Malmö Högskola Mänskliga Rättigheter 41-60
IMER VT06
Handledare: Carin Laurin
Sociala krav i den offentliga upphandlingen
En fallstudie av Lunds kommunstyrelses rekommendation av
Rättvisemärkta varor
Göran Hofstedt
Sammanfattning
Uppsatsen tar sin utgångspunkt i den allt mer ökade efterfrågan av produkter som producerats i överensstämmelse med mänskliga rättigheter. Uppsatsen behandlar Lunds kommunstyrelses beslut att rekommendera dess förvaltningar att använda Rättvisemärkt kaffe och te.
Syftet med uppsatsen är att se på vilket sätt, och i vilken omfattning beslutet har implementerats i organisationen. För detta har vi använt såväl en teoretisk referensram i form av nyinstitutionalistisk organisationsanalys som empiriskt material. Det empiriska materialet utgörs av interjuver med anställda inom kommunens förvaltningar. Till detta har ett bakgrundkapitel som behandlar den innehållsmässiga innebörden av begreppet hållbar utveckling, utifrån såväl en internationell, nationell som lokal aspekt lagts.
Avslutningsvis är slutsatserna att det inom kommunen finns en konkret vilja att vidga innebörden av begreppet hållbar utveckling. De intervjuade ställer sig positiva till grundtanken med det aktuella beslutet men menar att förändringsviljan dessvärre bromsas. Bland annat framhåller de intervjuade olika ekonomiska och juridiska faktorer som sådana hinder. De menar dock att arbetet fortfarande i hög grad är aktuellt och sannolikt kommer att utvidgas.
Abstract
The essay takes its origin in the increased demand for products that has been produced in accordance with human rights. The essay treats the decision of Lund’s municipal executive board to recommend its different administrations to use Fair trade coffee and tea.
The purpose of the essay is to see in which way, and to what extent the decision has been implemented in the organization. For this purpose, we use a new institutional organizational theory's as theoretical frame of reference. The empirical material in the essay consists of interviews with employees of the Lund’s municipality. In addition to this, a background chapter has been added to explain the substance of the term sustainable development, both from an international, national and local point of view.
To conclude, there is a concrete intention within the municipality to embrace the meaning of the term sustainable development. The persons interviewed are positive to the purpose of the current decision, but also believe that the will to change unfortunately is being halted. Among other things, they point out different economical and legislative factors. Despite this, they believe that the process is current and most likely will expand.
Keywords: Public purchase, Fair Trade, Lund, Institutionalism
Innehållsförteckning
1 INLEDNING...1
1.1 Bakgrund... 1
1.2 Syfte och frågeställningar ... 2
1.3 Avgränsning ... 3
1.4 Begreppsdefinition och teoretisk ansats... 4
1.5 Disposition ... 5
2 METOD OCH MATERIAL...6
2.1 Intervjumetod ... 6
2.1.1 Intervjuurval... 7
2.1.2 Intervjuanalys... 8
2.2 Litteraturstudie... 9
3 TEORI - INSTITUTIONALISM ...10
3.1 Translokala idéers spridning och mottagande ...10
3.1.1 Organisationens inverkan...11
3.1.2 Organisationens identitet...12
3.1.3 Faktisk förändring...13
4 BAKGRUND TILL HÅLLBAR UTVECKLING ...14
4.1 Internationellt ...14
4.2 Nationellt ...16
4.2.1 Nationell strategi för hållbar utveckling...17
4.2.2 Ansvarsfördelning...18
4.2.3 Konsumtentmakt och handlingsmönster ...18
4.2.4 Rättvisemärkningen ...20
4.2.5 Sociala krav i upphandling – juridisk översikt...21
4.3 Lokalt...23
4.3.1 Bakgrund för Lunds arbete inom hållbar utveckling...24
4.3.2 Utvidgning av den lokala innebörden ...25
4.3.3 Lunds kommunstyrelse beslut angående Rättvisemärkt ...26
5 ANALYS ...29
5.1 Informationsspridning...30
5.2 Lunds kommuns identitet ...32
5.4 Sammanfattande analys ...36
6 SLUTDISKUSSION ...39 REFERENSFÖRTECKNING
1
Inledning
Det övergripande ämnet för denna uppsats, offentlig upphandling och hållbar utveckling, kom för oss rätt naturligt då vi båda är intresserade och på olika sätt engagerade inom frågor som berör detta. Då detta också är frågor som verkar intressera kommuner i närområdet beslöt vi oss för att studera Lunds kommuns arbete med etisk upphandling och närmare bestämt dess beslut att rekommendera Rättvisemärkt kaffe och te till sina förvaltningar. Då vi såg en möjlighet att också göra en jämförande studie, eftersom även Hässleholms kommun tagit ett liknande beslut, tyckte vi att förutsättningarna för en intressant uppsats var goda. Planerna fick dock modifieras då det visade sig att någon representant för Hässleholms kommun inte var villig att ställa upp. Vi ansåg ändå att vår grundtanke med fallstudie, fast nu med en annan infallsvinkel, var relevant för en uppsats inom mänskliga rättigheter.
Under tiden då uppsatsen skrevs framlades det även en motion i kommunstyrelsen angående en vidareutveckling av arbetet med Rättvisemärkt inom kommunen. Motionen föreslog att Lund skulle verka för att, som första stad i Sverige, bli certifierad Fair Trade City. Förslaget kom också i slutskedet av uppsatsskrivandet att bifallas i kommunstyrelsen. En utveckling som vi inte förutsett när uppsatsen påbörjades men som vi, till viss del, ändå kommer att beröra.
1.1
Bakgrund
Dagens konsumenter har möjligheten att påverka situationen för de producenter som framställer de varor som konsumeras. Detta eftersom själva konsumtionen innebär valmöjligheter. Valmöjligheter som dels bygger på utbudet av varor men också på den kunskap som konsumenterna har. Genom välinformerade konsumenter och deras val av produkter kan frågor som efterlevnad av mänskliga
rättigheter och grundläggande produktionsvillkor få större betydelser i såväl produktions – som leverantörskedjor (Prop. 2005/06:105 s. 89). Detta är något som en stor del av näringslivet redan har uppfattat vilket har resulterat i att allt fler företag säger sig arbeta med socialt ansvarstagande (Ibid s. 95f).
Samtidigt som den enskilde konsumenten har valmöjligheter så borde påverkansgraden motsvara själva konsumtionen. Något som resulterar i att den enskilda individen i realiteten inte har särskilt stort inflytande. De verkliga stora konsumenterna i Sverige utgörs istället av landets samlade offentliga sektor. Sveriges offentliga sektors inköp, vilka genomförs genom upphandlingar av varor och tjänster, utgör ett sammanlagt värde av 400 miljarder kronor (Prop. 2005/06:105 s. 91; Skr. 2005/06:126 s. 64 m.fl.). När det idag allt mer talas om hållbar utveckling bygger detta resonemang på att alla aktörer agerar på ett ansvarsfullt sätt. Exempelvis påverkar inte det enskilda hushållet samhället, ekonomin eller miljön i särskilt stor utsträckning. Däremot utgör samtliga hushålls påverkan en betydelsefull faktor (Prop. 2005/06:107). Om man då ser den offentliga sektorn utifrån dess konsumtionsroll bör dess agerande och förbrukning av varor och tjänster vara av stor betydelse (Prop. 2005/06:105 s. 91f). En betydelse genom dess möjlighet att påverka producenter och leverantörer att följa de mänskliga rättigheterna.
Lunds kommunstyrelse beslutade år 2003 att rekommendera kommunens förvaltningar att använda Rättvisemärkt kaffe och te. Rättvisemärkt är en social märkning som genom olika kriterier för produktionsförhållandena fokuserar på de mänskliga rättigheterna. För kaffeföretag kan det exempelvis handla om att garantera att bönderna som odlar kaffet har en rimlig levnadssituation och kan ta del av, som vi anser det, så självklara saker som sjukvård, barnomsorg eller möjlighet till facklig anslutning utan att för den skull diskrimineras.
1.2
Syfte och frågeställningar
Genom Lunds kommunstyrelses beslut att rekommendera användandet av Rättvisemärkt te och kaffe kan kommunen, genom dess konsumentroll, anses ta ett socialt ansvar. Utifrån detta vill vi dels ta reda på hur beslutet och dess
implementering genomfördes, eventuella hinder samt vilket arbete som idag bedrivs inom området. För att uppnå detta har vi ställt följande frågeställningar.
• På vilket sätt, och i vilken omfattning, har beslutet implementerats och vilken betydelse har det haft för det faktiska agerandet?
• Vilka faktorer låg bakom Lunds kommunstyrelses beslut att rekommendera Rättvisemärkta varor till kommunens förvaltningar?
1.3
Avgränsning
Vår inledande avsikt att göra en komparativ studie mellan två kommuner var, som vi såg det, inte genomförbar utifrån två skäl. Dels är det inom regionen endast Lunds och Hässleholms kommun som sedan tidigare tagit beslut angående Rättvisemärkta produkter. Tyvärr visades det sig, efter kontakt med Hässleholms kommun, att detta för deras del bara var ett beslut på pappret. Även om detta inte direkt hindrar en jämförande studie så ansåg vi att uppsatsens huvudfokus i så fall skulle komma att hamna på arbetet inom Lund. Förvisso finns det fler kommuner inom Sverige med liknande beslut men, vilket är det andra skälet till valet av en specifik fallstudie, tillkom en ren akademisk problematik med en jämförande kommunstudie.
Det har, för oss, framkommit att jämförande kommunforskning i grunden kan anses tämligen problemfylld. Detta eftersom den tenderar att bli väldigt omfattande på grund av kommuners olikheter. Variationer som bör beaktas är exempelvis storlek, befolkningsmängd och politisk styrning. Detta medför att det i hög grad går att fråga sig om kommuner överhuvudtaget är jämförbara (Olsson 2005 s. 31).
Vi tycker även att det faktum att ämnet mänskliga rättigheter möjliggör en flervetenskaplig ansats bör kommenteras. Ämnesvalet öppnar för en rätt spretig uppsats då centrala begrepp som hållbar utveckling och sociala krav i upphandling kan anses vara rätt mångfacetterade. Uppsatsen hade också kunnat skrivas utifrån flera ämnesspecifika områden, som miljövetenskap, ekonomi, etik eller juridik.
Något som vi också under uppsatsen gång har känt skulle vara rätt, men avgränsningar måste alltid göras.
Denna uppsats kommer således att få ett slags statsvetenskapligt fokus på det lokala arbetet med globala frågor som genomförs i Lunds kommun genom deras beslut om sociala krav i upphandling i form av Rättvisemärkta varor. Som vi nämnde i inledningen pågår även ett arbete inom Lunds kommun för att bli certifierade som Fair Trade City. Även om uppsatsen i sig inte handlar om denna process har vi känt det nödvändigt att i viss mån lyfta vissa aspekter av certifieringen och dess innebörd. Detta görs eftersom de intervjuade i viss utsträckning har tagit upp ämnet och dess betydelse för ett fortsatt aktivt arbete med de berörda frågorna. Till detta kommer vi även att redogöra för den juridiska problematik kring upphandlingssituationen som vi har uppfattat att många, så också vi, anser som svårtolkad.
1.4
Begreppsdefinition och teoretisk ansats
För vår uppsats är det främst begreppet hållbar utveckling som kan antas vara svårdefinierat. Begreppet härleds främst till FN kommissionen, World Commission on Environment and Development (WCED), som i början av 1980-talet, på uppdrag av FN:s generalförsamling, hade fått uppgiften att formulera Ett
världsprogram för förändring. Rapporten, Vår gemensamma framtid
färdigställdes 1987. Häri gavs begreppet hållbar utveckling en betydelse av ”en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande
generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov” 1 (WCED 1988 s. 22).
Innebörden har sedan dess vidgas till att uttryckligen omfatta, inte bara kommande generationers behov utan även behoven av god miljö och utveckling för nuvarande generationer. Den innehållsmässigt vida definitionen, med dess tolkningsmöjligheter, hävdar en del är själva förutsättningen för att begreppet överhuvudtaget skulle bli internationellt accepterat (Jacob 1996 s. 21f).
1Tilläggas bör att begreppets innebörd har kritiserats. Den kan ses som tvetydig, svår att
konkretisera samt alltför fokuserad på dagens förutsättningar och behov. Därutöver menar vissa att rapporten likställer begreppet utveckling med tillväxt, då särskilt ekonomisk (Daly 1990 s. 1f).
För uppsatsens teoretiska referensram används en institutionalistisk vinkel. Själva begreppet institution och dess betydelse har stora variationer beroende på vilken skolbildning som studeras men oftast åsyftas, så också i denna uppsats, sociala konstruktioner i form av normer och förväntningar vilka skapas när människor interagerar med varandra (Johansson 2002 s. 132f). Således kan ett mönster av kollektiva handlingar, medvetna eller inte, förstås som en institution. Oftast menas det att människor och organisationer de verkar i anpassar sig till ett beteende som kan anses vara det mest lämpliga för att undvika oordning (Eriksson-Zetterquist 2005 s. 272). Därför verkar de också för att sortera in nya företeelser, vilka faller utanför tidigare handlingsmönster i redan existerande. Detta resulterar i att institutioner anses vara av en sedimenterad och svårförändrad art. (Olsson 2005 s. 107).
1.5
Disposition
Uppsatsen disponeras på så sätt att under andra kapitlet ges en metod och materialdiskussion. Vi redogör här för hur vi har genomfört såväl intervjuerna som hur själva urvalet av de intervjuade har gjorts. Vi tar även upp hur vi ämnar använda det empiriska materialet senare i uppsatsen.
Tredje kapitlet ger en teoretisk referensram i form av en nyinstitutionalistisk organisationsteori som vi anser är behjälplig som förklaringsmodell för det empiriska materialet. I kapitel fyra redovisas det internationella, nationella samt lokala arbetet som förs inom hållbar utveckling. Utifrån detta arbete redogör vi för det beslut som resulterade i Lunds kommuns beslut att upphandla Rättvisemärkta produkter. Detta för att besvara frågan hur begreppet hållbar utveckling har utvecklats och förändrats och i slutändan utmynnat i Rättvisemärkt kaffe och te inom kommunen.
Slutligen redovisas och analyseras det material intervjuerna har gett genom att materialet återkopplas till bakgrunds – och teorikapitlen. Uppsatsen avslutas därefter med en slutdiskussion.
2
Metod och material
Eftersom uppsatsen utgår från ett specifikt beslut och vilken innebörd det har fått, har vi valt att intervjua personer som på olika sätt berörs av det. Genom att ta en induktiv ansats som utgångspunkt har vi satt intervjuerna som den primära källan och utifrån de har vi sedan valt en, som vi tycker, lämplig teoretisk referensram. Idealet för detta tillvägagångssätt är att forskaren, utan förväntningar, samlar in material för att utifrån detta formulera en teori. Målet med den induktiva ansatsen är att verkligheten ska forma teorin och inte tvärtom (Jacobsen 2002 s. 35). Denna ansats är också att föredra då man vill få olika individers syn på, för forskaren ej medvetna, relevanta förhållanden (Ibid s. 45). Även om vi är medvetna om hur våra egna linser kan påverka det undersökta materialet och den slutliga analysen har vi försökt att göra uppsatsen så öppen som möjligt.
2.1
Intervjumetod
Utifrån uppsatsens ämne och syfte har vi ansett att en semistrukturerad intervjumetod, på gränsen till den så kallade ostrukturerade, har utgjort den lämpligaste intervjuformen. En semistrukturerad intervjuform innebär att vi från början hade klart för oss vilket övergripande ämne som vi ville diskutera och undersöka. För detta tar man sedan fram ett antal specifika frågeställningar2 (May 1997 s. 150). Den semistrukturerade intervjun möjliggör för de intervjuade att använda egna formuleringar och reflektioner. Utifrån ämnet och de olika frågorna tillåts de att fördjupa sina svar och utveckla dess egna observationer. Den semistrukturerade intervjuformen möjliggör i dessa lägen att vi som intervjuare har kunnat ställa följdfrågor som vid en striktare intervjuform inte varit möjligt. Detta har medfört att intervjuerna har tagit formen av en öppen dialog som ibland
2 De mer allmänövergripande frågeställningar som ställdes till samtliga intervjuade redovisas
har gränsat till den ostrukturerade intervjumetoden varpå den intervjuade samtalar helt fritt utifrån sina egna referensramar. De valda intervjuformerna kan föra med sig ett potentiellt problem som består i att svarens öppna karaktär kan innebära att de blir svårtolkade (May 1997 s. 151ff). Det är dock inget som vi har upplevt som ett större problem då vi har använts oss av ett antal förutbestämda hållpunkter och frågor. De förbestämda frågorna har också ställs enligt en icke-standardiserad form. Med detta menas att de förbestämda frågorna inte ställs i en specifikt bestämd ordning utan de tas upp i en, utifrån intervjun, naturlig ordning. Så långt det är möjligt försöker man undgå en direkt styrning av frågorna, det kan likväl vara nödvändigt ifall den intervjuade inte själv kommer in på det efterfrågade ämnet (Jacobsen 2002 s. 164).
Under själva intervjuerna har vi även valt att inte använda oss av diktafon utan vi förde anteckningar. Förvisso är det svårare att citera vad den intervjuade har sagt om diktafon inte används men då vi inte kommer att presentera intervjuerna i sin helhet har vi ändå valt bort användandet av diktafon. Vi har ansett att det är de intervjuades övergripande åsikter och reflektioner som är av vikt för vår uppsats.
2.1.1
Intervjuurval
För att möjliggöra ett relevant urval av individer av intresse för uppsatsens syfte undersökte vi först hur beslutet att rekommendera Rättvisemärkt inom Lunds kommun initierades. Utifrån ett informationskriterium valde vi att utgå från den person vi ansåg besatt kunskap om uppsatsens ämne, nämligen Jeanette Schlaucher, Miljöinspektör vid miljöförvaltningen. Jeanette var med och författade den skrivelse som låg till grund för kommunstyrelsens beslut. Metoden som sådan kan medföra svårigheter då forskaren först måste veta hur god informationskälla personen utgör (Jacobsen 2002 s. 199f). Det tyckte vi oss även veta då vi genom Jeanettes ursprungliga skrivelse ansåg att hon utgjorde en god informationskälla.
Utifrån en första intervjun med Jeanette använde vi oss av den så kallade snöbollsmetoden. Genom att utgå från en första intervju och däri få uppslag till efterföljande uppgiftslämnare som i sin tur föreslår andra personer har en snöbollseffekt uppnåtts (Jacobsen 2002 s. 201). Denna form av urval har resulterat
i att vi utöver Jeanette har intervjuat Åsa Johansson, miljöutbildare vid miljöstrategiska enheten, Delia Barbaiani som är upphandlare vid upphandlingsenheten, samt Linda Birkedal som är projektledare för ungdomsforum för Agenda 21.
Tills sist ska vi även nämna att ambitionen har varit att de intervjuade själva skulle avgöra tid och plats för intervjuerna. Detta framförallt för att slippa de så kallade kontexteffekterna som kan innebära att ”konstlade omgivningar också tenderar att leda till att intervjuobjektet ger konstlade svar” (Jacobsen 2002 s. 164).
2.1.2
Intervjuanalys
Genom användandet av intervjuer är vi intresserade av de enskilda individernas uppfattningar kring det beslut som utgör grunden för uppsatsen. Därmed är det också de intervjuades personliga reflektioner som kommer att återspeglas i uppsatsen. Det medför att forskaren inte kan säga sig göra anspråk på att kunna förklara hela organisationens uppfattning (Jacobsen 2002 s. 160). Ett försök till att mer allmänt påvisa en möjlig förklaring av de åsikter som de intervjuade har framfört görs däremot genom användandet av en vald teoretisk referensram. Genom denna referensram möjliggörs det för forskaren att lyfta fram mer generella skeenden. Skeenden som överensstämmer med de åsikter som de intervjuade har framfört (Ibid s. 269).
För att bilda struktur i intervjuerna och möjliggöra en analys av det insamlade materialet ämnar vi även att använda oss av en så kallad ad hoc metod. Denna form av intervjuanalys är förmodligen en av de vanligaste. Användandet av ad hoc metoden innebär att forskaren fritt kan växla mellan övergripande åsikter samtidigt som djupare analyser av enskilda yttrande möjliggörs (Kvale 1997 s. 184). Kvale menar även att den enskilda forskarens subjektivitet, vilket kan medföra en godtycklig tolkning och inverkan på analysen av intervjumaterial, går att motverka genom användandet av flera uttolkare (Ibid s. 188). Något som vi anses uppnås genom att vi tillsammans genomfört såväl intervjuer som resterande arbete med uppsatsen.
2.2
Litteraturstudie
För att få en bakgrund till arbetet med hållbar utveckling och hur detta har utvecklats har vi genom en litteraturstudie granskat det arbete som såväl internationellt som nationellt genomförs. Till detta ges en bakgrund för det lokala arbetet inom Lunds kommun med hållbar utveckling. Genom detta kapitel framhåller vi vilka policydokument och riktlinjer som finns, hur dessa har utvecklats samt vad de konkret möjliggör.
För detta har vi främst använt olika statliga offentliga utredningar (SOU), lokala dokument från Lunds kommun samt tidigare arbeten inom området kommuner och deras arbete med hållbar utveckling. Från Lunds kommun är det främst kommunfullmäktige – och kommunstyrelsebeslut samt dess bakgrundsarbeten som har använts. Genom litteraturstudien ges därmed en kontext till de genomförda intervjuerna.
För litteraturstudien har vi vägletts av tidigare studier av kommuner och dess miljöinriktade arbete med hållbar utveckling. Ett arbete som vi också förväntade oss skulle finnas omskrivet i litteratur beträffande hållbar utveckling. Vi har emellertid inte funnit några relevanta studier av kommuners arbeten med sociala krav i upphandlingen. Utifrån våra preferenser hoppas vi självklart att detta är ett område som kommer att utvecklas och vi har under arbetet även fått uppfattningen att så kommer att ske.
3
Teori - Institutionalism
Genom att studera hållbar utveckling och dess, för denna uppsats, specifika innebörd ur en institutionalistisk vinkel tror vi kan ge en förklaringsmodell för spridningen och det lokala mottagandet. Därmed väljer vi också en specifik inriktning inom institutionalismen, nämligen nyinstitutionalistisk organisationsanalys med fokus på spridandet och mottagandet av translokala idéer (Johansson 2002 s. 84). För detta är det intressant att studera hur translokala idéers, så som hållbar utveckling, innebörd förändras när de överförs mellan olika aktörer. Aktörer vilka agerar på ett specifikt sätt utifrån de institutionella förväntningar som de tror finns på dem (Olsson 2005 s. 35).
3.1
Translokala idéers spridning och mottagande
Termen translokal idé har sitt ursprung i institutionalismens mening att själva agerandet alltid utspelas på en lokal nivå. Konferenser och sammankomster som kan tyckas ske på en internationell nivå med internationella aktörer sker likväl på en lokal nivå, exempelvis Rio – och Johannesburgkonferenserna som de facto genomfördes i nämnda städer (Olsson 2005 s. 35). Utifrån dessa internationellt präglade sammankomster kunde det i princip bara bli accepterat att en hållbar utveckling var önskvärd. För att möjliggöra spridandet och därefter materialiserandet av en translokal idé till mottagare i olika länder var begreppet tvunget att ges en abstrakt form med stora tolkningsmöjligheter (Olsson 2005 s. 35; Eriksson-Zetterquist 2005 s. 289). Om inte detta gjordes skulle en internationell överenskommelse troligen inte ha varit möjlig (Jacob 1996 s. 21f). Spridningens omfattning beror sedan på vilken grad olika individer tar den med sig tillbaka till de lokala organisationer de verkar i. Den inomorganisatoriska spridningen beror sedan på hur väl de lyckas påverka andra aktörer att ta till sig idén, kort sagt hur bra idén marknadsförs (Eriksson-Zetterquist 2005 s. 289).
3.1.1
Organisationens inverkan
Inom nyinstitutionalismen menas det att mottagandet av de translokala idéerna varierar. Den enskilda mottagaren kan sägas verka i ett organisatoriskt fält, exempelvis kommuner i en region eller de enskilda förvaltningarna inom en kommun. Gentemot detta fält finns ett, från mottagaren, dubbelt förhållningssätt genom att man dels inte vill bryta ett gängse handlingsmönster samtidigt som man också i viss mån vill vara unik. Dubbeltydigheten innebär att mottagaren tar till sig ungefär samma slags idéer som övriga mottagare vilket resulterar i att de institutionaliseras. Därmed övergår idén från att ses som något nytt till att bli ett accepterat och förväntat handlingsmönster ( Johansson 2002 s. 140ff; Olsson 2005 s. 123).
Idéns reella utbredning och genomslagskraft kan inte desto mindre skilja eftersom vissa mottagare samtidigt har ambitionen att synas som föregångare (Johansson 2002 s. 99f). Detta har att göra med att vissa translokala idéer kan ses som trender. De ses snabbt som berättigade utvecklingsprocesser och organisationen som tar dem till sig ses som framåtsträvande vilket resulterar i en trend där alla vill ta till sig det nya (Eriksson-Zetterquist 2005 s. 290). Vad som sedan kan ske är att den nya translokala idén blir alltför spridd varpå organisationen inte längre kan anses vara föregångare. Därmed är det väntat att organisationen i sin fortsatta unicitetssträvan förkastar den ursprungliga idén och ännu en gång söker efter en nyskapande idé (Ibid 2005 s. 291).
Om en translokal idé inte alls har spridits är detta intressant att försöka förklara men om det finns en spridning är det mer relevant att studera denna process samt variationen mellan mottagarna. Variationen kommer sedan att bero på hur mottagarna väljer att översätta och fylla idén med ett lokalt betydelsefullt innehåll (Olsson 2005 s. 34f). Om det därutöver ska vara relevant att studera ett fall utifrån idén om en översättningsprocess bör den generella idén också ha konkretiserats till något specifikt (Ibid s. 123). I uppsatsens fall utgörs den translokala idén av hållbar utveckling vilket har fått stor internationell spridning. De relevanta mottagarna och spridningsaktörerna utgörs i sin tur av Lunds kommun samt dess förvaltningar vilka förväntas ta emot kommunstyrelses rekommendation angående Rättvisemärkta varor.
3.1.2
Organisationens identitet
Eftersom det till stor del är de lokala aktörerna samt dess organisatoriska fält som avgör utfallet och tolkningarna av den translokala idén beskrivs mottagandet och institutionaliserandet av en ny idé bättre som en rad av föränderliga, och lokala översättningar. Variationen i dessa är, som nämnts, beroende av det organisatoriska fält som mottagaren befinner sig i (Olsson 2005 s. 122; Johansson 2002 s. 106).
Aktörer i en omfattande organisation verkar dessutom i ett sammanhang vari det går att anta att det redan existerar ett flertal olika identiteter och intressen (Olsson 2005 s. 36). Detta då en organisations identitet handlar om dess självuppfattning vilken ständigt omformas genom interaktion med andra aktörer (Johansson 2002 s. 122). Inom en kommun går det således att anta att ett flertal identiteter existerar eftersom kommunen som organisation omfattar ett stort antal aktörer inom flera olika sektorer (Ibid s. 108). En kommun och dess verksamhetsområde kan enligt Olsson liknas vid en diversebutik då ansvarsområdena inbegriper allt från skola och miljö till kultur och socialomsorg. Detta kan medföra positiva aspekter i form av dess breda beslutskompetens och politiska legitimitet men även negativa aspekter så som rent motstridiga identiteter och politiska konflikter (Olsson 2005 s. 33, 36). Därmed kan en ny idé både tas emot och aktivt förverkligas inom en sektor samtidigt som andra är mer traditionellt inriktade eller till och med motarbetande (Ibid s. 123).
De olika förhållningssätten inom olika sektorer beror på institutionens sedimenterade karaktär. När en organisation redan är utvecklad och välfungerande genom olika rutiner är den svår att förändra. För att möjliggöra en större förändring krävs det ett aktivt deltagande av alla, särskilt de som direkt berörs av beslutet (Eriksson-Zetterquist 2005 s. 287).
I en organisation genomförs det likväl ständigt flera, mindre, förändringar vilka inte alltid är synliga ens för dem som berörs. Ett skeende som brukar betecknas som en inkrementell förändring vilket innebär en successiv anpassning till det nya (Brorström, Siverbo 2001 s. 29). Förändringen och anpassningen till det nya är möjlig eftersom institutionens identitet, det vill säga människors sätt att agera, redan i viss mån överensstämmer med den nya, trendiga idén (Eriksson-Zetterquist 2005 s. 287). Detta kräver en viss flexibilitet inom organisationen samt
dess individer. En flexibilitet som kan sägas utgå från ett kunskapskriterium, främst hos dem som berörs, angående varför en förändring är önskvärd (Brorström, Siverbo 2001 s. 31). Kunskapen kring varför en förändring vore önskvärd skapar ett institutionellt utrymme, det vill säga en vidgning av de förväntade handlingsalternativen. Det är således ett sådant utrymme, byggt på ny kunskap, som möjliggör en anpassning till nya förhållanden (Ibid s. 30).
3.1.3
Faktisk förändring
Ett reellt genomslag av en ny translokal idé kan, om än till början bara sektorsvis, likväl anses utgöra en aktiv översättningsprocess. Det är i denna process som den till början abstrakta idén anpassas och fylls med ett lokalt anpassat innehåll (Olsson 2005 s. 38). Översättningsprocessen behöver däremot inte härstamma från en enstaka translokal idé utan kan anpassas och inspireras av tidigare genomfört arbete inom liknande områden (Johansson 2002 s. 106). Det är även förväntat att en sektor som aktivt tagit till sig av en ny translokal idé känner större samhörighet, just utifrån föreställningen om en likartad identitet, med aktörer som tagit upp idén i ungefär samma omfattning (Ibid s. 98).
En aktiv översättning och förändringsvilja kan dock reduceras genom att idén enbart får utgöra en fasad gentemot omvärlden, ett beslut på pappret (Olsson 2005 s. 122). I ett sådant fall är det möjligt att se organisationens arbete utifrån antingen en positivt eller en negativ synvinkel. Om det faktiska implementeringsarbetet bara är i ett initialt utvecklingsskede kan det ses som en provisorisk utopi där beslutet är ett första steg till det nya (Ibid s. 38). I annat fall kan beslutet utgöra en mer symbolisk politik samtidigt som det reella agerandet inte förändras. Skeenden likt dessa behöver däremot inte nödvändigtvis uppkomma genom ett medvetet motarbetande utan kan snarare ses som en osäkerhet gentemot det nya (Ibid s. 122). Att relatera det egna arbetet till globala rättvisefrågor kan tyckas mer komplicerat och svårgripbart än att relatera till ett lokalt miljöarbete vars effekter får synbara skillnader för kommunens aktörer (Ibid s. 113f, 131).
4
Bakgrund till Hållbar utveckling
För att ge en vidare förståelse för hur den translokala idén hållbar utveckling och dess innebörd har utvecklats kommer vi i detta kapitel åskådliggöra det arbete som har skett, och sker, internationellt, nationellt respektive lokalt. Under nämnda rubriker kommer vi att belysa de främsta dokument och överenskommelser som har utvecklats. Detta gör vi, för att ge det för uppsatsen aktuella beslut angående Rättvisemärkt en kontext.
4.1
Internationellt
Vi kommer i detta delkapitel lyfta de större internationella överenskommelser som finns inom området hållbar utveckling. Dessa har träffats i samband med FN – ländernas sammankomster som sker på en regelbunden basis av tio år.
Inom det internationella samfundet har det skrivits en mängd olika policydokument som behandlar begreppet hållbar utveckling. Dessa dokument har till stor del legat till grund för hur bland andra Sveriges regering har utformat sina egna policydokument kring dessa frågor. Dokumenten fungerar som övergripande riktlinjer för hur länderna bör agera. Det existerar med andra ord inga tvingande åtgärder.
Ett av de första och viktigaste av dessa dokument var, som vi har nämnt tidigare, Vår gemensamma framtid. Kommissionen leddes av Norges före detta statsminister Gro Harlem Brundtland och kom därför att kallas för Brundtlandkommissionen. Hållbarhetstanken var central i rapporten och dess definition3 av begreppet hållbar utveckling fick en allmän internationell acceptans. Fem år efter att Brundtlandkommissionen hade lagt fram sin rapport genomfördes det en uppföljningskonferens i Rio de Janeiro. Under denna
3Som även nämndes i begreppsdefinitionen under kapitel 1. ”En hållbar utveckling kan definieras
som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov.” (WCED 1998 s. 57)
konferens 1992 utarbetades tre avtal som är specifikt problemfokuserade: Klimatkonventionen, Skogsprinciperna och Konventionen om biologisk mångfald. Till dessa tillkommer två, och för denna uppsats relevanta avtal i form av Riodeklarationen och Agenda 21.
Riodeklarationen behandlar till största utsträckning hållbar utveckling i relation till miljön. Men i en paragraf nämns det att alla stater bör reducera och ta bort alla ohållbara produktions och konsumtionsmönster Arbetet med hur detta ska genomföras utvecklas dessvärre inte närmre i deklarationen (UN, A/CONF.151/26 § 8).
Det andra avtalet, Agenda 21, är ett globalt handlingsprogram för hållbar utveckling. I detta fastslogs vad man tidigare hade börjat diskutera i Brundtlandkommissionens rapport, nämligen att en hållbar samhällsutveckling bör präglas av de tre samverkande dimensionerna: den sociala, den ekonomiska samt den ekologiska (Prop. 1997/98:145 s. 19). Handlingsplanen fick en bred internationell acceptans och det bestämdes att alla länder skulle arbeta med Agenda 21 utifrån en lokalt anpassad nivå. Detta eftersom arbetet främst ska genomföras utifrån ett underifrånperspektiv. Varje lokalsamhälle tillades att, i dialog med invånarna, näringslivet och olika organisationer i området, utforma en lokal Agenda 21 plan (Olsson 2005 s. 52). I Sverige fick arbetet en stor uppslutning bland kommunerna (Prop. 1997/98:145 s. 309). En uppslutning som tio år efter Riodeklarationen innebar att majoriteten av de svenska kommunerna, ungefär 70 procent, hade antagit en lokal Agenda 21 plan (Olsson 2005 s. 32). Vikten av lokalt anpassade handlingsplaner har sin utgångspunkt i de speciella problem och förutsättningar som finns i varje enskilt område. En övervägande del av de globala utmaningar vi idag står inför har sitt ursprung i lokala händelser (Agenda 21 § 28:3ff).
År 2002, tio år efter konferensen i Rio de Janeiro, hölls ett Världstoppsmöte om hållbar utveckling i Johannesburg, Sydafrika. Ett möte som i första hand kom att utgå från Agenda 21 och handla om hur de ingångna avtalen skulle omvandlas till handling (Olsson 2005 s. 55). Här, liksom i Rio de Janeiro, antogs både en politisk deklaration och en genomförandeplan om hållbar utveckling. I Johannesburgsdeklarationen fastslås att fattigdomsbekämpning, ändring av konsumtions – och produktionsmönster samt ett utökat skydd av miljön är de mest
angelägna utmaningarna vi står inför om en hållbar utveckling ska vara realiserbar (UN, A/CONF.199/20 Resolution 1 Annex § 11). På de tio år som gått efter Riokonferensen har därmed bland annat frågan om konsumtionsmönster lyfts ytterligare. Globaliseringen, i form av en integrering av världens marknader, antas tillföra såväl nya utmaningar som möjligheter beträffande arbetet med hållbar utveckling. Detta eftersom globaliseringen såväl medför en risk för ökad segregation som en ökad möjlighet att motverka den utbredda fattigdom som existerar (Ibid § 14, 15).
En förändring skulle enligt handlingsplanen åstadkommas genom utvecklandet av ett tioårigt ramverk med verktyg för konsumentupplysning. Genom reklam, media och utbildning skulle medvetenheten om vikten av hållbar produktions – och konsumtionsmönster höjas, framförallt bland ungdomar. Förutom att stater ska anta och föra en politik som främjar detta, bör även relevanta internationella organisationer, den privata sektorn och alla viktiga samhällsgrupper spela en viktig roll i detta arbete (Ibid Resolution 2 Annex III § 14-15)
4.2
Nationellt
Hållbar utveckling med dess olika dimensioner anses av den svenska regeringen vara ett överordnat mål i dess arbete för en god samhällsutveckling. Begreppet genomsyrar i hög grad arbetet inom flera olika områden, så som miljö – ekonomi – och socialpolitik, såväl internationellt, nationellt som lokalt. Utgångspunkten är, som nämnts, att vi idag inte kan leva på ett sätt som förstör framtida generationers möjligheter till ett gott liv (SOU 2003:31 s.53; Skr. 2005/06:126 s.7).
I arbetet för att främja ett sådant levnadssätt ska staten och den offentliga sektorn utgöra ett föredöme. Detta genom att främja en social, miljömässig och ekonomisk hållbar utveckling (Skr. 2005/06:126 s.57). Den offentliga sektorn besitter, för detta arbete, ett viktigt verktyg i form av det upphandlingsförfarande som används för inköp av varor och tjänster. Genom att i största möjliga mån öka omfattningen av de krav som representerar en hållbar utveckling kan den
offentliga sektorn, via upphandlingen, verka för en progressiv utveckling (Prop. 2005:06/105 s. 92).
4.2.1
Nationell strategi för hållbar utveckling
För att möjliggöra ett konkret arbete var Sverige genom Riokonferensen med och beslutade att nationella strategier för hållbar utveckling skulle fastställas senast 2002. Strategierna skulle som nämnts komma bli unika för varje land eftersom de togs utvecklades utifrån varje lands situation och prioriteringar (Riodeklarationen § 11).
Sveriges nationella strategi för hållbar utveckling fastställdes även 2002 vilket innebar att det för första gången på nationell nivå sammanställdes en strategi för hållbar utveckling. Strategin omfattade och sammanfogade såväl sociala, kulturella, ekonomiska som miljömässiga aspekter. (Skr. 2001/02:172 s. 12). I arbetet med att konkretisera hållbar utveckling, ska överenskomna mål och visioner användas som utgångspunkter för olika strategier såväl som att ansvariga aktörer måste utses. Genom den svenska förvaltningsmodellenges även de olika nationella myndigheterna och kommunerna en viktig roll i arbetet med att implementera internationella beslut4. (SOU 2003:31 s. 54).
I revideringen, En svensk strategi för hållbar utveckling - ekonomisk, social och miljömässig betonas det än mer att insatser, såväl nationellt, regionalt som lokalt krävs för att hållbar utveckling skall vara möjlig (Skr. 2003/04:129). För detta krävs det att såväl kommuner, myndigheter, företag som enskilda människor aktivt deltar i arbetet (Skr. 2005/06:126 s. 55ff). För att kunna uppfylla målet med att garantera framtida generationers möjligheter ska arbetet karakteriseras av en långsiktighet med en helhetssyn på samhällets behov, förutsättningar och problem. Det vill säga ett tvärsektoriellt förhållningssätt (SOU 2003:31 s. 65ff). Det svenska arbetet med hållbar utveckling, såväl nationellt som lokalt, har främst förts inom miljöområdet. Ett tidigare arbete med erfarenheter som borde utnyttjas
4
Med termen svenska förvaltningsmodellen åsyftas den förvaltningstrappa i vilken staten ses som central aktör, landstingen som regional och kommunen som lokal. Förvaltningens primära uppgift är att bereda och implementera beslut tagna av politikerna (Lundquist, 1992 s. 14ff). Denna uppdelning, mellan politikernas administrativa roll och förvaltningarnas implementeringsroll, ses som en central kärna för den svenska förvaltningsmodellen (Premfors m.fl. 2003 s. 49f).
genom att låta ett fortsatt arbete med de sociala och ekonomiska dimensionerna utgå från detta. En utvidgning av innebörden av hållbar utveckling bör därmed kunna ta sin utgångspunkt i erfarenheter och resultat från det miljöorienterade Agenda 21 arbetet (Ibid s. 67).
4.2.2
Ansvarsfördelning
För att uppnå en hållbar utveckling krävs det, som nämnts, en delaktighet från alla aktörer med ett övergripande tvärsektoriellt synsätt. För att möjliggöra detta krävs ett flertal olika former av samordning och styrning (Skr. 2005/06:126 s. 54). Bland annat anses en klarare koppling mellan lokalt planeringsarbete och nationella strategier innebära en ökad förståelse för att arbete med hållbar utveckling inte kan bedrivas vid sidan av den ordinarie verksamheten, de båda måste integreras. Långsiktigheten med hållbar utveckling måste därmed inkorporeras i organisationernas övergripande mål, vilket kräver att en aktivare samverkan mellan verksamheter utvecklas (Skr. 2005/06:126 s. 54f). Inom kommunorganisationer innebär det att en större samstämmighet, såväl politisk som inomorganisatorisk, angående tillvägagångssätten för hållbar utveckling krävs. Detta är i sin tur beroende av ett aktivt och samordnande ledarskap. Kommunerna rekommenderas därför att, vid utvecklandet av egna strategier, fästa avseende till den nationella strategin för hållbar utveckling (Ibid s. 56).
4.2.3
Konsumtentmakt och handlingsmönster
Uppsatsens syfte gör det intressant att se till konsumtionsfrågor och hur en så kallad hållbar konsumtion antas kunna stimuleras. En hållbar konsumtion härleds förvisso mestadels till de enskilda hushållen men kommunen som organisation kan även den ses utifrån dess konsumentroll. Särskilt i detta fall då beslutet inom Lunds kommun enbart berör konsumtionen av kaffe och te.
Hållbar konsumtion innebär att konsumtionen av varor ska uppfylla konsumentens behov samtidigt som dagens negativa påverkan av miljö och hälsa minimeras för att främja en global utveckling som är hållbar (Skr. 2005/06:107 s. 7). En sådan utveckling, genom hållbar konsumtion, antas vara beroende av bland
annat viljan hos konsumenten.En vilja som också tycks finnas hos konsumtenten. Bland annat ökade kännedomen angående Rättvisemärkt från 39 procent 2004 till 47 procent året därpå. Undersökningen visade även att 68 procent av de tillfrågade, 1001 personer, sa sig vara villiga att betala ett högre pris för en Rättvisemärkt vara (SOU 2005:51 s. 71). Det är dock en strävan som i viss mån anses hämmas av det begränsade utbudet (Skr. 2005/06:107 s. 17). I Sverige utgör nämligen de Rättvisemärkta varorna knappt 1 procent av den totala försäljningen inom de produktkategorier där det finns ett Rättvisemärkt alternativ. Det begränsade utbudet härleds till de svårigheter och kostnader som en fungerande kontroll och uppföljning av de sociala kraven innebär (SOU 2005:51 s. 71).
Regeringens skrivelse Tänk om! – En handlingsplan för hållbar konsumtion
för hushållen fokuserar på hur de svenska hushållen ska fås att verka för en
hållbar utveckling. För att uppnå detta krävs det att hushållens konsumtion förändras så att hållbara produkter väljs i större utsträckning än idag. Något som innebär djupgående åtgärder i form av ändrade konsumtionsmönster men också, som nämnts ovan ett behov av ett större utbud (2005/06:107 s. 6). Konsumtionsmönster som kan förändras genom att offentliga myndigheter och organisationer tar sig an uppgiften att sprida kunskap om hållbart beteende och konsumtion till olika aktörer (SOU 2003:31 s. 55).
En sådan förändring kräver dock ett omfattande arbete för att konsumenten ska komma över både verkliga och imaginära hinder (SOU 2005:51 s. 8). Vad som behövs är en blandning av olika verktyg och styrmedel som tillsammans kan främja målet med en hållbar konsumtion och utveckling. Dessa verktyg kan sägas omfatta tre grupper: ekonomiska i form av skatter, avgifter eller bidrag; administrativa i form av lagar samt informativa så som information kring konsumtionens negativa belastning (Skr. 2005/06:107 s. 9). Även om de informativa verktygen är en viktig förutsättning för att höja kunskapsnivån hos konsumenterna och därmed medverka till förändrade handlingsmönster anses det inte vara tillräckligt (SOU 2005:51 s. 207). Starkare incitament i form av ekonomiska verktyg anses vara befogat:
Eftersom ekonomiska styrmedel är ett av de viktigaste verktygen för att få till stånd en hållbar utveckling, är det angeläget att dessa
utformas så att de leder mot hållbara konsumtionsval och beteenden.
(SOU 2003:31 s. 54)
Ett alternativ som framhålls i den statliga utredningen Bilen, Biffen, Bostaden är att likställa hållbart utvecklade produkter med dess konventionella konkurrenter. Något som anses vara möjligt genom en halverad momssats för Rättvisemärkta varor (SOU 2005:51 s. 72; 108).
4.2.4
Rättvisemärkningen
Som visats ovan har de nationella strategierna och riktlinjerna för hållbar utveckling betonat konsumentperspektivet och hur de enskilda konsumenterna ska förmås att ändra sitt beteende. Den nationella strategin för hållbar utveckling framhåller dock att konsumentens valmöjligheter också är beroende av utbudet vilket i förlängningen beror på företagen. Företagens globala utbredning innebär att de kan ses som centrala aktörer för hållbar utveckling såväl internationellt, nationellt som lokalt. De har denna centrala roll då företagen genom medvetna val av produktionsmetoder samt val av råvaror antas kunna möjliggöra en hållbar social, ekonomisk och miljömässig utveckling (Skr. 2005/06:126 s. 54f). För de företag som är beredda att göra dessa medvetna val finns det också olika sätt att framhålla detta för konsumenten. Bland annat kan produkterna märkas med Rättvisemärkt.
Rättvisemärkningen är en social märkning som i Sverige finns på en mängd olika varor inom 13 olika produktgrupper, bland annat kaffe, te, vin, socker, bomull, bananer och apelsiner. För att en vara ska kunna bli Rättvisemärkt, måste producenten leva upp till vissa krav. En typ av krav gäller om producenten är ett kooperativ och en annan om det gäller anställd arbetskraft. Det finns även mer specificerade krav för varje produktgrupp. Kraven handlar framförallt allt om att garantera ett skäligt pris för produkten och att erbjuda en långsiktig affärsrelation. Andra krav som ställs är att det inte får förekomma någon typ av diskriminering,
inget barnarbete och att arbetarna ska ha rätt att organisera sig5 (Rignell 2002 s. 112ff).
Rättvisemärkt i Sverige består av en ideell förening och ett bolag. Föreningen för Rättvisemärkt och Rättvisemärkt i Sverige AB, ägt av Svenska kyrkan och LO. Föreningen har ett 20-tal medlemsorganisationer bakom sig, bland andra Forum Syd, fackförbundet SKTF, Svenska kyrkan och Världsbutikerna för rättvis handel. Föreningen arbetar med att skapa opinion och sprida information om märkningen och bolaget utfärdar licenser till de svenska företag som vill ansluta sig till Rättvisemärkt. Rättvisemärkt är det svenska märkningsinitiativet med en mängd systerorganisationer i Europa, Nordamerika, Australien/Nya Zeeland och Japan, med namn som Max Havelaar, Transfair och Rejäl handel (Holland/Danmark, Tyskland, Finland). FLO, Fair Trade Labelling organisation, är den internationella organisation inom vilka alla samarbetar. Det är även denna organisation som ser till att det utförs regelbundna kontroller av producenterna (Ibid s. 38ff; 111ff).
Det senaste konceptet som har kommit att lanseras av Rättvisemärkt är Fair
Trade City. Konceptet, som funnits i Storbritannien sedan 2001, innebär att en
stad eller kommun kan få certifiering som en Fair Trade City. Kraven som ska uppfyllas skiljer sig helt från de krav som ställs på producenterna. Istället har fokus fästs på att det inom såväl den offentliga som den privata sektorn i en stad ska verkas för att det som konsumeras i så stor utsträckning som möjligt utgörs av Rättvisemärkta produkter. (Föreningen för Rättvisemärkt)
4.2.5
Sociala krav i upphandling – juridisk översikt
Från den 1 januari 1994 ska alla inköp av varor och tjänster som görs av statliga myndigheter, landsting och kommuner upphandlas enligt lagen om offentlig upphandling - LOU (LOU 1992:1528). LOU uppkom bland annat för att säkerställa en likvärdig konkurrensförutsättning mellan de företag som kan tillgodose den offentliga sektorns behov, det vill säga leverera nämnda varor eller
5Kriterierna för Rättvisemärkt grundar sig på FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna samt
ILO:s kärnkonventioner vilka är: (förenings- och förhandlingsrätt (87, 98), barnarbete och minimiålder (138), diskriminering och lika lön (111, 100) samt förbud mot tvångs och slavarbete (29, 105 samt 182) om de värsta formerna av barnarbete.
tjänster. För att effektivisera processen använder de flesta kommuner, så också Lunds, upphandlingsenheter eller inköpsenheter. Deras roll är bland annat att ansvara för kommunens så kallade övergripande ramavtal, informera kommunens förvaltningar gällande regler samt utveckla och följa upp upphandlingsverksamheten. (Lunds kommun, 2002c s. 1) I Lunds fall ingår exempelvis beslutet att möjliggöra inköp av Rättvisemärkt kaffe och te i ett så kallat ramavtal. Detta innebär att leverantören utöver ordinärt kaffe och te även tillhandahåller Rättvisemärkta alternativ. Därefter är det upp till de enskilda förvaltningarna att beställa önskat kaffe eller te.
Enligt 22 § LOU ska den upphandlande enheten anta antingen det anbud som är det mest fördelaktiga eller det anbud som har lägst anbudspris. Genom termen
mest fördelaktiga ges det möjlighet att ta hänsyn till miljöpåverkan och andra
faktorer som kanske inte överensstämmer med lägst anbudspris. I ett nyligen lämnat slutbetänkande från Upphandlingsutredningen (SOU 2006:28) redogörs det för rättsläget angående möjligheten att ställa sociala krav i upphandlingen. Utredningen konstaterar att regelverket kring denna möjlighet mångt och mycket är ny och inte särskilt utvecklad men de fastslår att det är möjligt att ställa krav på leverantören som inte är av rent ekonomisk art. Däremot måste kraven vara av den karaktären att det är möjligt att kontrollera om leverantören eller producenten uppfyller dem (SOU 2006:28 s. 22).
Utredningen menar att om riksdag och regering verkligen vill framhålla vikten av social hänsyn så skulle en så kallad bör-regel främja spridningen av en denna inställning (Ibid s. 23). Man menar att en sådan regel skulle kunna formuleras på följande vis:
Upphandlande myndigheter bör ställa miljökrav och sociala krav vid upphandling, i den utsträckning det är påkallat med hänsyn till
upphandlingens art[…].
(SOU 2006:28 s. 34)
Därutöver menar man att sociala krav vid offentlig upphandling även har ett visst stöd från europeisk nivå. I ett tolkningsmeddelande från EU: kommissionen menas det att genom socialt hänsynstagande i samband med offentlig upphandling
är det möjligt att bidra till hållbar utveckling inom begreppets olika dimensioner (KOM/2001/566 s. 4). Själva begreppet social hänsyn ska vidare ges en vid tolkning och vid upphandling av varor får krav på bland annat tillverkningsprocessen ställas i fall det ger en distinktionsmöjlighet mellan konkurrerande produkter (SOU 2006:28 s. 189f). Vidare framhålls det i tolkningsmeddelandet att, även om det i de olika bestämmelserna gällande upphandlingsförfarandet inte direkt fastslås så:
skall utförandet av ett upphandlingskontrakt ske i
överensstämmelse med samtliga relevanta nationella,
internationella eller gemenskapsrättsliga standarder, lagar och
föreskrifter, vilka är bindande på det sociala området.
(KOM/2001/566 s. 20)
Vidare bör de av International Labour Organisation (ILO) framtagna och internationellt erkända konventioner gälla i sin helhet för EU:s medlemsländer (KOM/2001/566 s. 20).
4.3
Lokalt
Att fortsätta från det internationella och nationella arbete som genomförs, och fokusera på dess lokala innebörd, är intressant då de svenska kommunernas uppdrag inom detta område kan sägas vara att aktivt förverkliga de internationella överenskommelser som staten ingått (Olsson 2005 s. 32; SOU 2003:31 s. 56). Detta eftersom den svenska kommunen som enhet är relativt självständig och det saknas en central, nationell, styrning av dess agerande (ESS 2005:3 s. 6). Kommunen har även en betydande roll då det är insatser och förändringar på den lokala nivån som lättast åskådliggörs och som kan ligga till grund för förändringar i människors sätt att agera. Därmed betonades det lokala underifrånperspektivet och vikten av att alla aktörer involverades i arbetet (SOU 1994:128 s. 11f). Kommunerna kom dock att uppmanas att, i samspel med den nationella strategin för hållbar utveckling, förena det nationella arbetet med utvecklandet av lokala
strategier för hållbar utveckling (Skr. 2005/06:126 s. 56) Därmed, anser vi, att det från nationell nivå menas att kommunen och i förlängningen dess anställda utgör de aktörer som aktivt måste arbeta för att de internationellt ingångna överenskommelserna om hållbar utveckling ska kunna förverkligas. Detta eftersom de tillsammans med Sveriges övriga offentliga sektor uppmanas att, likt statens internationella arbete, verka i en progressiv riktning för arbetet inom hållbar utveckling (SOU 2005:51 s. 9).
4.3.1
Bakgrund för Lunds arbete inom hållbar utveckling
Lunds kommun antog en första lokal Agenda 21 plan år 1997 vars syfte var att Lund som kommun skulle ta sitt ansvar i arbetet för att nå ett miljömässigt hållbart samhälle (Lunds kommun 1997 s. 15). Trots fokuseringen på miljön lyftes de tre olika perspektiven av hållbar utveckling fram och vikten av att dessa sammanfaller betonades. Det var, som tidigare nämnts, det ekologiska, det ekonomiska samt det sociala perspektivet. Endast om dessa tre sammanfaller är en sund utveckling mot ett hållbart samhälle möjlig. Det ansågs i beslutet att Agenda 21 processen utgjorde en kraft som på sikt skulle åstadkomma en sådan utveckling genom att tillföra kunskap, ändra attityder och värderingar samt påverka människors beteende (Lunds kommun 1997 s.2;12). Underifrånperspektivet och allas delaktighet betonades genom att man ställde upp målet att; ”de aktörer som har möjlighet att påverka målen tar sitt ansvar och, gärna med nytänkande och
tekniska innovationer, gör sin del av arbetet.” (Ibid s. 15).
Fokuseringen på det ekologiska arbetet inom arbetet för hållbar utveckling fortsatte ändå. Detta utifrån motiveringen att ekologisk hållbarhet är en grundförutsättning för allt liv, utan en sådan utveckling tillintetgörs en eventuell möjlighet att arbeta med de sociala och kulturella områdena (Lunds kommun 2006 s. 7). Att främst förknippa hållbar utveckling med ekologi är ett förhållningssätt som svenska kommuner generellt tenderar att ha. Detta utifrån en tanke att hållbar utveckling är ett nästa trappsteg efter det långvariga miljöfokus som varit (Olsson 2005 s. 113).
För Lunds kommuns del bestod en del av den formella utvidgningen av begreppet av att omvandla Miljöpolicy för upphandling i Lunds kommun till
Upphandlingspolicy för hållbar utveckling i Lunds kommun - förslag till strategi. Därmed ville man ge en signal om att arbetet för hållbar utveckling även skulle beröra sociala frågor (Lunds kommun 2002a s. 6).
I utredningen som fastställde kommunens riktlinjer för upphandlingssituationen konstateras det att den tidigare policyn helt saknade etiska krav vilket inte kunde anses vara förenligt med syftet för den offentliga upphandlingen, att främja samhälliga mål. För att Lunds kommuns arbete skulle anses överensstämma med detta konstaterade man att upphandlingspolicyn även borde omfatta etiska krav (Ibid s. 9).
4.3.2
Utvidgning av den lokala innebörden
Den faktiska formuleringen kring sociala krav i upphandling återfinns inom miljödelen i det allmänövergripande dokumentet Policy för upphandling i Lunds
kommun. Däri formuleras det på följande sätt: ”Etiska krav i enlighet med
lagstiftning eller avtal skall ställas om nödvändigt.” (Lunds kommun 2002b). En
djupare förståelse av formuleringen ges i det beslutsunderlag som låg till grund för kommunstyrelsens beslut att rekommendera kommunfullmäktige att fastställa ovan nämnda upphandlingspolicy. Beslutsunderlaget utgjordes av Upphandling
för hållbar utveckling i Lunds kommun – förslag till strategi. En utredning som
handlade om möjligheten att använda miljökrav och sociala krav i upphandlingsförfarandet (Lunds kommun 2002a.).
Arbetet med att utveckla och införa sociala krav liknas i utredningen med det tidigare genomförda arbetet med miljökrav i upphandlingen. Utredningen uppmärksammade att arbetet med miljöanpassad upphandling kom att lida av en kunskapsbrist vilket tillsammans med avsaknaden av klara strategier för implementeringsprocessen förhindrade ett verkställande (Ibid s. 6). Därför, bedömdes det, måste arbetet med sociala krav i upphandling förankras i såväl nationell som internationell lagstiftning. Något som ansågs försvåras av ämnets nya karaktär vilket även innebar att utredningen fick konstatera att det inte heller fanns några klara nationella riktlinjer att utgå från (Lunds kommun 2002a s. 4).
Viss juridisk bekräftelse ansågs istället finnas i det, av utredningen, hänvisade tolkningsmeddelande från EU-kommissionen. Tolkningsmeddelandet angående
sociala krav i offentlig upphandling konstaterar att den upphandlande enheten kan kräva att uppdragstagaren följer bestämmelserna i ILO:s grundläggande kärnkonventioner. Därmed skulle inköp av Rättvisemärkta varor vara möjligt. Detta eftersom huvuddelen av kraven bakom Rättvisemärkningen, som nämnts, utgår från ILO:s konventioner (Lunds kommun 2002a s. 17).
Till utredning valde SKTF i Lund att lämna in egna synpunkter för att fördjupa förslaget angående sociala krav i upphandling och vad det skulle kunna innebära. Genom att rekommendera alla upphandlande enheter att, som minimikrav, utgå från TCO:s uppförandekod för etiska regler menade man att innebörden av sociala krav i upphandling skulle bli klarare (Ibid). TCO:s riktlinjer antogs från början av fackförbundet för att styra dess kapitalplaceringar. Riktlinjerna handlar om arbetsmarknadsrelaterade och fackliga frågor. Exempelvis beslutades det att investeringar inte skulle göras i bolag som inte respekterar ILO:s kärnkonventioner medan företag som för en progressiv miljöpolitik ska premieras. För att uppmuntra förändringsarbete framhålls även vikten av utvärdering och uppföljningsarbete (Magnusson, Norén 2001 s. 97ff). Riktlinjer likt dessa borde, om man följer förhandsarbetet till upphandlingspolicyn för hållbar utveckling i Lunds kommun, motverka att ett beslut enbart förblir en papperskonstruktion. Klara riktlinjer ansågs, som nämnts, utgöra en grund för att förverkliga en reell förändring av agerandet.
4.3.3
Lunds kommunstyrelse beslut angående Rättvisemärkt
Under 2003 fortsatte SKTF sitt påtryckningsarbete för att förmå Lunds kommun att använda sig av Rättvisemärkta varor. Genom en skrivelse, Rättvisemärkt i
Lunds kommun – för allas bästa, av bland annat Jeanette Schlaucher föreslogs
kommunstyrelsen att besluta följande:
• En målsättning i att 33 % av allt kaffe som konsumeras, senast till år 2006, ska produceras på ett sätt som uppfyller krav på att mänskliga rättigheter inte kränks.
• Att aktivt stödja SKTF:s ambition att informera kring produktionsvillkoren för kaffe och te.
• Att till detta, under 2003 och 2004, bidra med 30 000 kr.
• Att det i alla officiella sammanhang bjuds på kaffe och te som producerats på ett sätt som garanterar att de mänskliga rättigheterna efterlevs.
(Lunds kommun 2003a)
SKTF framhöll i skrivelsen det sätt som Lunds kommun tidigare har profilerat sig inom området hållbar utveckling och lyft sin påverkansmöjlighet genom dess konsumentroll. Vidare nämns det att kommunen på olika sätt aktivt har arbetat för en ekologisk hållbar utveckling, exempelvis genom olika projekt för att öka användandet av ekologisk mat inom kommunens skolor (Lunds kommun 2003a s. 1). SKTF säger sig aktivt vilja bidra till en fortsatt utveckling av Lunds kommuns profilering som en ansvarstagande kommun. Genom att tillhandahålla utbildad informationspersonal säger man sig vara villiga att informera kommunens förvaltningar och dess personal. Genom ett progressivt beslut angående användandet av sociala krav vid den offentliga upphandlingen, vilket i praktiken innebär Rättvisemärkta varor, kan Lunds kommun komma att bli den första kommunen med en aktiv målsättning att öka användandet av Rättvisemärkta varor (Lunds kommun 2003a).
Kommunstyrelsens slutliga beslut kom också att överensstämma med SKTF:s skrivelse. Man beslutade att rekommendera kommunens förvaltningar att använda sig av skrivelsen och dess innehåll och därmed rekommenderade man användandet av Rättvisemärkt kaffe och te på arbetsplatserna (Lunds kommun 2003b). Detta gjordes genom en promemoria till förvaltningarna där beslutet redogjordes för och följande beskrivning för vad märkningen innebär gavs:
Rättvisemärkt är, enligt föreningen för Rättvisemärkt i Sverige, en etisk och social märkning som fokuserar på mänskliga rättigheter. Det grundar sig på ett handelssamarbete som gynnar social, ekonomisk och demokratisk utveckling i ett område där varor framställs enligt garantier för rättvisemärkt.
Därmed är det upp till förvaltningarna och dess anställda, vilka också är de egentliga konsumenterna, att genomföra den del av innehållet av den translokala idén hållbar utvecklig som konsumtion av Rättvisemärkt kaffe och te innebär.
5
Analys
I detta kapitel kommer vi, genom att redogöra intervjumaterialet utifrån de tidigare kapitlen, att besvara uppsatsens huvudsakliga frågeställning. Det vill säga på vilket sätt och i vilken omfattning beslutet har implementerats, samt vilken betydelse det haft för det faktiska agerandet. Som framhållits i metodkapitlet använde vi oss av ett intervjuurval i form av en snöbollsmetod. Detta gav följande intervjupersoner: Jeanette Schalucher, miljöinspektör vid miljöförvaltningen; Åsa Johansson, miljöutbildare vid miljöstrategiska enheten; Delia Barbaiani, upphandlare vid upphandlingsenheten samt Linda Birkedal, projektledare för ungdomsforum för Agenda 21. För genomförandet av själva intervjuerna användes en blandning av en ostrukturerad och semistrukturerad intervjumetod. Detta innebar att följande övergripande och förbestämda frågor ställdes under intervjun:
• Presentera din egen relation och involvering i arbete med Rättvisemärkt inom kommunen.
• Hur anser du att sociala krav i form av Rättvisemärkt har möjliggjorts? • Vilken spridning menar du att beslutet och dess innebörd har fått? • Vilka begränsningar ser du?
• Hur tror du att arbetet kan utvecklas?
För att läsaren på ett lättåskådligt sätt ska kunna tillgodogöra sig det material som intervjuerna har gett, använder vi oss av den valda ad hoc metoden för intervjuanalys. Utifrån uppsatsens tidigare delar och intervjumaterialet, har vi valt att dela upp kapitlet i följande rubriker: Informationsspridning, Lunds kommuns
identitet samt Problem, utmaningar och framtiden. Under den sista rubriken
redogör vi även för, och analyserar det material som framkommit angående arbetet med certifieringen Fair Trade City.
5.1
Informationsspridning
Den institutionalistiska tanken om idéspridning menar att det inomorganisatoriska stödet för en ny idé beror på hur väl den marknadsförs. Det vill säga, i detta fall hur väl SKTF: s skrivelse togs emot och hur kommunstyrelsens slutgiltiga beslut att rekommendera denna spreds vidare inom förvaltningarna. Den inomorganisatoriska spridningen i en kommun kan sedan antas, utifrån synen på kommunen som en diversebutik, komma att skilja sig av olika anledningar. Såväl förvaltningarnas egen identitetsuppfattning, vilken av institutionalismen antas vara svårförändrad, som politiska konflikter kan begränsa beslutets reella genomslag. Såväl Jeanette Schalucher som Linda Birkedal menar att implementeringen i detta fall inte borde begränsas på grund av politiska konflikter då frågan inte ses som någon höger – eller vänsterfråga. Ämnet anses vara aktuellt inom flera partier.
Åsa Johansson fäster snarare större uppmärksamhet vid förvaltningarnas olika identitetsuppfattningar. Hon tror själv att personalen vid förvaltningar som redan har en viss närhet till utvecklingsfrågor, exempelvis Socialförvaltningen, Miljöförvaltningen samt Utbildningsförvaltningen, är mer benägna att ta till sig ny kunskap inom ett redan känt område. Exempelvis antar hon att de anställda inom exempelvis miljöförvaltningen sedan tidigare har kännedom om frågor som berör hållbar utveckling. Därmed skulle det finnas ett större intresse för ny kunskap inom ett redan intressant ämne. Därutöver, menar Åsa, kan förvaltningarnas storlek vara en bidragande orsak till svårigheten att föra ut informationen. Åsa menar att det ofta kan ta stopp vid förvaltningscheferna vilket medför att de anställda inte tar del av informationen i den grad som vore önskvärt, hon menar dock att kunskapen ”sakta sipprar neråt”.
För att utvidga kommunens arbete med sociala kriterier inom upphandlingen, menade majoriteten av de intervjuade också att en större kunskap om fördelarna med Rättvisemärkta varor var önskvärd. Om kunskapen kunde öka borde valet av dessa varor, framför de konventionella, bli naturligt. En något ökad konsumtion av de Rättvisemärkta varorna skulle, utifrån institutionalismen, innebära en inkrementell förändring av det förväntade handlingsmönstret. Det vill säga, genom att öka kunskapen om varför en förändring är önskvärd ökar utrymmet för
