Linköpings universitet | Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling Examensarbete, 30 hp | Civilekonomprogrammet – Företagsekonomi Vårterminen 2016 | ISRN-nummer: LIU-IEI-FIL-A--16/02233--SE
På andra sidan myntet
En kvalitativ studie om offentlig upphandling under
flyktingkrisen 2015
Handledare: Rebecca Stenberg
Linköpings universitet SE-581 83 Linköping, Sverige 013-28 10 00, www.liu.se
Sammanfattning
Titel: På andra sidan myntet – en kvalitativ studie om offentlig upphandling under flyktingkrisen 2015 Författare: Gustav Nikula och Filip Österlund
Handledare: Rebecca Stenberg
Bakgrund: Under hösten 2015 drabbades Europa av den största flyktingkrisen i modern tid. Av de totalt
163 000 flyktingar som passerade den svenska gränsen var många ensamkommande barn som fördelades ut i kommunerna av Migrationsverket. Kommunerna kan i sin tur delvis hantera detta mottagande genom ramavtalsupphandling av asylplatser, men behovet har tidigare år varit litet. Flyktingkrisen ökade således dramatiskt efterfrågan på platser, vilket försatte kommunerna i en pressad situation och ställde krav på resiliens.
Syfte: Syftet med uppsatsen är att beskriva och förstå hur offentlig upphandling fungerar i en krissituation,
genom att undersöka kommunernas upphandling av HVB-hem och konsulentstödda familjehem/jourhem under hösten 2015 samt se hur dessa hanterat sitt mottagande av ensamkommande flyktingbarn.
Metod: Syftet uppnås genom en kvalitativ flerfallstudie fokuserad på ett fåtal undersökta kommuner. Det
empiriska materialet har samlats in genom nio semistrukturerade intervjuer samt sekundärdata i form av en dokumentstudie.
Slutsats: Offentlig upphandling är idag reglerat av en mycket strikt och tidskrävande lagstiftning som i
detalj styr upphandlingsförfarandet för berörda myndigheter. Endast mindre upphandlingar tar minst ett halvår att genomföra, oavsett hur stort behovet på den aktuella varan är. Eftersom krissituationer karaktäriseras av tidsbrist och överraskning fungerar dessa således dåligt tillsammans, vilket var tydligt under flyktingkrisen. De ökade flyktingströmmarna skapade då ett stort platsbehov som snabbt behövde hanteras, men nya ramavtal skulle ändå inte finnas att tillgå förrän långt in på 2016. I krissituationer får därför upphandling ske genom direktupphandling, vilket dock kunnat innebära en betydligt högre prisnivå. Hur kommunerna sedan hanterat sitt flyktingmottagande har till stor del berott på vilka förutsättningar som funnits. De som kunnat bygga ut egna HVB-hem och överbelägga dessa och/eller haft det lättare att värva egna familjehem kunde rent ekonomiskt anta ett mer resilient bemötande av krisen än de kommuner som tvingats direktupphandla. Ur ett sammantaget perspektiv är bedömningen svårare då alla alternativ haft olika för- och nackdelar som måste vägas mot varandra.
Abstract
Title: On the other side of the coin – a qualitative study of public procurement during the European refugee
crisis 2015
Authors: Gustav Nikula and Filip Österlund Supervisor: Rebecca Stenberg
Background: During the fall of 2015 Europe suffered from the most severe refugee crisis in modern time.
Out of the 163 000 refugees that crossed the Swedish border about 35 000 were classified as
unaccompanied minors, whom were later allocated to the municipals by Migrationsverket. The municipals in turn solve this reception partly by framework agreements of asylum accommodations. The refugee crisis dramatically increased the demand for accommodation, which put the municipals under pressure and raised the need for resilience from them.
Aim: The aim of this study is to describe and to understand how public procurement functions in a crisis
situation by investigating Swedish municipals procurement of homes for care and resident (HVB) and
consultant supported foster homes during the fall of 2015 and to see how they have managed their
reception of unaccompanied minors.
Methodology: The aim is achieved by using a qualitative multiple case study focused on a small number of
investigated municipals. The empirical material has been sampled from nine semi-structured interviews as well as secondary data in the form of relevant documents.
Conclusion: Public procurement is regulated by a legislation which is considered very time-consuming as
well as administratively demanding. Even minor procurements take at least six months to execute
independently of how high the demand of the required good or service is. Since crises are characterized by surprise and time shortage, these work poorly together, something which became exceedingly apparent during the refugee crisis. The high number of unaccompanied minors rapidly increased the demand for accommodations, but new framework agreements could not be obtained until they had been in procurement for at least a year. In crisis situations, the use of accelerated procedure is therefore necessary. How the municipals solved their reception depended largely on their different prerequisites. Those who could find other ways to create new places besides using accelerated procedure could also out of an economic perspective withtake a more resilient refutation of the crisis. However, from a more multidisciplinary approach it is difficult to determine which alternatives that were the most resilient options for the municipals since all of them had advantages and disadvantages.
Förord
Det har varit en lång och krävande process med att skriva denna uppsats. Vi skulle vilja inleda med att rikta ett varmt tack till vår handledare Rebecca Stenberg som med blixtsnabba svar och stort kunnande väglett oss genom arbetet. Helg som vardag har hon dragit oss tillbaka till rätt spår när vi varit på väg åt fel håll – utan hennes hjälp hade denna uppsats inte varit möjlig.
Utöver detta skulle vi vilja tacka alla deltagare i vår seminariegrupp, men även
familjemedlemmar, vänner och släktingar som gång på gång läst vår uppsats och kommit med kloka tips och råd. Uppsatsen hade heller inte gått att genomföra utan alla våra respondenter som tålmodigt åsidosatt viktig tid för att svara på våra många frågor. Ni har gett oss
ovärderlig kunskap om både offentlig upphandling och flyktingmottagande.
Slutligen vill vi tacka våra flickvänner som inte sett mycket av oss under arbetets gång. Vi lovar bättring.
Linköping den 25e januari 2017.
Innehållsförteckning
1.
Introduktion ... 1
1.1. Inledning... 1 1.2. Bakgrund ... 2 1.3. Problemformulering ... 3 1.4. Kunskapsbidrag ... 4 1.5. Syfte ... 4 1.6. Frågeställningar ... 5 1.7. Disposition ... 52.
Metod ... 7
2.1. Vetenskaplig filosofi – Hermeneutik ... 7
2.2. Vetenskaplig ansats – Iterativ ... 8
2.3. Vetenskaplig design – Flerfallstudie ... 9
2.4. Vetenskaplig metod – Kvalitativ ... 10
2.5. Datainsamling ... 12
2.5.1. Urval – Kommuner och intervjupersoner ... 12
2.5.2. Primärdata: Semistrukturerade intervjuer ... 13
2.5.3. Sekundärdata: Dokumentstudie ... 14 2.6. Studiens kvalitet ... 15 2.6.1. Källkritik ... 15 2.6.2. Etiskt förhållningssätt ... 16 2.6.3. Analysmetod ... 17 2.4.1. Validitet ... 19
3.
Inledning till empiri ... 20
3.1. Offentlig upphandling ... 20
3.1.1. EU-direktiv ... 21
3.1.2. Offentlig upphandling i Sverige ... 21
3.1.2.1. Upphandlingsprocessen ... 22
3.1.2.2. Olika typer av upphandlingar ... 24
3.2. Flyktingkris ... 26
3.2.1. Flyktingmottagande ... 26
3.2.1.1. HVB-hem, ramavtal ... 27
3.2.1.3. Familjehem eller nätverkshem ... 28
3.2.1.4. Jourhem ... 28
4.
Empiri ... 29
4.1. Offentlig upphandling... 30
4.1.1. Upphandling av HVB-hem och KsF/KsF ... 33
4.2. Flyktingkrisen slår till mot kommunerna ... 35
4.3. Sammanfattning av empiri ... 44
5.
Teoretisk referensram ... 45
5.1. Offentlig upphandling... 45 5.1.1. Konsekvenser av EU-direktiv ... 46 5.1.2. Upphandling i Sverige... 47 5.1.2.1. Upphandling av HVB-hem ... 49 5.2. Kris ... 50 5.2.1. Definition ... 50 5.2.2. Innan krisen... 50 5.2.3. Under krisen ... 51 5.2.4. Efter krisen ... 52 5.3. Resiliens ... 52 5.3.1. Definition ... 525.3.2. Flexibilitet – en källa till resiliens ... 53
5.3.3. Styvhet – motsatsen till flexibilitet ... 54
5.4. Sammanfattning av teori ... 56
6.
Analys ... 57
6.1. Offentlig upphandling i krissituation ... 57
6.2. Vägen tillbaka under flyktingkrisen ... 65
6.2.1. Resiliens ... 65
6.2.2. Direktupphandling som mått på resiliens? ... 69
7.
Slutsats ... 74
7.1. Hur fungerar offentlig upphandling i en krissituation? ... 74
7.2. Hur har kommunerna hanterat sitt mottagande av ensamkommande flyktingbarn? ... 75
7.3. Kunskapsbidrag ... 76
7.4. Diskussion ... 77
8.
Referenser ... 79
9.
Bilagor ... 85
9.1. Bilaga 1, Informationsbrev ... 85
9.2. Bilaga 2, Intervjufrågor till upphandlingsenheterna ... 86
9.3. Bilaga 3, Intervjufrågor till socialförvaltningarna ... 87
Tabellförteckning
Tabell 1. Presentation av intervjupersoner………. s. 13 Tabell 2. Beskrivning av kommuner och intervjupersoner……… s. 29 Tabell 3. Förutsättningar i kommunerna innan krisen………. s. 34 Tabell 4. Förändring av flyktingmottagande 2014/2015……… s. 35 Tabell 5. Placeringsalternativ under flyktingkrisen………... s. 37 Tabell 6. Dygnspris för ramavtal, HVB-hem och KsF/KsJ……… s. 37 Tabell 7. Utökning av platser med överbeläggning, egna HVB-hem………. s. 41 Tabell 8. Andel direktupphandling……… s. 42 Tabell 9. Jämförelse dygnspris, ramavtal mot direktupphandling……… s. 42
Figurförteckning
Figur 1. Upphandlingsprocessen………...………. s. 22 Figur 2. Beskrivning av kommuner och intervjupersoner………. s. 26 Figur 3. LOUs ekonomiska nettoeffekter………... s. 47 Figur 4. Förändring av arbetsinsats med LOU……… s. 48 Figur 5. Karaktärsdrag, offentlig upphandling/flyktingkris……….. s. 64 Figur 6. Beskrivning av placeringsalternativ……….. s. 66
1
1. Introduktion
1.1. Inledning
Under sensommaren 2015 drabbades Europa av den största flyktingkrisen i modern tid. Det långvariga inbördeskriget i Syrien samt oroligheter i andra delar av världen ledde till att miljontals människor började lämna sina hemländer för att söka sig mot ett tryggare liv. Många drömde om att komma till Sverige och under hösten 2015 passerades den svenska gränsen av uppemot 10 000 flyktingar per vecka (Magnusson, 2015).
Av de totalt 163 000 flyktingar som kom till Sverige under 2015 var närmare 35 000
ensamkommande barn, vilka fördelades ut i kommunerna av Migrationsverket. Till skillnad från vuxna asylsökande och familjer är det kommunerna själva som står ansvariga för att hitta boende till dessa, vilket bland annat kan hanteras genom ramavtalsupphandling av HVB-hem samt konsulentstödda familjehem/jourhem. Dessa upphandlingar sköts i sin tur av
upphandlingsenheterna i respektive kommun, men behovet av platser har under tidigare år varit både stabilt och förutsägbart då många endast tagit emot ett tiotal flyktingbarn per år. De stora flyktingströmmarna rubbade den lugna miljö som kommunerna tidigare befunnit sig i och skapade ett stort behov av att snabbt ta fram nya platser. Under hösten och vinter 2015 rapporterade samtidigt media om platsbrist i kommunerna samt skenande kostnader för de platser som skapats (Lagerström och Ekman, 2015). I september gick även Europeiska kommissionen ut för att uppmana svenska myndigheter om att bortse från regelverket för offentlig upphandling vid uppköp av asylboenden (TT, 2015). Detta för att snabbare kunna hantera det platsbehov som uppstått.
Någonting verkade således inte ha fungerat som det skulle.
I denna uppsats kommer vi därför att undersöka hur offentlig upphandling fungerar i en krissituation, där flyktingkrisen används som ett exempel på kris, samt hur kommunerna hanterat sitt mottagande av ensamkommande flyktingbarn.
2
1.2. Bakgrund
Offentlig upphandling har sedan länge ansetts vara ett område där stora välfärdsvinster gått förlorade till följd av utbredd nationalistisk protektionism (Nielsen och Hansen, 2001). Europeiska unionen (EU) är inget undantag i detta avseende och genom årtionden har det genomgående funnits problem med diskriminerande upphandling, vilket i praktiken inneburit att upphandlare prioriterat inköp från inhemska leverantörer och således valt bort utländska. Diskriminerande upphandling är ett hot mot internationell handel och ekonomisk integration vilket uppmärksammats av EU-kommissionen och dåvarande GATT (nuvarande WTO). Resultatet blev då att en rad nya direktiv infördes under 1970-talet, vilka i detalj kom att reglera upphandlingsförfarandet för alla större kontrakt (McLachlan, 1985; Gordon et al, 1998). Dessa direktiv har sedan dess utvecklats genom såväl påbyggnad som införande av nya och mer omfattande direktiv (Nielsen och Hansen, 2001; Gordon et al, 1998).
I Sverige fick direktiven genomslag år 1994 i samband med att EES-avtalet träffats (EES = Europeiska ekonomiska samarbetsområdet) mellan EU och de flesta EFTA-länderna då Lagen
om offentlig upphandling (LOU) infördes (NOU, 1998). Antalet lagar har sedan dess utökats
på grund nya direktiv och vilka som ska tillämpas beror i sin tur på vad som ska upphandlas och av vem. Till stor del gäller samma regler inom hela EU (Konkurrensverket, 2016a). LOU måste följas av alla statliga och kommunala myndigheter, även kallade upphandlande
myndigheter, vid inköp av varor, tjänster eller byggentreprenader (LOU, 2 kap. 13 och 19 §§).
Under 2013 hade omkring 80 % av svenska kommuner upphandlade ramavtal för HVB-hem, vilket är en särskild typ av boende för vård eller behandling (Konkurrensverket, 2015a). Dessa hem kan ta emot barn, ungdomar eller vuxna med någon typ av missbruks- eller beteendeproblematik (IVO, 2016), men även ensamkommande flyktingbarn som blivit utplacerade i kommunerna. Andra boendetyper såsom familjehem och jourhem kan också användas för detta mottagande, vilka finns att tillgå genom ramavtal med privata företag eller i kommunernas egen regi. Behovet på dessa platser skulle dock komma att öka kraftigt under andra halvan av 2015 då stora flyktingströmmar började nå Sverige som ett resultat av krig och oroligheter i världen. Det stora antalet ensamkommande barn ställde då hög press på kommunerna som snabbt behövde ta fram tillräckligt med platser.
3
1.3. Problemformulering
För att inte riskera åtal i Förvaltningsrätten är det viktigt att upphandlande myndigheter förhåller sig till Lagen om offentlig upphandling. De EU-direktiv som denna lagstiftning i sin tur bygger på har dock ända sedan de infördes på 1970-talet kritiserats för sin bristande effektivitet (Gelderman et al, 2010). Direktiven har benämnts som oklara och komplexa där följandet är förknippat med mycket administration och stor tidsåtgång (Gelderman et al, 2006; Boer och Telgen, 1998). En undersökning av belgiska kommuner visade till och med att vissa struntat i att följa direktiven av rädsla för den tunga processen (Boer och Telgen, 1998).
Samtidigt blir kriserna i världen allt mer komplexa vilket delvis beror på den globaliserade värld vi lever i (Boin och Lagadec, 2000). Naturkatastrofer, terroristattacker och andra kriser kan snabbt slå till och få förödande konsekvenser för de organisationer som drabbas. Enligt Hermann (1963) brukar kriser kännetecknas som överraskande händelser där organisationen endast har en begränsad tid på sig att agera och av denna anledning förespråkar forskare således flexibilitet som en kritisk faktor för krishantering och resiliens (Boin och Lagadec, 2000; Roux-Dufort, 2007). Det senare av dessa två, resiliens, definieras som en organisations ”förmåga att hålla processer i verksamheten inom säkra gränser och, ifall man skulle hamna utanför, förmågan att styra tillbaka till säkert läge” (Ek och Borell, 2010, s. 47). Genom att öppna upp organisationen mot nya idéer och informationskällor istället för att ligga kvar i gamla rutiner och tankegångar ökar alltså dess chans att kunna ”hoppa tillbaka” från den störning som den utsatts för (Ford och Gioia, 2000 refererad i Deverell, 2010; Roux-Dufort, 2007). Tvärtom har historien visat hur ineffektivt det kan vara att försöka lösa icke
rutinmässiga problem med rutinmässiga metoder samt vilka stora konsekvenser detta kan få för en organisation (Ulmer et al, 2007).
Offentlig upphandlings oklara, administrativa och omfattande regelverk verkar således inte vara förenligt med krisernas snabba händelseförlopp och krav på flexibilitet. Byråkrati kräver förutsägbarhet för att fungera (Webb och Chevreau, 2006) vilket inte gått att förknippa med höstens flyktingkris då antalet ensamkommande barn som anlänt i Sverige varit mer än fyra gånger så högt som Migrationsverket förutspått (SR, 2014; Migrationsverket, 2016b). Eftersom alla upphandlande myndigheter i Sverige är tvungna att följa LOU anser vi därför att det är viktigt att studera hur denna fungerar i en krissituation, inte minst då denna verksamhet ofta rör stora summor av skattefinansierade pengar.
4
Hantering av krissituationer handlar dessutom inte enbart om ekonomiska aspekter utan många andra faktorer måste också vägas in. Av de som kom till Sverige var omkring en femtedel ensamkommande barn och det är givetvis (särskilt) viktigt att mottagandet blir bra även ur ett helhetsperspektiv. Flyktingkrisen var dessutom den största som drabbat Europa i modern tid, varför det således är viktigt att försöka dra lärdom av händelseutvecklingen. Av dessa anledningar anser vi det också motiverat att undersöka hur kommunerna hanterat sitt mottagande av ensamkommande flyktingbarn.
1.4. Kunskapsbidrag
Vårt teoretiska kunskapsbidrag innebär att vi bidrar med en djupare beskrivning och förståelse för hur offentlig upphandling fungerar i en krissituation, där vi använder flyktingkrisen som ett exempel. Tidigare forskning är till stor del begränsad till enbart offentlig upphandling eller krishantering för statliga verksamheter och vi anser därför att detta område är värt att
utforska. Resultatet av uppsatsen kan även användas för att se om det rent praktiskt finns ett utvecklingsbehov för offentlig upphandling med avseende på krissituationer.
Vi ser även ytterligare ett praktiskt bidrag i att studera hur kommunerna hanterat sitt
mottagande av ensamkommande flyktingbarn. Genom att undersöka skillnader i deras olika ageranden samt vilka konsekvenser detta fått, är det möjligt att se vad som fungerat bättre respektive sämre. Vår studie bidrar således med ny kunskap inom detta område, vilket förhoppningsvis kan vägleda beslutsfattare inom framtida flyktingmottagning.
1.5. Syfte
Syftet med uppsatsen är att beskriva och förstå hur offentlig upphandling fungerar i en krissituation, genom att undersöka kommunernas upphandling av HVB-hem och konsulentstödda familjehem/jourhem under hösten 2015 samt se hur dessa hanterat sitt mottagande av ensamkommande flyktingbarn.
5
1.6. Frågeställningar
Hur fungerar offentlig upphandling i en krissituation?
Hur har kommunerna hanterat sitt mottagande av ensamkommande flyktingbarn?
1.7. Disposition
Kapitel 1 – Inledning
En kort introduktion om flyktingkris och offentlig upphandling inleder uppsatsen följt av en kortare bakgrund av dessa. Bakgrunden leder sedan vidare till vår problemställning vilket slutligen mynnar ut i vårt kunskapsbidrag, syfte samt våra frågeställningar.
Kapitel 2 – Metod
I detta kapitel presenterar vi hur genomförandet av denna uppsats gått till. Kapitlet inleds med fyra korta avsnitt om den vetenskapliga filosofi, ansats, design och metod som utgjort
grunden för skrivandet. Därefter presenteras insamlingen av vårt empiriska material och avslutningsvis källkritik, etiskt förhållningssätt, analysmetod och validitet.
Kapitel 3 – Inledning till empiri
I inledningen till empirin presenteras grunderna för offentlig upphandling samt bakgrunden till den flyktingkris som drabbade Europa under hösten 2015. I detta kapitel redogör vi även för de olika boendetyper som kan användas för mottagande av ensamkommande flyktingbarn. Vi har valt att ta med detta kapitel för att läsaren lättare ska kunna följa med i uppsatsens resterande delar.
Kapitel 4 – Empiri
Här presenteras för första gången resultatet av det material som vi samlat in genom våra primära och sekundära källor. Kapitlet är indelat i två delar där vi först behandlar offentlig upphandling för att sedan gå vidare till hur kommunerna påverkades av flyktingkrisen samt hur de hanterade sitt mottagande av ensamkommande flyktingbarn.
6
Kapitel 5 – Teoretisk referensram
I detta kapitel sammanställs de teorier som vi anser vara relevanta för att kunna analysera och förklara vårt empiriska material. Avsnittet är indelat i tre delar; offentlig upphandling, kris och resiliens.
Kapitel 6 – Analys
I analysen ställs den teoretiska referensramen mot det empiriska materialet för först se hur offentlig upphandlings karaktärsdrag fungerat under flyktingkrisen. Vidare analyseras kommunernas olika placeringsalternativ för att slutligen avgöra hur resilienta de har varit.
Kapitel 7 – Slutsats
Uppsatsen avslutas med att besvara våra två frågeställningar om hur offentlig upphandling fungerar under kris samt hur kommunerna hanterat sitt mottagande av ensamkommande flyktingbarn. Vår slutsats följs av en presentation av hur vårt kunskapsbidrag uppfyllts samt en diskussion och förslag på vidare forskning.
Kapitel 8 – Referenser
7
2. Metod
Detta kapitel syftar till att förklara för läsaren hur vi valt att genomföra denna studie. Vi inleder med fyra korta avsnitt om vår vetenskapliga filosofi, ansats, design och metod för visa vad som utgjort grunden för uppsatsen. Därefter fortsätter vi med att presentera hur vår datainsamling gått till, det vill säga, hur vi gjort vårt urval av kommuner och
intervju-personer samt vilken typ av data som samlats in. Kapitlet avslutas sedan med att behandla de etiska aspekterna i uppsatsen såsom validitet, källkritik, etiskt förhållningssätt samt vår analysmetod.
2.1. Vetenskaplig filosofi – Hermeneutik
Alternativen i vår tids vetenskapsteoretiska fält har, enligt Kristensson-Uggla (2002), i
grunden formulerats som valet mellan positivism och hermeneutik. Positivismen symboliserar det naturvetenskapliga forskningsidealet med tillbakalutning på observerbar data, fokus på förklaring och absolut kunskap (Kvale och Brinkmann, 2014; Kristensson-Uggla, 2002; Bryman, 2011). I motsats till detta tar hermeneutiken istället sin grund i att studera tolkning inom olika texter. Redan under 1500-talet användes detta för tolkning och utläggning av bibeltexter, vilket senare utvecklades till att innefatta även icke religiösa texter, diskuser och till och med handlingar (Ödman, 2008; Kvale och Brinkmann, 2014). Det slutliga syftet med denna tolkning är att erhålla en ”giltig och gemensam förståelse av meningen i en text” (Kvale och Brinkmann, 2014, s. 74).
Den process som, enligt hermeneutiken, ska leda till en ny och förhoppningsvis fördjupad och vidgad förståelse har sin grund i den så kallade förförståelsen, vilken baseras på tidigare upplevelser, känslor, lärdomar och erfarenheter (Ödman, 2008). Den första tolkningen av det som studeras är dock ofta mycket förenklad på grund av just begränsade förkunskaper, men genom att gå igenom materialet i sin helhet kan man på så sätt få grepp om delarna i det och tvärtom. Alvesson och Sköldberg (2010) menar att man endast kan förstå en del av en kontext om man har förstått helheten – eller att helheten endast förstås då man förstår delarna.
8
Denna pendling mellan helhet och del beskrivs som den hermeneutiska cirkeln, vilket gradvis leder till ett nytt perspektiv och därigenom ny förförståelse (Ödman, 2008). Radnitzky (1970, refererad i Ödman, 2008, s. 79) utvecklade sedan den hermeneutiska cirkeln till en spiral som vidare illustreras hur empirin ”får sin innebörd genom att relateras till tolkarens erfarenheter, teoretiska perspektiv och kunskaper men också genom att ses i ljust av de tolkningar som växer fram”. Eftersom dessa erfarenheter, teoretiska perspektiv och kunskaper som illustreras i denna spiral också ingår i tolkarens förförståelse så kommer denna att förändras genom detta tolkningsarbete.
I valet av mellan positivism och hermeneutik ansåg vi att den ”tolkning” som hermeneutiken förespråkar låg närmare vårt syfte om att ”beskriva” och ”förstå” hur offentlig upphandling fungerar i en krissituation, snarare än positivismens tro på absolut kunskap. I vår uppsats anser vi oss ha följt den hermeneutiska spiral som Radnitzky beskrivit i tidigare stycke. Våra tidigare förkunskaper om offentlig upphandling och flyktingmottagande (som huvudsakligen baserats på det som gått att följa i media) låg således till grund för våra första tolkningar i uppsatsen. Genom att vidare tolka det material som samlats in under arbetets gång och titta närmare på dess delar såsom hur offentlig upphandling-, flyktingkris- och flyktingmottagande
fungerar fick vi gradvis ett bättre grepp om helheten, det vill säga, hur offentlig upphandling
fungerar i en krissituation och hur kommunerna hanterat sitt flyktingmottagande. Att granska materialet i sin helhet hjälpte oss också att förstå hur delarna fungerade och denna alternering mellan helhet och del ledde till att vår förförståelse för detta ämne gradvis förändrades och förbättrades.
2.2. Vetenskaplig ansats – Iterativ
I början av ett forskningsprojekt är det viktigt att besluta om vilken ansats som ska antas. Enligt Saunders et al (2016) porträtteras ofta två kontrasterande ansatser; deduktion och induktion. Grovt uttryckt så skiljer sig dessa från varandra genom sina utgångspunkter. I en deduktiv ansats utgår forskaren från teorin där denna används för att härleda en eller flera hypoteser (Bryman och Bell, 2013). Teorin och hypoteserna styr sedan datainsamlingen, vilket leder vidare till att hypoteserna antingen kan bekräftas eller förkastas. Vid en induktiv ansats börjar forskaren istället med att samla in data, vilket slutligen genererar en ny teori (Saunders et al, 2016). Det är dock missledande att tro att det finns en hårddragen gräns mellan induktion och deduktion. Det är med andra ord fullt möjligt, till och med fördelaktigt,
9
att använda sig av en kombination av dessa (Saunders et al, 2016). Detta bekräftas även av Bryman (2011, s. 28) som menar att ”precis som deduktion rymmer ett drag av induktion, uppvisar den induktiva processen sannolikt ett inslag av deduktion”. Efter att forskaren samlat in data och gjort en teoretisk reflektion över denna kan det således bli aktuellt med ytterligare datainsamling för att se om en teori är hållbar eller inte. Denna strategi då man rör sig mellan data och teori kallar Bryman och Bell (2013) för iterativ.
I och med vår hermeneutiska forskningsfilosofi ansåg vi varken att en deduktiv eller induktiv ansats passade bäst för vår uppsats. I den hermeneutiska spiralen, som vi beskrivit i
föregående avsnitt, alternerar tolkning- och förståelseprocessen hela tiden mellan teori och empiri, helhet och del, snarare än att ha sin utgångspunkt i någon av dessa. Vi ansåg därför att en iterativ ansats överensstämde bättre med denna pendling som hermeneutiken förespråkar, samtidigt som denna ansats i övrigt kunde vara till stor hjälp i skrivandet. Som vi nämnde var våra tidigare erfarenheter av offentlig upphandling och flyktingkris begränsade i början och det var därför bra att kunna pendla fram och tillbaka mellan teori och empiri allt eftersom vi fick en bättre förståelse för vårt ämne. Efter att ha samlat in vårt första empiriska material och gjort en teoretisk reflektion över detta uppstod givetvis många nya frågor som vi ville få svar på. Den iterativa ansatsen möjliggjorde då att återigen kontakta våra intervjupersoner för att samla in nytt, kompletterande material, vilket i sin tur ledde till ny teoriinsamling. Genom att på så sätt pendla mellan teori och empiri gick vi således från att ha haft ganska begränsade kunskaper om vårt ämne till att gradvis bygga en större förståelse.
2.3. Vetenskaplig design – Flerfallstudie
I fallstudiebaserad forskning används ett eller flera fall tagna från verkligheten som empiri för att undersöka ett speciellt, gärna aktuellt, fenomen (Gummesson, 2008; Yin, 2007). Exempel på dessa ”fall” kan vara en speciell händelse, en organisation eller en viss del av ett samhälle, vilket ger forskaren empirisk data som sedan tolkas och analyseras (Bryman, 2011;
Gummesson, 2008). Fallstudier kan användas för att förstå fenomen som helt eller delvis är okända och som kan vara komplexa på grund av stora mängder variabler och samband.
Generellt sett används denna forskning för att besvara frågor som hur och varför och empiriinsamlingen kan innefatta många typer av insamlingsmetoder såsom intervjuer, anteckningar, dokument, observationer, arkivmaterial med flera (Yin, 2007).
10
Exakt hur detta genomförs och i vilken ordning som materialet samlas in kan dock variera. Som vi nämnde på föregående sida behöver fallstudiebaserad forskning inte nödvändigtvis innebära att man endast studerar ett speciellt fall. Enligt Yin (2007) blir det allt vanligare att en undersökning innehåller flera, vilket i så fall rör sig om en flerfallsdesign. Ett exempel på detta kan vara en undersökning som omfattar flera skolor för att studera ett speciellt fenomen inom utbildning. Detta kan både ha för- och nackdelar. Herriott och Firestone (1983, refererad i Yin, 2007, s. 68) menar att användandet av ”resultat och belägg” från flera undersökta fall gör att den sammantagna fallstudien betraktas som ”mer robust eller starkare”. Däremot är det normalt sett inte möjligt för en flerfallstudie att uppfylla samma mål och logiska grund som enkla fallstudier (Yin, 2007). En fallstudie innebär rent definitionsmässigt att forskaren ägnar sig åt ett djupt och detaljerat studium av ett enda unikt fall, vilket logiskt nog inte kan uppnås om man studerar flera.
I denna uppsats valde vi att formulera frågeställningarna kring vårt undersökta fenomen som ”hur offentlig upphandling fungerar i en krissituation” och ”hur kommunerna hanterat sitt mottagande av ensamkommande flyktingbarn”. Detta ämne var, som vi nämnde i
kunskapsbidraget, outforskat och dessutom mycket aktuellt varför vi ansåg vi att fallstudiebaserad forskning var lämplig. Uppsatsen hanterade dessutom stora mängder
empiriskt material från såväl kommunernas upphandlingsenheter som socialförvaltningar och använde sig av både intervjuer och dokument som empiriska källor. Det fanns däremot aldrig någon avsikt att enbart och detaljerat studera ett enda fall utan mening med uppsatsen var redan från början att kontakta ett flertal kommuner för att, främst i vår andra frågeställning, genomföra en jämförelse dessa emellan. Av denna anledning ansåg vi att en flerfallstudie var det mest passade, där kommunerna således fungerade som våra ”fall”.
2.4. Vetenskaplig metod – Kvalitativ
Inom forskning skiljer man på kvalitativ och kvantitativ metod, även om gränsdragningen mellan dessa inte behöver vara absolut. Enligt Bryman (2011) brukar kvantitativ forskning vara mer är inriktad på siffror medan kvalitativ mer är inriktad på ord, men detta är givetvis en grov förenkling. Rent allmänt har kvantitativ forskning en koppling till det
natur-vetenskapliga synsättet, särskilt till positivismen, med en objektiv syn på verkligheten (Bryman, 2011). Denna forskning har vanligtvis en deduktiv ansats där data används för att testa en teori, även om det motsatta också är tillämpbart (Saunders et al, 2016).
11
Kvalitativ metod har istället en kunskapsteoretisk ståndpunkt vilket brukar vara mer inriktat mot tolkning där tyngden ligger i att skapa en förståelse över det fenomen som studeras. Kvalitativ och kvantitativ forskning behöver dock inte vara helt skilda från varandra utan kombinationer av dessa är fullt möjliga. Exempelvis menar Gummesson (2008) att fallstudiebaserad forskning övervägande är kvalitativ på grund av den oklarhet och
komplexitet som forskaren tar sig an, men att det heller inte finns något hinder för kvantitativa inslag. Detta bekräftas även av Yin (2007) som menar att fallstudier till och med kan vara begränsade till kvantitativ data samtidigt som vissa experiment och surveyfrågor tvärtom bygger på kvalitativ information.
I och med vår koppling till hermeneutiken har det varit naturligt att välja bort den kvantitativa metoden då vi anser att denna hade lämpats sig dåligt för att uppfylla vårt syfte om att
”beskriva” och ”förstå” det ämne vi studerar. En kvalitativ ansats möjliggjorde istället att granska ett fåtal kommuner för att få en djupare och rikare förståelse för både offentlig upphandling och flyktingmottagande samt hur dessa fungerat ihop. Vi har dock valt att komplettera vår primärdata med kvantitativ data i form av statistik över flyktingmottagande från Migrationsverket samt granskning av olika dokument kopplade till kommunernas ramavtalsupphandling.
12
2.5. Datainsamling
2.5.1. Urval – Kommuner och intervjupersoner
Efter att ha presenterat grunden i uppsatsen går vi nu vidare till vår datainsamling för att inledningsvis redogöra för hur vårt urval genomförts. Ett vanligt förekommande urval bland kvalitativa forskare är enligt Bryman (2011, s. 350) målinriktade eller målstyrda urval som de också kallas, vilket i huvudsak handlar om att välja ut ”enheter med en direkt hänvisning till de forskningsfrågor som formulerats”. Ett exempel på ett målstyrt urval är enligt Patton (2002) ett så kallat ”intensity sampling”. Detta innebär att ett fåtal ”informationsrika” fall väljs ut för att ge en ”intensiv” bild av det som studeras, samtidigt som extremfallen väljs bort då användandet av dessa skulle kunna resultera i en felaktig bild (Patton, 2002, s. 234). Denna typ av urval genomförs normalt sett i flera nivåer, det vill säga, att man först gör ett urval och därefter minst ett till urval ur det första (Bryman, 2011).
I första nivån gjorde vi ett urval av kommuner, vilket baserades på tre kategorier; geografisk
plats, befolkningsmängd samt antal mottagna flyktingbarn per 1000 invånare mellan 1a september och 31 december 2015. Vi ville ha ett balanserat urval samtidigt som viss
heterogenitet var önskvärd för att kunna se om upphandling och flyktingmottagande i dessa sett olika ut beroende på deras förutsättningar. Kommunerna valdes således ut med olika kombinationer av ovannämnda kategorier – stor kommun med stort flyktingmottagande, stor kommun med litet flyktingmottagande och så vidare. De som valdes ut låg även inom en rimlig restid från Linköping, men samtidigt med en så stor spridning i landet som möjligt. Vi valde dock bort alla extremfall, det vill säga, kommuner med extremt stort eller litet
mottagande per capita, eftersom vi ville ha möjlighet att genomföra rättvisa jämförelser mellan dessa. Att i detta avseende granska kommuner med helt skilda mottaganden skulle, i enlighet med Patton (2002), kunna ge en skev bild i resultatet. Av en lista på totalt 290 kommuner valdes omkring 15 stycken ut löpande under arbetet.
I andra nivån valdes intervjupersoner ut i dessa kommuner. Enligt Patton (2002) ska de som väljs ut kunna ge en ”intensiv” bild av det studerade fenomenet och då uppsatsen behandlade offentlig upphandling var det logiskt att i första hand kontakta varje kommuns
upphandlingsenhet. Samtliga av de utvalda kommunerna kontaktades för att skicka ut ett informationsbrev om vår studie, varav fyra slutligen tackade ja till att ställa upp på en intervju. Vilka vi sedan fick tala med gjordes ibland upp på plats och ibland i förväg.
13
I den mån det gick önskade vi att få tala med upphandlare som själva deltagit i ramavtals-upphandlingar av HVB-hem för att kunna ställa specifika frågor om detta.
För våra frågor om flyktingkrisen var det givetvis önskvärt att få intervjua de personer som arbetat med placering av ensamkommande flyktingbarn i respektive kommun. Av denna anledning kontaktades socialförvaltningarna i de fyra kommuner vars upphandlingsenheter vi tidigare intervjuat, där vi slutligen kunde genomföra telefonintervjuer med antingen någon chef eller socialsekreterare. I tabellen nedan har vi gjort en sammanfattning över våra intervjupersoner:
Värt att nämna är dock att data i vissa fall samlats in utanför dessa intervjupersoner. I Kommun C var det exempelvis inte möjligt att genomföra någon intervju med deras socialförvaltning på grund av tidsbrist från deras sida. Insamlingen skedde istället genom mailkontakt eller kortare telefonsamtal där anteckningar användes för dokumentation.
2.5.2. Primärdata: Semistrukturerade intervjuer
Primärdata innebär enligt Jacobsen (2002) att data samlas in för första gången och forskaren går då direkt till den primära informationskällan. Insamlingen är således anpassad för den speciella problemställningen som undersöks, vilket kan tillgodoses genom exempelvis intervjuer, observationer eller frågeformulär (Jacobsen, 2002).
14
Det förstnämnda av dessa tre insamlingsmetoder, intervjuer, är enligt Yin (2007) en av de viktigaste informationskällorna vid genomförande av fallstudier. Dessa kan ha många olika typer av utformningar – de kan vara formella eller informella, öppna eller strukturerade, vilket beror på situationen som undersöks (Gummesson, 2008; Kvale och Brinkmann, 2014).
Som primärdata har vi valt så kallade semistrukturerade intervjuer, vilket är en typ av kvalitativ intervju där ”intervjupersonen har stor frihet med att utforma svaren på sitt eget sätt” (Bryman, 2011, s. 415). Intervjun ska således fokuseras på det som intervjupersonen anser vara viktigt i det som denna förklarar. En viss struktur följs dock där vissa frågor eller teman berörs, men i övrigt behöver inte frågeguiden följas strikt utan frågorna kan variera beroende på hur intervjun fortgår (Bryman, 2011; Saunders et al, 2016). Även uppföljande frågor kan ställas vid behov (Saunders et al, 2016).
Vi anser att valet av semistrukturerade intervjuer var viktigt, inte minst under våra intervjuer hos upphandlingsenheterna. I enlighet med den fallstudie som vi genomförde var vi
intresserade av att ställa frågor som vad, hur och varför då vi hade för avsikt att skapa en bild av hur regelverket kring offentlig upphandling upplevs av de som arbetar med det. Genom att ge de intervjuade denna frihet kunde de i större utsträckning styra intervjun och berätta om det som de ansett vara viktig, vilket ledde till intressanta infallsvinklar. Intervjuerna kunde därför ta olika utformning beroende på vem som intervjuades, även om vi samtidigt ville täcka de frågor som funnits i vår intervjuguide. Semistrukturerade intervjuer möjliggjorde dessutom att ställa följdfrågor på det som vi antingen ansåg var extra intressant eller det som behövde förtydligas. Detta var mycket fördelaktigt då såväl offentlig upphandling som flyktingmottagande kunde vara komplicerat att förstå, varför förtydliganden således kunde behövas under intervjuerna.
2.5.3. Sekundärdata: Dokumentstudie
Sekundärdata innebär, till skillnad från primärdata, att forskaren använder sig av upplysningar som blivit insamlade av andra snarare än att gå direkt till den primära informationskällan (Jacobsen, 2002). Det är ofta fördelaktigt att använda sig av både primärdata och
sekundärdata då dessa kan kontrollera varandra. Som vi beskrivit tidigare i avsnittet har vi valt att bekräfta vår kvalitativa primärdata med kvantitativ sekundärdata i form av en dokumentstudie.
15
Enligt Yin (2007) kan skriftliga källor vara väl lämpliga vid genomförande av fallstudier och dessa kan i sin tur inta många olika former, bland annat som administrativa dokument, läges- och resultatrapporter samt andra interna dokument. I en fallstudie är dokumentens roll att styrka det empiriska material som hämtats från andra källor.
I valet av sekundärdata har vi i första hand använt oss av olika dokument kopplade till kommunernas upphandlingar av HVB-hem och konsulentstödda familjehem/jourhem såsom kontrakt, förfrågningsunderlag, utvärderingar med mera. Vi har även hämtat ut information om de kontrakt som kommunerna direktupphandlat vilka dock, på grund av sekretess, inte varit möjliga att få ut i original. I dessa fall har vi bland annat kontaktat kommunernas socialförvaltningar för att få ut uppgifter/uppskattningar över hur många platser det rörts sig om samt inom vilket prisintervall. Statistik från Migrationsverket gällande kommunernas mottagande av ensamkommande flyktingbarn har också använts i viss utsträckning.
2.6. Studiens kvalitet
2.6.1. Källkritik
En uppsats blir aldrig bättre än de data som samlats in och enligt Jacobsen (2002) är det därför viktigt att fråga sig själv om man fått sin information från de rätta källorna. Jacobsen (2002) beskriver vidare problemet med att få tillgång till rätt material – vissa källor ger bättre information än andra och det är viktigt att dessa har en närhet till det som studeras.
Personerna som intervjuas kan vara opålitliga och deras verklighetsbeskrivningar kan dessutom ha störts på grund av att de talar med en viss utgångspunkt (Ödman, 2008). Även minnesluckor kan innebära brister i intervjumaterialet (Yin, 2007). Det finns med andra ord många problem som kan uppstå om intervjupersonerna skulle minnas fel, försköna eller till och med ljuga. Även dokument kan, enligt Yin (2007), ha många nackdelar – de kan vara ofullständiga, svåra att hitta eller helt enkelt förbjudna att tillgå.
Den största svagheten med vår uppsats anser vi ligga i våra intervjuer hos
socialförvaltningarna och de frågor som rört deras flyktingmottagande. Till skillnad från offentlig upphandling så har flyktingmottagande varit ett mycket omdebatterat ämne och många kommuner har under hösten 2015 kritiserats i media för brister och höga kostnader. Här fanns det således en risk att intervjupersonerna skulle försöka försköna bilden av sin kommun för att, till exempel, undvika dålig publicitet.
16
Även minnesluckor skulle kunna förekomma då över ett halvår passerat mellan
flyktingkrisens början och intervjuernas genomförande. För att komma förbi dessa problem har vi alltid försökt hitta flera källor för att bekräfta det som uppgetts, bland annat genom att titta på liknande intervjuer som funnits att tillgå i media samt göra vissa egna efterforskningar om kommunerna för att se om de beskrivningar vi fått överensstämt.
Insamlandet av sekundärdata har däremot delvis varit ganska enkelt. Statistiken om
kommunernas flyktingmottagande gick att begära ut från Migrationsverkets statistikavdelning och de dokument som rört deras ramavtalsupphandlingar klassas som offentliga handlingar. För att källorna ska ha haft den närhet till det som studeras (som Jacobsen, 2002, förespråkar) har vi alltid försökt granska dessa i original.
2.6.2. Etiskt förhållningssätt
Vid forskning är det viktigt att de individer som deltar inte skadas och forskare har ett stort ansvar i detta avseende. Av denna anledning finns det så kallade Individskyddskravet vilket i sin tur kan delas upp i fyra grundkrav; informationskravet, samtyckeskravet,
konfidentialitetskravet samt nyttjandekravet (Vetenskapsrådet, 2002). På denna och
kommande sida kommer vi att sammanfatta dessa samt hur de uppfyllts i denna studie.
Informationskravet innebär att den intervjuade personen får information om arbetets syfte och de momenten som ingår. Utöver detta ska det också framgå att deltagande är frivilligt och att de som önskar har rätt att hoppa av. Detta krav tillgodosågs genom att vi först tog kontakt med kommunerna per telefon och frågade om vi fick skicka ut ett informationsbrev till dessa så att de i lugn och ro kunde bestämma om de ville
medverka eller inte. Detta brev går att ta del av i Bilaga 1 där det framgår vad vi undersöker och hur upplägget för intervjun var planerad. De personer som valde att delta kunde, om de så önskade, höra av sig till oss för att få intervjufrågorna skickade till sig innan intervjun, dessa framgår av Bilaga 2 och 3. Innan varje intervju
genomförde vi även den orientering som Kvale och Brinkmann (2014) föreslår där vi kortfattat informerade om hur intervjun skulle gå till.
17
Samtyckeskravet syftar till att deltagaren själv kan bestämma över sin medverkan i intervjun. Vi anser att detta krav delvis täckts av det informationsbrev som vi skickade ut där det tydligt framgår att deltagande är helt frivilligt och där intervjupersonerna haft god tid på sig att tack nej. Den intervjuade har därefter, i samråd med oss, fått möjligheten att bestämma tid och plats för intervjun och vi har alltid försökt anpassa oss till deras önskemål. Under mötet har personen alltid haft möjlighet att avbryta samtalet om den så önskat. Mot slutet av arbetet skickades transkriberingarna ut till våra intervjupersoner med en tillhörande sammanfattning på de citat som vi ville publicera. Samtliga citat i uppsatsen har blivit godkända.
Konfidentialitetskravet avser till att alla uppgifter om de personer som deltar kommer hållas konfidentiellt och att ingen obehörig kan komma åt informationen. Detta krav anser vi ha uppfyllts genom att samtliga intervjuade fått möjligheten att vara anonyma om de så önskat. Ingen av våra intervjupersoner har begärt detta, men vi har ändå, på eget initiativ, låtit dessa figurera med fiktiva namn samt benämna deras kommuner som A, B, C och D för att i större utsträckning kunna skydda dem. Erik figurerar dock, efter godkännande, med sitt riktiga namn i uppsatsen.
Nyttjandekravet innebär att materialet som hämtas in endast får användas för målet med forskningen. Innan varje intervju har vi förklarat vad syftet med undersökningen är och vad materialet kommer att användas till. Materialet som samlats in har endast använts för skrivandet av denna uppsats och har inte spridits vidare till tredje part.
2.6.3. Analysmetod
Även om syftet med kvalitativa ansatser syftar till att ta fram många olika ”perspektiv, nyanser och ståndpunkter” finns det ändå en gräns för hur mycket som en eller ett par människor kan ta in (Jacobsen, 2002, s. 215). Materialet som insamlats måste därför
reduceras, förenklas och struktureras för att göra det mer överblickbart. Analys av kvalitativ data kan enligt Jacobsen (2002) bestå av tre steg; beskrivning, systematisering och
kategorisering samt kombination. En av de stora fördelarna med kvalitativ forskning är dock
att genomförandet kan variera och ordningen i dessa steg behöver således inte följas helt bestämt. Nedan kommer vi att beskriva dessa lite närmare samt hur vi valt att arbeta:
18
Beskrivning innebär att man försöker få en grundlig, detaljerad beskrivning av materialet. Denna del utgörs av en renskrivning av intervjumaterialet och efter att detta är gjort kommenteras transkriberingen för en djupare förståelse. Detta steg avslutas sedan med att en sammanfattning och djupare analys genomförs för varje intervju.
Systematisering och kategorisering. Det förstnämnda innebär att man sållar ut och förenklar det som är av vikt i materialet för att uppnå en bra överblick. I
kategoriseringen fokuserar man sedan på det som data behandlar och skapar olika kategorier utifrån intervjuerna för att möjliggöra jämförelse mellan dessa.
Kombination innebär slutligen att man börjar tolka data från momenten som samlats in, med andra ord, försöka ”hitta meningar, orsaker, försöka generalisera eller bringa viss ordning i data” (Jacobsen, 2002, s. 216). I detta steg kan materialet återigen genomgås för att leta efter både direkta, men även dolda meningar.
I denna uppsats har vi i stor utsträckning följt de tre steg som Jacobsen (2002) beskrivit, men dock inte i någon strikt ordning. I och med vår iterativa ansats har renskrivning,
kategorisering och analys skett kontinuerligt i arbetet allt eftersom nytt material inkommit. Efter varje intervju har transkribering av ljudfilerna genomförts varpå vi sorterat ut det som varit viktigt. Den efterföljande kategorisering anser vi ha varit extra viktig i denna uppsats då vi haft omkring 6 timmar intervjumaterial som löpande inkommit för bearbetning med ytterligare material från vår dokumentstudie. Detta förenklades dock av att vi haft fyra
kommuner att dela upp materialet på och senare i uppsatsen kommer det gå att se alla tabeller vi använt oss av för att göra allt så lättöverskådligt som möjligt. Analys av den information som samlats in har sedan lett till nya infallsvinklar varpå ytterligare insamling genomförts.
19
2.4.1. Validitet
Intern validitet handlar enligt LeCompte och Goetz (1982, refererad i Bryman, 2011) om att de observationer som forskaren gör ska stämma bra överens med de teorier som denne
utvecklar. Detta tenderar att bli en styrka i kvalitativa undersökningar då forskaren under lång tid kan närvara och delta i en social grupp.
Vi anser att den interna validiteten i denna uppsats stärks först och främst av att vi genomfört en flerfallstudie istället för en enkel. Resultaten och beläggen från flera fall gör att den övergripande fallstudien blir mer övertygande och robust (Herriott och Firestone, 1983, refererad i Yin, 2007) vilket således lett till mer välgrundade slutsatser. Vi har, i enlighet med LeCompte och Goetz (1982, refererad i Bryman, 2011), kunnat spendera lång tid med att studera våra kommuner (särskilt deras upphandlingsenheter) vilket vi också anser höja den interna validiteten i uppsatsen. Socialförvaltningarna var svårare att få kontakt med på grund av tidsbrist från deras sida, men i dessa fall har vi i större utsträckning försökt bekräfta det som framkommit i våra intervjuer med sekundära källor samt egna efterforskningar. Alla intervjupersoner har fått det transkriberade materialet skickat till sig och fått godkänna de citat som publicerats för att förhindra missuppfattningar.
Extern validitet handlar istället om huruvida studiens slutsatser går att generalisera till andra relevanta områden eller grupper (Saunders et al, 2016), vilket till skillnad från intern validitet ofta innebär ett problem för kvalitativa forskare. Enligt LeCompte och Goetz (1982, refererad i Bryman, 2011) beror detta på att man i denna typ av forskning tenderar att använda sig av fallstudier och begränsade urval. Med andra ord är resultatet från ett enda fall inte tillräckligt starkt för att kunna generaliseras (Yin, 2007). Vi är medvetna om denna svaghet i vår uppsats och även om vi, i och med vår flerfallstudie, haft ett något större urval än vid enkel fallstudie så har vi endast granskat fyra av Sveriges 290 kommuner. Hade vi valt ett annat urval finns det en risk att resultatet blivit annorlunda då både uppfattningarna om LOU och
flyktingmottagandet kunnat variera. Vi menar dock att syftet med denna studie inte varit att komma fram till ett resultat som ska kunna generaliseras till alla av Sveriges kommuner – i så fall hade vi valt att genomföra en kvantitativ studie. Resultatet vi kommer fram till kommer därför enbart vara tillämpbart för de fyra fall som vi undersökt.
20
3. Inledning till empiri
Såväl offentlig upphandling som flyktingkrisen kan enligt oss verka ganska komplicerat för den nye läsaren och därför har vi valt att lägga in ett kapitel som vi kallar för Inledning till empiri. I detta kapitel förklarar vi grunderna till vad offentlig upphandling är, vilka syften som finns och hur det fungerar för att läsaren ska vara väl införstådd i detta när vi senare fortsätter till vårt empiri-, teori- och analyskapitel. Vi har även valt att göra en snabb sammanfattning av flyktingkrisen samt vilka alternativ kommunerna kan använda sig av för att hantera sitt mottagande av ensamkommande flyktingbarn, eftersom även detta kommer vara vanligt förekommande i resterande delar av uppsatsen.
3.1. Offentlig upphandling
Den offentliga sektorn i Sverige måste varje år köpa, hyra eller på annat sätt införskaffa olika varor, tjänster eller byggentreprenader. Det kan gälla en kommun som har ett behov av en ny brandbil, ett landsting som måste köpa in konsulttjänster eller kanske ett statligt företag som behöver nya datorer till ett av sina kontor. Varje år gör den offentliga sektorn inköp för omkring 600 miljarder kronor (Konkurrensverket, 2016a) och eftersom dessa upphandlingar ofta rör stora summor av skattefinansierade pengar är det givetvis viktigt att detta sker på ett korrekt sätt.
Av denna anledning finns det som kallas för offentlig upphandling, vilket innebär att upphandlande myndigheter måste följa en speciell upphandlingsprocess när de anskaffar något som överstiger ett visst värde (vi beskriver detta senare i uppsatsen). Den offentliga sektor måste hushålla med skattemedel och ta tillvara på den konkurrens som finns på marknaden samtidigt som det även är viktigt att motverka diskriminerande upphandling och annan typ av ekonomisk brottslighet. Leverantörerna ska väljas baserat på det som köps in och upphandlare får således inte vara lojala mot, exempelvis, inhemska eller tidigare
leverantörer (Konkurrensverket, 2016a). Alla ska behandlas lika och ingen får diskrimineras. Historien har dock visat att detta inte alltid varit så enkelt och i följande avsnitt kommer vi att presentera en kort sammanfattning av de EU-direktiv som idag ligger till grund för den svenska lagstiftningen:
21
3.1.1. EU-direktiv
Diskriminerande upphandling har länge varit ett problem vid offentliga inköp, så även inom EU, vilket inneburit att upphandlare gett förtur till inhemska leverantörer (Nielsen och Hansen, 2001). Offentliga myndigheter och företag dominerar inom många stora sektorer (försvar, vård, transport, skola med flera) vilket innebär att stora summor pengar förekommer i dessa upphandlingar och kan stå för 10-20 % av ett lands totala BNP. Diskriminerande upphandling i sådan stor skala har således uppmärksammats av EU-kommissionen och dåvarande GATT (nuvarande WTO) som ett hinder mot internationell handel och ekonomisk integration (McLachlan, 1985). För att stävja detta infördes därför en rad direktiv som under 1970-talet började reglerade upphandlingsförfarandet för alla större kontrakt, även om dessa till stor del ignorerades och sågs som ineffektiva (Gordon et al, 1998). Dessa har sedan utvecklats, delvis genom påbyggnad men även genom helt nya och mer omfattande direktiv – inte minst inför införandet av EUs inre marknad 1993 (Nielsen och Hansen, 2001; Gordon et al, 1998). EU-direktivens främsta mål har varit stävjandet av diskriminerande upphandling men även säkerställandet av transparens och spridning av information. Genom detta förväntades man uppnå en mer intensiv konkurrens och därigenom en effektivare resursanvändning (Nielsen och Hansen, 2001). Värt att nämna är dock att dessa direktiv endast tar sikte på större upphandlingar över särskilda värden, så kallade tröskelvärden, och mindre kontrakt är på grund av sina låga värden (och därmed låga internationella relevans) istället föremål för nationell lagstiftning (Dragos och Vornicu, 2015). Tröskelvärdena bestäms vartannat år av EU-kommissionen och låg 2016 på 1 233 941 kr (statliga myndigheter) och 1 910 323 kr (övriga upphandlande myndigheter) för varor och tjänster (Konkurrensverket, 2016c).
3.1.2. Offentlig upphandling i Sverige
År 1994 slöts EES-avtalet, vilket innebar att direktiven fick inflytande över svensk
upphandling genom att LOU infördes (NOU, 1998). Antalet lagar har därefter utökats genom åren på grund av nya direktiv och vilka som tillämpas beror i sin tur på vad som ska
upphandlas och av vem. Av dessa lagar är LOU är den vanligast förekommande och gäller för statliga och kommunala myndigheter, även kallade ”upphandlande myndigheter”, vid inköp av varor, tjänster eller byggentreprenader.
22
Om det totala värdet för samma typ av inköp överstiger den så kallade direktupphandlings-gränsen på 534 890 kr under ett räkenskapsår (vi förklarar detta senare i kapitlet) så måste en upphandling göras i enlighet med denna lagstiftning (Konkurrensverket, 2016b). Nedan och på nästa sida sammanfattar vi hur en sådan genomförs:
3.1.2.1. Upphandlingsprocessen
Planering
Det första steget i en upphandling innebär alltid att en så kallad behovsanalys genomförs då man undersöker hur verksamhetens behov ska kunna tillgodoses och tar beslut om huruvida en ny upphandling ska genomföras eller om befintliga avtal kan användas. Om man beslutar att en ny upphandling ska äga rum går man vidare genom att formulera ett, så kallat,
förfrågningsunderlag vilket är det underlag som tillhandahålls leverantörerna för att dessa ska
kunna lämna in anbud. Detta ska vara tydligt formulerat så att inga missförstånd uppstår och ska bland annat innehålla anbudsinbjudan, kravspecifikation, avtalsvillkor samt en prisbilaga (Arvika kommun, 2016).
Upphandlingsprocess
Efter genomförd planering sker annonsering av förfrågningsunderlaget, vilket kan göras på olika sätt beroende på det upphandlingsförfarande som tillämpas. Förfrågningsunderlaget kan då hämtas ut av potentiella leverantörer vilka sedan har möjlighet att lämna in sina anbud under den efterföljande anbudsgivningen. Detta omfattas av sekretess fram tills att tilldelningsbeslutet tagits.
23
När anbudstiden löpt ut börjar den upphandlande myndigheten att genomföra en uteslutning av de leverantörer som tidigare varit dömda för brott, som hotas av konkurs eller som av andra skäl inte levt upp till de krav som ställts. Bland de kvarvarande anbuden inleds därefter den så kallade anbudsprövningen där dessa granskas mot de krav som finns ställda i
förfrågningsunderlaget. Anbud som inte motsvarar kraven förkastas, vilket även gäller anbud som kommit in efter att anbudstiden löpt ut. Under utvärderingen är det sedan dags för den upphandlande myndigheten att ta beslut om vilket, eller vilka anbud som ska antas. Detta beslut baseras på två olika utvärderingsgrunder:
Lägsta priset
Ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet
I det senare av dessa två använder sig den upphandlande myndigheten av flera olika kriterier som viktas mot priset för varan eller tjänsten. När myndigheten bestämt sig för vilket eller vilka anbud som ska antas sker ett tilldelningsbeslut och alla anbud blir då offentliga.
Tilldelningsbeslut är startpunkten för en så kallad avtalsspärr på minst 10 dagar då inget avtal får tecknas och under denna tid kan överprövning mot beslutet lämnas in om någon part anser att upphandlingen inte gått rätt till. Om överprövning görs går ärendet vidare till
Förvaltningsrätten, annars skrivs ett kontrakt. Under avtalstecknandet får inga nya villkor eller omförhandlingar förekomma (Arvika kommun, 2016; Konkurrensverket, 2015b).
Avtalsperiod
Efter att kontraktet har tecknats inleds avtalsperioden då varan eller tjänsten kan börja
levereras av företaget som den upphandlande myndigheten slutit avtal med. Under denna
period är det också viktigt att regelbundet följa upp och utvärdera kontraktet som slutits, från båda parters sida (Arvika kommun, 2016; Konkurrensverket, 2015b). Denna utvärdering kan senare ligga till grund för beslut om huruvida det befintliga avtalet ska förlängas eller om en ny upphandling ska genomföras efter att kontraktet löpt ut.
Upphandlingsprocessens utformning kan dock variera beroende på vilken typ av upphandling som tillämpas samt till vilket värde. Det finns flera olika typer av upphandlingar och på nästa sida kommer vi avsluta detta avsnitt med att sammanfatta två av dessa; ramavtalsupphandling samt direktupphandling.
24
3.1.2.2. Olika typer av upphandlingar
Ramavtalsupphandling:
”Med ramavtal avses ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt under en given tidsperiod” (LOU, 2 kap. 15 §).
Som det går att utläsa ur citatet ovan innebär ett ramavtal enbart att ett avtal skrivs med en eller flera leverantörer och det finns således inga exakta volymer specificerade i denna typ av upphandling. När det senare uppkommer ett behov av den aktuella varan eller tjänsten
behöver den upphandlande myndigheten alltså inte göra en ny upphandling varje gång, utan kan avropa från det befintliga ramavtalet (Konkurrensverket, 2014). Det finns med andra ord inget köpkrav, utan avtalet specificerar endast varifrån och till vilka villkor som varan eller tjänsten skall köpas inom den givna tidsperioden. Ett ramavtal får inte löpa längre än fyra år, inklusive eventuell förlängning (LOU, 5 kap. 3 §).
Ett exempel på detta är kommuner som gjort ramavtalsupphandlingar av HVB-hem.
Kommunerna upphandlar då inte en bestämd mängd platser utan hela HVB-hemmet som ska användas om ett behov uppstår. När ett ensamkommande flyktingbarn sedan anländer sker tilldelning av kontraktet och platsen kan tas i anspråk.
Direktupphandling:
”Med direktupphandling avses en upphandling utan krav på anbud i viss form”
(LOU, 2 kap. 23 §).
Detta innebär att den upphandlande myndigheten får göra undantag från det vanliga kravet på annonsering och öppen konkurrens som vanligtvis måste tillämpas vid upphandling
(Konkurrensverket, 2016b). Med andra ord möjliggör detta för upphandlande myndigheter att bortse från den upphandlingsprocess som vi tidigare beskrivit och istället kan dessa gå direkt till en leverantör för att köpa upp den vara eller tjänst som de behöver, förutsatt att
leverantören uppfyller alla krav. EU-domstolen har dock uttalat sig om att detta undantag ska tolkas restriktivt och den som åberopar detta måste kunna visa på att omständigheterna gör direktupphandlingen befogad (Konkurrensverket, 2016b).
25
Den vanligaste anledningen till att detta undantag tillämpas är att beloppet för det som ska upphandlas understiger den så kallade direktupphandlingsgränsen på 534 890 kronor för samma typ av varor under ett helt räkenskapsår (Konkurrensverket, 2016b). Andra tillfällen då direktupphandling får användas är då särskilda skäl föreligger eller om kriterierna för att
få tillämpa ett förhandlat förfarande utan föregående annonsering är uppfyllda. Dock får
direktupphandling endast omfatta det omedelbara behovet (Upphandlingsmyndigheten, 2015). Annonsering sker genom en allmänt tillgänglig, elektronisk databas (LOU, 15 kap. 4 §)
I september 2015 gick EU-kommissionen ut med ett meddelande angående upphandling under flyktingkrisen och menade då att det inte alltid var nödvändigt följa hela
upphandlingsprocessen vi köp av mat och boenden. Med bakgrund av detta meddelande fastslog Konkurrensverket att direktupphandling kunde tillämpas i vissa situationer
(Konkurrensverket, 2015c). Ett exempel på detta kan vara en kommun som på grund av stort flyktingmottagande får köpa upp platser på HVB-hem eller konsulentstödda
familjehem/jourhem med hänvisning till synnerlig brådska. Annonsering kan ske genom att en förfrågan läggs upp på en allmänt tillgänglig, elektronisk databas där företag sedan kan ta kontakt. En plats köps sedan upp, förutsatt att boendet uppfyller alla krav.
26
3.2. Flyktingkris
Under andra halvan av 2015 drabbades Europa av den största flyktingkrisen i modern tid. Konflikter och oroligheter i olika delar av världen ledde till att miljontals människor började lämna sina hemländer. Totalt befanns sig över 60 miljoner människor på flykt vilket var det största antalet sedan andra världskriget (Regeringen, 2015). Många sökte sig mot Sverige vilket bland annat berodde på Migrationsverkets beslut om att utfärda permanenta
uppehållstillstånd till syriska medborgare samt att många flyktingar sedan tidigare hade anhöriga på plats i landet (Dahlkvist, 2015).
3.2.1. Flyktingmottagande
Totalt passerades den svenska gränsen av omkring 163 000 flyktingar under 2015, varav drygt 35 000 kategoriserades som ensamkommande flyktingbarn (Migrationsverket, 2016b).
Definitionen ”ensamkommande flyktingbarn” används för barn och ungdomar som är yngre än 18 år och som inte har någon förälder eller annan vårdnadshavare tillgänglig i Sverige. I nedanstående diagram är det möjligt att ser hur antalet ensamkommande flyktingbarn förändrades under 2015 jämfört med tidigare år:
Dessa 35 000 flyktingbarn fördelades, efter ankomst, ut i Sveriges 290 kommuner av Migrationsverket, där fördelningen baserades på kommunernas storlek samt hur stort
flyktingmottagande dessa haft sedan tidigare (Migrationsverket, 2016a/b). Med andra ord är det alltså kommunerna själva (och inte Migrationsverket) som står ansvariga för att dessa barn får tak över huvudet (Migrationsverket, 2016a).
27
Om en kommun har en överenskommelse med Migrationsverket om att tillhandahålla en plats utgår ersättning om 1600 kr/dygn, även om placering inte sker. Tas platsen sedan i anspråk kan kommunen ansöka om ytterligare ersättning på 300 kr/dygn, vilket då ger en total
dygnsersättning på 1900 kr (Migrationsverket, 2016c). I vissa fall kan den faktiska kostnaden ersättas, men vanligtvis får kommunerna just 1900 kr.
Detta mottagande kan i sin tur hanteras genom flera olika typer av boenden där formen bland annat beror på ålder eller om barnet är i behov av någon särskild typ av vård eller behandling. I resterande delar av detta kapitel kommer vi att ge en kort beskrivning av olika boendeformer som var tillämpbara när flyktingkrisen slog till:
3.2.1.1. HVB-hem, ramavtal
”Med hem för vård eller boende avses ett hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende” (Socialtjänstförordning, 3 kap. 1 §).
Hem för vård eller boende, eller HVB-hem som det ofta förkortas, är ett speciellt typ av boende som tar emot personer för vård eller behandling. Målgrupper för dessa kan vara barn, ungdomar eller vuxna med någon typ av missbruks- eller beteendeproblematik (IVO, 2016), men en växande målgrupp har även varit ensamkommande flyktingbarn. För privata företag krävs det tillstånd från IVO för att få driva HVB-hem (IVO, 2016). Placering i denna
boendeform innebär att en tjänst köps upp vilket medför att en upphandling måste genomföras i enlighet med LOU (Konkurrensverket, 2015a).
3.2.1.2. Egna HVB-hem
Egna HVB-hem (även kallade i egen regi) fyller samma funktion som privata, med skillnaden att kommunerna själva driver dessa och ansvarar då för allt från lokal till personal. En annan skillnad är att kommunerna inte behöver söka tillstånd, men måste meddela IVO att
28
3.2.1.3. Familjehem eller nätverkshem
Med familjehem avses ”… enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för
stadigvarande vård och fostran eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt” (Socialtjänstförordning, 3 kap. 2 §).
Familjehem är vanliga, stabila familjer som tar hand om barn som av olika anledningar inte kan bo hemma (SKL, 2016a). Exempel på dessa kan vara ensamkommande flyktingbarn eller ungdomar vars föräldrar lider av någon sjukdom eller problem med missbruk. Dessa familjer får normalt mellan 12 000 – 18 000 kr per månad från kommunerna enligt rekommendation från SKL (Syrstad, 2015). Precis som det går att läsa i ovanstående citat tar ett familjehem emot barn för stadigvarande vård och uppfostran, vilket innebär att placeringen kan
förekomma under flera år och i vissa fall under hela barnets uppväxt. Beslut om placering i familjehem görs av socialnämnden i respektive kommun efter att en noggrann utredning gjorts. Ibland sker även placering i familjer där barnet exempelvis har en släkting, familjemedlem eller annan typ av koppling, vilket då kallas för nätverkshem.
Möjligheten att snabbt hitta bra placeringsmöjligheter i familjehem kan dock vara svårt i många kommuner. Av denna anledning kan kommunerna, precis som för HVB-hem, vända sig till privata bolag för att kunna göra en placering av barnen. Detta kan ske både genom vanlig upphandling och direktupphandling och kallas då för konsulentstödda familjehem. Vidare i uppsatsen kommer vi för enkelhetens skull förkorta dessa som ”KsF”.
3.2.1.4. Jourhem
Med jourhem avses ”… enskilt hem som vid upprepade tillfällen tar emot barn för tillfällig
vård och fostran…” (Socialtjänstlag, 6 kap, 6 §).
Jourhem fungerar på samma sätt som ett familjehem, med skillnaden att vistelseperioden är kortare. Som det går att utläsa i ovanstående citat så tar jourhem endast emot barn för tillfällig vård och fostran och med andra ord så gäller placeringen endast en kortare period då
Socialtjänsten arbetar för att hitta en permanent lösning (Stockholm stad, 2016). Precis som för familjehem kan kommunerna vända sig till privata företag, vilka då kallas för
