Politiker, tjänstemän & vargen
Politisering och roller i viltförvaltningsdelegationer på regional nivå
Johanna Hellström & Johanna Thelin
Handledare: Joachim Åström Seminariedatum: 2021-01-14 Statskunskap kandidat
Abstract
Predator policy is a controversial area that includes problems with hunting and handling of wild animals. This is the reason why the government decentralized some of the work to the regions in 1998. During 2008, the Swedish government produced a proposal regarding the conduct of wildlife management delegations. The purpose of this essay is to study the relationship between politicians and officials in the wildlife management delegation with a specific focus on a polarized issue, the wolf question. We do this by studying roles and politicization. Based on the purpose, the following questions have been formulated: What is the role of officials and politicians in wildlife management delegations? How are these roles affected by how politicized the wolf issue is in the region? These delegations include
politicians and officials. Based on the theory of the dichotomy between politicians and officials, politicians have a stance and biased role, while officials have a role that is about being impartial and working on the basis of the regulations. This essay consists of a comparative case essay with a content analysis and thematic analysis as a method. The material used has been collected through semi-structured interviews and printed material. This essay shows that the politicization of the wolf question to some extent affects the representatives in the wildlife management delegation.
Keywords: Wildlife management delegation, officials, politician, policing, the wolf question,
Innehållsförteckning
1. Inledning 4
1.1 Syfte och frågeställningar 6
1.2 Disposition 6 1.3 Bakgrundsavsnitt 7 1.3.1 Vargen 7 1.3.2 Vargfrågan och EU 8 1.3.3 Uppkomst av viltförvaltningsdelegation 9 2. Teoretiskt ramverk 10 2.1 Tjänstemannarollen 11
2.2 Dikotomin mellan politiker och tjänstemän 12
2.3 Tjänstemännens autonomi 13
2.4 Följsamma tjänstemän i politikernas tjänst 14
2.5 Politisering 15
2.5.1 Olika grader av politisering 15
2.6 Hypotes 16
3. Metod 17
3.1 Forskningsdesign 17
3.2 Urval av fall 19
3.3 Semistrukturerad intervjumetod 20
3.4 Kvalitativ innehållsanalys & Tematisk analys 21
3.5 Avgränsningar och material 22
3.6 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet 23
4. Resultatredovisning och analys 24
4.1 Relationen mellan tjänstemän och politiker 24
4.1.1 Sammanfattning och jämförande analys 27
4.2 Opartiskhet 28
4.2.1 Sammanfattning och jämförande analys 31
4.3 Politisering och påverkan av politisering 31
4.3.1 Sammanfattning och jämförande analys 34
4.4 Funktion av viltförvaltningsdelegation 34
4.4.1 Sammanfattning och jämförande analys 38
5.1 Slutsatser 39
5.2 Avslutande diskussion 41
4
1. Inledning
Naturvårdsverket menar att det som påverkat rovdjurspolitiken är de olika förslag som regeringen tagit fram. Dessa förslag har påverkat hur mycket pengar förvaltningen har att använda sig av i viltpolitiken. Förslaget En sammanhållen rovdjurspolitik är en proposition som togs fram år 2000. Syftet med propositionen var att lyfta fram vilka rovdjur som skulle finnas i Sverige då och i framtiden, där vargen var en av de rovdjur som skulle bevaras. Sedan kom propositionen En ny rovdjursförvaltning som innefattade nya direktiv om hur ansvaret över vargförvaltningen skulle decentraliseras till länsstyrelserna. Anledningen till att detta genomfördes var att få en mer aktiv förvaltning som skulle öka samverkan och
kommunikation mellan olika aktörer som påverkades av besluten. Därefter kom propositionen som myndigheterna tillämpar idag, En hållbar rovdjurspolitik. I denna proposition framlade regeringen att mer ansvar skulle förflyttas till den regionala
rovdjursförvaltningen. Detta skedde genom att länsstyrelserna fick fler möjligheter att fatta beslut och större handlingsutrymme i frågan. För att det skulle finnas en gemensam nationell riktning i landet, framtogs referensvärden som skulle hjälpa länsstyrelserna när de fattade beslut. De nationella riktlinjerna som gällde för alla länsstyrelserna innefattade översiktliga mål som skulle se till att de olika rovdjuren skulle ha en stabil bevarandestatus
(Naturvårdsverket, 2020).
Inom varje region finns nu en viltförvaltningsdelegation som är ett organ för samverkan i frågor som avser viltförvaltningen inom regionen. Viltförvaltningsdelegationer har
framförallt en rådgivande funktion i exempelvis förslag till miniminivåer av förekomsten av björn, lo, varg och järv i länet. Sedan har de även beslutsfattande funktion i övergripande riktlinjer för bland annat licensjakt och skyddsjakt inom regionen. Ärenden i
viltförvaltningsdelegationen bereds av länsstyrelsernas anställda i samverkan med
delegationernas ordförande. Vanligtvis är det politiker som kommer med förslag, men i detta fall är det tvärs om. Sedan beslutsför viltförvaltningsdelegationerna när ordföranden och minst tre fjärdedelar av de andra ledamöterna närvarar. Dessutom ska
viltförvaltningsdelegationerna sträva efter fortgående kompetensutveckling till ledamöterna som rör frågor om viltförvaltning (Prop. 2009:1474).Under 2017 framställdes en fullständig utvärdering av viltförvaltningsdelegationerna under Regeringens regi. Där ansåg man att viltförvaltningsdelegationer uppfyller sin funktion samt att de fungerar väl. Dock påstod de
5 att sammansättningen av ledamöter inom delegationerna behöver ändras. Genom en
förordningsändring stärks representationen för lokala turismsektorn och naturvården. (Miljödepartementet, 2017). Viltförvaltningsdelegationer är intressanta att studera utifrån utformningen av beslutsprocesserna.
Vargfrågan har sedan länge delat befolkningen i olika läger, där polariseringen har gjort att starka intressegrupper och åsikter ställer sig mot varandra. Något som kan falla i skymundan är den vetenskapliga fakta, som om den framställs på rätt sätt, skulle kunna skapa större förståelse för frågans komplexitet. Förvaltningens uppdrag är att verka för en hållbar
rovdjursstam, följa de riktlinjer som kommer från politiker i riksdag och regeringen samt att de ska samverka med berörda aktörer (Ekengren, 2012, s. 535). Den forskning som bedrivs kring varg har fokuserats mer på vargstammens utveckling än problematiken och
utmaningarna som finns i förvaltningen. Den forskning som finns angående varg handlar bland annat om hur stammens fortplantning utvecklas, etablering av revir samt de effekter som blir av att den befinner sig på olika områden i landet (Sjölander-Lindqvist, 2006, s. 11). Vi har valt att studera vargen på grund av komplexitet och politiseringen i frågan, samt att den är aktuell. Dessutom hanteras frågan av tjänstemän och politiker som ligger till grund för denna uppsats.
Den svenska förvaltningen bygger på en tanke om en förvaltningsapparat där offentliga tjänstemän innehar meriter, förtjänster och lojalitet i verkställandet av politiska makthavares beslut (Bäck, m.fl., 2015, s. 24). Formellt sätt ska tjänstemännen implementera de uppgifter som riksdagen och regeringen tilldelat dem genom opartiskhet. Det ska inte finnas något utrymme för egna värderingar som kan styra tjänstemannens handlande (Premfors, m.fl., 2009, s. 180). En del av tjänstemannarollen innefattar ett handlingsutrymme. Förvaltningens handlingsutrymme kan tydliggöras när det uppkommer oklarheter angående förvaltningens förhållande mellan medborgare och politiker. Tjänstemännens handlingsutrymme förstärks när de upplever att regelverk saknas, är bristande eller svåra att förhålla till verkligheten (Winter 2002, s. 2). Detta handlingsutrymme ger utrymmet för respektive aktör att kunna röra sig fritt, utan formella regelverk med syfte att utföra effektiva beslut (Cinque, 2008, s. 44). Relationen mellan politiker och förvaltning går i samma riktning. Förvaltningsbegreppet innehåller beredning från förvaltningen till politiken och implementering från politiken till förvaltningen (Lundquist, 1992, s. 69). Tjänstemännens och politikernas relation har varit en
6 central fråga under en längre tid, särskilt i studier som handlar om politiska styrningen i samhället. I en formell parlamentarisk demokratisk styrkedja är folkvalda politiker överordnade offentliga tjänstemän. Dessutom har dessa grupper funktioner som är tydligt separerade. Forskning antyder att det inte finns tydliga skiljelinjer mellan tjänstemän och politiker när det handlar om inflytande och makt eller konkreta arbetsuppgifter (Hysing & Olsson, 2012, s. 27). Relationen mellan politiker och tjänstemän, samt vilka faktorer som påverkar relationen är inte ett välstuderat område. Dock tar forskaren Van de Walle upp hur graden av politisering kan vara en viktig aspekt i att förstå hur relationen ser ut (Van de Walle, 2019, ss 630-632). Politikernas och tjänstemännens roller är intressanta att studera i relation med viltförvaltningsdelegationer då tilltron till politiken och förvaltningen är avgörande för en hållbar rovdjurspolitik nu och i framtiden.
1.1 Syfte och frågeställningar
Syftet med denna uppsats är att studera relationen mellan politiker och tjänstemän i viltförvaltningsdelegationer med ett specifikt fokus på en politiserad fråga. Detta gör vi genom att studera roller och politisering, utifrån syftet har följande frågeställningar formulerats:
1. Vilken roll har tjänstemännen och politiker i viltförvaltningsdelegationerna? 2. Hur påverkas dessa roller av hur politiserat vargfrågan är i regionen?
1.2 Disposition
Härnäst ges ett bakgrundsavsnitt om vargen och uppkomst av viltförvaltningsdelegationer för att få kunskap om vargfrågan och varför en delegation upprättats.
I kapitel 2 redogörs teoretiska utgångspunkter om tjänstemannarollen och dikotomin mellan tjänstemän och politiker för att för en förståelse för parternas roller. Därefter följer ett teoriavsnitt om politisering och dess olika grader som avslutas med en hypotes.
7 Kapitel 4 innehåller teman där olika utgångspunkter analyseras utifrån det datamaterial som insamlats under intervjuerna som sedan sammanfattas under varje tema.
Kapitel 5 består av slutsatser från det som framkommit i tidigare kapitel som sedan avslutas med en diskussion kring avslutande reflektioner och fortsatt forskning.
1.3 Bakgrundsavsnitt
Detta avsnitt kommer inledas med en bakgrundsbeskrivning om vargen och vargfrågan för att få förståelse kring varför denna fråga är konfliktfylld. Konflikten som finns kring vargens närvarande i Sveriges olika områden för med sig en form av oförståelse hos vissa människor när det gäller förvaltningens riktlinjer. Vissa människor kan ha en uppfattning om att den svenska förvaltningspolitiken utesluter medborgare när det gäller medbestämmande och dialoger i frågor som handlar om deras livsmiljöer. Detta kan i längden påverka
rovdjurspolitikens legitimitet och den lokala befolkningens acceptans av varg (Sjölander-Lindqvist, 2006, s. 64). Forskning visar att vargen är en del av naturen, vilket gör att den ska existera och kunna leva i ekologisk livsmiljö som det svenska landskapet utgör. Eftersom vargar en gång har funnits i den svenska faunan, finns det människor som anser att den fortfarande har rätt till att finnas (Sjölander-Lindqvist, 2006, s. 65). Förvaltning av varg och vargforskning utgår från klassifikation av olika grupper av varg. Vargpopulationen består till stor del av flockar, som även kan benämnas som ”familjegrupper” (Sjölander-Lindqvist, 2006, s. 12). Efter avsnitten om vargen och vargfrågan, följer en redogörelse om
viltförvaltningsdelegationens uppbyggnad och funktion.
1.3.1 Vargen
Trots att den skandinaviska vargen var en skyddad art i Sverige under 1970-talet, var den utrotad under denna tid (Boyer & Hall, 2013). Under början av 1980-talet inträffades den första föryngringen av varg i Värmland och den kullen utgjorde grunden till den nuvarande vargstammen som finns i Sverige och Norge. Genom DNA-analyser har det konstaterats att de vargarna som invandrade kom från finsk-rysk vargpopulation. Sverige delar den
nuvarande vargpopulationen med Norge där den största delen av populationen finns i Sverige. De finns framförallt i Mellansverige med en tät koncentration i Dalarnas, Gävleborgs, Värmlands, Västra Götalands och Örebros län. Vargar som lämnar sina
8 födelserevir har möjlighet att röra sig fritt och befinna sig varsomhelst på den skandinaviska halvön (Naturvårdsverket, 2020). Efter den tiden har vargpopulationen växt och under inventerings perioden 2019-2020 beräknade man att det fanns ungefär 450 individer i Skandinavien, varav 365 i Sverige (Naturvårdsverket, 2020).
1.3.2 Vargfrågan och EU
Vargfrågan är en omtalad debatt som lockar många olika intressenter och följs av provocerande uttalanden. Rubriker så som ”Nu återstår bara konflikt om de svenska vargarna” och ”Naturen behöver en konstruktiv jägarorganisation” utgör tillsammans med andra uttalanden på olika forum en sakfråga som framkallar starka känslor. Splittring mellan vargmotståndare och vargförespråkare skapar olika verklighetsbeskrivningar om exempelvis antalet vargar som finns, deras levnadsmönster, vargens påverkan på människorna som lever på landsbygden, samt människor på landsbygdens tycke om vargens vara eller inte vara i Sveriges fauna. Enligt tidigare forskning kring vargfrågan framgår det att det har skett en polarisering mellan olika synpunkter om vargen över tid. Utifrån forskning kan man konstatera att vargfrågan utgörs av olika åsikter samt tydligt och noggrant utformade intressegrupper i frågan (Ekengren, 2012, ss 523-524).
I en vetenskaplig attitydundersökning om rovdjur i Sverige som genomfördes 2004 med regioner i norra Sverige, kunde man konstatera att regioner med relativt många
rovdjurspopulationer uttrycker större motstånd till riksdagens mål om rovdjurspolitiken angående främst varg och björn (Sjölander-Lindqvist, 2006, s. 15). I en annan studie kommer forskaren Siena Cinque fram till att överblicken av hur vargstammens utbredning och
population blir bättre genom god kommunikation mellan olika parter. Det tas även upp hur besluten kan skilja sig åt beroende på vilken tjänsteman som fattar beslutet och vad för inställning personen har i frågan (Cinque, 2008, s. 205).
Enligt Kurtis Boyer och Martin Halls studie, skapar få saker så mycket motstridigheter som att döda en varg. Detta har inte bara blivit en nationell fråga utan en internationell fråga. Djur såsom kor och grisar finns det en sorts samsyn på hur de kan hanteras och användas för produktion, till skillnad från djur i skogen såsom varg och björn där det finns större skillnader i tankesättet om vad som menas med passande. Boyer och Hall redogör för hur många olika intresseorganisationer ställer sig emot och visar missnöje med jakten på varg i Sverige. Under
9 2010 framförde dessa organisationer sina invändningar till Europeiska kommissionen då de ansåg att arten var mycket sårbar. EU-kommissionen undersökte saken närmare och ställde frågan hur man på ett rättsligt sätt kan bedriva jakt på en art som är utrotningshotad. Efter detta framlade Janez Potocnik som är var en kommissionär, argumentet att Sverige inte följde EU:s miljölagstiftning. Hans argument handlade om att döda en varg skall endast ske om det inte finns någon annan lösning och att skyddsjakt mot varg ska följa EU:s lagar, där jakten inte bara ska ske för att döda. Här ställer forskarna Boyer och Hall fram argument som hur ekologisk-moraliska värden står i motsats med de välfärdsetiska argumenten. Detta grundar de i argument som förmedlar att vargar är en varelse som kan känna onödigt lidande och stress. Utifrån dessa argument ges vargen en etiskt högre ställning. Forskarna framställer hur EU ser på saken då de i sig inte har en egen territoriell gräns inåt till skillnad från Sverige som har landskap att sköta. Med detta menar forskarna att EU inte drivs av de ekologisk-moraliska värden, utan de välfärdsetiska värdena (Boyer & Hall, 2013).
1.3.3 Uppkomst av viltförvaltningsdelegation
Regeringen lade fram förslaget om ett ökat ansvar gällande den regionala förvaltningen av rovdjur. Med detta förslag vill regeringen att Naturvårdsverket skulle ha möjlighet att överlåta beslutanderätten angående jakt efter rovdjur till den regionala länsstyrelsens nivå. Dock skall länsstyrelserna följa de miniminivåer som är uppsatta regionalt av
Naturvårdsverket. Skulle en länsstyrelse inte följa de beslut som är fattade har, Naturvårdsverket möjlighet att återkalla länsstyrelsens beslutsrätt i det ärendet.
Uppföljningar och utvärderingar som sker inom länsstyrelserna är ett av Naturvårdsverkets ansvarsområden (Regeringens proposition 2008/09:210, 2008, s. 22).
Dessa viltförvaltningsdelegationer regleras i förordningen (2009:1474) om
viltförvaltningsdelegationer, som trädde i kraft den 1 februari 2010. Delegationerna ersatte de tidigare viltvårdsnämnderna och regionala rovdjursgrupperna. Syftet med
viltförvaltningsdelegationer är att åstadkomma acceptans för rovdjuren och uppnå ett verkligt ansvar, både lokalt och regionalt inflytande över rovdjursförvaltningen. Till följd av
regionaliseringen och viljan att öka acceptansen innefattar viltförvaltningsdelegationen även representanter från olika intresseorganisationer (Regeringens proposition 2012/13:191. 2012, s. 57).
10 När regeringen lade fram förslaget om viltförvaltningsdelegationer hade olika aktörer och myndigheter möjlighet att ställning till vad de ansåg om beslutet samt lägga fram deras egna förslag. Rovdjursföreningen ställde sig bakom beslutet angående den operativa delen och ansvarstagandet som läggs på länsstyrelserna. Likaså ställde sig även Naturvårdsverkets förslag bakom, men ville även se lagförändringar gällande jakten och förvaltningen samt hur dessa kommer att påverka tidigare författningstexter. Inom Remissinstanserna ställde man sig även bakom förslaget. Dock finns det delade meningar i hur man ska hantera licensjakten samt skyddsjakten gällande varg och järv på regional nivå. De ansåg att enbart viltslag som har en lämplig bevarandestatus som exempelvis björn som var en sådan viltart som enligt Remissinstanserna ansågs kunna fatta beslut på regional nivå. Vidare hade Statens
veterinärmedicinska anstalt, Svenska Naturskyddsföreningen, Världsnaturfonden, Centrum för biologisk mångfald, Svenska Turistföreningen och Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald m.fl. en positiv syn på att beslutsfattandet skulle ske på regional nivå. Dock ville dessa att beslutsfattandet av viltarter som inte uppnått gynnsam bevarandestatus inte skulle ligga på regional nivå. Rikspolisstyrelsen, Brottsförebyggande rådet och Åklagarmyndigheten menade att det kunde finnas en ökad risken för obehörig påverkan. Brottsförebyggande rådet ansåg att det skulle finnas en risk för att tjänstemännen som handlägger ärendena blir
påverkade negativt genom att det regionaliseras. Organisationer såsom Djurens rätt och svenska rovdjursföreningen ställde sig emot förslaget angående regionaliseringen. Detta grundade sig i att de ansåg att det skulle kunna finnas en risk för att obehöriga påverkar besluten. Svenska jägareförbundet menade att det förslag som lagdes fram av
Naturvårdsverket gällande lagförändringar inte skulle göra någon större skillnad i den praktiska tillämpningen (Regeringens proposition. 2008/09:210. 2008, s. 23).
2. Teoretiskt ramverk
Det teoretiska ramverket utgörs av olika sätt att se på relationen mellan politiker och
tjänstemän, med ett specifik fokus på tjänstemannarollen. Inledningsvis börjar avsnittet med en redogörelse om tjänstemannarollen. Sedan följer avsnitt om olika relationsaspekter som är dikotomin mellan politiker och tjänstemän, tjänstemännens autonomi samt följsamma
tjänstemän i politiken. Avsnittet avslutas med en redogörelse av politisering, grader av politisering och en diskussion kring hur detta kan påverka dikotomin.
11
2.1 Tjänstemannarollen
Tjänstemännen utgör kärnan i förvaltningen och besitter kunskap och ses som professionella samt kvalificerade experter. Antalsmässigt dominerar tjänstemännen i förvaltningen på grund av de administrativa uppgifter som ingår i deras arbete (Lundquist, 1992, ss 143-144). Vid en analys av tjänstemännens bakgrund finns det en förutfattad idé som handlar om att det finns en mening för deras handlingar och värderingar. Många tjänstemän anser att de ska avspegla social struktur som finns i samhället och därav kunna stärka demokratin. Tjänstemän ska implementera uppgifter som har beslutats av riksdag och regering på ett formellt och opartiskt sätt. Dessutom ska de inte ha något utrymme för egna värderingar som styr handlingarna (Premfors, m.fl., 2009, s. 180).
En form av huvudregel i förvaltningen är att tjänstemännen ska ses som demokratins tjänare. Denna roll kan vara komplicerad på grund av att demokratin ställer olika krav på
förvaltningen som inte anses som förenliga. Det kan uppstå problematik kring demokratins kärna då förvaltningen och även tjänstemännen ska följa lagen samt ha politikernas och folkets vilja och val. I och med detta krävs det har tjänstemännen innehar en opartisk ställning i sitt arbete (Lundquist, 1992, s. 159).
Föreställningen om tjänstemännen är att de vill arbeta demokratiskt. Samtidigt finns det andra uppfattningar om tjänstemän som kan innebära att de arbetar för egenintresse för att
exempelvis få ta del av materiella fördelar. De kan arbeta för sakintressen för att skapa bästa möjliga förhållanden för sin egen profession eller för organisationen man arbetar för. De kan arbeta för en speciell kund eller kundkrets fördelar. Dessa uppfattningar kring tjänstemännens handlingar kan minska trovärdigheten för förvaltningen och demokratin. Samtidigt påstår flera empiriska undersökningar att tjänstemän inte framstår som talesmän för
samhällsgrupper de tillhör eller opartiska regeltillämpare eller experter. Istället ses tjänstemän som försvarare för de institutioner, mål och uppgifter de arbetar med. En vanlig redogörelse om tjänstemännen är att deras främsta förmåga är att förmedla kunskap. Dock har studier fastställt att kunskapsklyftan i relation till medborgare har minskat samtidigt som motexpertis har ökat i det moderna samhället. Det har blivit vanligare med experter i bland annat politiska partier och intresseorganisationer (Lundquist, 1992, ss 159-160).
12 Tjänstemän har en form av auktoritet och legal makt vilket innebär att tjänstemannen ses som professionell expert gentemot medborgare, som framställs likt en amatör och står själv inför den suveräna staten. För tjänstemannen är ett ärende en av många fall, medan ärendet har en personlig betydelse för medborgaren. Dessutom är tjänstemannen präglad av regler, direktiv, tjänstemannanormer samt övervakning, medan medborgaren är fri i sitt handlande och har möjlighet att agera hur denne vill gentemot tjänstemannen (Lundquist, 1992, s. 236).
2.2 Dikotomin mellan politiker och tjänstemän
Innebörden av dikotomi handlar om uppdelning av en helhet, exempelvis politik och förvaltning. Förekomsten av uppdelning mellan administrativa och politiska aktörer är typiska för modern konstitutionell regering och mer okända för andra typer av regeringar (Overeem, 2012 s. 168).
Inom det demokratiska politiska systemet finns det en normativ föreställning som handlar om att det är möjligt att konstruera en tydlig uppdelning mellan förvaltning och politik. I detta system har tjänstemän och politiker formellt skilda ansvarsområden och funktioner.
Relationen mellan tjänstemän och politiker ska präglas av ett tydligt system som handlar om under- och överordning, där politiker ska vara de som bestämmer. Denna uppdelning består av en viktig grundidé i det demokratiska systemet och fortsätter att vara viktig som normativ idealbild (Hysing & Olsson, 2012, s. 27-28).
Förvaltningen och politiken överlappar varandra, samtidigt som man måste tänka på att de inte är identiska. Forskning visar att tjänstemän och politiker har olika funktioner och arbetsuppgifter i policyprocessen. Politikernas uppgifter innefattar bland annat
beslutsfattande, vara subjektiv och partisk, arbeta för förändring och partipolitik samt att det ska vara politiska. Tjänstemännens uppgifter handlar om att de ska implementera de
politikerna bestämmer, vara opartiska och neutrala, arbeta för kontinuitet och
myndighetsutövning, samt att de ska vara icke-politiska. Detta kan uppfattas som tydligt och en självklar bild om tjänstemännen och politikernas uppgifter, men det är mer komplicerat än så. En strikt arbetsuppdelning mellan implementerande tjänstemän och beslutsfattande
13 politiker är med andra ord svår att bibehålla även i formella perspektiv (Hysing & Olsson, 2012, ss 28-29).
Forskningskritiken som riktas mot dikotomin mellan förvaltning och politik har inte enbart att göra med svårigheterna att fastslå skillnader, utan även tjänstemännens och politikernas inflytande och makt. Relationen kan vara präglad av att politikerna kontrollerar
tjänstemännen, samverkan eller balansen mellan tjänstemännens roll att vara demokratins väktare, gentemot politikernas makt (Hysing & Olsson, 2012, ss 31-32).
Forskning tyder att det har inträffat en form av elitisering bland både politiker och tjänstemän där professionella politiker såsom kommunalråd och högre tjänstemän har fått ökad
inflytande och makt på bekostnad av tjänstemän på lägre nivåer samt fritidspolitiker. Detta är på sätt och vis en utveckling till följd av att offentlig förvaltning blivit mer komplex och omfattande. Samtidigt är det även en utveckling som stärks av ett NPM-ideal där tjänstemän på högre nivå delegeras beslutsfattande i flera områden (Hysing & Olsson, 2012, s. 36).
2.3 Tjänstemännens autonomi
Forskning antyder att det är vanligt att tjänstemännen dominerar politikerna i vissa fall. För att en modern välfärdsstat ska fungera, krävs ett visst handlingsutrymme för tjänstemän, framförallt för att hantera specifika situationer och fall. Dock riktas en kritik mot
tjänstemännens handlingsutrymme på grund av bristande likabehandling och rättssäkerhet som kan bli om handlingsutrymme är för stort (Hysing & Olsson, 2012, ss 33-34).
Forskare som studerar handlingsutrymme inom förvaltningen menar att svensk
rovdjurspolitik är en bra källa med många olika aspekter och infallsvinklar. Det som kan förväntas i vår studie angående vargpopulationen är hur det ser ut idag. Angående
myndigheters möjlighet för handlingsutrymme gällande vargförvaltningen har det skett en utveckling i politiken och förvaltningen men även i utbredning av vargstammen (Cinque, 2008, s. 206). Det finns möjligheter till strukturering och handlingar för tjänstemän inom viltförvaltningsdelegationerna. Enligt regeringen ses delegationerna som ett ytterligare steg i regionaliseringen. Syftet med viltförvaltningsdelegationer är att öka acceptansen av
14 rovdjursstammen bland aktörer och medborgare (Regeringens proposition, 2012/13: 191, 2012).
Som tidigare nämnt finns det en hel del forskning inom området då det är ett politiserat ämne som har diskuterats i flera år. Handlingsutrymmet för beslutfattandet gällande ersättningar och bidrag som kan skapa konflikter då det enligt forskaren inte finns någon tydlig strategi gällande detta. Det kan även bli problematiskt om tamdjursägare blir drabbade av en rovdjursattack men inte får den ersättningen som finns till för dessa ärenden. Detta kan då motverka den acceptans för rovdjuren som viltförvaltningsdelegationerna nu arbetar med (Cinque, 2008, s. 212).
Tjänstemän dominerar över politikerna när det kommer till kunskap, erfarenhet och sakkunskap, vilket kan leda till att politiker tvingas lita på tjänstemännen genom hela policyprocessen. Politiker kan ha svårigheter med att försvara sig i relationen till tjänstemän på grund av att det är dem som formar policypolitiken och därmed kan politiker bli en symbol som inte sitter på tillräcklig kunskap eller erfarenhet för att bedöma situationer. Max Weber samt ett flertal andra forskare har ägnat mycket tid till att studera riskerna med att byråkratin växer så pass mycket att högt uppsatta politiker förlorar kontrollen (Hysing & Olsson, 2012, ss 33-34).
2.4 Följsamma tjänstemän i politikernas tjänst
Ett intresse som politiker har är att framställa förvaltningen till ett instrument som är lydigt. Det är vanligt att politikerna vill ha hjälp från tjänstemän som har samma politiska åsikter, med uppgifter som exempelvis formulering av mål och utvärdering av verksamheter, istället för att ta hjälp av oberoende och neutrala tjänstemän. Denna relation mellan tjänstemän och politiker utgörs av att gränser mellan respektive parts uppgifter bleknar. Politikerna och tjänstemännen sluter sig samman med gemensamma värderingar och mål. Relationen innefattar även politikernas styrning och formning av tjänstemännen, samt att de lägger sig i förvaltningens uppgifter och verksamhet genom att politiska kompetenser beaktas vid rekrytering, belöning och befordran av tjänstemännen. Denna form av styrning behöver inte vara hierarkisk i den utsträckning att politiker pressar tjänstemän att ta hänsyn till dem, utan
15 oftast är det tjänstemännen som frivilligt anpassar sig till politikerna (Hysing & Olsson, 2012, ss 34-35).
2.5 Politisering
Politisering av ett visst område, i detta fall debatten om varg, finns för att minimera risken att en eller flera parter har mer vetskap eller information inom området jämfört med andra parter, det vill säga informationsasymmetri (Van de Walle, 2019, s. 629). Den rådande konflikt kring varg, skapar oförståelse hos vissa personer och grupper för regelverket som förvaltningen utgår från. Forskare visar att det inte alltid utlämnas tillräcklig eller rätt information till allmänheten, då myndigheter väljer att inte utge all fakta som berör vargstammen (Sjölander- Lindqvist, 2006, ss 64 & 66). Detta gör politisering till ett viktigt verktyg för att öka tilltron och acceptansen för förvaltningen.
Aspekter och förarbeten som vägs in i beslutsprocessen ska inte enbart vara präglad av en eller några parters uppfattning. Exempelvis ska inte endast naturskyddsföreningens åsikter vara grunden till ett beslut eller att man undanhåller viktig information för en annan organisation (Van de Walle, 2019, s. 629).
2.5.1 Olika grader av politisering
Offentliga tjänstemän kan ha olika uppfattningar om sin egen autonomi och omfattning av politisering i deras organisationer. Tjänstemän på myndigheter lägger mindre uppmärksamhet åt signaler från politiken. Forskning i politisering visar att politiska utnämningar är mindre förekommande i organisationer. Forskare poängterar att det inte finns mycket forskning gällande variationen för tjänstemännens autonomi som generellt inte genomförts (Van de Walle, 2019, ss 629-630).
För att förstå politisering och dess olika grader är strukturella förklaringar viktiga, exempelvis har viltförvaltningsdelegationerna olika aktörer från olika organisationer och myndigheter men även en beslutsprocess som är tvärt om den normativa relationen och maktstrukturen mellan det offentliga och det politiska. Detta gör att politiseringen och dess grad kan skilja sig från andra offentliga institutioner. Offentliga organisationer som arbetar med affärsbundna verksamheter kan decentralisera sin verksamhet för att kunna avpolitisera
16 utförande uppgifter utan att bli störda av den byråkratiska kontrollen. En annan strukturfaktor handlar om organisationsstorlek. Det kan vara svårt för politiska föreståndare att ha hög kontroll över verksamheten och bibehålla den i en stor organisation. I en stor organisation är risken för informationsasymmetrin mellan chef och anställda större, då informationen behöver oftast gå igenom flera led innan den anställde når fram till chefen, vilket även gäller de motsatta hållet. En annan faktor som kan uppstå i en stor organisation är politiska
föreståndares behov av att utse fler politiska tjänstemän för att kontrollera anställda i organisationen.
Inom politisering kan man anta att politisk påverkan fungerar framförallt genom högt uppsatta tjänstemän, vilket kan betyda att de tjänstemän på lägre nivå blir skyddade från direkt politiskt inflytande av sina överordnade. Detta kan man jämföra med generaldirektör som har närmare kontakt med politiken och en enhetschef på lägre nivå som har mindre kontakt med politiker, samt att den har mer fokus på verksamhetsutövning (Van de Walle, 2019, ss 630-632).
I en undersökning fastställdes att tjänstemän som arbetar för en byrå uppfattade mindre direkt politisering på grund av att de arbetar på ett avstånd från politiken, vilket kan göra att de blir mindre störda i arbetet. Man kom även fram till att storleken på en organisationer inte spelade en avgörande roll gällande tjänstemännens påverkan av direkt politisering. Undersökningen drog slutsatsen att detta berodde på att stora organisationer drar till sig mer uppmärksamhet från politiken samtidigt som det är svårare att påverka stora organisationer politiskt.
I undersökningen konstaterades även att tjänstemän på lägre nivå upplever en högre grad av politisering. En förklaring till detta kan vara att tjänstemän har mycket kontakt med politiker. När politiker är inblandade i administrationen kan de anses som ett normalt sätt för
samverkan mellan politiker och tjänstemän, snarare än politisering. Detta kan bero på att politikerna inte ens ser politisering längre på grund av att de har utsetts av politiska skäl och därför ser de politisk inblandning som legitimt. (Van de Walle, 2019, ss 636 & 638).
2.6 Hypotes
Tjänstemännen och politikerna har ett ansvar att tillsammans med andra aktörer inom viltförvaltningsdelegationerna att fatta beslut utifrån de regelverk som är skapade av riksdag
17 och regering (s25, 2008/09:210). För att skapa tydlighet har vi valt att fokusera på två
viltförvaltningsdelegationer med betoning på tjänstemannarollen och deras relation med politiker inom delegationerna.
Som tidigare nämnts används politisering för att minska informationsasymmetrin inom ett område. Forskare antyder att det finns en förväntan om att politisering påverkar. Exempelvis kan politisering påverka tjänstemän och politiker (Van de Walle, 2019, s. 629). Inom
vargfrågan och viltförvaltningsdelegationerna är politiseringen ett faktum på grund av den polarisering mellan olika uppfattningar kring frågan som uppstått de senaste åren, enligt forskning (Ekengren, 2012, ss 523-524). Utifrån de teoretiska resonemangen lyder våra hypoteser således att:
H1. Graden av politisering i vargfrågan påverkar relationen mellan tjänstemän och politiker i viltförvaltningsdelegationerna.
H2. Högre grad av politisering i vargfrågan föranleder mindre autonomi för tjänstemännen i viltförvaltningsdelegationerna.
3. Metod
3.1 Forskningsdesign
Vi har valt att genomföra en jämförande fallstudie som är specifikt lämpad för att hantera speciell komplexitet i sociala fenomen. Jämförande fallstudie kan behandla fall i sin helhet, vilket betyder att flera olika aspekter övervägas samtidigt i specifika sammanhang. En fördel med att genomföra en kvalitativ jämförande fallstudie är att det ger en möjlighet till att förstå och förklara sambandet mellan olika faktorer på ett bättre sätt (Lim, 2016, s. 21). I denna uppsats kommer vi att jämföra två olika viltförvaltningsdelegationer med ett fokus på politikernas och tjänstemännens roller samt om graden av politisering påverkar dessa roller. Detta gör att vi kommer studera flera olika aspekter och jämföra två fall. Urvalet av dessa två fall som ska undersökas är inte slumpmässigt utvalda, utan de är valda utefter vissa kriterier som är kopplat till teorin (Lim, 2016, s. 22). Dessa två viltförvaltningsdelegationer är utvalda
18 på grund av antagandet till olika grader av politisering, mängden varg och geografisk
placering.
“The most similar systems design”, “the most different systems design” och “method of agreement design” är tre av det övergripande och minst komplicerade jämförande
principerna. Den princip vi har valt att använda oss av är “most similar design” som innebär att man jämför två eller flera likartade fall för att identifiera och analysera skillnader (Lim, 2016, s. 30). Riktlinjerna för MSSD är att hitta förutsättningar som är olika och som kan ge förklaringar till olika skillnader med exempelvis två fall som annars är relativt lika (Denk, 2002, s. 62). I en jämförande studie är detta tillvägagångssätt den typiska formen vid en jämförande analys. Det tydliggör vad den beroende faktorn är och ger möjlighet att tydliggöra uppsatsens oberoende faktorer (Denk, 2002, s. 65).
Fallen vi har valt är två viltförvaltningsdelegationer. Dessa är likartade då de reglerade ur samma lagstiftning Förordning (2009:1474) om viltförvaltningsdelegationer samt att de är utformade på likartade sätt. Med detta menas att delegationerna arbetar med likartade uppgifter som exempelvis besluta om övergripande riktlinjer för viltförvaltningen inom regionen, sammansättningen av ledamöter är den samma, samt att deslutsfattandet ska ske när ordföranden och minst tre fjärdedelar av ledamöterna är på plats (Prop. 2009:1474). När det kommer fallens skillnader, är de framtagna utefter uppsatsens hypoteser som senare testas i uppsatsen. Det som skiljer dessa två fall åt är graden av politisering i vargfrågan och dess påverkan på tjänstemännen och politikerna i viltförvaltningsdelegationerna. Tanken bakom denna typ av komparativ analys utgår även från en annan riktlinje som handlar om att skillnader förklaras med skillnader (Denk, 2002, s. 62).
En av svårigheterna med MSSD är att hur väl man än försöker hitta liknande fall för att jämföra är det alltid något som skiljer dem åt. Det kan vara andra faktorer som inte går att frånkomma som i denna uppsats är exempelvis mängden varg och geografisk placering. Därav kan man aldrig helt säga att två analysobjekt är helt likartade. Denna uppsats har fokuserat på variabler såsom lagstiftning, intervjurespondenter, uppbyggnad av
viltförvaltningsdelegationer som är detsamma. Teoretiskt ska inte innehållet i
viltförvaltningsdelegationerna ha någon större skillnad, utifrån dessa utgångspunkter är MSSD mer passande än MDSD (Esaiasson m.fl. 2017, s. 103).
19 Vi anser att “most similar systems design” är den lämpligaste metoden för vår uppsats. I och med att vi studerar två likartade fall, där faktorerna redan nämnts, identifierar vi skillnader, som är politisering och påverkan av den, som sedan analyseras längre fram i uppsatsen. Dessa faktorer styrker användningen av MSSD då fallen är lika på flera sätt, samtidigt som de innefattar skillnader som analyseras. Dock används MSSD inte fullt ut i denna uppsats på grund av att vi inte vet resultatet innan analysen är genomförd. Istället har vi hypoteser som är till för att stärka vår motivering av valet av viltförvaltningsdelegationer och senare tydligare kunna besvara våra hypoteser samt den andra frågeställningen. Användning av MSSD kan leda till otillräckligt omfattande datamaterial om man använder endast två fall, som i denna uppsats. Detta gör att vi behöver vara medvetna om att denna studie inte kan ge tillräckligt omfattande resultat (Lim, 2016, s. 34).
Jämförelsen i uppsatsen ämnas att testa hypoteserna och frågeställningarna. Det görs genom intervjuer med politiker och tjänstemän och sedan jämföra olika aspekter som är kopplade till politisering och tjänstemännens autonomi. Sedan dras slutsatser om hur tjänstemän och politiker påverkas av hur politiserat vargfrågan är i regionen, samt att högre grad av politisering föranleder till mindre autonomi för tjänstemännen i
viltförvaltningsdelegationerna.
3.2 Urval av fall
Det första fallet handlar om en region med fler vargar som har ett uppdrag att granska familjegrupper, revirmarkerande par och föryngringar av varg. Det görs med hjälp av bland annat kameror samt både allmänhetens och länsstyrelsens spårning i snö (Region med fler vargar, u.å.). Under ett antal år har region med fler vargar haft stationär förekomst av varg (Region med fler vargar, 2014, s. 3). Regionen med fler vargar påverkas av två revir som de även till viss del delar med andra län. År 2019 beslutades det att miniminivån för regionen med fler vargar ska vara 10 stycken vargar, vilket räknas som en föryngring (Region med fler vargar, u.å.).
Region med fler vargar har en vision som innebär att arbeta tydligt och tillsammans för att generera hållbar utveckling, både ekonomiskt, socialt samt miljömässigt inom
20 ska bland annat utveckla strategier för att uppnå politiska mål för rovdjuren. Regionen med fler vargar anser att samarbete med läns- och nationsgränserna är viktiga för att ta del av rovdjurens vandringar (Region med fler vargar, 2014, s. 3).
Vi valde att studera region med fler vargars viltförvaltningsdelegation på grund av att den tillhör ett förvaltningsområde där det finns en del varg och vargrevir, vilket gör att det finns en större chans för konflikt inom regionen (Region med fler vargar, 2014, s. 3).
Det andra fallet är en region med färre vargar. Under de senaste 10 åren har förekomst av vandrande vargar blivit vanligare i regionen med färre vargar. I februari 2017 upptäcktes ytterligare en varg i regionen med färre vargar. Det förekommer en konflikt mellan människa och rovdjur som är större i regionen med färre vargar än i andra regioner då regionen med färre varg är dels tätbefolkat samt präglad av en hög täthet av fårhållning. På grund av denna konflikt, har region med färre vargar satsat mycket på information om hur man kan
kombinera förekomst av varg och fårskötsel. I region med färre vargars
viltförvaltningsdelegation fattades beslut om miniminivåer för varg 2017-2020 som skulle vara en delad föryngring per år, vilket resulterar i 5 vargar (Region med färre vargar, 2017). Vi valde att studera region med färre vargars viltförvaltningsdelegation på grund av att den tillhör ett förvaltningsområde där det inte existerar mycket varg och man har inte kunnat konstatera någon vargföryngring inom regionen (Region med färre vargar, 2017). Förutom konflikten som finns mellan varg och får, finns det inget annat som tyder på att det skulle finnas en stor konflikt kring varg i region med färre vargar, på grund av att den inte finns mycket varg.
3.3 Semistrukturerad intervjumetod
Intervju är en form av datainsamlingsmetod som består av olika intervjutyper. Insamling av intervjudata kan ske på olika sätt beroende på vilken form av intervju som ska utföras. Intervjudata kan insamlas genom forskningsintervjuer, fysiska personliga intervjuer, telefon eller online (Halperin & Heath, 2017, s. 285-286).
Vi har genomfört intervjuer via Zoom med webbkamera. I och med att vi såg respondenternas ansikten, hade vi möjlighet att läsa av situationen och kunna ställa
21 följdfrågor. Dessutom finns möjligheten att läsa av vissa former av kroppsspråk (Halperin & Heath, 2017, s. 286). Vi genomförde semistrukturerade intervjuer som är en typ av
intervjumetod (Halperin & Heath, 2017, s. 288). Semistrukturerade intervjuer utförs vanligen med ett mindre antal intervjuer där den som intervjuar kan kombinera strukturerade och ostrukturerade frågor. Frågorna i en semistrukturerad intervju kan vara mer generella och intervjuaren fastställer ordningsföljden samt följdfrågorna. Semistrukturerade intervjuer kan ge bredare inblick av innebörden i ämnets upplevelser, vilken kan generera mer giltig data. Vi valde denna intervjuform för att kunna ha ett antal förberedande frågor och följdfrågor för att framställa flexibilitet på intervjuerna. Dessutom kan vi få bredare aspekter på
respondenternas svar (Halperin & Heath, 2012, s. 289).
3.4 Kvalitativ innehållsanalys & Tematisk analys
Vi har valt att använda oss av kvalitativ textanalys. Det finns två olika typer av textanalys som är diskursanalys och innehållsanalys. Den typen av textanalys som vi har valt att använda oss av är innehållsanalys. I en innehållsanalys gör man en systematisk analys av textinnehållet. Det finns tre olika kategorier av analysmaterial, offentliga handlingar,
kulturella dokument och personliga dokument. Det kan exempelvis vara juridiska dokument, tidningsartiklar samt dagböcker. Vid användning av innehållsanalys finns en fördel som handlar om opartiskhet i datainsamling, då metoden har diskreta egenskaper. Insamling av material kan ske via undersökning av semi-strukturerade och ostrukturerade intervjuer, diskussioner i fokusgrupper samt observationer av deltagare (Halperin & Heath, 2017, s. 345).
Vi har valt att genomföra en innehållsanalys på grund av opartiskhet och objektivitet som vi anser är viktiga utgångspunkter vid skrivande av en uppsats. Vargfrågan är ett politiserat området och därav kommer vi vara noggranna att bibehålla opartiskheten. Det kommer göras genom sökning av tillförlitliga fakta som sedan granskas. Vi anser att det politiserade ämnet analyseras lämpligast genom en innehållsanalys för att generera bra innehåll samt ge ett nyanserat svar på uppsatsens frågeställningar och syfte. I och med att vårt
undersökningsområde har flera infallsvinklar, kommer ett stort fokus ligga på att granska de olika aspekterna för att behålla opartiskheten i stor utsträckning. En annan anledning till att vi valde att göra en form av kvalitativ textanalys är för att vi vill få en fördjupad förståelse kring
22 ämnet. En kvalitativ textanalys går in på djupet och ger en bred förståelse kring det man undersöker. Om vi hade till exempel genomfört en uppsats med hjälp av kvantitativ metod, hade vi inte fått samma utfall på grund av att den kvantitativa metoden inte ger ett lika detaljerat resultat som den kvalitativa metoden gör.
Inom innehållsanalys har vi valt att använda oss av en tematisk analys. Denna analysmetod använder vi för att ringa in vårt ämne och skapa struktur genom att kategorisera data som används i analysen (Bryman, s. 367). Denna typ av analys är ett av de vanligare
tillvägagångssätten när man utgår från en kvalitativ innehållsanalys (Bryman, s. 702).
Anledningen till valet av tematisk analys grundar sig i att uppsatsen utgår från fyra intervjuer med politiker och tjänstemän från två viltförvaltningsdelegationer. Denna analysmetod skapar struktur då intervjuerna är grundade i semistrukturerade intervjuer. När det finns olika teman förenklar det att se likheter och skillnader på respondenternas svar och därigenom blir det tydligare hur de ser på viltförvaltningsdelegationerna (Bryman, s. 705).
3.5 Avgränsningar och material
Denna uppsats avgränsas till två viltförvaltningsdelegationer, en med fler vargar och en med färre. Valet av delegationer grundar sig i storleken på uppsatsen, samt att vi ville studera delegationer som har olika mängd varg och därigenom olika grader av konflikt. Vi
intervjuade endast en politiker och en tjänsteman i respektive region. Tanken var från början att även intervjua två intresseorganisationer i båda delegationerna som har olika åsikter i vargfrågan för att få fler aspekter och därigenom ett mer omfattande resultat. Dock var intresset lågt från intresseorganisationerna, därav valet att endast intervjua politiker och tjänstemän. Hade vi intervjuat intresseorganisationer skulle det varit motpoler till varandra och därigenom skulle denna uppsats få en större mättnad i datainsamlingen.
Uppsatsen utgår från viltförvaltningsdelegationer med ett fokus på vargfrågan. Vi valde att studera vargfrågan på grund av att den är politiserad och att det finns meningsmotsättningar som är intressant att studera. Vi valde att anonymisera dessa delegationer, respondenterna från intervjuerna samt information från respektive länsstyrelse. Detta grundade sig i att vargfrågan är konfliktfylld och de som arbetar med frågan kan utsättas för olika typer av press och hot, därav vill vi skydda respondenternas identitet. På grund av den konflikt som
23 finns inom vargfrågan, ansåg vi att det var viktigt att få samtycke från alla respondenterna innan vi genomförde intervjun. Beslutet att anonymisera regionerna genom hela uppsatsen grundar sig i att inte sätta fokus på vart i Sverige diskussionerna finns. Delegationernas uppbyggnad är likartade i varje region, vilket gör att det inte har någon betydelse i att veta vilka regioner vi studerar.
Utöver det nämnda materialet består uppsatsen även av empiriskt underlag såsom
propositioner, förordningar samt information från myndighet och länsstyrelsernas webbsidor samt förvaltningsplaner. Detta har använts för att få djupare kunskap i bland annat grunden till viltförvaltningsdelegationer och hur regionerna arbetar i sina delegationer. Detta material är noggrant källkritiskt granskat för att uppnå en trovärdighet genom hela uppsatsen.
Länsstyrelsernas upprättade förvaltningsplaner innefattar olika trovärdiga källor som bland annat vetenskapliga artiklar och forskning i vargfrågan. En myndighet som vi har hämtat information från är Naturvårdsverket. Naturvårdsverket utgår från forskning i deras beskrivningar i bland annat miniminivåer för antalet rovdjur som ska finnas.
3.6 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet
En bra uppsats innehåller en analys som är väl genomförd och bidrar till att lyfta fram ett samhällsvetenskapligt problem. Validitet avser att det som ska undersökas i själva verket faktiskt undersöks (Bergström & Boréus, 2012, ss 40-41). Denna uppsats studerar politiker och tjänstemännens roller i två viltförvaltningsdelegationer, samt om politisering påverkar dessa roller genom semistrukturerade intervjuer. Utifrån detta får vi både politikernas och tjänstemännens syn på deras relation och roller, vilket ökar validiteten. Dessutom utgår vi från forskning som används i det teoretiska ramverket som handlar om roller och politisering. När vi genomförde intervjuer hade vi i åtanke att respondenterna kunde uttrycka sig på olika sätt, vilket gör att vi behövde göra rätt avväganden när vi tolkade deras svar för att bevara validiteten. På grund av att vi har valt att studera vargfrågan, som innefattar flera olika synpunkter och intressen, kan det finnas en risk att det vi vill studera uteblir och fokuset hamnar på andra områden. Därav är det viktigt att det finns ett tydligt ramverk som ringar in problemet för att undvika att man kommer ifrån ämnet som ska studeras.
24 Inom kvalitativ forskning brukar kritiker lyfta fram den låga närvaron av generaliserbarhet. För att denna uppsats ska sträva efter en hög generaliserbarhet är frågorna utformade på sätt som gör att de kan ställas till alla medlemmar i olika viltförvaltningsdelegationer i Sverige. Det vi ska ha i beaktning är att svaren kan variera då vargens utbredning ser olika ut i landet trots att det nationella målet gäller för alla (Ahrne & Svensson, 2015, ss 26-27). Uppsatsen har ett fokus på tjänstemännens och politikernas roller och hur dessa roller påverkas av politisering. Forskare lyfter även som vi gör i denna uppsats vikten av att ha i åtanke att besluten skiljer sig beroende på vilka viltförvaltningsdelegationer som studeras (Cinque, 2008, s. 38).
För att öka uppsatsens reliabilitet har vi metodiskt bearbetat tidigare forskning för att undvika eventuella misstolkningar. Som tidigare nämnts har vi valt att intervjua tjänstemän och politiker som utgångspunkt i denna uppsats, vilket gör att vi får deras synpunkter. Hade vi valt att intervjua andra aktörer angående politiker och tjänstemännens roll, hade
trovärdigheten minskats. Vi har även i beaktning vid resultat och utformning att vi är studenter, vilket gör att vi inte besitter den kunskapen som en forskare har, samt våra begränsningar (Esaiasson m.fl., 2015, s. 65).
4. Resultatredovisning och analys
Vi har valt att lägga upp detta avsnitt med fyra teman som innehåller respondenternas svar på intervjuerna och sammanfattning där jämförande analysen sker. Första temat Relationen mellan tjänstemän och politiker och andra temat Opartiskhet besvarar den första
frågeställningen. Vidare besvaras den andra frågeställningen genom tredje temat som är Politisering och påverkan av politisering samt fjärde temat Funktion av
viltförvaltningsdelegationer.
4.1 Relationen mellan tjänstemän och politiker
Relationen mellan politiker och tjänstemän utgörs i vanliga fall av ett tydligt ramverk som handlar om över- och underordning, där politikerna är den bestämmande parten (Hysing & Olsson, 2012, s. 27). I viltförvaltningsdelegationer är det annorlunda. Där är det
25 länsstyrelsernas anställda som bereder ärenden i samarbete med delegationens ordförande (2009:1474). I varje viltförvaltningsdelegation är politiker och tjänstemän en del av de aktörer som samverkar inom delegationen angående frågor som rör viltförvaltningen inom regionen. Dessutom ska respektive viltförvaltningsdelegation sträva efter en effektiv kompetensutveckling hos varje ledamot i delegationen i frågor som handlar om
viltförvaltning (2009:1474). När det handlar om kunskap, erfarenhet och sakkunskap, har tjänstemännen ett övertag över politikerna, vilket gör att de behöver lita på tjänstemännen (Hysing & Olsson, 2012, ss 33-34).
Det jag tycker att de politiker som sitter med i viltförvaltningsdelegationen de representerar. Det är väldigt sällan som vi diskuterar rent politiska frågor oftast är det sakfrågor vi diskuterar och då ska de representera någonstans allmänheten eller de personerna som finns liksom… Oftast så är det inriktat på sakfrågor så den distinktionen som menar att vi är tjänstemän och de är politiker tycker jag inte är så tydlig. Utan oftast oavsett om det är en politiker eller en någon som sitter för en intresseorganisation i viltförvaltningsdelegationen så diskuterar vi sakfrågor och bollar fram och tillbaks utifrån att vi i länsstyrelsen kan kanske lagstiftningen eller ska kunna lagstiftningen bättre. Att vi har de kan försöka forma de diskussionerna som förs innanför lagstiftningen mer än att vi har rena politiska diskussioner…
(Tjänsteman, region med fler vargar) Tjänstemannen från regionen med fler vargar anser att ledamöterna i delegationen
representerar sina intressen. Sedan tycker respondenten att rollerna inte är lika tydliga, på grund av sakfrågorna som alla ledamöterna kan framföra i delegationen. Respondenten menar att i diskussioner blir rollerna otydliga för att alla parter har rätten att få sin röst hörd, oavsett vilket intresse man representerar. I diskussionerna vill tjänstemannen väga in lagstiftningen för att undvika politiska diskussioner som kan leda till att beslutsprocessen bli utdragen.
…ja men den är ju bra. Jag sitter ju där som lekman och förlitar mig väldigt mycket på tjänstemännen och deras underlag som de lägger fram. Jag personligen sitter ju inte och tar fram information utan jag förlitar mig på att de som tjänstemännen presenterar är sant och det då är ju det viktigaste underlaget jag kan få. Skulle det va så att jag skulle bli osäker, kan jag ju såklart kolla upp de men annars så har jag ju ett väldigt öppet förtroende.
26 Politiker från regionen med fler vargar anser att relationen är bra till tjänstemännen och att det går att vända sig till dem om det uppstår frågor eller om man behöver mer information. Respondenten förlitar sig mycket till den information som ges av tjänstemännen. Utifrån vår tolkning av respondentens svar, förlitar sig politikern mycket på tjänstemännens arbete och anser inte att hen har som uppgift att ta fram information, utan lägger ansvaret på
tjänstemännen inom viltförvaltningsdelegationen.
Ja det tycker jag. Som tjänstemän, vi kan ju bereda ärenden för viltförvaltningsdelegationen och förtydliga om vi får frågor… Hade dom rådfrågat mig, då hade det kunnat bli en debatt över det de undrar över, hur de tänker. Såklart så hade jag informerat om de men jag förväntar mig ändå att om man kommer som en ledamot eller delegater och ska ta beslut i en ganska viktig fråga, så ska man vara inläst. Är det något man tycker är krångligt eller inte förstår så får man vara tydligt med att fråga. Rollerna är nog ganska tydliga, det tycker jag. Sen är det om de företräder ett intresse eller sina egna intressen, är de politiker i sammanhanget.
(Tjänsteman, region med färre vargar)
Tjänstemannen från regionen med färre vargar anser att det är tydliga roller i delegationen, samt vem som representerar vad. Respondenten förtydligar vikten av att alla parter ska vara insatta i frågan och besitter den kunskap som är nödvändig. Denna tjänsteman har en förväntan att alla i delegationen ska vara inläst på den frågan som ska diskuteras vid ett sammanträde.
…det är ju som en styrelse om man säger så, så alla som sitter där känner eller anser ju inte att man är politiker i förhållande till tjänstemän. Man anser att man är representant i förhållande till tjänstemän och där tycker jag att det finns ett bra samarbete… Framförallt så tycker jag det är bra att länsstyrelsen satsar på att försöka hålla oss både utbildade och vi får ju lite
utbildningar och sånt efterhand och när man kommer ny så får man en ganska gedigen genomgång så att säga, så man får förutsättningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag.
(Politiker, region med färre vargar) Politiker från region med färre vargar poängterar att alla ledamöter i delegationen inte är politiker i förhållande till tjänstemän, utan en representant i förhållande till tjänstemän.
27 Respondenten förmedlar även att det finns ett bra samarbete i delegationen och att det finns möjlighet att få kunskap i ämnet, tack vare utbildningar som erbjuds. Vår tolkning av respondentens svar är att hen har en positiv inställning kring länsstyrelsens arbete med viltförvaltningsdelegationen.
4.1.1 Sammanfattning och jämförande analys
Sammanfattningsvis finns det likheter med svaren från respondenterna från båda viltförvaltningsdelegationer med teoretiska ramverket som utgör föreställningar om
tjänstemännen och politikernas roller, samt relation. Respondenterna från region med färre vargar är eniga om att politikerna i delegationen representerar de partiet som de sitter med i samt partiets intresse, medan tjänstemännen bereder underlag till exempelvis sammanträden. Respondenterna från region med fler vargar är överens om att politikerna i delegationen representerar sina politiska intressen och att tjänstemännen har kunskap om ämnet.
Regionen med färre vargar antyder även att ledamöterna i delegationen har goda möjligheter till att vara inläst på ämnet och komma till sammanträden väl förberedda. Dessutom är båda respondenterna eniga om det goda samarbetet mellan politiker och tjänstemän.
Respondenterna från region med fler vargar är de inte lika eniga om samarbetet i delegationen. Politikern i region med fler vargar är tydlig med att denne litar på tjänstemannens underlag och arbete som de bör göra på grund av deras erfarenhet och sakkunskap. Tjänstemannen i denna region är inte lika övertygande angående tydligheten kring rollerna. Denne anser att det är endast diskussioner kring sakfrågor innanför
lagstiftningen, som alla ledamöter i viltförvaltningsdelegationen tar upp och diskuterar, vilket gör att rollerna inte blir tydliga, enligt respondenten.
Skillnaderna mellan dessa två regioner är uppfattningen kring politiker och tjänstemännens roll i viltförvaltningsdelegation. I region med fler vargar finns det otydlighet kring dessa roller medan man är mer överens om det i region med färre vargar. Denna del medför fler likheter än skillnader i deras sätt att se på relationen mellan politiker och tjänstemän. Detta tema är en av två teman för att besvara den första frågeställningen. Enligt flera av respondenterna har tjänstemännen ett ansvar att ta fram underlag och vara väl insatta i
28 diskussionerna. Detta medför en låg grad av politisering, då alla parter har möjlighet att vara med i diskussionerna. En aspekt som kan påverka politiseringen är politikernas val att lämna över stor del av insamlingen av kunskap och information till beslutsunderlagen till
tjänstemännen. Detta kan uppfattas som att politiseringen minskar när
informationsasymmetrin är låg då politikerna ändå har den kunskap som krävs och tilliten för tjänstemännens arbete. Dock har andra parter i delegationen inte samma krav som
tjänstemännen när det gäller förarbete. Tanken är att alla parter i delegationen ska vara insatta i ämnet, dock finns det en sannolikhet att tjänstemännen får mer kunskap på grund av bland annat framtagandet av underlag. Detta resonemang kan till viss del kopplas till H1 då graden av politisering i vargfrågan kan påverka relationen mellan politiker och tjänstemännen om alla parter inte besitter samma kunskap.
4.2 Opartiskhet
Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Lag (2010:1408).
(RF 1 kap 9§) Enligt denna lag ska tjänstemän som verkar inom den offentliga sektorn inte låta sina
personliga åsikter påverka hur besluten fattas inom förvaltningen. Tjänstemannen har den gemensamma värdegrunden för statsanställda att följa och där ingår saklighet,
likabehandling och objektivitet. Det förklaras även hur man som statsanställd inte ska påverka tilliten till myndigheten negativt, det vill säga genom att verka opartiskt gör att förtroendet för myndigheten inte riskeras (Regeringskansliet, 2014, s. 7). Tjänstemän har som uppgift att förverkliga de uppgifter som riksdag och regering har fattat beslut om på ett formellt och opartiskt sätt. Dessutom ska det inte finnas något utrymme för tjänstemän när det gäller egna värderingar som styr handlingarna (Premfors, m.fl., 2009, s. 180).
Ja men den är ju superviktig. Och de… att vi är opartiska så. Så det känner jag att det är väl liksom grunden för att vi ska få någon slags trovärdighet i vargförvaltningsfrågan är ju att vi kan vara opartiska. Och utgå liksom, där har man ju tryggheten att det finns lagstiftning som vi kan luta oss tillbaka på och säga att liksom det här kan vi ju göra eller det här kan vi inte
29 göra utifrån lagstiftningen och det är ju de vi ska utgå ifrån och inte ha några egna åsikter om att vi ska göra vissa saker eller inte göra vissa saker utan. För att vi ska kunna få trovärdighet både från bevarande sidan och de som är kritiska mot vargar så är det väldigt viktigt att vi kan säga att det vi gör, gör vi ju utifrån de lagar och regler som finns utifrån de mål som riksdagen har satt upp... Jag tycker att det är ganska lätt att vara opartisk. Vi har ju lagar och regler som vi ska förhålla oss till och liksom de riktlinjerna vi fått från riksdagen på det stora hela liksom det här är målet med rovdjursförvaltningen och det här jag precis nämnde… Vi ska försöka balansera dessa olika intressen och bidra med fakta så att vi förhoppningsvis kan minska den polariseringen som finns
(Tjänsteman, region med fler vargar)
Tjänstemannen i region med fler vargar poängterar att opartiskheten i delegationen är en viktig del för bland annat trovärdigheten i viltförvaltningsfrågan. Sedan förmedlar respondenten att lagstiftningen är viktigt för att man inte ska kunna utgå från sina egna värderingar i exempelvis vargfrågan. Tjänstemannen trycker även på att det inte är en svårighet att hantera opartiskheten i denna politiserade fråga. Utifrån vår tolkning av
respondentens svar är lagstiftningen en viktig del i deras arbete för att de ska kunna utgå från något vid exempelvis motsättningar av beslut.
Det har aldrig varit i fråga… Nej men jag har aldrig upplevt att de är på något sätt partiska i vargfrågan. Intresseorganisationerna är såklart partiska i frågan och det får man ju ha med sig också och de får man ha förståelse för. Men om man utgår från riksdagsbeslutet så har vi ju ingen rätt att gå emot de heller. Där står det att vi ska ha utspridda revir. Jag kan uppleva att det kan vara problematiskt med varg när det blir för tätbefolkat, eller för tät population. Då tycker jag väl att det är bra att alla får dela på nått sätt ansvaret att förvalta vargen.
(Politiker, region med fler vargar) Politiker från region med fler vargar upplever inga svårigheter med tjänstemannens
opartiskhet i delegationen. Respondenten har förståelse för det regelverk som finns. Hen talar istället om ansvarstagandet i förvaltningen när vargpopulationen blir för stor eller att ett område blir för tätbefolkat. Vi har tolkat detta som att vargfrågan blir mer problematisk ju
30 fler vargar och människor som är inblandade. Då anser respondenten att det finns fördelar med att ansvaret är för vargförvaltningen är uppdelat.
...jag tror det är helt omöjligt. Jag tror nog alla har en åsikt mer eller mindre, men om man har en väldigt stark åsikt åt något håll då tror inte jag man ska ha det här jobbet. …Alltså jag har ju såklart en tanke om vad jag personligen tycker om varg och den kommer jag faktiskt aldrig avslöja för någon, för det går inte. Jag vet det har funnits iallafall såna som har haft mer eller mindre uttalad liksom vad ska man säga inriktning, men det där blir kaos i fallen. Och jag tror det blir ganska tydligt efter ett tag om folk försöker blanda in detta. Eller på något sätt köra någon aktivitstlinje, det är otroligt skadligt för förvaltningen skulle jag säga. Så att och också har det blivit ganska komplicerat för mig om jag på något sätt skulle frångå liksom det juridiska ramverket. På liksom ett konstlat sätt motivera det ena eller det andra.
(Tjänsteman, region med färre vargar)
Tjänstemannen i region med färre vargar är tydlig med att det inte går att vara opartisk i en politiserad fråga som vargfrågan. Dock poängterar respondenten att man inte kan ha för stark åsikt om man ska arbeta med dessa frågor. Tjänstemannen förtydligar även att för mycket inblandning av allmänheten kan bli skadligt för förvaltningen. Även att det kan bli
problematiskt att ha starka åsikter och att det har funnits fall där det har blivit problem med tjänstemän som fattar beslut efter sina egna åsikter.
Jag upplever ju inte alls att vi har något problem med att tjänstemannen är opartisk, utan hen följer de beslut som är tagna i riksdag och lagar och de inriktningar vi har när det gäller rovdjursmål. För dem är det ju inte att vara partisk utan det är ju att vara tjänsteman.
(Politiker, region med färre vargar) Politikern från regionen med färre vargar upplever att det inte finns någon problematik kring tjänstemannens opartiskhet i vargfrågan. Respondenten förmedlar att tjänstemannen följer de beslut som är tagna i riksdag och regering, vilket inte är att vara partisk utan att vara
31
4.2.1 Sammanfattning och jämförande analys
Utifrån lagen och teorin om opartiskhet sammanfattar tjänstemännen och politikerna i respektive delegation att det är viktigt. Tjänstemännen menar att genom att följa regelverket förblir de opartiska, vilket ingår i deras roll i delegationen. Skillnaden mellan de två
viltförvaltningsdelegationens respondenter är i hur stor grad man som individ påverkas av sina egna åsikter och hur man hanterar detta på bästa sätt. Ytterligare en skillnad mellan regionerna är att man upplever mer svårighet i att hantera opartiskhet i en politiserad fråga i region med färre vargar. Dock anser politikern i region med fler vargar att
ansvarsutkrävandet är mer problematiskt än opartiskheten i sig. Detta är något som de andra respondenterna inte har nämnt i intervjuerna. Enligt forskningen i det teoretiska ramverket gällande tjänstemannens ideal ska de verka utifrån de demokratiska värdena där opartiskhet ingår (Lundquist, 1992, ss 159-160). Viltförvaltningsdelegationens mening är att skapa samverkan och acceptans. Detta uppnås inte om tjänstemännen handlar utifrån sina egna värderingar (Regeringens Prop. 2012/13:191, s. 57).
Båda tjänstemännen i viltförvaltningsdelegationerna lägger mycket vikt i lagstiftningen för att kunna bibehålla sin opartiskhet. Om tjänstemännen inte är opartiska kan det leda till att tjänstemännen tar fram underlag som styrker deras tes i vargfrågan. Detta hade lett till att viktig information undanhålls från övriga representanter i viltförvaltningsdelegationen, vilket då ökar informationsasymmetrin. Utifrån detta kan tjänstemännens handlingsutrymme öka och leda till minskad politisering och frångående av lagstiftning. Därav hade graden av politiseringen kunnat påverka tjänstemännens och politikernas relation genom att tilltron hade minskat, vilket kan kopplas till H1. Sammanfattningsvis kan man se vikten av tjänstemannens opartiskhet.
4.3 Politisering och påverkan av politisering
Politisering används för att minska informationsasymmetrin inom ett visst område, vilket i detta fall är vargfrågan. Genom minskning av informationsasymmetri, minimerar man även risken att en part ska ha mer vetskap eller kunskap inom ett specifikt område jämför med andra parter inom exempelvis en viltförvaltningsdelegation (Van de Walle, 2019, s. 629). Inom viltförvaltningsdelegationer är det viktigt att alla ledamöter får rätt information och underlag för att kunna diskutera sakfrågor och därefter fatta välgrundade beslut.
