NATURVÅRDSVERKET 2013–2017
Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer
Naturvårdsverket
Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-8649-7
© Naturvårdsverket 2013 Tryck: Arkitektkopia AB, Bromma 2013 Omslagsfoto: Brutus Östling/IBL Bildbyrå
Förord
De stora rovdjuren, björn, varg, järv, lodjur och kungsörn, är en del av den svenska faunan och riksdagen har beslutat att arterna ska finnas i så stora antal att de långsiktigt finns kvar i landet. Riksdagsbeslutet skedde i enlighet med Sveriges åtaganden gentemot art- och habitatdirektivet samt fågeldirek-tivet. Samtidigt påverkar de stora rovdjuren vardagen för många människor som lever och verkar i deras närhet och synen på deras förekomst är i vissa fall mycket polariserad.
Naturvårdsverket fastställde år 2000 nationella åtgärdsprogram för björn, varg järv och lo. Programmen fokuserade på bevarandeåtgärder för arterna och reviderades 2003. För kungsörn fastställde Naturvårdsverket i maj 2011 ett åtgärdsprogram.
Naturvårdsverket fick i juli 2011 regeringens uppdrag att redovisa en nationell förvaltningsplan för varg. I december 2011 fick Naturvårdsverket regeringens uppdrag att redovisa nationella förvaltningsplaner för björn, järv, lodjur och kungsörn. Förvaltningsplanen för varg redovisades i maj 2012.
Då Naturvårdsverket har ett aktuellt åtgärdsprogram som ett bra sätt beskriver angelägna bevarandeåtgärder för de kommande åren har verket valt att ta fram en relativt kortfattad förvaltningsplan som utifrån den nationella rovdjurspolitikens mål kompletterar åtgärdsprogrammet.
För beskrivningar av artens status hänvisas till Naturvårdsverkets årgärds-program för kungsörn 2011–2015. För mer utförliga beskrivningar av
förvaltningens organisation, förvaltningens ramar, mm. hänvisas till förvalt-ningsplanen för varg och föreslagen till förvaltningsplaner för björn, järv och lodjur samt åtgärdsprogrammet för kungsörn.
När denna förvaltningsplan redovisas har rovdjursutredningens slutbe-tänkande Mål för rovdjuren (SOU 2012:22) remissbehandlats men något politiskt ställningstagande har inte gjorts. Betänkandet innehåller flera förslag av betydelse för förvaltningen av de stora rovdjuren, bland annat förslag på ny ansvarsfördelning för beslut om nationella mål för rovdjursstammarnas utveckling.
Under arbetet med att ta fram förvaltningsplanen har samråd skett med berörda myndigheter och intresseorganisationer. Förvaltningsplanen har under vintern 2012/13 remissbehandlats. Av samråden och remissen har det framgått att flera berörda organisationer och myndigheter har invändningar mot den förvaltningsplan som nu fastställs. Bland annat har det framförts att redovisade mål för förvaltningsarbetet är för okonkreta, att referensvärden för gynnsam bevarandestatus saknas, samt att för lite utrymme ägnas åt och för lite hänsyn tas till rovdjursförekomstens socioekonomiska konsekvenser. När politiska ställningstaganden till den senaste rovdjursutredningen har gjorts samt när Naturvårdsverket redovisat bevarandestatus för björn, varg, järv och lodjur till EU-kommissionen avser Naturvårdsverket att uppdatera planen. Stockholm i mars 2013
Innehåll
Förord 3 SammaNFattNiNg 7 Politiska målsättningar 7 Adaptiv förvaltning 7 Delmål 8 rovdjurSpolitikeNS målSättNiNgar 10 Mål för kungsörnsstammens utveckling 10 Mål för förvaltningens inriktning 12 Naturvårdsverkets sammanfattning av politikens målsättningar 14övergripaNde priNciper För FörvaltNiNgSarBetet 15 Ekosystemansatsen – bevarande och hållbart nyttjande 15 Ekosystembaserad förvaltning 15 Adaptiv förvaltning 15 Regionaliserad förvaltning med lokal delaktighet 16
FörvaltNiNgeNS delmål För att Nå politikeNS målSättNiNgar 17 Långsiktigt livskraftig stam 17 God samexistens mellan människa och kungsörn 18
FörvaltNiNg För att Nå måleN 21
Skadeförebyggande åtgärder och ersättning för skador 23 Skadeförebyggande jakt – skyddsjakt 26 Åtgärder mot illegal jakt, förföljelse och boplundring 27 Åtgärder mot annan dödlighet och störningar 28 Regionalt ansvar för förvaltningen 29 Vägledning och myndighetssamverkan 30 Kommunikation och delaktighet 33 Samverkan med Norge och Finland 37
uppFöljNiNg av FörvaltNiNgeN och kuNSkapSFörSörjNiNg 39 Övervakning av kungsörnsstammens status 39 Forskningsfinansiering och forskningsuppdrag 42 Uppföljning av förvaltningsarbetet 45
deN SveNSka kuNgSörNSStammeN 47
Kungsörnsstammens status 48
mäNNiSkaN och kuNgSörNeN 49
Människors inställning till kungsörn och kungsörnsförekomst 49 Skador orsakade av kungsörn 49 Begränsningar av markutnyttjande 51 Rovdjursturism 52
ForSkNiNg 53 Forskning på kungsörn 53
källFörteckNiNg 55
Bilaga 1 57
Sammanställning över styrande och vägledande dokument för
kungsörnsförvaltningen 57
Bilaga 2 60
Sammanfattning
Kungsörnen är en del av den svenska faunan och riksdagen har beslutat att arten ska finnas i så stort antal att den långsiktigt finns kvar i den svenska faunan. Det åligger Sverige även att i enlighet med fågeldirektivet med beak-tande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla arten på en nivå som svarar mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta arten till denna nivå. Det är inte många människor vars vardag påverkas av kungsörnen, sam-tidigt som kungsörnen påverkas av människan på olika sätt. Denna förvalt-ningsplan är ett led i arbetet med att hantera de utmaningar som förvaltningen av kungsörnsstammen står inför.
Politiska målsättningar
Den svenska rovdjurspolitiken styrs huvudsakligen av riksdagsbesluten om en sammanhållen rovdjurspolitik 2001 och om en ny rovdjursförvaltning 2009. Besluten är styrande för förvaltningen av bland annat kungsörn. De politiska målsättningarna i riksdagsbesluten kan sammanfattas med att
· det ska finnas en långsiktigt livskraftig kungsörnsstam och · det ska råda en god samexistens mellan människa och kungsörn.
Adaptiv förvaltning
Förvaltningen av kungsörnsstammen är komplex och i delar beroende av faktorer som är svåra att förutse. Förvaltningen behöver därför vara adaptiv (se figur 1). Det innebär att delmål sätts upp och nödvändiga åtgärder vidtas för att uppnå de övergripande målen. Utvecklingen övervakas och utvärderas sedan löpande och nödvändiga justeringar i förvaltningsarbetet görs. En fung-erande adaptiv förvaltning förutsätter också att ny kunskap erhålls och görs tillgänglig.
Delmål
Naturvårdsverket har i förvaltningsplanen brutit ned rovdjurspolitikens över-gripande målsättningar för kungsörnsförvaltningen till fem olika delmål (se figur 2).
För att nå delmålen krävs ett antal förvaltningsåtgärder. I stort innebär planerade åtgärder att det förvaltningsarbete som redan sker idag fortsätter. Den samlade förvaltningen av kungsörnsstammen (figur 2) består av de över-gripande målen, delmålen och olika planerade åtgärder som syftar till att nå de övergripande målen. För att möjliggöra en ekosystembaserad adaptiv för-valtning sker även en kontinuerlig uppföljning genom löpande övervakning av den svenska kungsörnsstammen. Den kunskapsuppbyggnad kring kungsörn och förvaltningen av arten som också behövs har intensifierats på senare år.
Figur 1. Schematisk beskrivning av den adaptiva förvaltningen.
Övervakning
Målsättning
Åtgärder
Kunskap
Figur 2. Schematisk bild över hur planerade åtgärder kopplar till mål och delmål.
Ersättning för skador
Kommunikation och delaktighet
Regionalt ansvar
Vägledning och myndighetssamverkan
MÅL DELMÅL ÅTGÄRDER FÖRV AL TNINGENS KUNSKAPSGRUND
Övervakning av kungsörnsstammens utveckling
Forskning om kungsörnens biologi och ekologi
Långsiktigt livskraftig stam
Minskad dödlighet Ingen illegal jakt Minskade skador Legitim förvaltning Skade-förebyggande åtgärder Åtgärder mot
annan dödlighet och störningar
Tillräckligt stor
stam och utbredning
Internationell samverkan inkl. populations- baserad förvaltning Åtgärder mot illegal jakt, förföljelse och boplundring
Rovdjurspolitikens målsättningar
Rovdjurspolitiken styrs huvudsakligen av 2001 års riksdagsbeslut om en sam-manhållen rovdjurspolitik och 2009 års riksdagsbeslut om en ny rovdjurs-förvaltning. Riksdagsbesluten styr förvaltningsarbetet, men även beslutens förarbeten, till exempel de aktuella propositionerna, utgör viktig vägledning.
Riksdagen beslutade den 29 mars 2001 om en sammanhållen rovdjurspolitik och beslutet utgör fundamentet i den svenska rovdjurspolitiken. I propositionen Sammanhållen rovdjurspolitik (prop. 2000/01:57, bet. 2000/01:MJU9, rskr 2000/01:174) presenterar regeringen en rovdjurspolitik som ska säkerställa att björn, varg, järv, lo och kungsörn långsiktigt ska finnas kvar i den svenska faunan. Propositionen föregicks av Rovdjursutredningen som arbetade under 1998–1999 och presenterade slutbetänkandet Sammanhållen rovdjurspolitik (SOU 1999:146) i januari 2000.
Den 21 oktober 2009 beslutade riksdagen om en ny rovdjursförvalt-ning och beslutet innebär en vidareutveckling av den svenska rovdjurspo-litiken. I propositionen En ny rovdjursförvaltning (prop. 2008/09:210, bet 2009/10:MJU8, rskr 2009/10:7) presenterar regeringen en förvaltning av rov-djuren som innebär en ökad regionalisering med lokalt inflytande. Förslagen innebar bland annat att Naturvårdsverket får delegera beslut om skydds- och licensjakt till länsstyrelserna, att särskilda viltförvaltningsdelegationer etable-ras vid länsstyrelserna, att tre rovdjursförvaltningsområden etableetable-ras och att Naturvårdsverket fastställer miniminivåer för rovdjursstammarna inom varje förvaltningsområde. Propositionen föregicks av Utredningen om de stora rov-djuren som arbetade under 2006–2007 och presenterade sitt slutbetänkande Rovdjuren och deras förvaltning (SOU 2007:89) i december 2007.
Regeringen beslutade i juni 2010 att tillsätta en utredning som skulle utvärdera de långsiktiga målen för stammarna av varg, björn, lo och järv, analysera utfallet av den regionaliserade förvaltningen, analysera behov av ytterligare åtgärder samt att ge förslag på åtgärder i övrigt som förbättrar samexistensen mellan människa och rovdjur. Kungsörn ingick inte i utred-ningens uppdrag. Utredningen presenterade i april 2011 delbetänkandet Rovdjurens bevarandestatus (SOU 2011:37) och i april 2012 slutbetänkandet Mål för rovdjuren (SOU 2012:22).
Mål för kungsörnsstammens utveckling
övergripande mål
2001 års riksdagsbeslut om en sammanhållen rovdjurspolitik hade det över-gripande målet ”att svenska staten skall ta ansvar för att arterna björn, järv, lo, varg och kungsörn skall finnas i så stora antal att de långsiktigt finns kvar i den svenska faunan och även kan sprida sig till sina naturliga utbrednings-områden. I likhet med de 15 nationella miljökvalitetsmålen är ambitionen att detta övergripande mål skall nås inom en generation.”
Det nuvarande systemet med miljökvalitetsmål infördes genom att riksdagen antog propositionen Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart samhälle (prop. 1997/98:145). En utgångspunkt var det övergripande målet för miljö-politiken – att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. I den propositionen finns inget tydligt svar på frågan vad begreppet en generation innebär. Som skäl till sin bedömning angav den dåvarande regeringen tidsintervallet ”omkring 2020–2025” (s. 19–20).
miniminivåer
2001 års riksdagsbeslut om en sammanhållen rovdjurspolitik innebar att nationella miniminivåer infördes:
”För de arter som uppnått sådana individantal att de bedöms som åtmins-tone kortsiktigt livskraftiga fastställs miniminivåer. Det gäller björn, lo och kungsörn. Miniminivåerna skall betraktas som en vägledning för val av förvaltningsstrategi för rovdjursstammen. Miniminivån skall alltså inte ses som en målsättning för vilket antal individer som är önskvärt. Målet för förvaltningen skall vara att arterna ökar i antal utöver respektive minimi-nivå, till sådana nivåer att de med större säkerhet långsiktigt kan bevaras i den svenska faunan.”1
För kungsörn fastställde riksdagsbeslutet att:
”Miniminivån för kungsörnsstammen skall vara 600 årliga häckningar. Kungsörnens utbredning bör inte påverkas av människan.”2
I propositionen som föregick riksdagsbeslutet angav regeringen att den ”svenska delen av stammen, som beräknas till ca 600 häckande par, är i dag tillräckligt stor för att arten långsiktigt skall finnas kvar i landet som en del av faunan”3. Vidare angavs att ”Regeringen delar utredningens uppfattning
att 600 häckande par bör slås fast som miniminivå för den svenska delen av kungsörnsstammen.”4.
1 S. 26 f i propositionen. 2 S. 43 i propositionen. 3 S. 43 i propositionen. 4 S. 43 i propositionen.
I den utredning som låg till grund för regeringens proposition gavs följande beskrivning av den dåvarande förekomsten av kungsörn:
”Samtliga lokala kungsörnsgrupper kontaktades och redovisade dels anta-let kända, aktiva kungsörnsrevir, dels en beräkning av hur stort mörkerta-let kunde vara. Det materiamörkerta-let kompmörkerta-letterat med uppgifter från september 1998 visar att det finns närmare 390 häckningslokaler (revir), där flertalet med säkerhet har varit i bruk under 1990-talet. Därtill kommer ett okänt antal ännu ej lokaliserade par. För respektive län/landskap/landsdel har kvalificerade uppskattningar gjorts vilket tyder på att de oupptäckta paren kan uppgå till maximalt drygt 280. Med säkerhet kan alltså sägas att det i Sverige finns mellan 390–670 etablerade par och det är troligt är att stam-men något överstiger 600 par.”5
Utredningen gör sedan följande förslag till regeringen: ”I Sverige finns omkring 600 häckande par, vilket bör slås fast som miniminivå för Sverige.”6. Endast
en del av kungsörnsparen häckar ett visst år och det högsta dokumenterade antalet häckningar sedan år 2000 är 304. Riksdagsbeslutet om 600 årliga häckningar istället för de 600 häckande par som anges av utredningen och i propositionen under skälen för regeringens förslag innebär således en minimi-nivå som, till skillnad från de nationella minimiminimi-nivåerna för björn och lodjur, avsevärt översteg stammens verkliga storlek vid tidpunkten för riksdagsbeslutet.
utbredningsmål
Riksdagen beslutade 2001 att kungsörnen ska tillåtas sprida sig över landet och att dess utbredning inte bör påverkas av människan.
Mål för förvaltningens inriktning
regionalt ansvar för och lokalt inflytande över rovdjursförvaltningen
Regeringen angav följande i propositionen En ny rovdjursförvaltning: ”Det regionala ansvaret för förvaltningen av rovdjur och annat vilt
behöver stärkas och det lokala inflytandet över förvaltningen behöver öka. Det har stor betydelse för acceptansen för rovdjursförvaltningen att det finns möjligheter till ett verkligt inflytande över förvaltningens riktlinjer och principer.”7
5 SOU 1999:146 S. 70. 6 SOU 1999:146 S. 204. 7 S. 25 i propositionen
Förslag i propositionen som ledde till ett ökat regionalt ansvar och lokalt inflytande var den utökade delegeringen av beslut om jakt till länsstyrelserna och etableringen av partssammansatta viltförvaltningsdelegationer vid länssty-relserna.
För kungsörnens del fastställdes dock att det inte är aktuellt att formulera länsvisa eller regionala miniminivåer för kungsörn. Vidare menade regeringen att Naturvårdsverket inte ska ha möjligheten att delegera rätten att besluta om skyddsjakt efter kungsörn till länsstyrelserna. Trots detta har länsstyrelsen ansvaret för flera viktiga delar i förvaltningen av kungsörn; myndigheterna är bland annat ansvariga för inventeringen av arten.
adaptiv förvaltning
Regeringen angav i propositionen En ny rovdjursförvaltning att rovdjursför-valtningen ska präglas av ett s.k. adaptivt arbetssätt:
”Stora rovdjurs antal och utbredning ändras ständigt. Etablering av rov-djur i helt nya områden går långsamt och rovrov-djursstammarnas utveckling är beroende av ett stort antal olika faktorer som är svåra att förutsäga. Rovdjursförvaltningen måste därför präglas av ett arbetssätt där förvalt-ningens åtgärder ständigt anpassas till det som sker i naturen, s.k. adaptiv förvaltning.”8
Skador
Dagens svenska system för ersättning av viltskador baseras till stora delar på regeringens proposition Om jakt och viltvård (prop. 1991/92:9). I propositio-nen gör det ansvariga statsrådet följande övervägande:
”Respekten för naturen och dess givna regler måste prägla synen på kon-flikter mellan olika mänskliga aktiviteter och viltet. Detta innebär att viltskador inte helt kan undvikas. En alltför hög grad av tålighet kan emel-lertid inte krävas av dem som drabbas av skador. Principen bör dock vara att viltskador skall förebyggas.”9
I propositionerna Sammanhållen rovdjurspolitik och En ny rovdjursförvaltning anges att respektive regering anser att denna princip fortfarande ska gälla.10
8 S. 24 i propositionen 9 S. 43 i propositionen
Naturvårdsverkets sammanfattning av politikens
målsättningar
För att underlätta arbetet med den nationella förvaltningen av stora rovdjur och tydliggöra vilka förvaltningsåtgärder som genomförs för att uppnå olika delar av rovdjurspolitikens målsättningar sammanfattar Naturvårdsverket här på ett övergripande sätt politikens målsättningar.
Den svenska rovdjurspolitiken har målsättningen att arterna långsiktigt ska finnas kvar i landet samt att en gynnsam bevarandestatus ska uppnås. Målsättningen kan sammanfattas på följande sätt:
Det ska finnas långsiktigt livskraftiga stammar av stora rovdjur med gynn-sam bevarandestatus
Riksdagsbesluten saknar tydliga övergripande målsättningar för samexisten-sen mellan människa och stora rovdjur. De ovan citerade utdragen ur pro-positionerna och de åtgärder som beskrivs i propro-positionerna visar emellertid sammantaget att det finns en övergripande målsättning om en god samexis-tens mellan stora rovdjur och människan.
Övergripande principer för
förvaltningsarbetet
Ekosystemansatsen – bevarande och
hållbart nyttjande
Allt förvaltningsarbete innebär en avvägning mellan olika intressen. Såväl de övergripande målsättningarna för rovdjurspolitiken som den ekosysteman-sats som har sitt ursprung i konventionen om biologisk mångfald11 innebär en
strävan efter en kombination av bevarande och nyttjande av biologisk mång-fald. Ekosystemansatsen erkänner att människan är en viktig del av många ekosystem och poängterar att alla berörda i samhället bör vara med när målen för förvaltningen formuleras.
Ekosystembaserad förvaltning
De stora rovdjurens expansion ställer nya krav på den samlade viltförvalt-ningen. Eftersom stora rovdjur och deras bytesdjur påverkar varandras före-komst kan rovdjursförvaltningen inte isoleras från annan viltförvaltning utan måste ha ett ekosystembaserat angreppssätt. En fungerande förvaltning kräver en grundläggande förståelse för hur systemet med de förvaltade resur-serna fungerar. Denna förståelse omfattar bland annat kunskap om samspelet mellan stora rovdjur, deras konkurrenter och bytesdjur. Vidare finns det ett behov av kunskap om vilka förändringar som sker på grund av naturliga vari-ationer och vilka förändringar som orsakats av förvaltningsåtgärder.
Adaptiv förvaltning
Även om en fungerande ekosystembaserad förvaltning förutsätter en grund-läggande förståelse för systemet som förvaltas kan inget förvaltningssystem vara så precist att det i detalj kan förutse hur detta dynamiska och komplexa system kommer att utvecklas. Av detta skäl krävs det en adaptiv förvaltning som kontinuerligt inhämtar ny kunskap om rovdjuren, bytesdjuren och även kontinuerligt utvärderar effekterna av genomförda förvaltningsåtgärder samt återför vunna erfarenheter in i den framtida förvaltningen.
En adaptiv och flexibel förvaltning definierar först övergripande mål för de områden som ska förvaltas. I nästa steg beslutar förvaltningen om delmål och åtgärder för att uppnå de övergripande målen. Under förvaltningsarbetet sker en löpande övervakning av utvecklingen och återkommande justeringar av förvaltningsarbetet. Sådana justeringar kan ske om planerade åtgärder inte
visade sig ha avsedd effekt, om omvärldsfaktorer förändras eller om ny kun-skap tillkommer. Figur 1 åskådliggör dynamiken i den adaptiva förvaltningen. Det är Naturvårdsverkets utgångspunkt att förvaltningen av kungsörn ska vara adaptiv.
Figur 1. Schematisk bild över den adaptiva förvaltningen.
Övervakning
Målsättning
Åtgärder
Kunskap
Utvärdering
Det är Naturvårdsverkets utgångspunkt att förvaltningen av stora rovdjur ska vara adaptiv.
Regionaliserad förvaltning med lokal delaktighet
En framgångsrik förvaltning av stora rovdjur underlättas av ett tydligt regio-nalt ansvar för förvaltningen med ett lokalt inflytande. Ett regioregio-nalt ansvar för förvaltningsarbetet ligger i linje med subsidiaritetsprincipen, som syftar till att förvaltningsbeslut tas så nära medborgarna som möjligt.
En regionaliserad förvaltning med ett lokalt inflytande skapar förutsätt-ningar för en stärkt dialog med medborgarna. Vidare underlättar den regio-naliserade förvaltningen, genom att vara närmare såväl rovdjur som berörda människor, ett adaptivt arbetssätt.
Ur såväl ett aktörs- som ett ekosystemperspektiv är det i många fall den samlade påverkan som flera rovdjursarter har på till exempel näringar eller stammar av bytesdjur som är relevant snarare än den enskilda rovdjursartens påverkan. Det är i huvudsak den regionaliserade förvaltningen som kan ta ett helhetsgrepp om den samlade påverkan som olika rovdjursarter har för en näring eller i ett område12.
Förvaltningens delmål för att nå
politikens målsättningar
Naturvårdsverket har delat upp de övergripande målsättningarna i rovdjurs-politiken till ett antal delmål för förvaltningsarbetet. Även om delmålen här sammanställts och formulerats av Naturvårdsverket återfinns flertalet av del-målen som målsättningar i tidigare riksdagsbeslut eller förarbeten till riksdags-besluten.
Till varje delmål anges hur uppföljningen av arbetet mot delmålet och de övergripande målsättningarna ska ske. För vissa delmål saknas absolut kun-skap om situationen som ska följas upp. För dessa används indikatorer för att bedöma hur arbetet mot delmålet fortskrider.
Långsiktigt livskraftig stam
Politikens målsättning om en långsiktigt livskraftig kungsörnsstam med gynn-sam bevarandestatus kan delas upp i ett delmål om stammens storlek och utbredning samt ett delmål om god genetisk status.
tillräckligt stor stam och utbredning
Eftersom kungsörnsstammens livskraft påverkas av antalet kungsörnar och deras utbredningsområde, bör dessa parametrar minst uppgå till den natio-nella miniminivån om 600 årliga häckningar och utbredningsområdet minst uppgå till 2001 års utbredning samt inte påverkas av människan. Antalet häckningar och häckningsframgången påverkar såväl antalet kungsörnar i framtiden som framtida kungsörnsutbredning
UPPFölJNINg AV DElMÅlET
Den pågående övervakningen av kungsörnsstammen genererar data om antal besatta revir, antal häckningar, häckningsframgång och stammens utbredning och kan förväntas vara tillräcklig för att följa upp delmålet. Häckningsframgången kan variera kraftigt mellan år beroende på födotillgång och väderlek, därför bör uppföljningen ske genom att trenden i häcknings-framgången beräknas.
minskad dödlighet
Kungsörnen blir könsmogen sent och har en långsam reproduktionstakt. Därför är en hög vuxenöverlevnad grunden för en långsiktigt livskraftig kungsörnsstam. De flesta dödsfallen beror på mänskliga aktiviteter såsom kol-lisioner med tåg, bilar, kraftledningar, staglinor till master eller vindkraftverk, elolyckor vid transformatorer och ledningar, förgiftning av framförallt bly eller illegal jakt (se delmål om illegal jakt).
UPPFölJNINg AV DElMÅlET
Följande indikatorer kan användas för att följa upp delmålet: · Antal kungsörnar som årligen rapporteras påkörda av tåg. · Antal kungsörnar som årligen rapporteras påkörda i vägtrafiken. · Antal kungsörnar som årligen hittas under eller i närhet av
vind-kraftverk.
· Antal kungsörnar som varje år rapporteras till följd av kollisioner och elchocker vid elledningar och transformatorstationer.
· Antal hittade kungsörnar där blyförgiftning anses vara dödsorsaken · Antal hittade kungsörnar som varje år konstateras vara påskjutna,
och andelen av dessa som dödats genom påskjutning
Delmålet kan följas upp genom statistik från Naturhistoriska riksmuseet och Statens veterinärmedicinska anstalt. Det totala antalet dödsfall framgår dock inte av denna statistik. Andelen okända dödsfall för respektive dödsorsak varierar också vilket kan försvåra uppföljningen.
God samexistens mellan människa och kungsörn
Naturvårdsverket gör bedömningen att det idag överlag råder en god sam-existens mellan människa och kungsörn. För politikens målsättning om en god samexistens mellan människa och kungsörn kan delmålen låg skadenivå, ingen illegal jakt samt legitim förvaltning sättas upp.
låg skadenivå
De skador som kan hänföras till kungsörn berör främst rennäring, men till viss del även fårnäringen och löshundsjakt, och är de viktigaste källorna till konflikter mellan människa och kungsörn. En låg skadenivå är ett delmål för att uppnå en god samexistens mellan människa och kungsörn.
En konkretisering av delmålet bör formuleras som till exempel att antalet kungsörnsangrepp på får inte ska vara större än genomsnittet av de senaste sex åren.
UPPFölJNINg AV DElMÅlET
Då skador kan mätas på olika sätt är det inte möjligt att följa upp delmålet utan att använda indikatorer. Följande indikatorer kan användas.
– Antal kungsörnsangrepp på får – Antal kungsörnsangrepp på hund
Skador på får och hund kan årligen följas upp med hjälp av Viltskadecenters årliga sammanställning av viltskador. Antalet angrepp ett visst år påverkas i relativt stor utsträckning av slumpmässig mellanårsvariation. Av detta skäl bör uppföljningen ske genom att det genomsnittliga antalet angrepp för de föregående sex åren beräknas.
Då ersättningen för kungsörnens skador på rennäringen är arealbaserad och eftersom kungsörnsangrepp är mycket svåra att dokumentera saknas det idag statistik över det totala antalet kungsörnsangrepp på ren. På annan plats i förvaltningsplanen beskrivs behovet av att studera kungsörnspredation på ren för att få bättre kunskap om problemets omfattning.
ingen illegal jakt
Illegal jakt eller medveten störning av kungsörn är, i likhet med annan krimi-nell verksamhet, oacceptabel. Den illegala jakten efter kungsörnen visar att arbetet för en god samexistens och en upphörd illegal jakt måste fortgå.
INDIKATORER FöR UPPFölJNINg AV DElMÅlET
Det ligger i den illegala jaktens natur att den är svår att mäta. Därför är det inte möjligt att följa upp delmålet utan att använda indikatorer. Följande indi-katorer kan användas.
– Uppskattad omfattning av dödlighet orsakad av illegal jakt.
– Antal hittade kungsörnar som varje år konstateras vara påskjutna, och andelen av dessa som dödats genom påskjutning.
Indikatorn uppskattad dödlighet orsakad av illegal jakt kräver långa tidsse-rier och bör därför inte följas upp årligen. En inledande studie för att kvan-tifiera dödligheten orsakad av illegal jakt planeras att initieras senast 2014. Indikatorn påskjutna kungsörnar kan årligen uppdateras med data från Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA).
legitim förvaltning
En legitim förvaltning är en förvaltning som uppfattas som rättmätig eller berättigad av allmänheten och berörda intressegrupper. legitimitet i förvalt-ningen är en förutsättning för att det ska finnas förtroende för de åtgärder som genomförs. Om förtroendet för rovdjursförvaltningen är lågt inom ett område kan detta leda till ett försvårat förvaltningsarbete. Det kan till exem-pel krävas extra stora informationsinsatser eftersom förvaltningsåtgärder stän-digt ifrågasätts. Vidare kan viktiga samarbeten med förvaltningsmyndigheten avslutas i protest, detta har i vissa områden skett i fråga om eftersök av trafik-skadat vilt. legitim förvaltning av kungsörn är därför ett viktigt delmål för att nå en god samexistens mellan människa och kungsörn.
INDIKATORER FöR UPPFölJNINg AV DElMÅlET
Det är inte möjligt att med ett absolut mått mäta en förvaltnings legitimitet. Därför är det inte möjligt att följa upp delmålet utan att använda indikatorer. Följande indikatorer kan användas:
· Andel av den svenska befolkningen som uppger sig förstå och vara nöjda med förvaltningen av kungsörn i landet
· Andel av befolkningen som lever i län med tät kungsörnsstam som uppger sig förstå och vara nöjda med förvaltningen av kungsörn · Andel av befolkningen som anser att Naturvårdsverket respektive
länsstyrelsen ska vara med och bestämma hur rovdjuren ska skötas. Indikatorerna kan följas upp genom upprepade attitydundersökningar.
Förvaltning för att nå målen
I detta kapitel redovisas vilka förvaltningsåtgärder som genomförs för att nå rovdjurspolitikens övergripande målsättningar och förvaltningens delmål. I stort innebär beskrivningen en redogörelse för det förvaltningsarbete som redan sker idag och som planeras fortsätta. I de fall kompletterande åtgärder planeras, redovisas dessa särskilt.
Sammanfattningsvis behandlas här följande åtgärdsområden för att nå rovdjurspolitikens övergripande målsättningar och förvaltningens delmål:
· Skadeförebyggande åtgärder
· Skadeförebyggande jakt – skyddsjakt
· Åtgärder mot illegal jakt, förföljelse eller boplundring · Åtgärder mot annan dödlighet och störningar
· Regionalt ansvar för förvaltningen · Kommunikation och delaktighet · Samverkan med Norge och Finland
Åtgärder som ingår i åtgärdsprogrammet för kungsörn beskrivs endast sum-mariskt i förvaltningsplanen. För ytterligare information hänvisas till åtgärds-programmet.
För mer utförliga beskrivningar av förvaltningens organisation, förvalt-ningens ramar, mm. hänvisas till förvaltningsplanerna för björn, varg, järv och lodjur samt åtgärdsprogrammet för kungsörn.
Av figur 2 framgår hur åtgärderna i första hand förväntas påverka de olika delmålen och, indirekt, de övergripande målen.
Figur 2. Schematisk bild över hur planerade åtgärder kopplar till mål och delmål.
Ersättning för skador
Kommunikation och delaktighet
Regionalt ansvar
Vägledning och myndighetssamverkan
MÅL DELMÅL ÅTGÄRDER FÖRV AL TNINGENS KUNSKAPSGRUND
Övervakning av kungsörnsstammens utveckling
Forskning om kungsörnens biologi och ekologi
Långsiktigt livskraftig stam
Minskad dödlighet Ingen illegal jakt Minskade skador Legitim förvaltning Skade-förebyggande åtgärder Åtgärder mot
annan dödlighet och störningar
Tillräckligt stor
stam och utbredning
Internationell samverkan inkl. populations- baserad förvaltning Åtgärder mot illegal jakt, förföljelse och boplundring
Skadeförebyggande åtgärder och ersättning
för skador
Syftet med det skadeförebyggande arbetet är att minska skadorna orsakade av fredat vilt,att skapa större tolerans för rovdjur och att härigenom underlätta deras spridning. Arbetet bedrivs dels genom rådgivning om och utveckling av skadeförebyggande åtgärder, dels genom ett särskilt bidrags- och ersättnings-system13 för skador orsakade av fredat vilt.
Verksamheter med fritt betande tamdjur, främst rennäring och fäboddrift, är särskilt skadeutsatta och svåra att skydda mot rovdjursangrepp. För dessa verksamheter samt löshundsjakt finns det ett särskilt stort behov av att vida-reutveckla skadeförebyggande åtgärder. För kungsörnens del ligger den kända skadefrekvensen mycket lågt i jämförelse med de andra stora rovdjuren. Information om skadeförebyggande åtgärder i kungsörnens utbredningsom-råde är ändå viktig i samband med rovdjurspolitikens intentioner om en god samexistens mellan rovdjur och människa samt att kungsörnen ska sprida sig i landet.
För verksamheter med fritt betande tamdjur, till exempel rennäring och fäboddrift, är utvecklingsbehovet för skadeförebyggande åtgärder avsevärt större än för verksamheter med hägnade djur. Sametinget är ansvarig myn-dighet för viltskador på ren och har utförligt sammanställt olika skadeföre-byggande åtgärder för rennäringen. De beskrivna åtgärderna är sådana som innebär särskilda renskötselåtgärder, som till exempel flytt av renar, sändar-märkning av renar och kalvning i hägn. Vidare beskriver Sametinget åtgärder som direkt berör rovdjuren, till exempel sändarmärkning av rovdjur, flytt av rovdjur och olika former av jakt.14
Viltskadecenter bedriver ett flertal projekt med målet att utveckla och utvärdera skadeförebyggande åtgärder. Viltskadecenter gör även prognoser om skaderisker för kommande år. Kungsörnen har dock ingen central roll i detta sammanhang.
viltskadeersättningssystemet
Viltskadeersättningssystemet innehåller två huvudkomponenter, medel för skadeförebyggande åtgärder och ersättning för redan inträffade skador.
13 Systemet regleras av viltskadeförordningen (2001:724) och förordningen (2007:481) om stöd för
landsbygdsutvecklingsåtgärder. Förordningarna kompletteras av Naturvårdsverkets föreskrifter och all-männa råd (NFS 2008:16) om bidrag och ersättningar för viltskador enligt 11 och 12 §§ viltskadeförord-ningen (2001:724), Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2012:1) om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:42) om kompensationsbidrag, miljöersättningar och miljöinvesteringar och Sametingets föreskrifter (STFS 2007:9) om bidrag och ersättning för rovdjursförekomst i samebyar.
MEDEl TIll SKADEFöREByggANDE ÅTgÄRDER
Med undantag för renägare kan enskilda tamdjursägare som bedriver närings-verksamhet ansöka om bidrag för skadeförebyggande åtgärder hos länsstyrelsen. Bidrag får endast beviljas till åtgärder som har dokumenterad skadeförebyg-gande effekt eller till utveckling av åtgärder som bedöms kunna ge tillräckliga skadeförebyggande effekter15. På grund av den låga skaderisken och bristen
på kända kostnadseffektiva skadeförebyggandeåtgärder ges i nuläget i princip inga bidrag för åtgärder som förebygger skador från kungsörnsangrepp.
Samebyar kan ansöka om bidrag för skadeförebyggande åtgärder hos Sametinget. Bidrag ska beviljas endast för åtgärder som normalt inte ingår i renskötseln. Bidragsbeloppet dras av från den ersättningen för rovdjursföre-komst som samebyn är berättigad till (se nedan).
ERSÄTTNINg VID SKADA
Under förutsättning att det inte varit möjligt att förebygga eller förutse skadan eller om särskilda skäl föreligger får länsstyrelsen lämna ersättning för skador orsakade av bland annat kungsörn. Vid skador på andra tamdjur än ren base-ras ersättningen på rekommendationer från Viltskadecenter enligt vilka ersätt-ning i de flesta fall motsvarar marknadsvärdet av djuret.
Ersättning till samebyarna sker som ersättning för rovdjursförekomst, det vill säga för antalet rovdjur inom en sameby. Ersättningen ges utan ansö-kan. Ersättningen är i form av ett schablonbelopp och i fråga om kungsörn gäller en arealbaserad ersättning som baseras på storleken av samebyns året-runtmarker och inte på antalet kungsörnar som förekommer i området. Ersättningsystemet kan anses vara riskbaserat genom att det är risken för rovdjursangrepp som ersätts snarare än faktiska angrepp.
Statistik över beviljade bidrag och inträffade skador
Viltskadecenter publicerar årligen statistik över beviljade bidrag, inträffade skador och utbetald ersättning avseende skador som orsakats av fredade arter på andra tamdjur än ren.
Bristanalys
RENNÄRINg
Ny kunskap om kungsörnens påverkan på rennäringen bör tas fram och spridas. En stor utmaning för rovdjursförvaltningen är de skador som rovdjur orsakar i renskötselomtrådet. Skador i rensköstelområdet är på grund av ren-skötselns karaktär ofta svårare att förutse och förebygga än skador på andra tamdjur än ren. En omständighet som motverkar skadeförebyggande åtgärder är att viltskadeförordningen anger att bidrag för att förebygga rovdjursskada på ren ska räknas av från ersättning för rovdjursförekomst. I praktiken inne-bär denna regel att inga samebyar ansöker om bidrag för skadeförbyggande
åtgärder. Såväl Sametinget som den senaste rovdjursutredningen och länssty-relserna i renskötselområdet har föreslagit förändrade regelverk som möjlig-gör bidrag till skadeförbyggande åtgärder i renskötselområdet. Det har också identifierats behov till budgetförstärkningar16 för detta ändamål.
Såväl rennärings- som myndighetsrepresentanter har vid upprepade tillfäl-len påpekat att det är viktigt att beakta den samlade rovdjursproblematiken i en sameby och inte varje rovdjursart för sig. länsstyrelsen har, inom ramen för sitt regionala ansvar för rovdjursförvaltningen, möjligheten att ta ett samlat grepp om förekomsten av de olika rovdjursarterna. gentemot rennä-ringen kan detta arbete till exempel ske i form av samebyvisa rovdjursplaner17.
Härvid bör också relevant traditionell kunskap tas till vara.
Naturvårdsverket och Sametinget har lämnat ett gemensamt förslag till förvaltningsverktyg för förekomst av stora rovdjur som möjliggör mer rik-tade åtgärder för att minska rennäringens förluster till följd av stora rovdjur.18
Förvaltningsverktyget ska tillämpas av landets samebyar och berörda läns-styrelser i rovdjursförvaltningen. Verktyget bygger, i linje med de nationella förvaltningsplanerna för stora rovdjur, på en adaptiv förvaltningsmodell. Vid behov kommer de nationella förvaltningsplanerna att revideras efter att detta förslag om förvaltningsverktyg beretts av regeringen.
öVRIgT
Det har framförts från företrädare för tamdjursnäringar att rovdjursförvalt-ningen har för liten kunskap om och förståelse för näringarnas förutsätt-ningar. Ett sätt att öka den ömsesidiga förståelsen för såväl näringars som rovdjursförvaltningens förutsättningar och för att förbättra dialogen är att anordna gemensamma seminarier i ämnet.
Kompletterande åtgärder
Det skadeförebyggande arbetet fortsätter enligt vad som beskrivs ovan men med följande kompletterande åtgärd:
• Naturvårdsverket kommer under 2013 att initiera seminarier om förutsättningarna för olika näringar som påverkas av förekomst av stora rovdjur.
16 Sametinget och rovdjursutredningen föreslår att 5,1 mkr respektive 5 mkr årligen avsätts för bidrag till
skadeförebyggande åtgärder.
17 T.ex. det pågående arbetet med samebyvisa rovdjursplaner i Västerbottens län
Skadeförebyggande jakt – skyddsjakt
Skador av rovdjur ska i första hand förebyggas. Det är dock inte alltid möjligt att inom rimliga gränser förebygga och undvika skador. Därför kan det i vissa fall vara nödvändigt att bedriva skyddsjakt efter vissa individer som orsakar eller riskerar att orsaka allvarliga skador. Om jakten riktas mot rätt individ är den en effektiv skadeförebyggande åtgärd.
Beslut om skyddsjakt
Naturvårdsverket får på eget initiativ eller efter ansökan av den som ris-kerar att drabbas av skada besluta om skyddsjakt efter kungsörn19.
Förutsättningarna för ett sådant beslut är att det inte finns någon annan lämp-lig lösning på problemet, att skyddsjakten inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbrednings-område samt att något av de skäl som anges i 23 a § jaktförordningen före-ligger. Hittills har Naturvårdsverket inte beviljat skyddsjakt efter kungsörn i något fall.
annan avlivning av kungsörn
Även polismyndigheten får låta avliva ett vilt djur som orsakar avsevärd skada eller antas vara farligt för människors säkerhet om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning20. Sannolikheten för att kungsörn skulle behövas
avli-vas i sådana sammanhang är dock liten.
Det finns även vissa möjligheter för den enskilde tamdjursägaren att utan beslut från myndighet döda ett rovdjur om rovdjuret angriper tamdjur eller om det finns skälig anledning att befara ett sådant angrepp21. Kungsörnen
finns dock inte bland arterna där detta är möjligt. Vidare ger jaktlagstift-ningen möjlighet för envar att avliva frilevande vilt som är så skadat att det av djurskyddsskäl snarast bör avlivas22. Det händer ibland att upphittade
kungs-örnar är så svårt skadade, till exempel på grund av trafik eller elledningar, att de behöver avlivas.
19 23 b § jaktförordningen (1987:905) 20 9 § jaktlagen
21 28 § jaktförordningen 22 40 b § jaktförordningen.
Åtgärder mot illegal jakt, förföljelse
och boplundring
Den senaste rovdjursutredningen23 anger att en omfattande illegal jakt på
björn, varg, järv och lodjur alltjämt pågår och att denna jakt står för en stor del av arternas dödlighet. I åtgärdsprogrammet för kungsörn24 konstateras att
de faktiska effekterna på kungsörnsstammen genom olika former av förföl-jelse eller illegal fångst är svårbedömda. Illegal jakt, boplundring och andra medvetna aktioner för att sabotera för kungsörn bedöms utgöra ett allvarligt hot mot lokala och regionala bestånd, men för närvarande har sådan påver-kan inte medfört att populationen som helhet har minskat. Fångst av kungs-örn för illegal handel och insamling av ägg bedöms för närvarande inte ske i samma omfattning som förföljelse i syfte att skada arten, men sådan verksam-het kan intensifieras om intresset för illegalt insamlade exemplar ökar.
I propositionen En ny rovdjursförvaltning menade regeringen att den ille-gala jakten bör motverkas genom ökad lokal delaktighet i rovdjursförvalt-ningen och genom förbättrad information.
Förändrad lagstiftning
Försök till grovt jaktbrott och försök till grovt jakthäleri avseende de stora rovdjuren är sedan den 1 juli 2011 kriminaliserade. Denna förändring i lag-stiftningen ger polis och åklagare utökade möjligheter att i ett tidigare skede ingripa för att beivra de grova jaktbrotten.
krav om skadestånd vid illegal jakt
Den senaste rovdjursutredningen har förordat att staten bör föra talan om skadestånd i de fall grova jaktbrott mot stora rovdjur har begåtts. Naturvårdsverket har under 2012 fört statens talan om skadestånd vid en domstolsprövning av ett fall av illegal jakt efter järv. Det innebär en återgång till tidigare praxis.
Samverkan mellan berörda aktörer
Samtliga tre rovdjursutredningar har framfört att samarbetet mellan länssty-relser, polismyndigheter och åklagarmyndigheter behövde förstärkas. Ett led i detta arbete är att samverkansgruppen mot illegal jakt på stora rovdjur etable-rats efter initiativ från Världsnaturfonden. gruppen består av representanter för ovan nämnda myndigheter samt Världsnaturfonden, Naturvårdsverket, Statens Veterinärmedicinska Anstalt, Statens kriminaltekniska laboratorium, Naturhistoriska riksmuseet och Viltskadecenter. gruppens syfte är att öka samverkan mellan berörda myndigheter och att öka kunskapen om detta pro-blemfält. gruppen har arrangerat nationella seminarier om arbetet mot illegal jakt på stora rovdjur under ett antal år.
23 SOU 2012:22 24 Hjernquist 2011
Bristanalys
I åtgärdsprogrammet för kungsörn diskuteras hur uppgifter om boplatser av kungsörn i samband med inventeringar och ingreppsplanering kan hanteras på ett sådant sätt att de inte kan hamna i orätta händer. Kungsörnen bedöms vara en art som faller under bestämmelserna i 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), vilket underlättar hanteringen av denna fråga. Frågan kommer också att belysas under en kommande gemensam svensk-norsk översyn av kungsörnsinventeringen.
I åtgärdsprogrammet för kungsörn anges att boplatsen i revir där boplund-ring eller upprepade störningar har skett eller misstänks kunna ske om möjligt bör övervakas. En metod som föreslås för att förhindra boplundring eller ille-gal jakt vid bon är automatiserad kameraövervakning. lagstiftningen kring användningen av automatiska kameror i skog och mark är idag dock oklar.
Det har gjorts en sammanställning av kända och misstänkta fall av ille-gal jakt efter kungsörn25. Det saknas dock en beräkning av den andel av den
totala dödligheten som orsakas av illegal jakt, liknande de beräkningar som gjorts av forskningsprojekten för björn, varg, järv och lodjur.
Ansvarsfördelningen för frågor som rör tillsyn för att förhindra, upptäcka och följa upp illegal jakt efter stora rovdjur är idag otydlig. Särskilt länsstyrel-sens ansvar för denna tillsyn bör förtydligas. Ett sådant förtydligande skulle kunna rymmas inom uppdraget för Utredningen översyn av jaktlagstiftningen m.m. som regeringen i juli 2012 beslutade om26.
Åtgärder mot annan dödlighet och störningar
Kungsörnen berörs liksom övriga stora rovdjur av hot genom olika mänsk-liga verksamheter. Vissa av dessa hot går, genom en god samhällsplanering och tekniska lösningar, att bygga bort helt eller att delvis reduceras. Några typer av verksamheter tenderar att drabba kungsörnar hårdare än andra då de ligger i områden som utnyttjas vid födosök eller bara utgör ett hinder som inte uppfattas som en fara av kungsörnarna. Verksamheter som är speciellt drabbade är inom väg- och järnvägstrafiken, elolyckor vid kraftledningar och transformatorer och kollisioner med vindkraftverk och telemaster. Att minska riskerna vid dessa verksamheter är ett viktigt steg för att kungsörnen ska nå upp till delmålet om en minskad dödlighet och därmed även ett steg närmare en långsiktigt gynnsam bevarandestatus. I åtgärdsprogrammet för kungsörn beskrivs problembilderna i detalj och det ges förslag till lämpliga åtgärder.
Eftersom rovfåglar är högt upp i näringskedjan (så kallade toppkonsu-menter) är de utsatta för miljögifter som bioackumuleras. gifter kan påverka fåglar på olika sätt och drabbar exempelvis muskel- och nervsystem, ämnes-omsättningen eller fortplantningsförmågan. I åtgärdsprogrammet för
kungs-25 Franzén & Lindström 2012 26 Dir. 2012/77
örn beskrivs problembilden kring framför allt blyförgiftning och det ges förslag till lämpliga åtgärder mot miljögifter.
I åtgärdsprogrammet för kungsörn beskrivs också att skogsbruket är en viktig faktor för kungsörnsstammen som kan påverka kungsörnen på ett negativt sätt. Det listas en lång rad åtgärder som kan vidtas för att motverka skogsbrukets negativa effekter.
Häckningar av kungsörn spolieras årligen genom olika former av fritidsak-tiviteter. Det kan både vara omedvetna störningar eller störning från medvetna besök vid boplatser utan avsikt att sabotera häckningar. Åtgärdsprogrammet för kungsörn beskriver den aktuella problembilden och ger förslag till lämp-liga åtgärder för att lösa problemen.
Regionalt ansvar för förvaltningen
Riksdagens beslut om Sammanhållen rovdjurspolitik 2000/01 innebar att länsstyrelserna fick ett utökat ansvar och i praktiken blev ansvariga för rov-djursinventering och övrig rovdjursförvaltning i sina respektive län. Det regionala ansvaret utvecklades ytterligare genom riksdagsbeslutet om En ny rovdjursförvaltning 2009. Sverige delades upp i tre rovdjursförvaltningsom-råden, viltförvaltningsdelegationer och samverkansråd inrättades på läns-styrelserna och beslutanderätten i vissa frågor regionaliserades med ett ökat utrymme för regionala avvägningar.
Det regionala ansvaret för förvaltning av kungsörn omfattar genomför-ande av åtgärder som finns i det nationella åtgärdsprogrammet, inventering av arten samt bidrag för skadeförebyggande åtgärder och beslut om ersättning vid skada på andra tamdjur än ren.
regionala förvaltningsplaner
länsstyrelsen ska upprätta en rovdjursförvaltningsplan för länet27. Planen ska
gälla i högst fem år och beskriva målsättningar och rutiner för länsstyrelsens förvaltningsarbete28.
De flesta län har redan idag regionala förvaltningsplaner för stora rovdjur. Dessa planer togs fram efter riksdagsbeslutet om en sammanhållen rovdjurs-politik 2001 och behöver nu uppdateras som en följd av de förändringar i förvaltningen som skett efter riksdagsbeslutet om en ny rovdjursförvaltning 2009.
Bristanalys
Den regionala förvaltningen av stora rovdjur är idag inte fullt uppdaterad i och med att de regionala förvaltningsplanerna i de flesta län inte har revide-rats efter riksdagsbeslutet om en ny rovdjursförvaltning.
27 7 § förordning (2009:1263) om förvaltning av björn, varg, järv, lo och kungsörn.
Det bedrivs idag åtling av kungsörn för både utfodring, fotografering och turistiska ändamål. Regelverket när det gäller åtling av stora rovdjur i sam-band med turism behöver klargöras.
Vägledning och myndighetssamverkan
Nationell styrning
Riksdagen beslutar om den övergripande nationella rovdjurspolitiken och de lagar som berör rovdjuren. Utifrån den beslutade politiken skriver regeringen förordningar och Naturvårdsverket föreskrifter. Det är dessa författningar som ligger till grund för rovdjursförvaltningen och som länsstyrelser och Naturvårdsverk fattar sina beslut utifrån.
Varje år beslutar regeringen om sina myndigheters årliga arbete i regle-ringsbrev. Däri anges de uppdrag som respektive myndighet ska jobba med under året och hur myndigheten får fördela och använda de anslag den får. Riksdagen beslutar om den årliga statsbudgeten som föreslås av regeringen. I den ingår medel för rovdjursarbetet. Naturvårdsverket fördelar medel till länsstyrelserna för deras arbete med rovdjursförvaltningen. En översikt över den nationella styrningen i rovdjursförvaltningen ges i figur 3.
Figur 3. Nationell styrning i rovdjursförvaltningen.
NATIONELL STYRNING
Lagar
MEDEL TILL VERKSAMHET
Nationell politik
Förordningar
Regleringsbrev myndighetsbeslutLöpande
Föreskrifter Informations-insatser Viltskador Akutverksamhet REGLER Riksdag Regering Naturvårdsverket Jordbruksverket Inventering
Nationell vägledning och myndighetssamverkan
NATURVÅRDSVERKET
Naturvårdsverket är sektorsmyndighet för jakt- och viltfrågor och har en nationell överblick och ett nationellt ansvar för den svenska viltförvaltningen. Naturvårdsverket ansvarar även för att vägleda andra, exempelvis länsstyrel-serna, inom viltförvaltningen (figur 4.)
Naturvårdsverkets vägledning syftar till att skapa en grund för den regionala viltförvaltningen att stå på. Handfast vägledning så som handböcker är inte den viktigaste lösningen i en ständigt föränderlig viltförvaltning. Istället läggs fokus på handläggarträffar, kompetensutveckling och en stabil samverkans-plattform som en grund för god myndighetssamverkan. Naturvårdsverkets vägledning inom jaktlagstiftningen utgår ifrån samma princip som vägled-ningen inom Miljöbalken där vägledvägled-ningen stödjer sig på tre ben – stöd och råd, samverkan samt uppföljning och utvärdering.
Naturvårdsverkets vägleder exempelvis kring lagstiftning och använd-ningen av medel och riktar sig främst till myndigheter, så som länsstyrelserna. För vägledningsarbetet är Naturvårdsverkets hemsida en viktig kanal, men det sätts även stort värde på att möjliggöra att alla som arbetar med viltförvalt-ning träffas. Vägledviltförvalt-ningen kan även rikta sig till privatpersoner, exempelvis som informationsbroschyrer om rovdjursförvaltningen och dess lagstiftning.
Uppföljning och utvärdering på nationell nivå är en viktig del i det vägle-dande arbetet. Dels för att återspegla en nationell överblick till beslutsfattare samt EU, dels för att kunna följa den regionala förvaltningen och snabbt se var det kan finnas behov av nationell vägledning.
lÄNSSTyRElSEN
länsstyrelsen är regionalt ansvarig för den svenska viltförvaltningen. länsstyrelserna har också ett övergripande tillsyns- och vägledningsansvar inom de områden som de ansvarar för. länsstyrelsen riktar sig i sin vägledning mot kommuner, representanter för näringar och andra intressegrupper samt allmänheten. länsstyrelsen och dess viltförvaltningsdelegation vägleder även Naturvårdsverket kring det regionala läget och de regionala förutsättningarna för viltförvaltningen i området.
länsstyrelserna följer och utvärderar arbetet i sitt län, samt inom förvalt-ningsområdena.
VIlTSKADEcENTER
Viltskadecenter har upprättats av Naturvårdsverket som ett servicecenter för viltskade- och inventeringsfrågor. Viltskadecenter bistår länsstyrelser och brukare med vägledning, utbildning och framtagandet av nya metoder för att förhindra skador orsakade av olika viltarter. centrets hemsida är en viktig kanal för att sprida lättförståelig information och statistik om viltskador, före-byggande åtgärder och aktuella inventeringsresultat. Viltskadecenter utbildar även länsstyrelsernas rovdjursspårare. Se vidare avsnittet om Viltskadecenter i kapitlet Förvaltningens organisation för mer information om centret.
MyNDIgHETSSAMVERKAN
Att skapa förutsättningar för god myndighetssamverkan genom att forma mötesplatser och andra fora är en viktig del i Naturvårdsverkets väglednings-arbete. Myndighetssamverkan sker dock i många olika sammanhang och den samverkan som sker på initiativ av Naturvårdsverket inom ramen för den vägledande rollen är bara en liten del av all myndighetssamverkan inom vilt-förvaltningen. Bland annat har länsstyrelserna ett samverkansråd för varje rovdjursförvaltningsområde där alla landshövdingar i förvaltningsområdet finns representerade. Dessutom sker samverkan mellan länsstyrelserna inom och mellan rovdjursförvaltningsområdena. Naturvårdsverket deltar efter inbjudan i de samverkansfora som länsstyrelserna har.
Naturvårdsverkets fora för myndighetssamverkan syftar till att skapa en stabil samverkansplattform för regelbundna samtal mellan myndigheter, där basen utgörs av två återkommande fora. Dels en viltförvaltarkonferens där Naturvårdsverket och länsstyrelserna träffas, men dit även andra myndighe-ter såsom Sametinget och Statens Vemyndighe-terinärmedicinska Anstalt är inbjudna, dels handläggarträffar med länsstyrelsens tjänstemän inom viltförvaltningen. Utöver detta möter Naturvårdsverket länsstyrelsernas chefer inom rovdjurs-förvaltningen vid särskilda chefsträffar.
Viltförvaltarkonferensen är ett forum för kunskapsutbyte och kompetens-höjande aktiviteter. Handläggarträffarna syftar till myndighetssamverkan på en mer detaljerad nivå inom respektive arbetsområde, en träff för rovdjurs-handläggare och en träff för rovdjurs-handläggare som arbetar med andra viltarter. chefsträffarna syftar till att behandla de frågor som ligger på chefsnivå.
Naturvårdsverket och länsstyrelserna möter flera andra myndigheter och organ i samverkan under året, bland annat Jordbruksverket, universiteten, Viltskadecenter, Rikspolisstyrelsen, Polisen och Naturhistoriska riksmuseet.
Figur 4. Nationell vägledning i rovdjursförvaltningen.
STÖD OCH RÅD
Handböcker
Förvaltnings-planer Handläggar-träffar
Chefsträffar
Undantag art- och habitatdirektiv Riktlinjer Allmänna råd Utbildningar Bevarandestatus Faktablad Väglednings-PM Medelsanvändning Övrigt NATIONELL VÄGLEDNING
SAMVERKAN UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING
Konferenser Regionala jaktbeslut Viltskador Stammens utveckling Viltskadecenter Naturvårdsverket
Bristanalys
Det finns idag en stor efterfrågan på kunskap om och vägledning kring de beslut där beslutsfattandet har delegerats till regional nivå, exempelvis skydds-jakt. Även inom andra områden efterfrågas vägledning och förtydliganden. Naturvårdsverket bedömer att det framöver fortsatt kommer att finnas en stor efterfrågan på vägledning och att verket behöver prioritera mellan aktuella vägledningsfrågor.
Inom miljöbalkens vägledningsarbete finns idag en vägledningsplan för vägledningsarbetet som sker eller ska ske utifrån den lagstiftningen. Vägledningsplanen syftar till att förtydliga för myndigheter, företag och all-mänhet hur och när Naturvårdsverket kommer att ta fram vägledning för ett specifikt sakområde. Idag har vare sig rovdjursförvaltningen eller viltförvalt-ningen i stort en plan för sin vägledning. Detta gör det svårt för länsstyrel-ser och andra berörda att ur ett tidsperspektiv avgöra när Naturvårdsverket kommer att vägleda i en särskild sakfråga och hur man väljer att prioritera sitt vägledningsarbete i framtiden.
Kompletterande åtgärder
Arbetet med vägledning och myndighetssamverkan fortsätter enligt vad som beskrivits ovan men med följande kompletterande åtgärder:
• Naturvårdsverket avser att under 2013–2014 utveckla rutiner för vägledning till den regionala nivån inom viltförvaltningen, samt genomföra konkreta väglednings-insatser gentemot länsstyrelserna i aktuella frågor.
• Naturvårdsverket kommer under 2013 att fortsätta med sin vägledning rörande rovdjursturism. Speciellt björnskådningsturism med åtling och vargyl vid lyor kom-mer att behandlas i sammanhanget.
Kommunikation och delaktighet
öppenhet och god kommunikation i rovdjursförvaltningen underlättar för intressegrupper och intresserad allmänhet att få information om bland annat aktuell rovdjursförekomst och aktuell förvaltning. öppenhet och dialog ökar även förvaltningens legitimitet och möjliggör för intressegrupper och allmän-het att komma med relevanta inspel.
Nationell kommunikation
Naturvårdsverket informerar på nationell nivå bland annat om lagar, nya föreskrifter och om hur rovdjursförvaltningen fungerar. Detta görs via webb, trycksaker och andra kanaler. Naturvårdsverket tillhandahåller även kompe-tensutveckling och finansiellt stöd för arbete med information och dialog på regional nivå. Bland annat har Naturvårdsverket finansierat det nyligen avslu-tade kompetensutvecklingsprogrammet Dialog för naturvården som syftat till att utveckla den statliga naturvårdsförvaltningens kompetens i frågor som rör dialog, delaktighet, konflikthantering, m.m.
Naturvårdsverket ger ut en månatlig lägesrapport om vad som är på gång inom rovdjursförvaltning och övrig viltförvaltning på nationell nivå. lägesrapporten skickas ut till myndigheter och andra relevanta mottagare inom förvaltningen. Allmänheten kan anmäla sig på Naturvårdsverkets hem-sida och därigenom få rapporten skickad till sig.
Naturvårdsverket stödjer den regionala förvaltningen på ett antal olika sätt. Bland annat genom att verkets personal vid behov kan närvara vid vilt-förvaltningsdelegationers sammanträden och delta i utbildningar av länsstyrel-setjänstemän.
Kungsörn Sverige är en ideell förening som har som ändamål att sam-ordna kungsörnsinventeringar i Sverige, förmedla och bistå med kunskap och handha uppgifter om kungsörnsförekomst på regional nivå samt att aktivt verka för en livskraftig kungsörnspopulation i Sverige29. Föreningen är en
paraplyorganisation för de regionala kungsörnsgrupperna som genomför mycket av det praktiska inventeringsarbetet. Kungsörn Sverige arrangerar årligen ett symposium med fokus på kungsörn och olika frågor som berör arten. I symposiet deltar forskare, representanter från organisationer, myn-digheter och näringsliv samt ideella kungsörnsinventerare från främst Sverige, Norge, Danmark och Finland och ibland även från andra länder i Europa. Kungsörnssymposiet anordnas med finansiellt stöd av Naturvårdsverket och är en viktig mötesplats för alla som aktivt jobbar med kungsörn i Norden.
öRN72 är en ideell sammanslutning som har till målsättning att arbeta för bevarandet av en livskraftig örnpopulation i Norden. Verksamhetsområdet är huvudsakligen västra och mellersta Sverige. Betydande delar i verksamheten är organiserad utfodring av örnar vintertid, färgringmärkning av kungsörn och information i form av webbplats30, publikationer, artiklar och föredrag
till myndigheter, andra organisationer och enskilda personer.
regional kommunikation
På regional nivå arbetar länsstyrelser, rovdjurscentra, Viltskadecenter och olika intresseorganisationer med bland annat möten med allmänheten, infor-mationsbroschyrer, arbete med skolbarn, utskick av nyhetsbrev och informa-tion via webb och andra fora.
Naturvårdsverket stöttar det regionala arbetet med rovdjursinformation genom att varje år fördela bidrag till länsstyrelserna samt de två rovdjurscen-tra Orsa grönklitt och De 5 Stora Järvsö.
De två rovdjurscentra tillhandahåller allmän och övergripande informa-tion om rovdjurens biologi och aktuell rovdjursförvaltning. Syftet med det årliga bidragsstödet från Naturvårdsverket är att centren ska kunna produ-cera lättillgänglig och objektiv information om de stora rovdjuren, däribland kungsörnen.
29 www.kungsorn.se 30 www.eagle72.se
De regionala kungsörnsgrupperna som är organiserade i föreningen Kungsörn Sverige innehar stor kunskap om kungsörnens förekomst och status inom sin region. Kunskapen kommuniceras med berörd länsstyrelse och vid behov även med andra aktörer. Ett ökande arbetsfält är vindkraftsetableringar och den efterfrågan efter förekomstdata rörande kungsörn som i detta sammanhang uppstår i olika led.
rapportering och kommunikation om kungsörnars närvaro
Såväl länsstyrelserna som Naturvårdsverket tillgängliggör stora mängder information om rovdjurens förekomst och rovdjursförvaltningen via myndig-heternas hemsidor.
Observationer av andra stora rovdjur än kungsörn registreras löpande i databasen Rovbase. Rovbase används av förvaltningen i Norge, Sverige och i viss utsträckning Finland. Den har en publik sektion (rovbase.se) där all-mänheten kan ta del av en del av materialet. Rovbase ägs och förvaltas av Direktoratet for Naturforvaltning i Norge. Förvaltning och vidareutveckling sker i samarbete med Naturvårdsverket.
I linje med den skandinaviska samordningen inom rovdjursinventeringen har Naturvårdsverket och Rovdata i Norge beslutat att ta fram en gemensam skandinavisk webblösning för inrapportering av observationer av andra stora rovdjur än kungsörn från allmänheten. Webblösningen heter Skandobs.se och lanserades i februari 2013. Kungsörnsobservationer däremot kan registreras i Artportalen. Information om förekomst av kungsörn som indikerar häckning och påträffade kungsörnsbon bör rapporteras till länsstyrelsen eller invente-ringsansvarig bland de ideella aktörerna i aktuellt län.31
Allra viktigast för kommunikation om rovdjursförekomst, för att undvika skada och minska oro, är länsstyrelsernas fältpersonal som i fält arbetar med inventering, besiktning av skador, förebyggande åtgärder, tillsyn och kommu-nikation kring de stora rovdjuren, däribland kungsörn. Till exempel innebär besiktning av viltskador en direktkontakt med skadedrabbade tamdjursägare. Fältpersonalen deltar också ofta vid informationsmöten eller liknande där det informeras om rovdjur och rovdjursförvaltning.
dialog och delaktighet i förvaltningen
För att förbättra förutsättningarna för samexistens mellan kungsörn och människor är det av avgörande betydelse att medborgare känner förtroende för myndigheterna och för de åtgärder som används vid förvaltningen av kungsörn. Det förutsätter en ökad lokal delaktighet i och förståelse för rov-djursförvaltningen samt kommunikativ kompetens och tid för att engagera sig i de dialogprocesser som krävs. Kungsörnen är dock den minst konfliktfyllda arten bland de stora rovdjuren.
Det finns idag två viktiga formaliserade forum för dialog mellan olika intres-segrupper och myndigheter i rovdjursförvaltningen; Naturvårdsverkets råd för rovdjursfrågor och de regionala viltförvaltningsdelegationerna.
Rådet för rovdjursfrågor är ett rådgivande organ på nationell nivå som bistår Naturvårdsverket i genomförandet av rovdjurspolitiken. Rådet består av representanter för olika intressegrupper, bland annat jägarorganisationer, naturvårdsorganisationer, representanter för skogsbruk, rennäring och annan tamdjurshållning.
Viltförvaltningsdelegationerna är organ inom länsstyrelserna för samver-kan i frågor som rör viltförvaltningen inom länet. Delegationen ska bland annat besluta om övergripande riktlinjer för viltförvaltningen inom länet, för licensjakt och skyddsjakt, och för bidrag och ersättning enligt viltskadeför-ordningen. Vidare ska delegationen fastställa länets regionala rovdjursförvalt-ningsplan. landshövdingen är viltförvaltningsdelegationens ordförande och övriga ledamöter utgörs av politiska representanter samt representanter för olika intressegrupper. Delegationerna är ett forum där lokal och traditionell kunskap om rovdjur och rovdjursproblem kan tas till vara.
Utöver dessa fora har även organisationen Kungsörn Sverige årligen anordnat symposier om kungsörn i Norden. De har innehållit föredrag och diskussioner för inventerare, ornitologer, forskare, tjänstemän vid berörda myndigheter samt intressegrupper och förvaltare. Symposiet är ett viktigt forum för frågor som rör arten och resulterar i en årlig publikation vilken finns tillgänglig digitalt32.
Dagens rovdjursförvaltning innebär flera möjligheter till olika sorters delaktighet. Tiotusentals människor har under de senaste åren deltagit i rov-djursförvaltningen genom att inventera, jaga rovdjur vid såväl licens- som skyddsjakt och delta vid möten med representanter för ansvariga myndigheter.
Naturvårdsverket menar att det i dessa verksamheter finns möjligheter till förbättringar som kan leda till ökad delaktighet i, samt ge ökad förståelse för, rovdjursförvaltningen. Inventeringsverksamheten hyser goda möjligheter att skapa delaktighet och dialog med intresserade aktörer.
Bristanalys
Det saknas idag en över landet enhetlig och allmänt tillgänglig länsvis sam-manställning och rapportering av inventeringsresultat och inventeringsmeto-dik för de olika rovdjursarterna.
Det har vid upprepade tillfällen framförts från tamdjursnäringarna att tjänstemännen inom rovdjursförvaltningen har för liten kunskap om och för-ståelse för näringarnas arbetssätt och förutsättningar samt för de problem som näringarna har med stora rovdjur. En metod för att öka förvaltningens kun-skap om näringarna och förbättra den ömsesidiga förståelsen för varandras förutsättningar skulle vara att gemensamt arrangera seminarier som belyser en
