Är Asylprocessen i Sverige Rättssäker? : En Undersökning om de Offentliga Biträdena och Ombudens Roll före och efter Reformerna 2006.

J

I

B

S

Ä r A s y l p r o c e s s e n i S v e r i g e R ä t t s s ä k e r ?

E n U n d e r s ö k n i n g o m d e O f f e n t l i g a B i t r ä d e n a o c h

O m b u d e n s R o l l f ö r e o c h e f t e r R e f o r m e r n a 2 0 0 6 .

Magisteruppsats inom Statsvetenskap Författare: Malin Asplund

Handledare: Professor Benny Hjern Jönköping maj, 2007

Magisteruppsats inom Statsvetenskap

Titel: Är Asylprocessen i Sverige Rättssäker? En Undersökning om de Offentliga Biträdena och Ombudens Roll före och efter Reformerna 2006.

Författare: Malin Asplund

Handledare: Professor Benny Hjern

Datum: maj 2007

Ämnesord: Rättssäkerhet, asyl, instansordning, reformer, utlänningslagen, biträden, ombud, asylsökande, rättsstat.

Sammanfattning

Som den svenska asylprocessen såg ut innan 2006, var den omdiskuterad och hårt kritiserad. Processen sades sakna insyn och ansågs därför alltför öppen för beslut tagna baserat på politiska, snarare än juridiska, grunder. År 2005 skapades en ny Utlänningslag. Även asylprocessen reformerades och den nya ordningen innebär bland annat möjligheten för asylsökande att få sin sak prövad i särskilda domstolar; Migrationsdomstolar.

Då målet med reformerna var att skapa en öppnare process offentliggjordes även Migrationsverkets databas för landinformation. De offentliga biträdena och ombuden som Migrationsverket tilldelar asylsökande fick utvidgade arbetsuppgifter. Vid prövning i Migrationsdomstol möter klienten med biträde Migrationsverket som motpart. Reformerna har bidragit till en möjlig stärkt ställning för den asylsökande beroende på hur den sökandes talan förs. Mycket av detta ansvar beror därför på klientens biträde.

Med anledning av reformerna som trädde i kraft år 2006 och de offentliga biträdenas betydande roll syftar denna uppsats till att utvärdera rättssäkerheten i den svenska asylprocessen genom att rikta fokus på biträdena i processen. Undersökningsmetoden utgörs av ett enkätutskick till offentliga biträden i Malmö region. Undersökningen backas upp av en teoretisk diskussion om den svenska rättsstaten, de svenska statsmakterna och så kallad lesson-drawing. Det senare innebar möjligheten till att dra lärdom från andra länder, områden eller skeden, där brister i rättssäkerheten uppdagas. Detta ramverk har använts i syfte att jämföra asylprocessen före och efter reformerna.

Resultatet av enkätundersökningen stödjer hypotesen om att rättssäkerheten i asylprocessen ökat sedan reformerna och den nya lagen trädde i kraft. Processen upplevs som tydligare, mer rättssäker och mer öppen överlag. Undersökningen har dock belyst områden av processen som fortfarande hotar förutsägbarheten samt lämnar många biträden missnöjda över sin arbetssituation. Det faktum att Migrationsverket utser biträdena och på så vis kan påverka sin egen motpart i Migrationsdomstolen är ett problem som hotar rättsäkerheten. Migrationsverkets landinformation kritiseras även för att vara otillräckligt och anses ibland ha företräde i domstol, vilket belyser ytterligare infekterade områden.

Master Thesis in Political Science

Title: Är Asylprocessen i Sverige Rättssäker? En Undersökning om de Offentliga Biträdena och Ombudens Roll före och efter Reformerna 2006.

Author: Malin Asplund

Tutor: Benny Hjern

Date: May, 2007

Subject terms: Rule of law, legal security, asylum, reforms, utlänningslagen, public defenders, asylum seekers.

Abstract

The Swedish asylum process, as it appeared before 2006, was debated and criticised. It was know to lack transparency and, therefore, to leave to much room for political rather than legal decisions. A new law regulating asylum and immigration was created in 2005. The asylum process was reformed and opened, among other things, up for the possibility for asylum seekers to receive a trial in special courts; Migrationsdomstolar.

Since one of the goals with the reforms was to make the process more transparent, the Swedish Migration Board (Migrationsverket) made their database for country specific information available to the public. The public defenders were granted a more significant role in pleading his or her clients cause. During a trial in court the client will meet the Migration Board. The reforms have thus opened up for the possibility for the client to have a stronger position in the process, where much of the responsibility of ensuring this falls upon the assigned counsel.

Because of the changes in the asylum process in 2006, and the high level of responsibility given to the public defenders following the reforms, this thesis aims at evaluating the rule of law in the Swedish asylum process. Focus is on the public defenders and the method of investigation a self-administered survey distributed to the public defenders in Malmö region. A theoretical discussion including the Swedish Rechtstaat and possibilities of lesson-drawing from programs across jurisdictions, various areas and time, is used as a framework for comparing the asylum process before and after the reforms.

The survey results support the hypothesis that the legal security in the asylum process has been improved following the reforms and the introduction of the new law. The process is more transparent, more secure and more predictable. The investigation has, however, illuminated some infected areas of the asylum process. The fact that the Migration Board assigns the counsels, and thus has got the opportunity to select their opponent in court, is one of these problematic areas. Another concerns the country specific information in the Migration Board’s database. The database has not only been criticised for not being up to date but has also been said to be preferred and seen as more reliable in the special courts.

Innehållsförteckning

1

Introduktion

... 1

1.1 Problembeskrivning ... 2

1.2 Syfte ... 2

1.3 Hypotes ... 2

2

Metod och Design

... 3

2.1 Metod ... 3

2.2 Enkäten ... 5

2.3 Avgränsningar ... 7

2.4 Källkritik ... 8

2.5 Disposition ... 8

3

Relevanta Myndigheter och Lagar

... 10

3.1 Migrationsverket ... 10

3.1.1 De Offentliga Biträdena ... 11

3.2 Utlänningslagen ... 12

3.2.1 Muntlig Handläggning ... 12

3.2.2 Motivering och Överklagan av Beslut ... 13

3.3 Schengen och Dublinförordningen ... 14

4

Centrala Begrepp

... 15

4.1 Den Svenska Rättsstaten ... 15

4.2 ”Lesson-Drawing” ... 16

5

Undersökningsresultat

... 18

5.1 Kommentarer från Biträden ... 18

5.2 Svarsfrekvens och Grupperingar ... 19

5.3 Rättssäkerhet i Asylprocessen ... 21

5.4 Erfarenhet Offentliga Biträden och Ombud ... 26

5.5 Informationsunderlag ... 27

5.6 Trygghet i Egen Roll och med Motpartens Roll ... 30

5.7 Motivation ... 34 5.8 Summering av Resultat ... 35

6

Analys

... 37

7

Reflektioner

... 44

8

Slutsatser

... 46

Referenser

... 48

Bilaga Enkät ... 50

Figurer

Tabeller

Tabell 5.3.1 Rättssäkerhet i asylprocessen innan 2006 ... 21

Tabell 5.3.2 Rättssäkerhet i asylprocessen efter 2006 ... 22

Tabell 5.3.3 Rättssäkerheten i asylprocessen innan och efter 2006, krosstabulerad ... 22

Tabell 5.3.4 Rättssäkerhet i instansordningen före 2006Fel! Bokmärket är inte definierat.2 Tabell 5.3.5 Rättssäkerhet i instansordningen efter 2006 ... 23

Tabell 5.3.6 Rättssäkerheten i asylärenden jämfört med övriga ärenden innan 2006 ... 23

Tabell 5.3.7 Rättssäkerheten i asylärenden jämfört med övriga ärenden efter 2006 ... 23

Tabell 5.3.8 Rättssäkerheten i asylprocessen innan 2006 i jämförelse med stor erfarenhet av asylärenden (år) ... 25

Tabell 5.3.9 Rättssäkerheten i asylprocessen efter 2006 i jämförelse med stor erfarenhet av asylärenden (år) ... 26

Tabell 5.4.1 Del av totala mängden ärenden som utgörs av asylärenden ... 27

Tabell 5.4.2 Erfarenhet av asylärenden mätt i antal år ... 27

Tabell 5.5.1 Källor för insamling av landinformation ... 28

Tabell 5.5.2 Frekvens av Stöd och Råd ... 29

Tabell 5.5.3 Andel som saknar stöd ... 29

Tabell 5.5.4 Källor till Stöd och Råd ... 30

Tabell 5.6.1 Migrationsverkets roll innan 2006 ... 31

Tabell 5.6.2 Migrationsverkets roll efter 2006 ... 31

Tabell 5.6.3 Den egna rollen i asylprocessen innan 2006 ... 32

Tabell 5.6.4 Den egna rollen i asylprocessen efter 2006 ... 32

Tabell 5.6.5 Förändringar av egna arbetsuppgifter 2006 ... 33

Tabell 5.6.6 Hur stämmer biträdenas uppdrag från Migrationsverket överens med god advokatsed innan 2006? ... 33

Tabell 5.6.7 Hur stämmer biträdenas uppdrag från Migrationsverket överens med god advokatsed efter 2006? ... 33

Tabell 5.6.8 Ställdes tillräckliga krav på de offentliga biträdena innan 2006? ... 34

1

Introduktion

Den svenska asylprocessen har på senare tid utsatts för hård kritik. Antalet asylansökningar fortsätter att minska, precis som de beviljade uppehållstillstånden. Svensk flyktingpolitik har stramats åt i en värld där människor fortsätter fly för sina liv, något som väcker frågan om en negativ syn på asylsökande uppkommit. Sverige är sedan länge internationellt känt för att värna om de mänskliga rättigheterna, neutralitet och humana värderingar. En rättssäker asylprocess framstår därför som ett rimligt krav, som dock kritiseras för att inte uppfyllas.

Enligt svensk lag avses med asyl ”… ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting” (Utlänningslagen 1 kap, 3 §) Denna definition av asyl är internationellt vedertagen. Övriga skyddsbehövande, vid sidan av dem som klassas som flyktingar, kan beviljas uppehållstillstånd enligt preciserade regler för dessa grupper (Wikrén & Sandesjö 2006, 51). Den nya utlänningslagen som trädde i kraft den 31 mars 2006 ackompanjerades av en ny instans- och processordning. Den nya processordningen innebär en förändrad roll för de offentliga biträdena och ombuden, vars uppgift numera är att summera asylskälen och föra den sökandes talan redan från processens början. I egenskap av ensam beslutande myndighet i asylfrågor ska Migrationsverket vidare möta den asylsökande som motpart i de Migrationsdomstolar som den nya instansordningen medfört. Migrationsdomstolarna har ersatt den före detta Utlänningsnämnden och innebär att den asylsökande vid överklagan beviljas en rättslig prövning där det offentliga biträdet för den sökandes talan.

Till skillnad från det svenska rättssamhället i övrigt så omges asylprocessen av speciella omständigheter. Dels kan flyktingar anses vara sämre insatta i sina rättigheter i det svenska samhället än svenskar i allmänhet är, och dels är det i praktiken väldigt svårt att byta offentligt biträde om meningsskiljaktigheter uppstår. Rättssäkerheten i asylprocessen påverkas därför av det arbete som de offentliga biträdena utför.

Vidare så påverkas rättssäkerheten av den svenska tolkningen av begreppet rättsstat, där domstolsmakten är svag. De nationella statsmakterna skiljer sig inte bara från många andra länders, de innehåller också ett frekvent användande av ramlagar. Ramlagar är löst formulerade lagar som myndigheter eller domstolar fyller med innehåll. De minskar på så vis förutsägbarheten i domstolarna. Genom införandet av Migrationsdomstolar i asylprocessen har dock ett steg mot en mer betydande domstolsmakt tagits. En utvärdering av dessa reformer möjliggörs därför genom begreppet ”lesson-drawing” som verktyg. Detta ramverk öppnar även upp för en presumtiv utvärdering.

Med anledning av den tid som passerat sedan reformerna och lagändringen trädde i kraft, väcks frågan om hur dessa har påverkat rättssäkerheten i asylärenden. Då de offentliga biträdena dels lägger fram och betonar på vilka grunder utlänningen söker asyl, samt företräder den asylsökande i en tvåpartsförhandling i domstol, antas biträdenas arbetsförhållanden, arbetsmiljö och motivation till arbetet med asylärenden påverka rättssäkerheten i asylprocessen. Detta talar för en djupare undersökning med fokus på de offentliga biträdenas roll. Är den svenska asylprocessen rättssäker och har reformerna inneburit förbättring?

1.1

Problembeskrivning

Rättssäkerheten i den svenska asylprocessen före 2006 ifrågasattes flitigt från olika håll. En ny utlänningslag och en ny processordning har införts för att bemöta kritiken om rådande brister i rättssäkerheten i asylärenden. Den nya ordningen ställer den sökande mot Migrationsverket där ett av Migrationsverket utsett biträde ska föra den sökandes talan. Numera sköter biträdet utredningen som ligger till grund för Migrationsverkets handläggning av ärendet. Det ansvar som tilldelats de offentliga biträdena i fråga är därför stort och av högsta betydelse för den asylsökande.

Sett från ett annat perspektiv så innebär Migrationsverkets kontroll över biträdena en potentiell källa till problem. Möjligheterna för den sökande att byta ombud regleras, precis som tilldelandet av biträde, av Migrationsverket; den asylsökandes motpart i domstol. På samma sätt är det myndigheten som står för ersättningen som utgår till biträdena och har på så vis möjligheten att påverka biträdena och ombudens spelutrymme. Trots detta har biträdena en tillsynes mer betydande roll i den nuvarande processordningen. Undersökningen i denna uppsats syftar därför till att granska hur nuvarande processordning påverkar rättssäkerheten i jämförelse med den ordning som fanns innan 2006.

1.2

Syfte

Syftet med denna uppsats är att, genom en jämförelse mellan situationen före och efter lagändringarna och reformerna 2006, undersöka rättssäkerheten i den svenska asylprocessen med de offentliga biträdena som utgångspunkt. Den svenska processordningen och berörda myndigheter kommer granskas utifrån detta perspektiv.

1.3

Hypotes

Hypotesen i undersökningen är att brister i rättssäkerheten fortfarande finns, men att reformerna och lagändringarna 2006 har bidragit till en ökad rättssäkerhet i asylprocessen.

H0: Reformerna och lagändringarna 2006 har bidragit till en ökad rättssäkerhet i asylprocessen H1: Reformerna och lagändringarna 2006 har inte bidragit till, eller minskat rättssäkerhet i asylprocessen

2

Metod och Design

Denna uppsats är en induktiv, hypotesprövande studie. I följande kapitel presenteras uppsatsens undersökningsmetod, tillvägagångssätt vid utformning av enkäten, begränsningar samt disposition.

2.1

Metod

Då analysenheterna i denna uppsats tydligt utgörs av offentliga biträden i asylprocessen, har en kvalitativ enkätundersökning valts ut som lämplig undersökningsmetod. Enkätundersökningar är särskilt lämpliga när analysenheterna är insatta i forskningsområdet, är begränsade till antalet samt när undersökningen är kompatibel med slutna frågor (Bickman & Rog 1998, 400). Då denna beskrivning stämmer mycket väl in på både uppsatsämnet och biträdena, anses en enkätundersökning vara en lämplig metod för uppsatsen. Övriga fördelar med enkätundersökningar är att de kräver relativt små ekonomiska resurser, att de möjliggör ett urval från ett stort geografiskt område under en kortare tidsperiod samt att de tillåter analysenheterna att svara på frågorna vid ett självvalt tillfälle (Bickman & Rog 1998, 400).

I en undersökning som syftar till att formulera hypoteser är begreppsuppsplittring ett användbart verktyg. Genom att skilja på kunskap och värderingar, ges möjligheten till att isolera de områden som är av intresse för undersökningen (Svenning 2003, 53). När ett beslut sedan fattats angående undersökningsmetod och teoretiska ramar, som i denna uppsats utgörs av begreppen rättsstat, de svenska statsmakterna, ramlagar och ”lesson-drawing”, är det upp till den som utför undersökningen att bedöma vilka områden som är relevanta för uppsatsen. Vissa antaganden görs vid utformandet av en hypotes, som sedan tydliggör vilka dessa områden är. Det viktiga är att behandlingen av data motiveras samt att den valda metoden är kompatibel med den teoretiska bakgrunden (Alasuutari 1998, 28).

Det första skedet utgjordes av informationsinsamling med hjälp av böcker, rapporter, utredningar och artiklar om svensk flyktingpolitik, den svenska asylprocessen samt internationella flyktingförordningar och samarbeten. För att isolera relevanta frågeområden för enkäten har ett antal advokater som vid flertalet tillfällen åtagit sig asylärenden intervjuats. Dessa öppna intervjuer har gett generella riktlinjer för enkätens innehåll samt för frågornas formulering. Möjligheten att testa frågorna i detta forum har även framhävt vissa områden som särskilt intressanta för undersökningen. Bland dessa områden finns bland annat Migrationsverkets roll i den nya processordningen.

De offentliga biträdenas erfarenhet av, motivation till och trygghet i sin yrkesroll antas vara variabler som påverkar rättssäkerheten i asylprocessen liksom ombudens tillgång till råd och stöd vid behov. Även insamlingen av landinformation i processen betraktas som en betydelsefull variabel. Alla dessa faktorer har delats upp i oberoende variabelboxar för att mäta den beroende variabeln rättssäkerhet och på så vis pröva hypotesen i uppsatsen. Undersökningsmetoden är

förenlig med uppsatsens teoridel genom begreppet rättssäkerhets centrala roll och begreppet lesson-drawing som använts som ett verktyg för att jämföra asylprocessen innan och efter 2006. Efter att Migrationsverket lämnat ut en lista över Malmö regions offentliga biträden, har dessa biträden valts ut som representativt urval för den totala populationen, det vill säga samtliga offentliga biträden i landet. Listorna visade sig vara svåråtkomliga och otillgängliga i Excellformat. På grund av tidsbegränsningar fanns därför endast utrymme för en region. Då de förberedande intervjuerna planerats i Jönköping valdes Malmö region ut.1 Efter detta steg påbörjades den empiriska undersökningen.

För att en enkätundersökning ska anses vara trovärdig krävs en svarsfrekvens på ungefär 50 procent av utskicken. Risken att de som väljer att inte delta i undersökningen har något karaktärsdrag gemensamt som kan tänkas orsaka att de inte deltar, minimeras desto högre svarsfrekvensen är (Bickman & Rog 1998, 401). Inledningsvis skickades därför ett introduktionsbrev ut då detta, enligt tidigare undersökningar, påverkar svarsfrekvensen positivt (Bickman & Rog 1998, 414).

En vecka efteråt skickades 326 enkäter ut via post, tillsammans med följebrev och frankerade svarskuvert. Enkäterna märktes med identifikationsnummer. Behandlingen av enkäterna skedde konfidentiellt vilket även framgick i instruktionerna. Följebrevets syfte var att vädja till biträdena att medverka i undersökningen och angav även en ungefärlig deadline för insändande av enkäten. Övriga syften med brevet var att uppfylla krav på tydliga instruktioner för ifyllandet av enkäten samt att presentera undersökningen. Tydliga instruktioner minimerar risken för oanvändbara observationer på grund av missförstånd (Alasuutari 1998, 52).

Andra åtgärder har även vidtagits för att maximera svarsfrekvensen, däribland insikten om den visuella designen av introduktionsbrev, följebrev och enkäten betydelse samt bifogandet av ett frankerat svarskuvert. En påminnelse och nya enkäter skickade även ut, två veckor efter den ursprungliga enkäten, med syfte att fånga upp fler deltagare i undersökningen. Många av biträdena som fram tills denna punkt sökt kontakt och meddelat att de inte kunde delta i enkätundersökningen, gjorde detta på grund av att de inte arbetat med tillräckligt många asylärenden för att anse sig ha tillräcklig erfarenhet. Av denna anledning ströks de biträden som enligt Migrationsverkets listor haft färre än 10 asylärenden från undersökningen. Kvar i undersökningen fanns 228 biträden. Till de biträden som erhöll en påminnelseenkät gavs ett löfte om att inkomna enkäter skulle behandlas anonymt.

Enkäten kodades om i syfte att föra in resultaten i det statistiska dataprogrammet SPSS. Då enkätsvaren inkommit sammanställdes sedan resultaten i detta program. Efter detta steg gjordes nya antaganden om undersökningen, vilket har styrt tillvägagångssättet under analysen. Analysen av resultatet har gjorts i tre steg. Först analyserades resultatet av enkätundersökningen. Därefter analyserades övriga resultat som framkommit under undersökningens gång och som även relaterade till fyra typer av vanliga fel i enkätundersökningar (Bickman & Rog 1998, 400). Dessa är bristande adresslistor på vilka enkätutskicken baserats, låg svarsfrekvens, att enkäterna inte är korrekt ifyllda samt att frågorna i enkäten misstolkats. I det tredje steget analyserades resultaten i

relation till de teoretiska ramarna. Slutligen utformades en reflektionsdel innan undersökningen sammanfattades.

2.2

Enkäten

Enkätundersökningen visar ett tvärsnitt av de offentliga biträdenas relation till rättssäkerheten i asylprocessen, vid ett enda tillfälle. Möjligheten till en jämförelse finns dock fortfarande, då många av frågorna bygger på en jämförelse mellan situationen före och efter lag-, process- och instansändringarna som trädde i kraft 2006.

För att tydliggöra de utvalda intresseområdena i undersökningen har, som tidigare nämnts, variabelboxar skapats. Variabeltänkande är ett intellektuellt redskap som underlättar utformandet av en trovärdig undersökning, där de tre hörnstenarna i tankesättet består av analysenheter, variabler och variabelvärden (Esaiasson et al. 1998, 45). I denna undersökning består dessa hörnstenar av de offentliga biträdena, enkätfrågorna och svarsalternativen till frågorna.

Som beroende variabel utsågs rättssäkerhet. De oberoende variablerna har begränsats till erfarenhet, trygghet i egen och med motpartens roll, informationsinsamlingen i asylprocessen samt motivation till arbete som biträde. Dessa områden utgör delar av asylprocessen som möjliggör en stegvis undersökning av rättssäkerheten i asylärenden. De beroende variablerna beskriver de offentliga biträdenas roll i asylprocessen, medan de oberoende variablerna styr dessa (Esaiasson et al. 1998, 53). I figur 2.1 illustreras det kausala och positiva förhållandet mellan de oberoende variablerna i boxarna till vänster och de beroende variablerna i boxen till höger.

Det finns olika typer av variabler, varav en av dem är absoluta variabler. Absoluta variabler fångar karaktärsdrag uteslutande för analysenheterna och återfinns i enkäten i form av erfarenheter och upplevelser hos de offentliga biträdena. I figur 2.1 återfinns dessa i den första boxen för de oberoende variablerna och mäts genom variablerna yrkestitel, mängd asylärenden och antal år av arbete som biträde i asylprocessen (fråga 3, 4, 5).

Relativa variabler, å andra sidan, beskriver drag hos analysenheten som hänvisar till kvaliteter hos andra analysenheter. Med andra ord så beskrivs analysenheterna i förhållande till andra enheter genom dessa variabler (Esaiasson et al. 1998, 54). Även om enkätundersökningars styrka ligger i att mäta förstahandskällor så har biträdenas upplevelser av motparten i processen efterfrågats då denna påverkar den egna arbetsmiljön. Variabler av detta slag återfinns i boxen för trygghet med den egna och motpartens roll (fråga 7 och 12).

Den tredje gruppen av variabler är kontextuella sådana. De beskriver superanalysenheter genom att gruppera analysenheter, exempelvis genom procentsatser. Denna typ av variabler har skapats för att belysa de för undersökningen mest relevanta resultaten och för att förena de olika boxarnas totala inverkan på den beroende variabeln rättssäkerhet i asylprocessen.

Slutligen återfinns kommunitära variabler som riktar sig till underenheter såsom biträdenas ålder i denna undersökning (Esaiasson et al. 1998, 56). Liknande kontrollerande och standardiserande faktorer inkluderades med syftet att jämföra insamlade observationer och utskilja eventuella mönster.

Variabelvärdena i form av svarsalternativen i enkäten har utformats i stor utsträckning efter en ordinalskala. I en sådan skala finns en rangordning av svarsalternativen, dock utan att skalvärdena är meningsfulla och där nollpunkt saknas (Svenning 2003, 43). Vidare har uteslutande slutna frågor ställts, då fördelen med dessa är att de öppnar för statistisk jämförelse. Möjligheten till kommentarer vid ett par av frågorna gavs även, dock alltid i kombination med ett slutet svarsalternativ.

För att enkäten skulle anses som trovärdig, utformades frågorna med omsorg efter riktlinjer funna i Bickman och Rog: s bok (1998, 401). Enkäten i sin helhet begränsades till fyra sidor och innehöll, för frågeställningarna, relevanta definitioner. Teoretiska definitioner av centrala begrepp i uppsatsen är viktiga för undersökningens validitet (Esaiasson et al. 1998, 57). Då enkätundersökningens syfte är att mäta rättssäkerheten i asylprocessen är det viktigt att de tillfrågade besvarar samma frågor. Med andra ord är det viktigt att frågorna inte utsätts för olika tolkningar, något som tydliga definitioner kan hjälpa minimera risken av.

I de fall då frågorna riskerade att uppfattas som komplexa, delades de upp i flera frågor. Andra steg som togs för att säkra tydligheten i enkätfrågorna var ett medvetet val att inte börja frågorna med adverb såsom hur, var och varför, då den typen av frågor riskerar att framstå som oförenliga med slutna svarsalternativen.

2.3

Avgränsningar

Uppsatsens största avgränsning består av valet att mäta rättssäkerheten i asylprocessen utifrån biträdenas roll. Genom denna avgränsning utesluts övriga berörda grupper såsom myndighetsanställda, domstolarna och de asylsökande. Fördelen med densamma är att analysenheterna utgör en relativt homogen grupp människor, vilket gör det lättare att ta fasta på denna grupps särskilda intressen som kan tänkas påverka sättet de besvarar frågorna.

Undersökningsmetoden i sig medför även vissa begränsningar. En paradox med enkätundersökningar är exempelvis att kulturella faktorer tas bort och generaliseringar görs med syftet att producera observationer som anses mäta verkligheten (Alasuutari 1998, 52). Med anledning av detta och undersökningens kvalitativa natur har användandet av statistiska verktyg begränsats.

Möjliga verktyg såsom korrelationsanalys och signifikanstest uteslöts med anledning av bristande biträdeslistor och den centrala roll som kommentarer och annan kvalitativ data kom att spela. Det stora bortfallet av biträden till följd av dessa dåligt uppdaterade listor gör det oklart hur många av biträdena som faktiskt arbetar med asylärenden. Av denna anledning har den insamlade datan behandlats i Excel och SPSS på ett sätt som prövar uppsatsens hypotes utan användandet av mer avancerade statistiska metoder. Sådana metoder anses inte komma åt kärnan i denna undersökning, där istället mycket kvalitativ data i form av kommentarer återfunnits.

Migrationsverket har vidare varit både svårt att nå samt ovillig att lämna ut adresslistor i excellformat. Detta har gjort att endast biträden från Malmöregionen inkluderats i undersökningen av tidsskäl. Anledningen till att just Malmöregionen valts ut är att Jönköping ingår i denna region. Då Jönköping är den stad där författaren befinner sig ansågs Malmö region som lämplig med anledning av de förberedande intervjuerna med advokater som har gjorts. Alternativa undersökningsmetoder, såsom fallstudier, där kompletta asylärenden jämförs och utvärderas, har avskrivits med anledning av tidsbrist och bristande tillgänglighet av relevant statistik och dokumentation. Möjligheten till att följa och studerade likartade asylärenden som fått olika beslut i Migrationsdomstol undersöktes även men avskrevs då lämplig dokumentation från myndigheter och domstol saknades.

Vidare så har det endast funnits tid för en påminnelse, något som kan tänkas påverka svarsfrekvensen i undersökningen negativt. En annan faktor som skulle kunna öka svarsfrekvensen är finansiella incitament, något som inte varit möjligt eller önskvärt under omständigheterna. Då analysenheterna i denna uppsats är insatta i uppsatsens forskningsområde, antas deras vilja att utrycka sina åsikter vara incitament nog för att delta i undersökningen.

2.4

Källkritik

Litteraturen i denna uppsats har utvärderats med hjälp av riktlinjer för hur källkritik bör utformas (Esaiasson et al. 1998, 304). En av dessa, äktheten av litteraturen, har utelämnats då ingen misstanke om förfalskning av litteratur finns. De återstående tre riktlinjerna; oberoende, relevans och tendens, kommer att appliceras på de teoretiska bitarna av uppsatsen.

Tre aspekter är av betydelse när det gäller oberoendet av litteraturen. Den första aspekten berör möjligheten att bekräfta källor. Då stor del av uppsatsens litteratur består av lagtexter och officiella eller statliga utredningar har detta inte ansetts vara något problem.

Den andra aspekten berör hur typen av källor relaterar till händelseförloppet som redogörs. Källor som används i denna uppsats beskriver händelseförloppet, eller asylprocessen, främst ur ett informativt perspektiv, där helheten varit av stor betydelse. De källor som berör förstahandsinformation när det kommer till erfarenhet av asylprocessen, det vill säga uttalanden från asylsökande, offentliga biträden och handläggare på Migrationsverket, har gett kött på benen och hjälpt skapa en bild av hela förloppet med dess olika beståndsdelar.

Slutligen så berörs opartiskheten hos författaren. Även här antas en strävan efter opartiskhet i lagböcker och statliga utredningar betyda att källorna beskriver händelseförloppet relativt objektivt. Den del av litteraturen som kommer från intresseorganisationer eller i asylprocessen berörda parter av olika slag har främst använts för att konstruera en ide om sambandet mellan berörda parter i asylprocessen. Av denna anledning anses inte partiskhet hos författaren varit något problem utan snarare en fördel som bidragit till att ett flertal frågor kunnat prövas i samband med förberedande intervjuer med advokater. Detta minimerade i sin tur risken för att otydliga eller irrelevanta frågor inkluderats i enkäten.

2.5

Disposition

I kapitel tre ges bakgrundsinformation för ökad förståelse av undersökningen. Innan undersökningen zoomar in på de offentliga biträdena presenteras asylprocessen från den sökandes inträde i landet till dess att ärendet hamnar i sista instans i Migrationsdomstolarna. Den nya utlänningslagen återges sedan kortfattat med hänvisning till de reformer som trädde i kraft 2006. Slutligen ges en kort beskrivning av interstatliga samarbeten och bestämmelser som påverkar den svenska asylprocessen.

Kapitel fyra följer med teoretisk bakgrund där det tittas närmare på det rättsstatliga begreppet och svensk lagstiftning. Möjligheterna till policyöverföring och till att dra lärdomar (lesson-drawing) från andra länder, skeden eller områden presenteras för att i analysdelen appliceras på den svenska asylprocessen innan och efter reformerna.

relation till uppsatsens teoridel. Reflektioner över resultaten, problem som uppstått under undersökningen samt förslag på områden där mer forskning bör bedrivas ges sedan. Uppsatsen avslutas med sammanfattning och slutsatser i kapitel åtta.

3

Relevanta Myndigheter och Lagar

I följande kapitel presenteras den svenska asylprocessen och gällande lagstiftning. Inledningsvis berörs Migrationsverkets struktur och riktlinjer gällande tillförordnandet av offentliga biträden, följt av relevanta delar av den nya utlänningslagen. Migrationsdomstolarnas roll förtydligas därefter innan en översiktlig presentation av interstatliga samarbeten och flyktingförordningar, av betydelse för den svenska processen, slutligen ges.

3.1

Migrationsverket

Migrationsverket är central förvaltningsmyndighet i Sverige och utreder utlännings, invandrings och medborgarskapsfrågor samt fattar avisnings och utvisningsbeslut. Verket har fem verksamhetsområden; asyl, besök och bosättning, medborgarskap, mottagningsplanering och tillsyn samt förvaltning och internationella frågor (Wikrén & Sandesjö 2006, 38).

Myndigheten ansvarar för asylprocessen i Sverige och deltar i förhandlingar mellan Regeringen och andra Schengenmedlemsstater gällande gemensamma migrationsfrågor. Migrationsverket är också den myndighet som ger direktiv till Utlandsmyndigheterna där delar av asylsökningarna inkommer (Regeringskansliet 2002, 78). Migrationsverket delegerar makten att avvisa inkommande asylansökningar till Utlandsmyndigheterna tillsammans med andra Schengenmedlemmars myndigheter som representerar Sverige, och även till ambassader samt konsulat. I de fall då asyl söks vid de svenska gränserna, lämnas ansökan direkt till Migrationsverket (DS 2002, 56). I enlighet med regler gällande Schengensamarbetet, ställs krav på fysisk närvaro vid ansökan om asyl (DS 2002, 70).

Asyl söks på någon av de transitenheter som Migrationsverket har i Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrköping samt Gävle och som är öppna dygnet runt. Såvida inte en ansökan om asyl avslås med omedelbar verkan till följd av en muntlig handläggning av ärendet, och den sökande således utvisas, så ombedes den sökande återge eventuella preferenser gällande offentligt biträde. Om sådana preferenser inte finns, utser Migrationsverket ett biträde om behovet av ett sådant anses existera (SOU 2003, 48).

Migrationsverket informerar därefter den sökande om bidrag, boende, rätten till sjukvård och så vidare. Denna information kan ske i skriftlig eller muntlig form och är tänkt för att besvara frågor som den sökande kan tänkas ha. Denna del av processen godkändes i praktiken av Statens Offentliga utredningar 2003. Den blev dock kritiserad för att inte regleras av lag (SOU 2003, 52). Nästa fas äger rum på Migrationsverkets mottagningsenheter där ombud tillförordnas den sökande som även får ett kvitto på sin ansökan. Personuppgifter och foto på den sökande samlas därefter in och används för utformning av tillfällig ID-handling.

3.1.1 De Offentliga Biträdena

År 1999 föreslog Riksrevisionsverket att Migrationsverket skulle tilldelas rätten att vägra ersättning till offentliga biträden som inte kunnat styrka sina utgifter på ett tillfredsställande sätt (SOU 1999, 191). Kostnaden för offentliga biträden betalas av staten och är stor då ersättningen för dessa inte är inkomststyrd som i de övriga rättsprocesserna (SOU 1999, 191). Vid närmare granskning av avsnittet om ersättning till offentliga biträden i Migrationsverkets handbok uppdagas dock att det är kostnadsfrågan snarare än den asylsökande som står i fokus (Röda Korset 2007).

Ett offentligt biträde kan förordnas vid avvisning (även vid polismyndigheten i de fall då utlänningen hållits i förvar mer än tre dagar) vid beslut om utvisning, uppehållstillstånd, hemsändande av barn under 18 år som hållits i förvar och såvida det inte måste antas att behov av biträde saknas; undantag görs därför (Wikrén & Sandesjö 2006, 497). I de fall där polisen fattat beslut om avvisning, eller då ett utvisningsärende överlämnats åt densamma, beslutar polismyndigheten om, samt utser offentliga biträden. Även om förvar pågått i mer än tre dagar gäller ingen ovillkorlig rätt till offentligt biträde (Röda Korset 2007).

De offentliga biträdena beviljas och förordnas vidare av den myndighet som handlägger målet eller ärendet, det vill säga allt som oftast Migrationsverket. Då behovet av offentligt biträde uppstår i samband med ett överklagande av beslut så lämnas frågan över till Migrationsdomstolen. Normalt sett har dock offentligt biträde redan tillförordnats av Migrationsverket tidigare i processen. Myndighetens beslut i fråga om offentligt biträde får överklagas separat, och kan med andra ord överklagas utan samband med beslut som tas i andra frågor och som berör den sökande (Wikrén & Sandesjö 2006, 468). Vidare så gäller att Migrationsdomstolen är överinstans i frågor rörande offentligt biträde och domstolsbeslut kan därför inte överklagas.

Då ett behov av offentligt biträde inte anses finnas men ändå begärts, ska ett så kallat avslagsbeslut tas av Migrationsverket. Detta innebär dock inte särskilt mycket i praktiken, då inga krav på motivering bakom ett sådant beslut finns i Migrationsverkets handbok. Det som poängteras är att beslutet ska fattas innan ärendet är avgjort. I övriga fall där behov av biträde inte anses finnas, räcker det med en tjänsteanteckning från Migrationsverkets sida (Röda Korset 2007).

För att utses till offentligt biträde gäller krav på att denna är advokat, biträdande jurist på advokatbyrå eller på annat sätt lämplig för uppdraget. Lämplig för uppdraget kan någon som den asylsökande själv valt ut anses vara. Stora kunskaper ”på ett särskilt område” ställs dock på denna, som även måste bevisa sin lämplighet (Wikrén & Sandesjö 2006, 498). Så kallade kontaktpersoner finns till stöd i handläggningen av frågor som rör offentliga biträden. Dessa har i uppgift att bedöma potentiella biträdens lämplighet. Är man som advokat eller biträdande jurist intresserad av att arbeta som offentligt biträde behöver dock inte lämplighet för uppdraget bevisas (Röda Korset 2007). Skillnaden mellan ett offentligt biträde och ombud ligger vidare i huruvida de har fullmakt att företräda den asylsökande eller inte. Som ombud har advokaten eller juristen således en ännu mer företrädande roll. I denna uppsats har de två begreppen samma innebörd.

I övrigt bor förordnade biträden i regel inom en radie på 10-12 mil från den asylsökande. Avsevärt ökade kostnader för att utse ett annat biträde prioriteras framför asylsökandes vilja att ha sitt biträde nära till hands.

3.2

Utlänningslagen

Gällande utlänningslag från 2005 trädde i kraft den 31 mars 2006 och ersatte den tidigare lagen från 1989 som, vid flertalet tillfällen ändrats. I nedanstående stycken presenteras gällande lagstiftning inom utvalda områden som rör asylprocessen.

3.2.1 Muntlig Handläggning

Enligt svensk lag får Migrationsverket inte besluta om avvisning eller utvisning av en utlänning som har ansökt om asyl i Sverige utan att det förekommit muntlig handläggning på Migrationsverket. Bestämmelsen om muntlig handläggning utformades i 1989 års lag, men fick först 1997 den utformning som gäller än idag där Migrationsverket i praktiken kan bevilja uppehållstillstånd utan muntlig handläggning, dock inte avvisa eller utvisa någon. Den nya handläggningsformen, som infördes 2005, innebär att tyngdpunkten ligger på de skriftliga inlagorna som är tänkta att effektivisera den muntliga handläggningen (Wikrén & Sandesjö 2006, 438). I teorin medför detta fördelar som att den sökande träffar beslutsfattaren i ärendet under den muntliga handläggningen samt ger den sökande med biträde en mer aktiv roll. Grunder, yrkanden och bevisning skall presenteras av biträdena även om Migrationsverket har ansvaret för att ärendet utreds helt och fullt (Wikrén & Sandesjö 2006, 439).

Migrationsverkets utredningsansvar sträcker sig, enligt officialprincipen, olika långt beroende på vilket typ av ärende processen avser. Principen innebär dock att myndigheten ansvarar för att ärenden blir så utrett som anses nödvändigt. Ansvaret för att presentera bevis och grunder för sin ansökan faller dock på den sökande själv även om Migrationsverket ansvarar för att den sökandes advokat inte presenterar information som är av nackdel för den sökande utan dennes tillåtelse (Wikrén & Sandesjö 2006, 440). Myndighetens utredningsansvar i asylärenden är något speciellt då det ofta förekommer ett starkt skyddsbehov hos den sökande.

3.2.2 Motivering och Överklagan av Beslut

En utlänning har alltid rätt till motivering av beslut i ärenden om uppehållstillstånd. I beslutsmotiveringen ska de skäl som påverkat utgången anges (Utlänningslagen 2005, 13 kap, 9 §). Detta var inte fallet 1972, då beslut i tidsbegränsande ärenden inte behövde motiveras. Då detta innebar att beslut inte kunde överklagas samt i och med ett ökat behov att kunna kontrollera kvaliteten av tagna beslut, begränsades denna möjlighet 1997 (Wikrén & Sandesjö 2006, 446). I samband med att 1989 års Utlänningslag trädde i kraft, gjorde ändringar i sekretesslagen. Av sekretesskäl användes en standardiserad beslutsmodell där beslutsmotiveringar inte alltid möjliggjordes (Wikrén & Sandesjö 2006, 447).

Om det beslut som den asylsökande mottagit innebär avvisning, utvisning eller ett avslag på ansökan om uppehållstillstånd, kan Migrationsverkets beslut överklagas till Migrationsdomstol (Utlänningslagen 2005, 14 kap, 3 §). Migrationsverket fungerar då som motpart till den sökande i Migrationsdomstolen (Utlänningslagen 2005, 16 kap, 6 §).

Denna bestämmelse finns även i 1989 års lagstiftning. Fram tills 1997 kunde dock endast beslut som Migrationsverket fattat samtidigt som beslut om avvisning eller utvisning överklagas. Fram tills 1976 fanns rätten att överklaga endast i de fall då Migrationsverket och dåvarande Utlänningsnämnden var av skilda meningar.

Att Invandrarverkets (numera Migrationsverket) beslut om avvisning skulle kunna överklagas i förvaltningsdomstol, gavs som förslag i slutet av 70-talet, men mottogs av hård kritik även då förslaget fortfarande innebar att regeringen stod för prövning av utvisning. Den utlänningslagkommitté som stod för förslaget övervägde då en särskild besvärsnämnd som kunde ansvara för många av de ärenden som, på den tiden, avgjordes av regeringen. Detta realiserades dock inte, utan följdes upp av ännu ett förslag 1989 då en förvaltningsmyndighet, Utlänningsnämnden, föreslogs som sista instans. Förslaget godtogs av riksdagen och en, från regeringen, fristående nämnd inrättades (Wikrén & Sandesjö 2006, 464).

År 1997 tillsattes en parlamentarisk kommitté med syfte att utreda möjligheterna till en ny instans och processordning, vilket återigen förde frågan om ett domstolsförfarande på tal. För att öka rättssäkerheten i asylärenden så infördes speciella domstolar vid namn Migrationsdomstolar (länsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö). Kammarrätten i Stockholm utsågs till Migrationsöverdomstol (Wikrén & Sandesjö 2006, 465).

Innan inrättandet av Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen, fungerade Utlänningsnämnden som sista instans. I en regeringsproposition från 2005, framgick tydliga krav på en ökad öppenhet i asylprocessen, samt ökade möjligheter till muntliga förhandlingar i samband med ett överklagande (Wikrén & Sandesjö 2006, 478). En tvåpartsprocess i domstol föreslogs därefter och det bestämdes att kammarrättens beslut inte skulle kunna överklagas. Muntlig förhandling ska föras i Migrationsdomstolen om den sökande begär det. Då det ingår muntlig förhandling i handläggningen, betraktas denna som ett komplement till den skriftliga inlaga som biträdet skickar till Migrationsdomstolen (Wikrén & Sandesjö 2006, 486). Fördelarna med en muntlig förhandling i Migrationsdomstol måste därför ställas mot resurserna det kräver

och fördelarna med en snabb handläggning. Ett särskilt prövningstillstånd krävs vid överklagande av ett beslut fattat av en Migrationsdomstol (Utlänningslagen 2005, 16 kap, 11 §).

3.3

Schengen och Dublinförordningen

Fri rörelse inom den Europeiska Unionen (EU) infördes genom Schengenavtalet 1985, med undantag av Storbritannien och Irland. År 1990 skapades Schengen Information System; en databas där asylansökningar och annan viktig information lagrades (Cini 2003, 297). Ett system för att avgöra vilket land som var skyldig att behandla en ansökan infördes även.

Efter Sveriges ingång i EU-samarbetet godkände Riksdagen Sveriges ingång i Schengenavtalet 1998 (Wikrén & Sandesjö 2006, 29). I och med detta väcktes frågan om ändringar i Utlänningslagen och utlänningsförordningen. På en Europeisk nivå innebar Amsterdamföredraget från 1997 att de samarbetsområden som påverkar den fria rörligheten inom EU-området flyttades från en mellanstatlig nivå i den tredje pelaren, till den första pelaren som berör gemenskapssamarbete. Krav och riktlinjer för mottagandet av asylsökande ställdes upp, liksom för beviljandet av flyktingstatus. Amsterdamföredraget innebar även att grunderna för beviljandet av uppehållstillstånd och visum harmoniserades mellan EU:s medlemsländer (Cini 2003, 301). Bland de frågor som flyttades till EU:s första pelare fanns alltså asyl- och invandringsfrågor, eller frågor som berör ”Justice and Home Affairs” (JHA).

Bestämmelser rörande EU:s yttre gränser infördes därefter och år 2004, mindre än fem år efter Amsterdamfördraget trätt i kraft, var en stor del av detta arbete klart. Regler och villkor för så kallade tredjelandsmedborgare infördes. Inom asylområdet hade Europeiska rådet till uppgift att reglera vilket EU-medlemsland som ska pröva en asylansökan. På detta vis uppkom Dublinkonventionen 1990, med syftet att undvika att en asylansökan prövas i flera länder, alternativt att den inte prövas alls på grund av att det är oklart vilket land som är prövningsansvarig (Wikrén & Sandesjö 2006, 31). Dublinkonventionen innebär att asylärenden ska prövas i det första asylland som beträds samt att asylprövning endast sker i en Schengenstat. Det regelverk som omfattas av Dublinkonventionen förflyttades till EU:s första pelare. Konventionen har sedan dess ersatts av Dublinförordningen och har använts i svensk asylpolitik sedan 2003.

Västeuropeiska länder har, sedan 1980-talet, eftersträvat en harmonisering av staters flyktingpolitik och bakomliggande skäl till detta sägs vara en önskad minskning av antalet asylsökningar inom Europeiska Unionen (EU) även om dessa skäl förklätts i humanitära kläder (Johansson 2000, 75). Schengensamarbetet har gjort det svårare att söka asyl i de länder som ingår i samarbetet (Johansson 2000, 75). Även andra direktiv för en harmonisering av asylproceduren har uppkommit inom EU. En harmonisering av användandet av benämningen flykting infördes, bland annat, 1996.

4

Centrala Begrepp

Detta kapitel behandlar innehållet bakom teoribegreppet rättsstat, där de svenska statsmakterna och tillämpandet av ramlagar diskuteras i förhållande till begreppet rättssäkerhet. Vidare presenteras teorier om policyöverföring och presumtiv utvärdering i form av ”lesson-drawing”. Dessa verktyg fungerar som ett ramverk för uppsatsens resultat och analysdel.

4.1

Den Svenska Rättsstaten

De väsentliga delarna av det svenska begreppet ”Rättsstat” består av konstitutionen, kriminalpolitiken och massmedierna (Thelin 2001, 7). I Sverige är även uppfattningen att landet är en ledande rättsstat vanlig (Thelin 2001, 9). Någon tydlig maktdelningstanke, där domstolsmakten spelar en viktig roll, finns dock inte. Detta skiljer sig från exempelvis det amerikanska systemet där tre statsmakter finns, den exekutiva makten; presidenten, den lagstiftande makten; kongressen och den dömande makten; högsta domstolen. Systemet bygger på principen ”Checks and Balances” som är en tydlig maktdelningsprincip. Denna typ av maktdelning är även vad som ofta åsyftas när det talas om ”rule of law”.

I Sverige har domstolarna traditionellt sett saknat samma makt. Ståndsamhället reste sig en gång i tiden mot domstolstyrning och man har noga aktat sig för att ge domstolarna en politisk roll. Istället återfinns den svenska traditionen att likställa demokratisering med parlamentsmakt i den nya författningen från 1974 (Thelin 2001, 16). I den nya författningen uttrycks tydligt att ”… rättsliga avgöranden inte får inkräkta på folkstyret” (Thelin, 2001, 25).

En minskad domstolsmakt ger dock större utrymme för politiska tolkningar, om inte särskilda åtgärder vidtas. För att kunna säkerhetsställa att en viss förutsägbarhet finns i den svenska rättsstaten behövs därför andra sätt att utkräva ansvar. Exempelvis så skulle ett formellt ministerstyre lösa delar av problemet då statsråd skulle kunna ställas till svars. Något sådant system existerar dock inte i Sverige.

Även om Sveriges inträde i EU har betytt att den dömande makten har fått en allt större roll i den svenska rättsstatsmodellen, så har polariseringen mellan juridik och politik fortsatt att vara tydlig och debatten har saknat praktiska påföljder (Thelin 2001, 24-27). Något som komplicerar saken ytterligare är så kallade ramlagars popularitet inom svensk lagstiftning.

En ramlag är en lag som skildrar ett vagt mål och sedan fylls med innehåll av berörda offentliga myndigheter eller domstolar (Esping 1994, 368). Det är dock oklart när en lag bör klassificeras som hemmahörandes i denna kategori då inga tydliga regler för benämningen finns. Under de senaste 30 åren har dock ramlagar kommit att spela en allt större roll i den svenska lagstiftningen. Ramlagar minskar förutsägbarheten i rättsprocessen och gör det därför svårt att garantera formell rättssäkerhet (Esping 1994, 380). Denna typ av lag lämnar utrymme för olika tolkningar och

tillämpningar av lagen i fråga, något som kan leda till att statsmakterna får svårt att kontrollera tillämpningen av dessa lagar (Esping 1994, 381).

Med anledning av den parlamentariska traditionen i Sverige så är lagstiftningsprocessen betydande. Lagstiftningsprocessen hjälper till att garantera folkets deltagande och tydliggör på så vis den offentliga makten (Esping 1994, 369). Ett ökat behov av offentlig styrning betyder därför att det finns ett parallellt behov av uppbackning av lagar inom samma område. Utan denna samverkan fungerar inte ansvarsutkrävande från berörda statsråd och myndigheter. Lagar behandlas som instrument, vilket belyser problemet med att ramlagar används i det svenska rättssystemet som därför inte lämpar sig för ett formellt ministerstyre. Rättssäkerhet i lagstiftningen kräver preciserade normer och begränsningar när det kommer till eventuella påföljder.

Användandet av ramlagar i kombination med den svaga domstolsmakten i Sverige belyser behovet av en ökad domstolskontroll. Utan det senare kan rättssäkerheten i den svenska modellen endast garanteras genom preciserade lagar och ett formellt ministerstyre med ansvariga verkschefer för myndigheter (Thelin 2001, 35). Dessa är de två alternativen som gynnar rättssäkerheten i det svenska rättsväsendet och som säkerställer att inget ovidkommande påverkar utfallet i rättsprocessen. Detta är av högsta betydelse för den svenska rättsstaten där rättssäkerheten i rättsprocesserna fungerar som ett kvitto denna (Thelin 2001, 62).

4.2

”Lesson-Drawing”

Richard Rose (2005, 53) beskriver en lärdom (lesson) som ett handlingsprogram som baseras på ett program i en annan region eller i ett annat tidsskede. För att nå utsatta politiska mål behövs dessa program, som fungerar som orsak och verkan mekanismer.

Lärdomar kan dras över tid eller over geografiska gränser beroende på det problem som behandlas. Den ekonomiska och politiska globaliseringen som präglar vår värld idag medför vidare att regeringar inte tillåts handla i slutna miljöer. Detta gör det nästintill omöjligt att inte dra gränsöverskridande lärdomar. Så fort ett liknande problem existerar i olika geografiska områden eller över tid, finns möjligheten att konstruera överförbara program som syftar till att uppnå satta politiska mål (Rose 2005, 54).

Att dra lärdomar handlar inte om en detaljerad beskrivning av uppkomsten av ett program i första hand, utan istället om den effekt som programmet kan tänkas ha i en annan region (Rose 2005, 54). Då beslutsfattare ofta är handlingsorienterade, berör framtida möjligheter dem mer än forna händelser. Möjligheten att dra lärdomar genom överförbara program från andra länder eller epoker gör därför att traditionella forskningsmetoder kan användas för spekulativa framtida syften (Rose 2005, 62)

skulle kunna överföras till den aktuella regionen (Rose 2005, 58). Det andra steget innebär utformandet av en konceptuell modell över hur ett specifikt problem bemötts och är analytiskt krävande. Här gäller det att bortse från ord och företeelser som är specifika för den kultur det skrivs utifrån, med syftet att skapa ett gemensamt språk som möjliggör policyöverföringar (Rose 2005, 59). Modellen bör vara generisk för att undvika att programmet gör mer skada än nytta, och den bör indikera vilka beslut som måste fattas för att programmet skall kunna implementeras i den nya regionen (Rose 2005, 60). Det handlar alltså inte om en generell förenkling av verkligheten, utan om belysning av jämförelsepunkter i de olika geografiska områdena.

Det tredje steget innebär skapandet av ett program. Denna process kan se olika ut, då ett program kan bli kopierat eller anpassat. Det senare är mer vanligt, då kopiering bortser från kulturella skillnader över tid och mellan geografiska gränser. Ett alternativt sätt till lärdomar är, enligt Rose (2005, 60) så kallade, hybrider, där delar av olika program kombineras för utformningen av ett nytt sådant. Om antalet program som kombineras är många till antalet, talar Rose om en syntes där ett unikt program sätts ihop. I sin minst konkreta form kan lärdomar dras genom inspiration av andra program (Rose 2005, 61).

Det sista steget i “lesson-drawing”, identifieras av Rose (2005, 62), som presumtiv utvärdering av ett programs effektivitet. Skillnaden mellan detta steg och ren spekulation över framtiden ligger i att programmet, eller delar av detta, redan beprövats i andra länder eller skeden (Rose 2005, 62). Traditionella samhällsvetenskapliga forskningsmetoder kan användas i syfte att utvärdera presumtivt och belysa olika tillvägagångssätt och problem (Rose 2005, 63). Presumtiv utvärdering berör på så vis potentiella fallgropar som bör undvikas, och kan därför antingen underlätta implementeringen av det aktuella programmet eller avråda från att det implementeras över huvud taget (Rose 2005, 63).

Det finns vissa kriterier som måste uppfyllas innan det är möjligt att dra lärdomar enligt Roses beskrivning. För det första så måste problemet vara detsamma i exempelvis det land vars program skall överföras. För det andra så är det viktigt att det inte bara är praktiskt möjligt att överföra programmet, utan också att det är önskvärt. Uppfylls inte båda dessa kriterier så uppstår problem. För att ett program ska anses vara önskvärt måste de mål och värderingar, som de som utvärderar programmet har, tillgodoses. Vidare måste programmet vara politiskt och praktiskt utförbart (Rose 2005, 17). Rose presenterar en fyrfältsmatris där olika kombinationer av praktiskhet och önskvärdhet visas. Endast när båda dessa är höga, möjliggörs en omedelbar realisering av programmet som lösning på ett specifikt problem. När en av dessa två antar ett högt värde, finns möjligheten att spara programmet för framtida behov. Att ett program avslås visar ingenting annat än att det, i nuvarande miljö och tid, inte fungerar (Rose 2005, 74).

5

Undersökningsresultat

I detta kapitel presenteras resultatet av enkätundersökningen. Syftet med undersökningen är att pröva uppsatsens hypotes om en bristande men förbättrad rättssäkerhet i asylprocessen till följd av reformerna 2006. Resultatet presenteras därför i enlighet med de variabelboxar som skapats för att mäta rättssäkerheten i processen. I stycke 5.3 presenteras resultatet av den beroende variabelboxen rättssäkerhet där en jämförelse mellan rättssäkerheten i asylprocessen överlag, innan och efter reformerna, görs. Övriga resultat boxen berör den relativa rättssäkerheten i instansordningen samt rättssäkerheten i asylärenden jämfört med övriga ärenden.

Stycke 5.4 tar upp resultaten av de variabler som undersökts och som mäter erfarenheten hos de offentliga biträdena. Därefter presenteras resultatet av variablerna som mäter informationsunderlaget i asylprocessen. I detta stycke (5.5) framgår vilka källor som används vid insamling av landinformation samt användning och tillgång till råd och stöd.

I stycke 5.6 presenteras så resultatet av biträdenas upplevelse av sin egen och motpartens roll i processen, före och efter reformerna. Dessa resultat berör huruvida de förändrade arbetsförhållandena upplevs som en generell förbättring eller försämring och om biträdenas arbetsförhållande tillåter arbete i enlighet med så kallad god advokatsed. Biträdenas motivation till arbete med asylärenden presenteras i stycke 5.7 innan resultatdelen summeras i stycke 5.8.

I en del av enkätens frågor fanns utrymme för kommentarer utöver de slutna svarsalternativen. Detta gäller fråga tre rörande yrkestitel, fråga sex gällande rättssäkerheten i asylprocessen före och efter 2006, fråga 10 om hur reformerna och lagändringarna upplevts överlag samt fråga 14, 16 och 18 där ett valfritt alternativ kunnat läggas till de redan befintliga (se enkäten, bilaga 1). En sammanställning av kommentarerna följer i stycke 5.1. Svarsfrekvensen och de representerade grupperna presenteras i stycke 5.2

5.1

Kommentarer från Biträden

I frågan gällande analysenhetens yrkestitel är den grupp som angett alternativet ”annat” (utöver advokat och biträdande jurist) nästan uteslutande egna företagare som driver egen juridisk byrå. I fråga sex efterfrågades en jämförelse mellan rättssäkerheten i asylprocessen innan reformerna och efter. Efter det att biträdet benämnt asylprocessen efter reformerna som antingen rättssäker eller inte, ombads denna kommentera på detta. I de fall då asylprocessen efter reformerna ansetts vara rättssäker, är positiva kommentarer om den ökade möjligheten till muntlig förhandling frekvent förekommande. Möjligheten till domstolsprövning och tvåpartssystemet i Migrationsdomstolarna är även de vanligt förekommande kommentarer, liksom att parterna i processen blivit tydligare och mer jämbördiga. Beviskravet och öppenheten i processen lyfts även

I de fall då den nuvarande asylprocessen inte anses vara rättssäker betonades ofta Migrationsverkets roll i detta. Kritiken riktades mot Migrationsverkets fördelaktiga position i domstol, där myndighetens landinformation anses ha företräde och myndigheten fördel av att själv ha utsett biträdet, som sedan fungerar som motpart tillsammans med den asylsökande. Övrig kritik handlar om godtycklighet i Migrationsverkets handläggning där handläggarnas kunskap inte alltid ses som tillräcklig.

Som komplement till fråga sex, efterfrågades en kommentar om huruvida reformerna medfört en generell förbättring eller försämring av biträdets arbetsuppgifter. I de fall då en förbättring anses ha skett, betonas särskilt biträdets ökade möjlighet att föra sin klients talan och på så vis tillgodose dennes intressen på ett sätt som inte var möjligt då utredningen gjordes av Migrationsverket. Vidare så ansågs det vara positivt att biträdet kommer in i processen redan i början. En tydligare partställning med högre krav och tydligare arbetsfördelning anses även vara resultat av reformerna som stärkt klientens ställning.

Bland de försämringar som upplevts och nämnts i undersökningen återfinns kommentarer om biträdets ökade arbetsbörda utan ökade möjligheter till beviljad ersättning för nedlagt arbete. Att biträdet sköter utredningen påpekas även, men här som något negativt, då Migrationsverket har utredningsansvaret. Det påpekas även att Migrationsverket utser biträdet, ett ansvar som anses bör ligga hos domstolen då myndigheten i nuläget ges möjligheten att välja bort biträden som inte är önskvärda i domstolsförhandlingar. Möjligheten att kontrollera så att Migrationsverket inte väljer biträden av politiska skäl försvinner i nuläget. Kommentarer om regional sammanhållning och grupperingar, där biträden vars arbete inte överensstämmer med Migrationsverkets politiska mål väljs bort, är särskilt oroväckande.

I fråga 14 nämns främst hemsidor tillhörandes United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), Human Rights Watch, andra länders regeringar samt information från press och media som källor där landinformation hämtas. I fråga 16 rörandes källor där råd och stöd hämtas, anges sjukvården och klientens anhöriga som alternativ utöver de i enkäten redan angivna. I fråga 18 anges en stävan efter rättvisa och personlig utveckling som övriga källor för motivation till arbete i asylärenden.

5.2

Svarsfrekvens och Grupperingar

Resultat av fråga ett, två och tre presenteras i detta stycke som syftar till att beskriva de biträden som medverkat i undersökningen.

Utav de ursprungliga 326 enkäterna som skickades ut återstår 228 stycken efter det rapporterade bortfallet registrerats. I några fall är biträdena pensionerade, i andra är adressuppgifterna felaktiga men i de allra flesta fall anser sig biträdena sakna tillräcklig erfarenhet för att besvara frågorna. Detta betyder att en stor del av bortfallet består av biträden som åtagit sig få asylärenden eller som nyligen påbörjat arbete med denna typ av ärenden. Det kan därför tänkas vara indikationer på den grupp biträden som varken besvarat enkäten eller meddelat av vilken anledning detta val gjorts.

Av de 228 biträdena som ingår i undersökningen är 64 stycken kvinnor och 164 stycken män. De inkomna enkäternas fördelning över könen går att läsa i tabell 5.2.1.

Tabell 5.2.1 Kön Deltagande i undersökningen Deltagande i undersökningen (%) Svarsfrekvens Svarsfrekvens av deltagande (%) Man 164 73,1 87 53,0 Kvinna 64 26,9 32 50,0 Total 228 100 119 52,2

I tabell 5.2.1 framgår att andelen män och kvinnor som svarat på enkäten är ungefär lika stora, i relation till andelen av de båda grupperna som ingår i undersökning. Vidare uppmäts den totala svarsfrekvensen till 52,2 procent. Då Migrationsverkets listor visat sig dåligt uppdaterade anses den faktiska svarsfrekvensen vara något högre än denna. Vidare så betraktas inkluderingen av inte längre aktiva biträden i listorna som ett resultat i sig.

Tabell 5.2.2 Ålder Frekvens 110 Saknas 9 Medelvärde 49,9 Median 50,5 Mode 53,00 Minimum 26,00 Maximum 75,00

Åldersspannet på biträdena i undersökningen är stort då angiven ålder har varierat från 26 år till 75 år. Detta går att läsa i tabell 5.2.2 ovan. Medelåldern på 49,9 år stämmer dock väl överrens med medianvärdet på 50,5 samt den mest frekvent förekommande åldern på 53 år.

Tabell 5.2.3 Yrkestitel Frekvens Procent Valida Advokat 91 76,5 Biträdande jurist 16 13,4 Annat 12 10,1 Total 119 100,0

Tabell 5.2.3 visar att 76,5 procent av biträdena arbetar som advokater medan 13,2 procent är biträdande jurister. De 10,1 procent som angett annan yrkestitel består till största del av egna företagare i egen juridisk byrå, som omnämnt i stycke 5.1.

5.3

Rättssäkerhet i Asylprocessen

Bland de variabler som placerats i variabelboxen rättssäkerhet ingår fråga sex, åtta och nio. Fråga sex berör rättssäkerheten i asylprocessen före och efter reformerna. Fråga åtta gäller rättssäkerheten i instansordningen före och efter reformerna och fråga nio har att göra med rättssäkerheten i asylärenden i jämförelse med andra ärenden. Dessa frågor berör den beroende variabel, rättssäkerhet.

Tabell 5.3.1 Rättssäkerhet i asylprocessen innan 2006

Rättssäker process Frekvens Procent

Procent utan bortfall Ja 33 27,7 32,0 Nej 70 58,8 68,0 Total 103 86,6 100,0 Saknas 16 13,4 Totalt 119 100,0

I tabell 5.3.1 går det att se hur en övervägande majoritet av biträdena, 68,0 procent, inte upplevde asylprocessen som rättssäker innan reformerna 2006. Ett visst bortfall uppmättes i denna fråga och dessa 13,4 procent antas till stor del bero på frågans estetiska design då det inte alltid tycks ha framkommit att en jämförelse efterfrågats.

Tabell 5.3.2 Rättssäkerhet i asylprocessen efter 2006

Rättssäker process Frekvens Procent

Procent utan bortfall Ja 87 73,1 76,3 Nej 27 23,7 23,7 Total 114 95,8 100,0 Saknas 5 4,2 Totalt 119 100,0

I tabell 5.3.2 har andelen biträden som upplever asylprocessen som rättssäker ändrats radikalt. De 32,0 procent som såg processen som rättssäker innan reformerna, har utökats till 76,3 procent efter 2006. En stor förbättring när det gäller rättssäkerheten i asylprocessen har därför skett i samband med reformerna 2006.

Tabell 5.3.3 Rättssäkerheten i asylprocessen innan och efter 2006, krosstabulerad

Efter 2006 Totalt Ja nej Före 2006 ja Antal 31 1 32 % före 2006 96,9% 3,1 % 100,0% nej Antal 43 24 67 % före 2006 64,2% 35,8% 100,0% Totalt Antal 74 25 99 % före 2006 74,7% 25,3% 100,0%

Tabell 5.3.3 visar att 64,2 procent av de biträden som inte upplevde asylprocessen innan reformerna som rättssäker har ändrat uppfattning efter reformerna. Det finns fortfarande brister i den nya asylprocessen anser dock 35,8 procent. Dessa brister förklaras i stor utsträckning grundas i Migrationsverkets kontroll av biträdena när dessa utses och ersätts för nedlagt arbete.

Tabell 5.3.4 Rättssäkerhet i instansordningen före 2006

Rättssäkerhet

instansordning Frekvens Procent

Procent utan bortfall Ja 30 25,2 26,3 nej 84 70,6 73,7 Total 114 95,8 100,0 Saknas System 5 4,2 Total 119 100,0

Sett från ett mindre övergripande perspektiv, vid fokusering på de olika beståndsdelarna av asylprocessen, återfinns liknande resultat när det gäller instansordningen innan och efter reformerna. Tabell 5.3.4 visar att endast 25,2 procent såg instansordningen som rättssäker innan 2006.

Rättssäkerhet

instansordning Frekvens Procent

Procent utan bortfall Ja 98 82,4 86,0 nej 16 13,4 14,0 Total 114 95,8 100,0 Saknas System 5 4,2 Totalt 119 100,0

Enligt tabell 5.3.5 tycks en kraftig förbättring ha skett när det kommer till rättssäkerheten i instansordningen. Efter reformerna ansåg 82,4 procent att instansordningen var rättssäker, vilket innebär en ökning med 57,2 procent.

Tabell 5.3.6 Rättssäkerheten i asylärenden jämfört med övriga ärenden innan 2006

Relativ rättssäkerhet Frekvens Procent

Procent utan bortfall ja 98 82,4 85,2 nej 17 14,3 14,8 Total 115 96,6 100,0 Saknas System 4 3,4 Totalt 119 100,0

Det framgår av tabell 5.3.6 att en stor andel biträden anser att rättssäkerheten i asylärenden skiljde sig från den i övriga ärenden. Hela 85,2 procent upplevde denna skillnad innan reformerna 2006. Tabell 5.3.7 Rättssäkerheten i asylärenden jämfört med övriga ärenden efter 2006

Relativ rättssäkerhet Frekvens Procent

Procent utan bortfall Ja 47 89,5 40,2 nej 70 58,8 59,8 Total 117 98,3 100,0 Saknas System 2 1,7 Total 119 100,0

Tabell 5.3.7 visar att andelen biträden som anser att nivån av rättssäkerhet skiljer sig mellan asylärenden och övriga ärenden har kraftigt minskat efter reformerna. Efter reformerna består denna del av 40,2 procent mot 85,2 innan 2006. Nivån av rättssäkerhet är alltså mer lik den i övriga ärenden, men kan fortfarande antas särskilja sig.

Utav de biträden som ser en skillnad mellan rättssäkerheten i asylärenden jämfört med övriga ärenden även efter reformerna, är det 7,8 procent som även anser att biträdenas arbetsrelaterade situation till Migrationsverket misstämmer med god advokatsed och 14,7 procent som ser Migrationsverkets roll i asylprocessen som otydlig eller ganska otydlig.