Uppföljning av omgivningsbuller

Uppföljning av

omgivningsbuller

Med fokus på industri-

och verksamhetsbuller

Boverket

Uppföljning av

omgivningsbuller

Med fokus på industri-

och verksamhetsbuller

Titel: Uppföljning av omgivningsbuller. Med fokus på industri- och verksamhetsbuller. Rapportnummer: 2017:31

Utgivare: Boverket, december, 2017 Upplaga: 100 ex

Tryck: Boverket

ISBN tryck: 978-91-7563-514-9 ISBN pdf: 978-91-7563-515-6

Sökord: Buller, omgivningsbuller, industribuller, verksamhetsbuller, uppföljning, tolkning, tillämpning, förslag, ändring, författning, författningsförslag, konsekvensbedömning

Diarienummer: 3.4.1 3924/2017 Rapporten kan beställas från Boverket. Webbplats: www.boverket.se/publikationer E-post: publikationsservice@boverket.se Telefon: 0455-35 30 00

Postadress: Boverket, Box 534, 371 23 Karlskrona Rapporten finns i pdf-format på Boverkets webbplats. Den kan också tas fram i alternativt format på begäran.

Förord

Boverket har haft i uppdrag av regeringen att följa upp tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen avseende omgivningsbuller och analysera effekterna av det befintliga regelverket. En uppföljning av förordning (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader redovisades i maj 2017,

Buller och bostadsbyggande, rapport 2017:13. Föreliggande rapport

ut-värderar övriga förändrade regler för omgivningsbuller, med fokus på in-dustri- och verksamhetsbuller.

Ett stort antal intervjuer med framför allt kommuner har genomförts och de akustiska effekterna av tillämpningen av Boverkets vägledning om in-dustri- och verksamhetsbuller beskrivs och illustreras. I redovisningen ingår även ett förslag till ny författning gällande buller från industriell verksamhet.

Samråd har skett med Folkhälsomyndigheten, Naturvårdsverket, Trafikverket och Transportstyrelsen.

Uppdraget har genomförts av en arbetsgrupp bestående av Magnus Lindqvist, projektledare, Yvonne Egnér, Jörgen Lundqvist och Ylva Rönning. Ansvarig enhetschef har varit Sofie Adolfsson Jörby.

Karlskrona december 2017

Anders Sjelvgren generaldirektör

Innehåll

Sammanfattning ... 6

1. Inledning ... 8

Författningar om omgivningsbuller ...8

Vägledning ...8

Samordning av PBL och MB vid planering och byggande av bostäder 9 Boverkets uppdrag ...9

Boverkets tolkning av uppdraget ...9

Uppdragets genomförande ...9

Fortsatt arbete ... 10

2. Buller från industri och andra verksamheter ... 11

Bakgrund ... 11

Omgivningsbuller vid planläggning, bygglovsprövning och tillsyn ... 11

Bullerkällor ... 13

Många olika verksamheter ... 14

3. Vägledningen visar på möjligheter att öka bostadsbyggandet . 16 Jämförelse mellan dagens och tidigare tillämpning ... 16

4. Tolkningar och tillämpning ... 18

För tidigt att utvärdera ... 18

Oro från verksamhetsutövare ... 18

Ljudförhållanden inomhus i nyuppförda bostäder ... 19

Lågfrekvent buller från yttre ljudkällor ... 20

Indata – en viktig fråga ... 21

Buller från flera källor ... 21

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö ... 22

Kunskapen om nya och ändrade regler är bitvis bristfällig ... 22

Industri- och verksamhetsbuller – en begränsad fråga ... 22

Kommunernas synpunkter på vägledningen ... 23

5. Andra typer av verksamheter... 25

Buller från skolor, förskolor, idrottsplatser m.m. ... 25

Tillfälliga verksamheter ... 25

6. Behov av författningsreglering ... 27

Bakgrund ... 27

Nuvarande författningsreglering ... 27

Industribuller – ett mångfacetterat begrepp ... 28

Allmänna råd ... 28

Författningsförslag... 30

Konsekvensbedömning ... 33

7. Intervjuer och enkäter ... 36

Kommunintervjuerna ... 36

Bostadsmarknadsenkäten ... 39

Inventering av elva kommuner 2014 ... 39

Länsstyrelsernas redovisningar enligt regleringsbrev ... 40

Verksamhetsutövare ... 40

Bilaga 1. Kontaktade kommuner ... 42

Bilaga 2. Frågor till kommunerna ... 43 Bilaga 3. Underlag från Sweco: Utvärdering av rapport 2015:21 . 45

Bilaga 4. Bostadsmarknadsenkäten ... 79 Bilaga 5. Utdrag ur frågor ställda till länsstyrelserna 2016 ... 81

Sammanfattning

De uppföljningar som gjorts inom ramen för uppdraget visar att nuvaran-de tillämpning av bullerregler och vägledning i huvudsak fungerar bra. Möjligheten att förtäta med bostäder i närheten av industrier och andra verksamheter upplevs som tillräckliga, oavsett var i landet eller vilka käl-lor som diskuteras.

Förekomst av industri- och verksamhetsbuller är begränsat till vissa plat-ser eller kluster (industriområden). Det medför att påverkan på det fram-tida bostadsbyggandet också är begränsat till ett fåtal platser eller verk-samheter. Ventilationsanläggningar och andra fasta installationer kan i många fall åtgärdas vid källan istället för att anpassa tillkommande be-byggelse.

Några verksamheter som i planeringen behöver hanteras i särskild ord-ning är hamnar, bangårdar och markverksamheten vid flygplatser. Det sistnämnda berör idag endast verksamheten vid Bromma Flygplats. En annan ofta aktualiserad fråga gäller buller från idrottsplatser/bollplaner. Dessa faller dock utanför begreppet verksamhetsbuller.

Industribullrets komplexitet, att det kan vara särskilt störande och möjlig-heterna att vidta åtgärder direkt vid källan, är några av de faktorer som är annorlunda jämfört med trafikbuller. Skillnaderna gör att industribuller vare sig är lämpligt eller möjligt att hantera på samma sätt som trafikbul-ler.

Boverket föreslår en författningsreglering som innebär att trafikbullerför-ordningen kompletteras med definition, avgränsningar och kompensat-ionsåtgärder vid förekomst av industri- och annat verksamhetsbuller. Riktvärden för industribuller föreslås inte författningsregleras. Dessa kommer istället att hanteras i Boverkets allmänna råd som är under fram-tagande.

Boverkets utredning och de underlag som tagits fram visar på följande slutsatser:

1. Ingen av de 41 kommuner som har kontaktats inom ramen för uppdra-get anger att bostadsbyggande har omöjliggjorts på grund av buller från industrier och verksamheter.

2. Boverkets vägledning visar på möjligheter att arbeta med kompensat-ion, vilket innebär att förhöjda ljudnivåer utomhus på exponerad sida

kan kompenseras med tillgång till skyddad sida och bulleranpassad bebyggelse.

3. Förekomst av buller från industriell verksamhet är väsentligt mindre utbrett än trafikbuller.

4. Verksamhetsbuller är ofta möjligt att åtgärda vid källan.

5. Industri- och annan verksamhet kan vara av olika slag och bullrets sammansättning kan variera betydligt. Inte sällan innehåller buller dessutom särskilt störande ljudkaraktärer.

6. Alltför kort tid har förflutit sedan införandet av ny och ändrad lagstift-ning och publicering av vägledlagstift-ning. En förnyad analys kan därför be-höva göras om några år.

7. Lukt, damm, ljus, vibrationer och säkerhetsrisker är exempel på andra begränsande faktorer för bostadsbyggande i närheten av industriell verksamhet.

8. Vid buller från industrier och andra verksamheter är det särskilt viktigt att beakta konsekvenserna för ljudnivån inomhus. Annars finns en på-taglig risk att inte klara ljudnivåerna inomhus enligt Boverkets bygg-regler – föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:6), BBR. Dessutom finns indikationer på särskilda problem med lågfrekvent buller. 9. Kunskapsläget om såväl regler som riktvärden varierar beroende på

hur aktuell frågan varit. I flera kommuner har ännu inga detaljplaner hunnit upprättas som berörs av industriell verksamhet.

10. Genomförda författningsändringar har syftat till att samordna plan- och bygglagen (2010:900), PBL, och miljöbalken (1998:808), MB, vid planering och byggande av bostäder. Olägenhetsbegreppet finns i båda lagstiftningarna, därför är det nödvändigt att bedömningen av när olägenhet riskerar uppstå är densamma.

11. Verksamhetsutövare har uttryckt oro för en eventuell senare tillsyn en-ligt MB, vilket de menar kan förhindra utveckling och expansion av verksamheten och riskera rättsprocesser med tillhörande kostnader. Syftet med Boverkets vägledning är att göra det möjligt att bygga fler bo-städer med ur ljudmiljösynpunkt goda boende- och livsmiljöer i våra stä-der och tätorter. Detta är viktiga aspekter för att nå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

1. Inledning

För närvarande är byggtakten hög i Sverige och många kommuner arbetar med förtätning av städer och tätorter. Detta leder ofta till att avstånden minskar mellan bostäder, service och verksamheter. En sådan förtätning och funktionsblandning har många fördelar, men det finns också risk för att fler människor kan komma att utsättas för olika former av omgiv-ningsbuller i sin boende- och närmiljö. Goda boendemiljöer kan i många fall ändå skapas med en framsynt planering och anpassning av bebyggel-sen.

Författningar om omgivningsbuller

Sedan 2015 har flera författningar antagits om omgivningsbuller: 1. Lagändringar i PBL och MB trädde i kraft den 2 januari 2015. Syftet var att samordna lagarna, så att det kan bli en tydligare och mer förutsäg-bar tillämpning av bullerfrågan för alla berörda aktörer.

2. Förordning (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader, trafik-bullerförordningen, trädde i kraft den 1 juni 2015. Förordningen anger bland annat riktvärden för trafikbuller utomhus.

3. Ytterligare lagändringar i MB trädde i kraft den 1 januari 2016. Syftet var att säkerställa tillståndspliktiga verksamheters intressen och rättssä-kerhet då bostäder tillkommer i närheten av verksamheten.

4. Ändring i trafikbullerförordningen trädde i kraft den 1 juli 2017. Änd-ringen medförde att två av riktvärdena för trafikbuller utomhus höjdes.

Vägledning

Boverket och Naturvårdsverket har tagit fram samordnade vägledningar om buller från industri- och andra verksamheter. Dessa publicerades i april 2015, och de omfattar planering respektive tillsyn. Tidigare fanns det inte någon vägledning om planering av bostäder som påverkas av in-dustri- och annat verksamhetsbuller. En vägledning har inte samma ka-raktär som allmänna råd, utan innehåller mer av resonemang, avgräns-ningar, utgångspunkter, förtydliganden och illustrationer till reglerna. En del av innehållet i Boverkets vägledning kommer att inarbetas i allmänna råd.

Samordning av PBL och MB vid planering och

byggande av bostäder

Genomförda författningsändringar har syftat till att samordna PBL och MB vid planering och byggande av bostäder. Olägenhetsbegreppet finns i båda lagstiftningarna. Eftersom tillsynen enligt MB dessutom ska följa de allmänna hänsynsreglerna i MB, är det nödvändigt att bedömningen en-ligt PBL när olägenhet riskerar att uppstå tar hänsyn till detta.

Nuvarande författningsreglering omfattar endast trafikbuller, medan rikt-värden för industribuller endast har vägledande status. Osäkerhet om vad som kan definieras som industribuller komplicerar tillämpning och tolk-ning. Skillnader mellan planläggning och tillsynspraxis kan därmed inte uteslutas.

Boverkets uppdrag

Boverket har fått i uppdrag från regeringen att följa upp och utvärdera tillämpningen av vissa av författningarna om omgivningsbuller. Ett upp-drag redovisades i maj 2017 genom rapporten Buller och

bostadsbyg-gande. En uppföljning av förordningen (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader (rapport 2017:13).1 _{Föreliggande rapport är}

redo-visningen av ett följduppdrag som anger att

”Boverket ska även i övrigt utvärdera tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen av-seende omgivningsbuller utanför bostadsbyggnader och analysera effekterna av det be-fintliga regelverket. Boverket ska även, om det finns behov, lämna författningsförslag, in-klusive konsekvensbedömningar av dessa.”

Boverkets tolkning av uppdraget

Boverket har i detta uppdrag valt att lägga fokus på industri- och verk-samhetsbuller vid planläggning av nya bostäder. Bakgrunden är att buller från industrier och verksamheter också ingår i begreppet omgivningsbul-ler och att en uppföljning av trafikbulomgivningsbul-lerförordningen tidigare genomförts. Därmed ges också en möjlighet att följa upp användbarheten av Bover-kets vägledning om industri- och verksamhetsbuller.

Uppdragets genomförande

Boverket har, delvis med hjälp av en konsult, kontaktat 41 kommuner om bland annat omfattningen av planering av bostadsbebyggelse i områden som påverkas av industri- och verksamhetsbuller (bilaga 1 och 2).

1 _{Regeringens uppdrag till Boverket om uppföljning av tillämpningen av författningar om}

På uppdrag av Boverket har konsultfirman också gjort en akustisk analys av möjligheter och problem med bostadsbyggande i områden som påver-kas av industri- och verksamhetsbuller (bilaga 3).

Boverket har även kontaktat företrädare för branschorganisationer om hur de ser på buller från industrier och verksamheter i samband med plane-ring för bostadsbebyggelse.

Utifrån dessa underlag har Boverket analyserat behovet av en författ-ningsreglering om industri- och verksamhetsbuller vid planläggning och bygglovsprövning av bostäder och lämnar förslag om hur en sådan skulle kunna se ut med konsekvensbedömning (kap. 6).

Inom uppdraget har återkommande möten genomförts med en samråds-grupp bestående av representanter från Folkhälsomyndigheten, Natur-vårdsverket, Trafikverket och Transportstyrelsen. Förslag och slutsatser i redovisningen är dock Boverkets egna.

Fortsatt arbete

Boverkets fortsatta arbete är närmast inriktat på att ta fram allmänna råd och revidera och förtydliga vägledningen om industri- och annat verk-samhetsbuller.

2. Buller från industri och andra

verksamheter

Bakgrund

Den kraftigt ökande bostadsbristen har under senare år bl.a. lett fram till att bostadsförsörjningen upptagits som ett allmänt intresse i plan- och bygglagen. Osäkerhet kring myndigheternas tillämpning av gällande lag-stiftning vid planläggning respektive tillsyn av bullerexponering av bo-städer bedömdes vara en allvarlig restriktion för bostadsbyggandet. I syfte att öka samordningen mellan de båda lagarna plan- och bygglagen samt miljöbalken aviserade propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem 2012/2013:25 (infrastrukturpropositionen) att en utredning skulle tillsättas för att se över lagstiftningen. Den sedermera vidtagna utredningens förslag i SOU 2013:57 Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet och i 2013:67 Flygbuller och bo-stadsbyggande, lade grunden till propositionen 2013/14:128 Samordnad prövning av buller enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Av den senare propositionen framgick också att Boverket och Naturvårdsverket skulle genomföra ett regeringsuppdrag om samordnade vägledningar kring industribuller. Den nya lagstiftningen trädde i kraft i januari 2015. Plan- och bygglagen förseddes med en legaldefinition av omgivningsler, de särskilda hänsynstaganden som ska ske vid bostadsbyggande i bul-lerexponerade miljöer, den olägenhetsbedömning som ska göras och hur bullerberäkning vid behov ska hanteras i detaljplan och bygglovspröv-ning. Samma år beslutade regeringen att anta en förordning om trafikbul-ler vid bostadsbyggnader som innehåltrafikbul-ler riktvärden för trafikbultrafikbul-ler. Två av dessa riktvärden har ändrats i förordningen, och ändringen trädde i kraft den 1 juli 2017.

Omgivningsbuller vid planläggning,

bygglovsprövning och tillsyn

Omgivningsbuller är ett samlingsbegrepp för buller från trafik och indust-riell verksamhet. Buller från industindust-riell verksamhet kan aktualiseras i både planläggning och bygglovsprövning enligt PBL och i tillsyn enligt MB. Tabell 1 anger de regler som bör tillämpas utomhus respektive in-omhus, samt vägledningar till dessa regler.

Tabell 1. Omgivningsbuller från trafik och industri enligt PBL och MB.

UTOMHUS (FASAD OCH UTEPLATS)

INOMHUS I BOSTÄDER

Planläggning och bygglovspröv-ning:

Plan- och bygglagen Plan- och byggförordningen Förordning (2015:216) om trafik-buller vid bostadsbyggnader Industri och annat verksamhetsbul-ler vid planläggning och bygg-lovsprövning av bostäder – en väg-ledning. Boverkets rapport

2015:21

Bygglovsprövning och byggpro-cess:

Plan- och bygglagen Plan- och byggförordningen Boverkets byggregler

Tillsyn enligt miljöbalken:

Miljöbalken

Förordning (2015:216) om trafik-buller vid bostadsbyggnader Vägledning om industri och annat verksamhetsbuller. Naturvårdsver-kets rapport 6538

Tillsyn enligt miljöbalken:

Miljöbalken

Folkhälsomyndighetens allmänna råd om buller inomhus (FoHMFS 2014:13)

Boverkets vägledning

Boverket fick 2013 i uppdrag av regeringen att utarbeta ett vägledande underlag för planering för och byggande av bostäder inom områden som är utsatta för buller från hamnar, industrier m.m. I regeringens beslut be-tonades att samordning skulle ske med Naturvårdsverket som samtidigt erhöll ett motsvarande uppdrag avseende vägledning för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

Bakgrunden till uppdraget var att det saknades vägledning och riktvärden för hur industri- och verksamhetsbuller skulle hanteras vid byggande av bostäder som exponeras för sådant buller. De riktvärden som fanns var Naturvårdsverkets allmänna råd, etablerade redan på 1970-talet som un-derlag för tillsyn och tillståndsprövningar enligt miljöbalken.

Natur-vårdsverkets allmänna råd hade delvis ifrågasatts av olika aktörer. Ett motiv till att se över tillämpningen var att anpassning och utformning av nya bostäder innebär möjligheter att kunna acceptera högre ljudnivåer vid den mest exponerade sidan.

Våren 2015 publicerade både Boverket och Naturvårdsverket samordnade vägledningar efter att samråd och remissbehandling genomförts. Som un-derlag i arbetet inhämtades synpunkter från ett stort antal aktörer och verksamhetsutövare. Bland annat arrangerades flera seminarier där delta-garna gavs möjlighet att ge synpunkter och kommentarer. Särskilt upp-märksammades buller från hamnar och bangårdar, då dessa verksamheter ger upphov till en komplicerad ljudbild samtidigt som bostadsbebyggel-setrycket, särskilt invid hamnar, ofta är stort.

Från arbetet med vägledningen finns ett omfattande material varav en del kunnat användas som underlag även vid genomförandet av detta uppdrag.

Bullerkällor

I arbetet med de vägledningar som publicerades 2015 var tillämpnings-område en central frågeställning. I Boverkets rapport 2015:21 under av-snittet Tillämpningsområde beskrivs vilka olika verksamheter som anges i vägledningen. För vissa verksamheter, som vindkraft, finns andra fram-tagna riktvärden och bedömningsgrunder och de ingår inte i Boverkets vägledning.

Oavsett var gränsen dras för tillämpningsområdet och vilka verksamheter som omfattas, uppstår ibland svårigheter vid bedömningen. Ett typiskt exempel på sådana svårigheter vid avgränsning är olika slags transporter och när trafikbuller övergår till att bedömas som buller från industriell verksamhet. Oavsett om transporterna är vägfordon till en industri, upp-ställningsplatser för järnvägstrafik, hamnanläggning med anlöpande far-tyg eller markverksamheten vid en flygplats, är det svårt att dra gränsen mellan de olika bullertyperna. Andra exempel på verksamheter där väg-ledning och riktvärden för buller saknas, är idrottsplatser och skolor och förskolor. Boverkets vägledning kan ge ett visst stöd vid bedömning av acceptabla ljudnivåer. Det finns även en del underlag på Boverkets webbplats där Boverkets tolkningar i övrigt beskrivs.

Hamnar

Hamnområden är i många kommuner attraktiva för kompletterande bo-stadsbebyggelse. Vid flera hamnar pågår för närvarande kompletterings-bebyggelse och fler planer finns hos ett antal kommuner. Samtidigt finns det problem med att planera för bostäder i närheten av dessa

verksamhet-er som bland annat kommverksamhet-er till uttryck i intverksamhet-ervjuverksamhet-er som gjorts med hamn-företrädare. Svårigheter att beräkna bullret från verksamheten och vilka aktiviteter som ska beskrivas som begränsande är en fråga som brukar tas upp. Vissa tider på dygnet är verksamheten mer omfattande, medan det vara betydligt lugnare andra tider. Den mest bullrande timmen är inte tid enkel att prognosticera. Hamnen som verksamhetsutövare har inte all-tid själv rådighet över de fartyg som anlöper och har kanske inte ens kän-nedom om det i förväg. En annan fråga att beakta är hur avgränsning ska göras mellan transportrelaterade aktiviteter och den övriga verksamheten. Dessutom förekommer ofta lågfrekvent och annat särskilt störande ljud, som riskerar påverka närliggande bostäder. Bullerkällan på ett fartyg kan vara placerad högt ovan marknivån, vilket begränsar möjligheten att åstadkomma skyddade sidor. Samtidigt finns önskemål att bostäderna ges utblickar och vattenkontakt och inte byggs slutna mot kajsidan. Omfat-tande utredningar kan ofta behövas, vilket kan fördröja planeringsproces-sen.

Sammantaget innebär detta att verksamhetsutövaren är orolig för framtida begränsningar och minskade utvecklingsmöjligheter, oavsett riktvärden och vilken ljudnivå som beräknats.

Flygplatser

Buller från markverksamheten vid en flygplats ingår i begreppet industri- och verksamhetsbuller. I Sverige är det, åtminstone idag, i princip endast vid en plats där bostäder är aktuella så nära inpå flygplatsen att markbull-ret blir en fråga att ha hänsyn till. Det är vid Bromma Flygplats i Stock-holm kring vilken omfattande planer på förtätning är aktuell. Det som där komplicerar frågan är bl.a. vilka framtida prognoser som ska ligga till grund för bedömningen.

Många olika verksamheter

Industri- och verksamheter kan vara av mycket skiftande slag. Alltifrån stora industrianläggningar med verksamhet hela dygnet till mindre verk-städer, transportintensiva aktiviteter eller ventilationsanläggningar på ta-ket till en butiksbyggnad.

Bullrets sammansättning kan variera betydligt. Verksamhetsbuller inne-håller ofta tydliga toner, impulser, slagljud och variationer som gör bull-ret mer störande. Därtill kommer inslag av lågfrekvent karaktär som sär-skilt behöver beaktas. Dessutom kan verksamhetens omfattning ändras över tid, vilket i sig kan innebära risk för ökad störningsupplevelse.

Komplexiteten och mångfalden av olika bullersituationer är en anledning till att bullret kan vara betydligt mer störande än trafikbuller, vilket även innebär en större risk för alltför höga ljudnivåer inomhus. Förutsättning-arna att vidta åtgärder vid källan är också annorlunda jämfört med trafik-buller. Även i regeringens proposition 2013/14:128 diskuteras skillnaden mellan industriell verksamhet och trafikbuller. Utöver ovan nämnda komplexitet anges i propositionen även svårigheter att beräkna bullret samt bristande kunskapsunderlag om hur industribuller påverkar männi-skor.

När bostäder planeras nära en industriverksamhet kan även annan påver-kan än buller vara betydande. Vid vissa typer av verksamheter påver-kan det fö-rekomma att bullernivåerna går att uppfylla, men istället kan det uppstå störningar från damm, smuts, lukt eller risker, vilka blir dimensionerande i en planeringssituation. Även spridning av vibrationer och belysning från verksamheten kan upplevas störande för boende. Vid idrottsanläggningar och bollplaner finns ofta strålkastarbelysning som kan innebära störning-ar vid tillkommande bebyggelse. Det är därför nödvändigt med en hel-hetssyn på lokaliseringsprövning av bostäder som omfattar alla typer av eventuella störningar, inte bara omgivningsbuller.

3. Vägledningen visar på möjligheter

att öka bostadsbyggandet

Jämförelse mellan dagens och tidigare tillämpning

Boverkets vägledning visar på möjligheter att arbeta med kompensation. Förhöjda ljudnivåer på exponerad sida kan kompenseras med tillgång till skyddad sida och bulleranpassad bebyggelse, i likhet med vad som länge tillämpats för trafikbuller.

Den anlitade konsulten har i sin redovisning undersökt erforderliga skyddsavstånd från en typisk industribullerkälla där Boverkets vägled-ning använts jämfört med tidigare tillämpvägled-ning enligt Naturvårdsverkets nu upphävda allmänna råd. Av jämförelsen framgår att avståndet från planerade bostäder till bullerkällan kan halveras med nuvarande tillämp-ning under förutsätttillämp-ning att skyddad sida kan åstadkommas. Se figur 1. Riktvärdet utomhus vid bostadsfasad vid exponering dagtid anges i väg-ledningen till högst 60 dBA, vilket är 10 dBA högre än tidigare. Konsul-tens bedömning är att vid högre nivåer än 60 dBA utomhus kan det bli svårt att klara ljudnivåerna inomhus även med mycket kraftig fasadisole-ring.

Enligt PBL ska ljudnivåerna uppfyllas vid fasad och uteplats (4 kap. 33 a § PBL och 9 kap. 40 § PBL), vilket återspeglas i Boverkets vägledning. I Naturvårdsverkets allmänna råd (1978) användes begreppet ”utomhus”, vilket kunde tolkas som att uppfyllande av riktvärdet skulle ske överallt på tomten, till och med invid tomtgräns. Boverkets vägledning pekar på möjligheten att vid behov acceptera högre ljudnivåer på vissa delar av en fastighet. 2

Figur 1. Skyddsavstånd vid tillämpning av Boverkets vägledning 2015:21 jämfört med Naturvårdsverkets riktlinje 1978:5. Gul färg = överskridande. Källa: Sweco (2017).

4. Tolkningar och tillämpning

För tidigt att utvärdera

I Boverkets rapport 2017:13 Buller och bostadsbyggande, anges att en uppföljning så tidigt efter införandet av nya regler om trafikbuller riskerar att bli bristfällig och ofullständig. Få byggnader har hunnit byggas i en-lighet med de nya reglerna, vilket även påpekats av länsstyrelserna.3

Detta ger även en eftersläpning vad gäller eventuella prejudicerande do-mar.

Även när det gäller uppföljning av bostadsbyggnader som exponeras för industri- och verksamhetsbuller är bedömningen att de drygt två år som passerat sedan PBL och MB ändrades samt Boverkets vägledning publi-cerades, är alltför kort tid för att möjliggöra en uttömmande redovisning. Att det gått för kort tid är en av de oftast förekommande synpunkterna från kommuner och andra aktörer som Boverket kontaktat i samband med uppdraget. Flera kommuner vittnar om att de ännu inte hunnit tillämpa författningsändringarna och använda Boverkets vägledning. Det kan där-för finnas anledning att genomdär-föra en kompletterande uppföljning om några år när reglerna hunnit tillämpas i större utsträckning än idag.

Oro från verksamhetsutövare

Reglerna i PBL och MB har införts för att skapa en mer samordnad lag-stiftning och möjliggöra planering av bostäder som exponeras för omgiv-ningsbuller. Därmed skapas en större trygghet för verksamhetsutövare som varit oroliga för att senare tillämpning enligt MB kan komma att in-skränka verksamheten. Bestämmelserna i MB innebär även att tillstånds-pliktiga verksamheter med fastställda bullervillkor omfattas av rättssä-kerhet även i de fall bullernivån överskrider villkoren i tillståndet. Trots de författningsändringar som införts, har det i undersökningen visat sig fortfarande finnas en betydande osäkerhet. Både utövare av verksam-heter med fastställda bullervillkor och andra med ej tillståndspliktiga verksamheter, har uttryckt oro för framtida begränsningar på grund av tillkommande bebyggelse. De anser därför att det i vissa fall kan vara tveksamt att acceptera bebyggelsen. Av intervjuerna med kommuner framgår att denna oro inte primärt handlar om riktvärdena. Enligt Bover-kets bedömning beror osäkerheten på följande faktorer:

3 _{Boverket (2017). Buller och bostadsbyggande. En uppföljning av förordningen}

 Upplevda svårigheter att i framtiden kunna utveckla och förändra verksamheten.

 Erfarenheter av tillämpningen av de nya och ändrade författningarna saknas. Det är ännu begränsat med rättsfall och bedömningar i dom-stol. Om det uppstår klagomål från framtida boende kan det, oavsett vilka beslut som senare tas, ändå innebära resurskrävande utredningar och mätningar för berörd verksamhet.

 Underlag och indata för beräkning av buller bygger ofta på antagan-den som kan vara mer eller mindre osäkra.

 Osäkerhet om ljudnivåer inomhus kan uppfyllas. Verksamheter har ofta höga bullertoppar och fasader behöver byggas för att klara bul-lertopparna, men det är komplicerat att utreda och innebär stora osä-kerheter.

 I MB anges att en verksamhetsutövare kan överskrida villkoren för omgivningsbuller i ett miljötillstånd, om de ljudnivåer som har an-getts i en detaljplan eller ett bygglov enligt PBL uppfylls och dessa utformats med hänsyn till möjligheten att förebygga olägenhet för människors hälsa (29 kap 4 § MB). Detta gäller dock inte vid synner-liga skäl, vilket leder till osäkerhet om kommande rättspraxis.  Bristande kunskaper om vad förändringarna innebär.

Författnings-ändringarna består av flera delar och kännedom om dessa kan variera både hos olika verksamhetsutövare, byggherrar och inom kommunen. En kommun förmedlade att en verksamhetsutövare uttryckt oro över att riktvärdena endast anges i en vägledning. Verksamhetsutövaren skulle känna en större trygghet om det även fanns reglerat i allmänna råd. Bo-verket kommer under 2018 att ange dessa riktvärden i allmänna råd.

Ljudförhållanden inomhus i nyuppförda bostäder

I 8 kap 4 § 5 PBL ställs krav på att byggnadsverk ska ha tekniska egen-skaper som är väsentliga i fråga om skydd mot buller. I 3 kap. 13 § plan- och byggförordningen (2011:338), PBF, anges att ett byggnadsverk ska vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att buller, som uppfattas av användarna eller andra personer i närheten av byggnadsverket, har en nivå som inte medför en oacceptabel risk för dessa personers hälsa och som möjliggör sömn, vila och arbete under tillfredsställande förhållan-den. Kravet på skydd mot buller preciseras ytterligare i Boverkets bygg-regler. BBR gäller vid nyuppförande av byggnader och vid ändring.

Nya bostäder nära industrier och andra verksamheter, kan innebära svå-righeter att klara ljudnivåerna i BBR inomhus. Man måste alltid dimens-ionera byggnaden så att byggreglerna uppfylls. Detta är särskilt viktigt att tänka på vid planering av bostadsbyggnader inom det som kallas zon B i Boverkets vägledning, eftersom det där kan krävas andra lösningar än så-dana som annars används. De ljudtyper som förekommer från verksam-heten behöver beskrivas och hänsyn tas till förekomst av särskilt störande ljudkaraktärer.

Lågfrekvent buller från yttre ljudkällor

Det finns inga riktvärden för lågfrekvent ljud utomhus. BBR ställer krav på skydd mot buller inomhus, men där finns inte några särskilda regler om utifrån kommande lågfrekvent ljud. Folkhälsomyndigheten har tagit fram allmänna råd om lågfrekvent buller inomhus (FoHMFS 2014:13), som stöd för tillämpning av MB.

Eftersom lågfrekvent ljud är svårare att dämpa med fasader och fönster behöver detta särskilt beaktas vid dimensioneringen. Ljudet upplevs ofta som mycket störande samtidigt som det kan vara svårt att begränsa. Ex-empel på källor till lågfrekvent ljud är ventilationsanläggningar, värme-pumpar, fartygs- och andra dieselmotorer. Såväl mätningar som beräk-ningar av lågfrekvent ljud är betydligt mer komplicerade än A-vägda ni-våer. Vid riktigt låga frekvenser (< 50 Hz) saknas dessutom både stan-dardiserade mät- och beräkningsmetoder och certifierade klassningar av fönster och fasader.

Konsulten har i sin underlagsrapport utvecklat beskrivningen av industri-ell verksamhet och lågfrekvent ljud, bilaga 3. Sammanfattningsvis kon-stateras att industriell verksamhet ofta innehåller lågfrekventa komponen-ter och att det finns en mycket stor beräkningsosäkerhet (+/- 10 dB). På grund av att tidigare riktvärden i Naturvårdsverkets allmänna råd (1978) inneburit stora skyddsavstånd till bebyggelse, har det inte funnits anled-ning att uppmärksamma exponering för lågfrekvent ljud.

Riktvärden vid exponerad sida i Boverkets vägledning (zon B dagtid) är 60 dBA. Vid den ljudnivån är konsultens bedömning att typiska fasad-konstruktioner inte räcker för att uppfylla Folkhälsomyndighetens re-kommenderade riktvärden inomhus. Vid dessa situationer erfordras att fa-saden dimensioneras med kraftigt förstärkt ljudisolering. Vid ännu högre nivåer är det enligt konsulten inte möjligt att klara riktvärdena för lågfre-kvent ljud inomhus ens vid särskilt kraftfull fasaddimensionering. En slutsats som kan dras av resonemanget ovan är att särskild hänsyn be-höver tas till lågfrekvent ljud vid planering av bostäder inom zon B enligt

Boverkets vägledning. Det stärker också motiven att inte acceptera be-byggelse vid ännu högre nivåer, motsvarande zon C.

Berörda centrala myndigheter samverkar i frågor rörande ljud och buller inom den nationella bullersamordningen. En av de prioriterade arbets-uppgifterna under senare år har varit att öka kunskapen om lågfrekvent ljud. Som ett led i det arbetet har Göteborgs Universitet haft i uppdrag att ta fram en studie om lågfrekvent ljud, med särskilt fokus på rörliga källor, ”Hälsopåverkan av lågfrekvent buller inomhus”, rapport 2017:3. Rappor-ten utgör en kunskapssammanställning inom området och kan användas som underlag vid förekomst av lågfrekvent ljud från industriell verksam-het.

Hur lågfrekvent buller utomhus ska beaktas i planeringssammanhang och hur det påverkar inomhusmiljön, behöver uppmärksammas.

Indata – en viktig fråga

En faktor som har avgörande betydelse för resultatet vid beräkning av buller från industri- och verksamheter är vilka indata som används. Kon-tinuerligt ljud från fläktar och andra fasta installationer, eller från kon-stant pågående verksamhet, är relativt lätt att beskriva. Men ofta pågår en verksamhet med varierande intensitet och kan återkomma oregelbundet under året eller vid olika tider på dygnet. Dessutom förekommer det höga bullertoppar eller andra särskilt störande ljud. Vilka ljudnivåer som ska ligga till grund för beräkningar och vara dimensionerande för expone-ringen vid tillkommande bostäder kan vara svårt att bedöma och är även mer komplicerat att utreda från bullersynpunkt. Till det kommer ytterli-gare en svårighet som handlar om att dimensionera för ett rimligt fram-tidsscenario.

Därför grundas bedömningarna på en hel del osäkra antaganden och en kontinuerlig dialog med berörda verksamhetsutövare är därför viktig. Ut-över att försöka ringa in så många kända faktorer som möjligt, är det också viktigt att arbeta med marginaler vid planeringen så att tillkom-mande bostäder inte riskerar utsättas för oacceptabelt höga ljudnivåer. För väg- och spårtrafik är det normalt betydligt mindre komplicerat att beräkna en framtida omfattning av trafikens intensitet, vilket gör att be-hovet av säkerhetsmarginaler inte är lika stort.

Buller från flera källor

Ofta innebär exponering för buller från industri- eller annan verksamhet även att hänsyn behöver tas till exponering för trafikbuller. Särskilt två

si-tuationer kan innebära svårigheter. Den ena är hur industribullret ska be-dömas då trafikbuller dominerar ljudmiljön och kanske till och med maskerar industribullret. Å ena sidan bör man då kunna acceptera högre nivåer från industrin, å andra sidan innebär normalt buller från flera käl-lor ökad störningsrisk.

Den andra situationen är om den fastighet som ska bebyggas exponeras för industribuller från ett håll och trafikbuller från andra sidan. Då blir sluten gårdsbebyggelse enda möjligheten att åstadkomma en ljudskyddad utformning.

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö

Syftet med Boverkets vägledning är att göra det möjligt att bygga fler bo-städer med ur ljudmiljösynpunkt goda boende- och livsmiljöer i våra stä-der och tätorter. Detta är viktiga aspekter för att nå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

Kunskapen om nya och ändrade regler är bitvis

bristfällig

När det gäller kunskapsnivån om de nya och ändrade reglerna inom bul-lerområdet visar resultatet från intervjuerna att det finns stora variationer, vilket bland annat beror på att reglerna kanske ännu inte hunnit tilläm-pats. På sina håll har innehållet i äldre tillsynsvägledning fortfarande ett etablerat, och kvardröjande, fäste i tillämpning i frågor om industribuller. Näringslivet har inte heller haft anledning till fördjupning i ny tillämp-ningspraxis, eftersom givna miljötillstånd konserverar tidigare myndig-hetsbeslut och åtgärder. En följd av detta är också att verksamhetsutövare saknar incitament till förbättringar så länge som miljötillstånden inte är föremål för omprövning.

Det finns ett fortsatt stort behov av kunskapsuppbyggnad och ytterligare vägledning för både kommuner, byggbransch och verksamhetsutövare inom området.

Industri- och verksamhetsbuller – en begränsad

fråga

Industri- och annat verksamhetsbuller bedöms vara en begränsad fråga jämfört med annat omgivningsbuller, som väg- och järnvägstrafik. Vid planering och byggande av bostäder är buller från trafiken en betydligt vanligare och större fråga än buller från industrier och andra verksamhet-er. Trafikbuller beskrivs av de intervjuade kommunerna som domine-rande och aktuellt i de flesta ärenden. Kommunerna upplever därmed att

trafikbuller är avsevärt mer begränsande än industri- och annat verksam-hetsbuller. Även militärt flygbuller nämns av några kommuner som en betydligt mer omfattande fråga vid planering av bostäder, än industri- och verksamhetsbuller.

I översiktsplanen har kommunerna vanligen planerat in skyddsavstånd kring industriområden, och de flesta detaljplaner med bostäder utgör för-tätning i innerstaden eller utbyggnadsområden kring innerstaden, där det finns få eller inga verksamheter. För flera av de intervjuade kommunerna har det därför aldrig, eller endast vid enstaka tillfällen, varit aktuellt att beakta industribuller vid bostadsbyggande.

I storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö är läget lite annorlunda. Det förekommer att bostadsprojekt berörs av buller från industrier och verksamheter, även om trafikbuller är ett större bekymmer. Industri- och verksamhetsbuller bedöms dock inte vara begränsande för bostadsbyg-gandet, men storstäderna bedömer att frågan kan bli mer aktuell i framti-den. Detta eftersom bostadsbehovet är stort och man vill förtäta staden och spara grönområden. Då blir äldre industri- och verksamhetsområden särskilt intressanta för stadsomvandlingsprojekt.

Vid verksamheter där buller orsakas av ventilationsanläggningar, kylag-gregat och liknande, bör i första hand åtgärder vidtas vid källan. Flera kommuner beskriver att det ofta är tekniskt möjligt att utan stora kostna-der begränsa bullret i samband med att bostäkostna-der aktualiseras i närheten. Det kan innebära att man ser över anläggningen, byter ut den eller på an-nat sätt isolerar eller placerar lokala avskärmningar vid källan till bullret. Incitamenten att minska bullret vid källan kan behöva ökad uppmärksam-het eftersom det ofta är den mest effektiva åtgärden.

Kommunernas synpunkter på vägledningen

Överlag upplevs vägledningen som en bra hjälp i planeringen och flera kommuner framförde att den utgör ett värdefullt underlag när planen kommuniceras med exploatörer eller inom kommunen. Zonindelningen och möjligheten att tillämpa ljuddämpad sida gör det möjligt att bygga bostäder på platser där det tidigare inte varit möjligt.

Vägledningen uppskattas för att den förklarar olika begrepp och att den är lätt att förstå. I stort anser kommunerna att vägledningen ger svar på de frågeställningar de har haft. Några kommuner lyfter fram att tolkningen och definitionen av momentana värden är otydlig i vägledningen. Flera kommuner efterlyser också riktvärden för höga impulsljud och lågfre-kvent buller utomhus. En kommun saknar definition av vissa begrepp,

som till exempel uteplats. En fråga som nämns av några kommuner är osäkerhet om hur buller från yttre installationer ska bedömas.

Ett problem som lyfts av både större och mindre kommuner är svårighet-en att planera när området påverkas av både trafik- och verksamhetsbul-ler, att det är svårt att kontrollera att det verkligen blir en bra ljudmiljö med många olika aktörer. För trafikbuller arbetar man med prognoser, som kan vara mer eller mindre osäkra. Önskemål finns om att vägled-ningen ska utvecklas när det gäller påverkan från både trafik och industri.

Framförda synpunkter kommer att beaktas i Boverkets arbete med att ta fram allmänna råd och revidera vägledningen, vilket kommer att genom-föras under 2018.

5. Andra typer av verksamheter

Buller från skolor, förskolor, idrottsplatser m.m.

Det finns inga riktvärden för buller från lek- och idrottsutövning, musik och sorl från restauranger och evenemang, konserter, idrottstävlingar med mera. Boverkets vägledning kan ge visst underlag även vid bedömning av buller från sådana källor. Vägledningen bör då användas med försiktig-het, eftersom den i första hand avser andra verksamheter och inte har ut-formats med hänsyn till sådana källor.

Flera av de intervjuade kommunerna har planerat och byggt bostäder vid idrottsplatser, vilket av de flesta inte upplevs som något problem. Stör-ningar från strålkastare, och i vissa fall trafik, har då varit mer begrän-sande än buller. Även högtalarljud anges som en potentiell störning, men det är oftast möjligt att åtgärda vid källan. En kommun uppför nu bostä-der vid utomhustennisbanor där riktvärden för industribuller tillämpats. Två kommuner har redan innan Boverkets vägledning löst bullersituat-ionen genom att uppföra bostäder med ljuddämpad sida vid en fotbolls-plan respektive idrottsanläggning. En kommun fotbolls-planerade bostäder nära en stor idrottsstadion. När man insåg att det kunde bli problem med bul-lerstörningar omlokaliserades bostäderna.

Vid uppförande av bostäder vid två travbanor har bullret åtgärdats vid källan och ljuddämpad sida på bostadsbyggnader har tillämpats.

I en dom från mark- och miljööverdomstolen (MMÖD) gällande bygglov och buller från Gröna Lund resonerar domstolen om buller från nöjespark och skillnaden mot industribuller samt toleransnivån för buller i Stock-holms innerstad (P 11198-16).

Tillfälliga verksamheter

Tillfälliga verksamheter kan vara till exempel musikarrangemang, nöjes-platser, idrottsevenemang och byggarbetsplatser. I vägledningen exempli-fieras att sådana verksamheter ”som etablerar sig en kortare tid på en plats” inte omfattas.4 _{Buller från tillfälliga verksamheter blir istället}

aktu-ellt i samband med tillsyn enligt MB. Formuleringen ovan innebär att gränsdragningen mellan tillfällig verksamhet och permanenta verksam-heter inte är särskilt tydlig, utan blir en bedömningsfråga i det enskilda

4 _{Boverket (2015). Industri- och annat verksamhetsbuller vid planläggning och}

fallet. I intervjuerna är det dock ingen kommun som tar upp att det är ett problem att bedöma vilka verksamheter som bedöms som tillfälliga. I intervjuerna har fyra kommuner planerat/byggt bostäder vid skidan-läggningar med snökanoner. Bullersituationen löstes i samtliga fall, i tre fall genom att planera in en ljuddämpad sida. En kommun har nyligen byggt en hög byggnad med kombinerade funktioner. I det arbetet tog de i beaktande att det ibland var högljudda verksamheter på det närliggande torget.

6. Behov av författningsreglering

Bakgrund

I uppdraget ingår att bedöma behov av författningsreglering eller ändring av nuvarande författningsreglering om omgivningsbuller och i förekom-mande fall lämna förslag till sådana med konsekvensbedömning. Såsom författningar räknas lag, förordning och föreskrift.

Boverket har valt att föreslå en författningsreglering som utsträcker till-lämpningsområdet för förordning (2015:216) om trafikbuller vid bo-stadsbyggnader till att också omfatta industribuller. På detta sätt ges in-dustribuller jämbördig och motsvarande status som trafikbuller, d.v.s. en symmetrisk regleringsnivå till stöd för bedömningar och myndighetsut-övning. Kompletteringen omfattar definition samt kompensationsåtgär-der. Boverket föreslår inte att riktvärden införs i författningsreglering av industribuller. Det kommer att hanteras i allmänna råd.

Författningsreglering innebär att en bestämmelse eller en rekommenderad tillämpning erhåller status av rättsregel. Allmänna råd definieras i författ-ningssamlingsförordningen (1976:725) som ”sådana generella rekom-mendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende”.

Nuvarande författningsreglering

Sedan tidigare finns en viss författningsreglering av omgivningsbuller. Plan- och bygglagen förutsätter att hänsyn tas till ett antal allmänna in-tressen. Bland dessa ingår hänsyn till möjligheterna att ”förebygga buller-störningar” (2 kap. 5 § PBL). Begreppet buller är i det sammanhanget mer vidlyftigt än det senare uttrycket omgivningsbuller som efter en europeisk förebild införlivades – och definierades – i plan- och bygglagen (1 kap. 4 § PBL) 2015.

Omgivningsbuller utgör i detta sammanhang ”buller från flygplatser, in-dustriell verksamhet, spårtrafik och vägar”. Sedan 2015 finns också för-ordning (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader med riktvärden och kompensationsåtgärder om dessa riktvärden överskrids.

Bestämmelsen i PBL innebär att en olägenhetsbedömning ska göras med hjälp av beräkningar av omgivningsbuller vid bostadsbyggnader (2 kap. 6 a § PBL). Olägenhetsbedömningen görs i detaljplan och i bygglovsbeslut. Bullerstörningar kan också påkalla tekniska skyddsåtgärder i detaljplan för att möjliggöra en god boendemiljö (4 kap. 12 § PBL).

Enligt 8 kap. 4§ 5 PBL ska ett byggnadsverk ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om skydd mot buller. Plan- och byggförord-ningen (2011:338), PBF, ställer anslutande krav på tekniska egenskaps-krav på byggnadsverk, däribland ”skydd mot buller” (3 kap. 13 §). Detta skydd omfattar inomhusmiljön.

Industribuller – ett mångfacetterat begrepp

Boverket föreslår ingen författningsreglering av riktvärden. Bedömningen av vad som utgör omgivningsbuller från trafik på vägar och järnvägar samt från luftfart är avsevärt lättare än det betydligt mer mångfacetterade och diversifierade begreppet industribuller. Vid industriell verksamhet fö-rekommer dessutom vanligen flera olikartade ljudkällor, däribland sådana med särskilt störande ljudkaraktär. I Boverkets och Naturvårdsverkets samordnade vägledningar från 2015 kompletteras dessutom begreppet in-dustribuller med ”annat verksamhetsbuller”, då industri ofta begränsas till tillverkning och förädling av produkter (tillverkningsindustri). Ibland an-vänder kommunerna riktvärdena som underlag vid bedömningar för bul-ler från andra verksamheter som t.ex. idrottsplatser och snökanoner. Verksamhetsbuller kan i Boverkets och Naturvårdsverkets vägledningar omfatta buller från uppställningsplatser för fordon, trafik inom ett verk-samhetsområde, lastning och lossning samt fläktar och ventilationsan-läggningar. Denna tolkning av industribuller följer av långvarig praxis, men saknar författningsreglering

Såväl Boverkets som Naturvårdsverkets vägledningar om industri- och annat verksamhetsbuller utsträcker tolkningen av vad som kan utgöra in-dustribuller till bl.a. fläktar och ventilationsanläggningar, annan teknisk utrustning, men också godshantering vid kajer och terminaler, viss typ av fordonstrafik inom verksamhetsområden, uppställningsplatser för fordon m.m. Avgörande vid bedömning är den snarlika ljudkaraktären. Denna motsvarande tillämpning följer enbart av vägledning och är inte författ-ningsreglerad. Buller från skjutbanor och vindkraftverk eller s.k. tillfälligt buller som byggarbetsplatser faller utanför begreppet industribuller då dessa har erhållit särskild reglering, främst vid tillsyn enligt miljöbalken, dock endast på vägledningsnivå.

Allmänna råd

Avsikten är att den föreslagna författningsregleringen kompletteras med allmänna råd till plan- och bygglagen om industri- och annat verksam-hetsbuller, som bland annat förtydligar definitioner och anger riktvärden. Boverkets vägledning om industri- och annat verksamhetsbuller

innehål-ler idag vissa texter som är av allmänna råds liknande karaktär, dessa kommer att omformuleras och hanteras som allmänna råd i det fortsatta arbetet.

Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Förordning om ändring i förordningen (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader Utfärdad: 2015-04-09 Förordning om ändring i förordningen (2015:216) om trafikbuller och buller från

industriell verksamhet vid

bostadsbyggnader

Utfärdad: 20XX-XX-XX

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2015:216) om trafik-buller vid bostadsbyggnader

dels att 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya paragrafer, 9–11 §§ samt närmast före 9 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Innehåll och tillämpningsområde

1 § I denna förordning finns bestämmelser om riktvärden för buller utomhus för spårtrafik, vägar och flygplatser vid bo-stadsbyggnader. Förordningen innehål-ler även bestämmelser när det gälinnehål-ler beräkning av bullervärden vid bostads-byggnader. Denna förordning är med-delad med stöd av 9 kap. 12 § miljöbal-ken.

Bestämmelserna i 3-8 §§ ska tillämpas vid bedömningen av om kravet på före-byggande av olägenhet för människors hälsa i 2 kap. 6 a § plan- och bygglagen (2010:900) är uppfyllt

1. vid planläggning,

2. i ärenden om bygglov, och 3. i ärenden om förhandsbesked. Bestämmelserna i 6 och 7 §§ ska även tillämpas i ärenden om prövning av till-stånd för flygplatser enligt miljöbalken och bestämmelser meddelade med stöd av balken.

Bestämmelserna i 6 och 7 §§ gäller inte

I denna förordning finns bestämmelser om riktvärden för buller utomhus för spårtrafik, vägar, flygplatser och från

industriell verksamhet vid bostadsbygg-nader. Förordningen innehåller även

bestämmelser när det gäller beräkning av bullervärden vid bostadsbyggnader. Denna förordning är meddelad med stöd av 9 kap. 12 § miljöbalken. Bestämmelserna i 3-8 §§ ska tillämpas vid bedömningen av om kravet på före-byggande av olägenhet för människors hälsa i 2 kap. 6 a § plan- och bygglagen (2010:900) är uppfyllt

1. vid planläggning,

2. i ärenden om bygglov, och 3. i ärenden om förhandsbesked. Bestämmelserna i 6 och 7 §§ ska även tillämpas i ärenden om prövning av till-stånd för flygplatser enligt miljöbalken och bestämmelser meddelade med stöd av balken.

buller från militära luftfartyg som utför flygningar för militära ändamål.

buller från militära luftfartyg som utför flygningar för militära ändamål.

Uttryck i förordningen

2 § I denna förordning avses med

bostadsrum: rum för daglig samvaro, utom kök, och rum för sömn,

buller från flygplatser: buller från flyg-trafik vid start och landning upp till den höjd som bidrar till ljudnivån på marken samt rullbanefas i samband med start och landning,

dBA: en med frekvensfilter A-vägd ljudtrycksnivå,

ekvivalent ljudnivå: en medelljudnivå för spårtrafik och vägtrafik, beräknad som ett frifältsvärde och som ett medel-värde per dygn under ett år,

FBN: en medelljudnivå för flygtrafik, beräknad som ett frifältsvärde, för års-medeldygn som utgörs av årsmedel-dag, årsmedelkväll och årsmedelnatt med ett tillägg om 5 dBA på ljudnivå för kväll och 10 dBA på ljudnivå för natt, frifältsvärde: en ljudnivå som inte på-verkas av reflexer vid egen fasad, maximal ljudnivå: en ljudnivå för spår-trafik och vägspår-trafik av den mest bull-rande fordonstypen med tidsvägning F, beräknad som ett frifältsvärde,

maximal ljudnivå flygtrafik: den högsta ljudnivån för flygtrafik vid en enskild flygpassage under en viss tidsperiod som årsmedelvärde med tidsvägning S, beräknad som ett frifältsvärde,

uteplats: en iordningställd yta avsedd för vistelse utomhus, årsmedeldag: en genomsnittsdag baserad på samtliga starter och landningar mellan kl. 06.00 och 18.00 under ett kalenderår dividerat med det totala antalet dagar under samma kalenderår,

årsmedelkväll: en genomsnittskväll baserad på samtliga starter och land-ningar mellan kl. 18.00 och 22.00 under ett kalenderår dividerat med det totala antalet kvällar under samma kalen-derår,

I denna förordning avses med bostadsrum: rum för daglig samvaro, utom kök, och rum för sömn,

buller från flygplatser: buller från flyg-trafik vid start och landning upp till den höjd som bidrar till ljudnivån på marken samt rullbanefas i samband med start och landning,

buller från industriell verksamhet: bul-ler utomhus från exempelvis industriell miljöfarlig verksamhet och verksamhet med liknande ljudkaraktär; godshante-ring och rangegodshante-ring; trafik inom verk-samhetsområdet; uppställningsplatser och depåer för fordon; hamnar och fär-jelägen och markverksamhet vid flyg-platser samt teknisk utrustning som fläktar, kompressorer och värmepum-par,

dBA: en med frekvensfilter A-vägd ljudtrycksnivå,

ekvivalent ljudnivå: en medelljudnivå för spårtrafik och vägtrafik, beräknad som ett frifältsvärde och som ett medel-värde per dygn under ett år,

FBN: en medelljudnivå för flygtrafik, beräknad som ett frifältsvärde, för års-medeldygn som utgörs av årsmedel-dag, årsmedelkväll och årsmedelnatt med ett tillägg om 5 dBA på ljudnivå för kväll och 10 dBA på ljudnivå för natt, frifältsvärde: en ljudnivå som inte på-verkas av reflexer vid egen fasad, maximal ljudnivå: en ljudnivå för spår-trafik och vägspår-trafik av den mest bull-rande fordonstypen med tidsvägning F, beräknad som ett frifältsvärde,

maximal ljudnivå flygtrafik: den högsta ljudnivån för flygtrafik vid en enskild flygpassage under en viss tidsperiod som årsmedelvärde med tidsvägning S, beräknad som ett frifältsvärde,

uteplats: en iordningställd yta avsedd för vistelse utomhus, årsmedeldag: en

årsmedelnatt: en genomsnittsnatt ba-serad på samtliga starter och landning-ar mellan kl. 22.00 och 06.00 under ett kalenderår dividerat med det totala an-talet nätter under samma kalenderår, och

årsmedelvärde: ett genomsnittsvärde baserat på samtliga starter och land-ningar under ett kalenderår.

genomsnittsdag baserad på samtliga starter och landningar mellan kl. 06.00 och 18.00 under ett kalenderår dividerat med det totala antalet dagar under samma kalenderår,

årsmedelkväll: en genomsnittskväll baserad på samtliga starter och land-ningar mellan kl. 18.00 och 22.00 under ett kalenderår dividerat med det totala antalet kvällar under samma kalen-derår,

årsmedelnatt: en genomsnittsnatt ba-serad på samtliga starter och landning-ar mellan kl. 22.00 och 06.00 under ett kalenderår dividerat med det totala an-talet nätter under samma kalenderår, och

årsmedelvärde: ett genomsnittsvärde baserat på samtliga starter och land-ningar under ett kalenderår.

Buller från industriell verksamhet

9 §

Buller bör inte överskrida riktvärden för industriell verksamhet vid fasad och uteplats.

10 §

Om ljudnivå vid fasad ändå överskrider riktvärden för industriell verksamhet bör 1. minst hälften av bostadsrummen i en bostad vara vända mot en sida där rikt-värde för ekvivalent ljudnivå inte över-skrids vid fasaden, och

2. minst hälften av bostadsrummen vara vända mot en sida där riktvärde för maximal ljudnivå inte överskrids mellan kl. 22.00 och 06.00 vid fasaden.

Vid en sådan ändring av en byggnad som avses i 9 kap. 2 § första stycket 3 a plan- och bygglagen (2010:900) gäller i stället för vad som anges i första stycket 1 att minst ett bostadsrum i en bostad bör vara vänt mot en sida där riktvärden för ekvivalent ljudnivå för in-dustriell verksamhet inte överskrids vid fasaden.

11 §

Vid överskridande av de högsta riktvär-dena för buller från industriell verksam-het, bör bostadsbyggnader inte uppfö-ras.

Övergångsbestämmelser

Denna förordning träder i kraft den xx månad år.

Konsekvensbedömning

Regeringsuppdraget innebär att Boverket ska föreslå författningsreglering om behov av sådan anses föreligga utifrån genomförd uppföljning av till-lämpningen av omgivningsbuller. Förslag ska åtföljas av en konsekvens-bedömning.

Boverket föreslår att en allmän definition av buller från industriell verk-samhet samt reglering av kompensationsåtgärder vid överskridande av riktvärden ska införas i förordning (2015:16) om trafikbuller vid bostads-byggnader. Riktvärden för ljudnivåer föreslås inte införas i förordning. Följande översiktliga konsekvensbedömning görs i sammanhanget. Re-dovisningen följer i stort förordningen (2007:1244) om konsekvensutred-ning vid regelgivkonsekvensutred-ning. Boverket avser att ta fram allmänna råd till väg-ledning om industri- och annat verksamhetsbuller från 2015 efter slutfö-randet av detta uppdrag.

Syfte

Ett syfte med författningsreglering är att förenkla och förtydliga regle-ringen av omgivningsbuller i stort, såväl i praktisk tillämpning som i pe-dagogiskt hänseende. Därmed ges industribuller motsvarande status som trafikbuller innebärande en symmetrisk regleringsnivå till stöd för be-dömningar och myndighetsutövning.

Bakgrund

I yttrandet över förslaget till regeringsförordning om riktvärden för tra-fikbuller (dnr 20121-2555/2014), ansåg Boverket att det föreslagna ut-formningskravet på lägenheter och planlösningar var olämpligt, eftersom funktionskraven på ett fullgott hälsoskydd inomhus redan är reglerade i såväl PBL som PBF och i BBR. Reglerna gäller oavsett hur planlösning-en i planlösning-enskilda lägplanlösning-enheter ser ut. Boverket vidhåller dplanlösning-enna uppfattning. Kompensationskravet på en (skyddad) ljuddämpad sida med tillhörande planlösning för bostadsrummens orientering, infördes dock i trafikbuller-förordningen. Boverkets förslag att författningsreglera industriellt buller

på samma sätt syftar till att skapa en balans och symmetri inom begreppet omgivningsbuller.

Kompensationsåtgärder har således införts i författningsreglering av tra-fikbuller. Motsvarande författningsreglering saknas för buller från indust-riell verksamhet. Trafikbuller från de mest frekventa transportslagen om-fattas av förordning (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader. Riktvärden och rekommenderande tillämpning av industribuller i plane-ringsprocess återfinns enbart på vägledande nivå.

Skyddsvärdet för boende utifrån olägenhetsbedömning är särskilt angelä-get vid exponering för industribuller beroende på dess mer störande ljud-karaktär samt också anslutande förekomst av lågfrekvent buller.

Hittills har industribuller vanligen hanterats i miljötillstånd. I förtät-ningsmiljöer kan dock konfliktytan mellan bostäder och industriell verk-samhet förväntas öka. Det gäller inte minst omgivningsbuller från mindre verksamheter och teknisk utrustning.

Vilka berörs av regleringen?

Förordningsförslaget berör samma kategorier som tidigare angivits vid reglering av omgivningsbuller i plan- och bygglag samt förordning. Dessa är kommunala planeringsmyndigheter och länsstyrelserna i deras roll som rådgivande och utifrån tillsynsrollen enligt plan- och bygglagen (människors hälsa). Utöver planeringsmyndigheter påverkar regleringen bygg- och bostadsföretag, verksamhetsutövare och anslutande företag med stödfunktioner inom främst akustikbranschen samt rättsväsendet.

Kostnadsbedömning

Förslaget bedöms inte vara kostnadsdrivande. Beräkningar och i före-kommande fall mätningar måste redan idag ske i bullerexponerade områ-den vid lokaliseringsprövning och vid olägenhetsbedömning och hänsyn ska tas till behov av skyddsåtgärder. Avsaknad av harmoniserad tillämp-ning och osäkerhet kan också medföra en asymmetri mellan planläggtillämp-ning och länsstyrelsens tillsyn enligt PBL, kommunens tillsyn enligt PBL som inom miljöbalkstillsyn. Kostnader förkompensationsåtgärder är själv-klara i berörda byggnadsprojekt.

Boverkets riktvärden accepterar bostadsbyggande i långt större utsträck-ning i anslututsträck-ning till industriell verksamhet än tidigare riktvärden i Na-turvårdsverkets allmänna råd (1978). I bilaga 3 beskrivs i praktiken en halvering av skyddsavståndet i Boverkets vägledning jämfört med dessa allmänna råd. Detta innebär att tillgången till byggbar mark ökar, vilket leder till värdehöjning på denna mark. I de fall man nu hamnar i zon B

medför detta att kompensationsåtgärder måste vidtas. En av de grundläg-gande kompensationsåtgärderna är att lägenheternas planlösning anpassas så att minst hälften av bostadsrummen bör vändas mot ljuddämpad sida. I den utsträckning som nybyggnation av bostäder sker i närheten av indust-riell verksamhet kan det bli svårare att bygga smålägenheter. Förslaget till författningsreglering gör inte åtskillnad mellan bostäder av olika storlek. Boverkets uppföljning visar att Boverkets vägledning används av kom-muner och verksamhetsutövare. Eftersom vägledningen inte har status som regler är det dock möjligt för kommuner och verksamhetsutövare att i enskilda ärenden göra egna andra avvägningar än de som anges i väg-ledningen. I den utsträckning som Boverkets vägledning inte används ris-kerar byggprojekt i tillsynsskedet emellertid att åsamkas såväl kostnader för de åtgärder som borde ha ombesörjts på planerings- och bygglovsske-det, som merkostnader för att i efterskott korrigera med ifrågakommande åtgärder.

En författningsreglering, i enlighet med vad som nu föreslås, skulle bidra till en mer rättsäker och likformig tillämpning jämfört med att regleringen inte införs. Åtminstone i de delar som förordningen kommer att reglera, det vill säga när det gäller definitionen av industriell verksamhet och kompensationsåtgärder.

Europeiska Unionen

Författningsregleringen bedöms inte påverka Sveriges skyldigheter gentemot Europeiska Unionen.

Ikraftträdande och information

Boverket har funnit att det föreligger en betydande eftersläpning i till-lämpningen av nya och ändrade regler vad gäller omgivningsbuller. Re-geringens utredare påpekade redan i samband med propositionsarbetet att det föreligger ett omfattande informationsbehov kring omgivningsbuller. Boverket delar denna uppfattning, och har även genomfört informations-insatser kring omgivningsbuller. Förståelsen bör kunna öka om likartade kompensationsåtgärder för alla former av omgivningsbuller beskrivs i en och samma förordning. Förordningen bör av denna anledning också få ett nytt namn, som motsvarar dess nya innehåll.

Konsekvenser för kommuner

Vid lokaliseringsprövning och i bygglovshantering utanför detaljplan ska en olägenhetsbedömning göras av platsens lämplighet.

7. Intervjuer och enkäter

Kommunintervjuerna

För att öka kunskapen om hur kommunerna upplever att industri- och verksamhetsbuller påverkar planeringen och byggandet av bostäder har Boverket, delvis med hjälp av konsult, genomfört intervjuer med plan- och miljöhandläggare i totalt 41 kommuner (bilaga 1). Frågorna skicka-des ut i förväg så att kommunerna kunde förbereda sig innan intervjuerna. Frågorna finns i bilaga 2.

Av de intervjuade kommunerna har knappt hälften inte någon gång, eller endast vid något enstaka tillfälle, berörts av buller från industri eller an-nan verksamhet vid planläggning av bostäder. Övriga intervjuade kom-muner har mer än någon enstaka gång berörts vid planläggning av bostä-der, eller kommer att beröras, då det finns nya bostäder i närheten av verksamhetsområden utpekade i översiktsplanen. Av de intervjuade kommunerna är det inte någon som anger att planerade bostäder har omöjliggjorts på grund av buller från industrier och verksamheter. Kommunerna menar att för få bostäder har hunnit byggas sedan Bover-kets vägledning kom 2015. I tiotalet kommuner har man ändå hunnit pla-nera eller uppfört bostäder vid industri/verksamhet genom att utforma bo-städerna med ljuddämpad sida. En kommun har upplevt problem i hörn-lägen, där det är svårt att åstadkomma en ljuddämpad sida. Ytterligare bostadsområden har kunnat byggas genom att åtgärda bullret vid källan. Exempelvis har två kommuner valt att bygga in fläktar på taket på en in-dustri så att ljudet riktades åt ett annat håll.

Några kommuner har detaljplanearbete som tidigare lagts på is på grund av problem med buller. Vissa av dessa kommuner planerar att återuppta arbetet med planerna och driva dem vidare med de nya nivåerna genom att använda en ljuddämpad sida. Till exempel planerar en kommun att återuppta två detaljplaner med totalt omkring 150 bostäder vid två olika verksamhetsområden. En annan kommun uppger att fler bostäder har kunnat planeras närmare olika verksamheter, bl.a. köpcentrum och buss-terminal, med stöd av den nya vägledningen och användning av ljuddäm-pad sida.

Kommunerna har berört de flesta typer av industrier och verksamheter, både i karaktär och i skala. Från metallskrot, stor tillverkningsindustri, värmeverk och terminaler till småskalig industri, lastning/lossning och bilverkstäder, men även olika kylaggregat och fläktar. De bullerkällor

som utmärkt sig tydligast var särskilt störande ljud i form av slammer och höga plötsliga ljud (impulsljud) från svets- och metallindustrier, åkerier, renhållningsverksamheter samt lastning och lossning från hamnar och andra industrier.

Intervjuerna visar också att det i många fall är andra faktorer än buller som begränsar möjligheterna att bygga bostäder närmare industrier och verksamheter. Lukt, damm, ljus, vibrationer och säkerhetsrisker är exem-pel på sådana begränsande faktorer.

Möjligheten att bygga med ljuddämpad sida är den åtgärd som kommu-nerna samstämmigt sett som den största skillnaden mellan Naturvårds-verkets tidigare allmänna råd och BoNaturvårds-verkets vägledning.

Storstäderna

I intervjuer anger tjänstemän från storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö att det förekommer och är relativt vanligt att planering och byg-gande av bostäder berörs av industri- och verksamhetsbuller, som ligger nära eller över de ljudnivåer som i Boverkets vägledning beskriver när ljuddämpad sida och bulleranpassning av bostadsbyggnader ska tilläm-pas, det vill säga vid nivåerna 50 dBA dag och 45 dBA kväll och natt. Frågan bedöms få ökad betydelse, eftersom städerna förtätas och bo-stadsbehovet är stort, samtidigt som funktionsblandning eftersträvas och man försöker undvika byggande i grönområden.

Det handlar om flera olika typer av bullrande verksamheter. Alla tre stä-derna nämner hamnar. Stockholm och Göteborg nämner även depåer för olika slag av kollektivtrafik och både Malmö och Göteborg nämner in-dustriellt bageri, som exempel på verksamhet som påverkar möjligheterna att planera för nya bostäder.

I Stockholm har markverksamheten vid Bromma Flygplats blivit en uppmärksammad fråga. Tidigare bedömdes buller från markverksamhet-en inte utgöra något hinder för utbyggnadsplanerna i flygplatsmarkverksamhet-ens närhet. Därefter har en riksintresseprecisering för markbullret genomförts baserat på beräknad situation år 2038 på höjden 8 meter över mark. Denna visar på ett betydligt större utbredningsområde för buller från markverksam-heten. Orsakerna till det är utöver ändrade indata och annan beräknings-höjd olika beräkningstekniska detaljer. Vad detta kommer innebära för planerade bostäder i området är i dagsläget inte klarlagt.

I planeringen för nya bostäder anger Malmö att de stora frågorna är tra-fikbuller, markförorening och industribuller, i den ordningen.