”DEN SJÄLVUPPLEVDA ENSAMHETEN ÄR JU ALLTID SVÅR ATT BEDÖMA”

Examensarbete C-uppsats Socionomprogrammet Kurs: SQ4613, 15p 2009-02-13

”DEN SJÄLVUPPLEVDA ENSAMHETEN ÄR JU

ALLTID SVÅR ATT BEDÖMA”

En kvalitativ studie av insatsen Social samvaro för äldre i två kommuner

Författare: Annika Ström Handledare: Cecilia Jonsson Examinator: Norma Montesino

Författare:

Utbildningsprogram:

Handledare:

Examinator:

Nyckelord:

Social samvaro för äldre i två kommuner Annika Ström

Självständigt examensarbete 15 hp Socionomexamen

Cecilia Jonsson, doktorand Växjö universitet Norma Montesino, fil dr, universitetslektor social samvaro, handlingsutrymme,

gräsrotsbyråkrat

Sammanfattning

Det problem som presenteras i detta arbete handlar om de svårigheter som finns i att arbeta utefter en ramlag som Socialtjänstlagen. Äldreomsorgens biståndshandläggare har ett visst handlingsutrymme att tolka lagen och eventuella lokala riktlinjer för att med hjälp av dessa bedöma och ta beslut om huruvida en person kan få den hjälp som den ansöker om, i detta fall en insats som uppfyller sociala behov och kallas Social samvaro. Syftet är att undersöka hur behovsbedömningen går till i två kommuner med olika riktlinjer och hur de tillämpar insatsen.

Lipskys och Johanssons teorier om gräsrotsbyråkrater har använts för att belysa den arbetssituation och de svårigheter som förekommer i biståndshandläggarnas arbete. En kvalitativ metod med informella intervjuer har tillämpats för att få en djupare inblick samt att få en helhetsförståelse av problemet. Förutom det empiriska materialet presenteras utvald litteratur om ämnet. De viktigaste resultaten är de skillnader som framkom i de båda kommunernas behovsbedömning på grund av deras olika riktlinjer. Deras respektive handlingsutrymmen är skilda så till vida att den ena kommunen har möjlighet att bevilja insatsen till ett stort antal medan den andra kommunen beviljar endast ett fåtal. Detta visar tydligt att lagens krav om jämlikhet inte uppnås och att samma ansökan kan få olika bedömning beroende på var personen är bosatt.

INLEDNING... 1

SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR... 2

AVGRÄNSNINGAR... 2

TIDIGARE FORSKNING... 4

TEORI... 7

METOD... 9

URVAL... 10

TILLVÄGAGÅNGSSÄTT VID INTERVJUER... 12

ETISKA ÖVERVÄGANDEN... 12

RESULTAT OCH ANALYS... 13

INSATSENS INNEHÅLL I DE BÅDA KOMMUNERNA... 13

RIKTLINJERNA SOM RAMAR... 16

BISTÅNDSHANDLÄGGARNAS HANDLINGSUTRYMME... 20

BEHOV OCH ENSAMHET BEDÖMS... 22

FRAMTIDSUTSIKTER FÖR INSATSEN... 25

AVSLUTANDE DISKUSSION... 26

REFERENSLISTA... 31

BILAGA 1... 32

INTERVJUFRÅGOR... 32

BILAGA 2... 33

TILLÄMPNINGSREGLER KOMMUN 1... 33

BILAGA 3... 35

RIKTLINJER KOMMUN 2... 35

Inledning

Den här uppsatsen handlar om hur ensamma äldres sociala omsorgsbehov kan bli tillgodosett med hjälp av en speciell insats som kallas Social samvaro. Inom äldreomsorgen i alla Sveriges kommuner erbjuds äldre personer¹ möjlighet att delta i olika sorters daglig sysselsättning.

Vissa kommuner erbjuder också en form av sällskap i hemmet för de äldre som upplever ensamheten som ett problem, och insatsen kallas då Social samvaro. Social samvaro kan innebära utevistelse eller annat umgänge såsom samtal eller att utföra något intresse som den äldre har. Att vistas utomhus förbättrar hälsan på både psykiskt och fysiskt plan och att få uppmärksamhet genom egen tid innebär att den isolering som kan uppstå vid alltför stor avskildhet kan brytas (Socialstyrelsen 2008). Människors behov är unika och kan inte jämföras med någon annans. Det är något som just den individen inte kan vara utan. Eftersom vad människor upplever sig behöva är individuellt är det svårt och kanske inte meningsfullt att olika behov rangordnas. Det går inte att mäta vilket behov som är mest värt. Ändå har äldreomsorgens fokus sedan 1990- talet legat på att tillgodose medicinska behov framför sociala. Riskerna med ett sådant synsätt är att den sociala individen förbises och betraktas mer som bara ett fysiskt objekt (Lindelöf & Rönnbäck 2007:89).

I Socialstyrelsens lägesrapport 2003 uppmärksammas att det sociala innehållet försvinner allt mer från hemtjänstens insatser. Länsstyrelsens tillsynsverksamhet har sett att en del kommuner inte ens utreder behovet av sällskap utöver de dagliga rutinerna. Enkla saker som att ta en kopp kaffe eller en promenad betyder så mycket för den som är ensam. I vissa kommuner som erbjuder en insats med socialt innehåll händer det att den uteblir för den som är beviljad det, på grund av personal- och resursbrist (SOU 2004:68 s.170f).

Då Socialtjänstlagen är en ramlag förekommer i vissa kommuner lokala riktlinjer. Där finns vägledning för hur de olika insatserna till exempel Social samvaro ska bedömas, på andra ställen är det upp till biståndshandläggaren att avgöra om ansökan ska beviljas eller avslås.

Lagen säger att ”samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas […] jämlikhet i levnadsvillkor” (SoL 2001:453, kap.1 §1), vilket försvåras då våra kommuner inte har gemensamma bestämmelser om hur detta skall uppnås.

1 Med äldre personer avses i detta arbete personer som är 80 år eller äldre. Den äldre kommer även att benämnas

Eftersom vi alla är egna, unika individer har vi olika uppfattningar om vad som är ensamhet.

Huruvida vi själva befinner oss i ensamhet eller om vi försöker avgöra om någon annan är ensam, kan ses som subjektiva upplevelser av en situation. Hur kan en person då avgöra om en annan person är tillräckligt ensam för att beviljas en insats som Social samvaro? Hur beslutar biståndshandläggarna om en sådan insats? Finns det risk för att besluten blir godtyckliga om det inte finns några riktlinjer runt insatsen? Det vill säga, kan man få olika beslut från olika biståndshandläggare för att de utgår från sina egna subjektiva uppfattningar?

I de två kommuner som presenteras i det här arbetet förekommer skillnader i riktlinjer och handlingsutrymme vilket gör det intressant att jämföra de båda för att se hur bedömningen av insatsen Social samvaro går till.

Syfte och frågeställningar

Syftet med den här uppsatsen är att undersöka hur behovsbedömningen av insatsen Social samvaro går till och skiljer sig åt i två kommuner med olika riktlinjer.

För att uppnå syftet används följande frågeställningar:

Hur arbetar biståndshandläggarna vid bedömningen av insatsen Social samvaro i de olika kommunerna?

Vilket omfång och innehåll har insatsen i de olika kommunerna?

Hur skiljer sig biståndshandläggarnas handlingsutrymme åt i de olika kommunerna?

Avgränsningar

Kvalitén eller utförandet av insatsen Social samvaro i de olika kommunerna har inte undersökts i uppsatsen. Inga äldre personer som ansökt om insatsen har heller intervjuats.

Uppsatsen avser inte att avgöra huruvida den ena eller andra kommunen är bättre eftersom det är handläggningsprocessen i sig som är det intressanta.

Bakgrund

För att sätta dagens situation i ett sammanhang presenteras här en kort bakgrund. Omsorgen² om våra äldre personer i samhället har över tid förändrats. I slutet av 1800-talet var fortfarande flergenerationsfamiljen förhållandevis vanlig i Sverige, men från 1900-talets mitt minskade den kraftigt. Tidigare låg ansvaret för de äldres omsorg på de yngre familjemedlemmarna. Familjestrukturens förändring innebär att de äldre inte längre lever på barnens ekonomiska resurser och förlitar sig till deras vård, utan relationen handlar mer om tillfällig hjälp (Odén 1993:40ff). Idag är det kommunerna som ansvarar för omsorgen om de äldre, som tidigare förutom från familjen, fått ta emot hjälp från olika frivilligorganisationer som till exempel den kyrkliga församlingen och Röda Korset. 1980 kom en ny Socialtjänstlag där kommunens ansvar för de äldres omsorg och boende stadgades (ibid.:54). 1992 flyttades hela det samlade ansvaret för äldresjukvård och långvarig service för äldre personer och personer med handikapp över från landstingen till kommunerna i och med den så kallade Ädelreformen (Norström & Thunved 2005:104).

Äldreomsorgen har också genomgått förändringar på grund av att allt fler blir äldre. Den äldre befolkningen i Sverige har ökat under slutet av 1900-talet tack vare den stora andel barn som föddes runt förra sekelskiftet. Därefter sjönk barnafödandet samtidigt som medellivslängden ökade (Odén 1993:22). Levnadsförhållandena förbättrades och stora framsteg gjordes inom medicin och teknik (Gurner & Thorslund 2003:20). Birgitta Odén (1993:22), historiker vid Lunds universitet, beskriver en framtid där andelen äldre inte kommer fortsätta samma ökning, men de äldre åldringarna över 80 år blir fler, eftersom vi lever längre. Ju äldre en människa blir, desto fler åldersrelaterade sjukdomar kan den drabbas av och trycket på vård och omsorg kommer att öka (ibid.). Enligt Socialtjänstlagen skall Socialnämnden i varje kommun ”verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra” (SoL 2001:453, kap.5 §4). Det är alltså av vikt att en person både ska kunna bo kvar i sitt eget hem och samtidigt kunna ha sällskap av andra. Att bli äldre innebär också att vi på grund av sjukdom eller bortgång förlorar personer i vår närhet.

2 Omsorg är ett ord med flera innebörder som handlar om att ta hand om och känna för någon samt omtanke

Många äldre är ensamboende idag (Trydegård 1996:168) och kommunala insatser som innehåller social omsorg kan bli aktuella för att bryta eventuell isolering för den som upplever ensamheten som ett problem i vardagen.

Ensamhet kan definieras på olika sätt, såsom emotionellt isolerad och/eller socialt isolerad, det vill säga att känna sig isolerad genom att ha ett ouppfyllt behov av närhet till andra, eller att vara isolerad - inte delaktig i det sociala samhället (Tornstam 2005:165). Det är individuellt hur människor uppfattar sin ensamhet och om personen i fråga ser ensamheten som positiv eller negativ. För den som upplever ensamheten negativt kan den leda till försämrad hälsa. Undersökningar har gjorts där dödligheten efter makes/makas bortgång påvisats högre än hos personer i samma ålder som har sin partner kvar i livet. Dödsorsaken för den nyblivne änkepersonen är ofta hjärtsjukdom, lunginflammation eller andra infektioner, men också självmord och trafikolyckor (Svanborg 1993:107). Detta talar för att kommunala insatser med social karaktär kan vara av vikt ur en hälsoaspekt då de skulle kunna hjälpa till att minska ensamhetskänslan.

Tidigare forskning

Här presenteras ett avsnitt där jag med hjälp av andra författare förtydligar de svårigheter som finns kring handläggningen av insatser som Social samvaro. Detta ger läsaren en bakgrund till den problematik som ramlagstiftningen och skilda riktlinjer ger upphov till.

I Socialtjänstlagens kapitel 4 §1 står följande:

”Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv.” (SoL 2001:453, kap.4 §1).

Svårigheterna i denna lag är att definiera behov och hur en rättvis bedömning av detta kan göras. Det finns ingen precisering i samband med lagen som förklarar omfattningen eller innehållet av begreppet behov, vilket gör det svårt för biståndshandläggarna som i sitt arbete ska bedöma detta. Utöver detta problem finns även en prioriteringsfråga av ekonomisk karaktär, då resurserna ofta är begränsade. Ett stort ansvar har delegerats från politisk nivå till

tjänstemannanivå och den enskilde biståndshandläggaren har till uppgift att på egen hand avgöra vilka behov som ska tillgodoses och vilka som får stå tillbaka för att kunna hålla budgeten (Gurner & Thorslund 2003:41ff). Behovsbegreppet är oklart som riktmärke och saknar centrala direktiv. Det är dessutom ett relativt begrepp som beror på både kommun och tidsålder samt biståndshandläggarens personliga uppfattning av det (ibid.:51). Lagtextens begrepp ”skälig levnadsnivå” kan också ses som diffust och oklart. Vad som är skäligt kan vara olika nivåer för olika personer. Begreppet fungerar på så vis både som en minimigräns och en maximigräns. Biståndet måste utformas så att det inte understiger den skäliga levnadsnivån, samtidigt som en ansökan inte får överstiga vad som är rimligt som skälig levnadsnivå (Lindelöf & Rönnbäck 2007:66f). Ansvaret ligger på biståndshandläggarna att efter noggrann utredning ta beslut om detta. En biståndshandläggares beslut balanserar mellan omsorgstagarens behov och önskemål å ena sidan och å andra sidan mellan kommunens riktlinjer och lagstiftningen, men också vad som är etiskt rimligt och skäligt. Begränsade resurser gör att begreppet skälig levnadsnivå har skiftat till att innehålla färre insatser vid färre tidpunkter (Andersson 2007:59).

En del kommuner har valt att skapa lokala riktlinjer i sin biståndsbedömning. Detta kan underlätta för handläggarna att bli enhetliga i sin bedömning, samtidigt som det begränsar deras handlingsutrymme. Det som är viktigt att uppmärksamma är att om ett avslag blir aktuellt går det inte att hänvisa till lokala riktlinjer. Detta håller inte juridiskt om den hjälpsökande skulle överklaga beslutet (Lindelöf & Rönnbäck 2007:68). För att underbrygga lokala riktlinjer och precisera vad som är skälig levnadsnivå krävs fler prejudicerande rättsfall som vågskål. Problemet är att Äldreomsorgens målgrupp inte har bevakat sina rättigheter i form av att överklaga avslagsbeslut i tillräcklig omfattning. En förändring av detta är på gång där biståndshandläggarna uppmuntrar de äldre att överklaga och hjälper dem i detta (Andersson 2007:61).

Lindelöf och Rönnbäck (2007:14) har i sin undersökning beskrivit de stora brister i handläggningsprocessen inom äldreomsorgen som framgått av olika tillsynsmyndigheters granskningsrapporter efter 1991. Ett av problemen är att biståndshandläggarna tenderar att lägga större vikt vid att presentera de insatser som finns att tillgå, istället för att uppmärksamma de behov som den äldre beskriver. Dokumentationen genomförs enligt granskningen först när beslutet verkställts, istället för löpande genom hela utredningen som är

hjälpsökande och biståndshandläggaren kommit överens (ibid.). Riskerna med att följa kommunens utbud som en slags schablon över vad som kan beviljas istället för att pröva och utreda varje behov den hjälpsökande uttrycker, är att processen blir en administrativ rutin (ibid.:15).

Biståndshandläggarens arbetsuppgift innebär översiktligt att ta emot en ansökan från en medborgare som har behov av olika hjälpinsatser, utreda om behoven uppfyller de kriterier och riktlinjer kommunen och lagstiftningen har och att fatta beslut som antingen beviljar eller avslår ansökan (Lindelöf & Rönnbäck 2007:9). Eftersom Socialtjänstlagen är en ramlag ges ett stort utrymme och ansvar för biståndshandläggaren för hur besluten ska se ut. Detta ger dem en maktposition som det gäller att hantera professionellt³ (ibid.:39). Socialtjänstlagen är utformad så att vissa mål ska uppnås inom verksamheten istället för detaljerade regler. På så vis har kommunerna möjlighet att själva välja vägen till dessa mål utefter var och ens lokala förutsättningar (ibid.:51). Lagstiftaren menar att den vaga preciseringen gynnar hjälptagaren genom att stor handlingsfrihet ges till socialtjänsten som med professionell kunskap kan bedöma utefter individuella behov och anpassa insatserna därefter (ibid.:54).

De insatser som kan erbjudas de äldre är uppdelade i serviceuppgifter och personlig omvårdnad. Serviceuppgifter avser skötsel i hemmet, inköp och måltider medan personlig omvårdnad handlar om fysiska, psykiska och sociala behov som hjälp att äta, klä sig, hygien samt hjälp att bryta isolering (Lindelöf & Rönnbäck 2007:65).

Handläggningsprocessen är en myndighetsutövning vilket innebär att den hjälpsökande hamnar i en beroendeställning gentemot myndigheten. För att värna om medborgarens rättssäkerhet följer processen en viss ordning som avslutas med att den hjälpsökande alltid informeras om sin rätt att överklaga beslutet. Detta är den formella rättssäkerheten. En annan rättssäkerhet handlar om kvaliteten i insatserna – den materiella rättssäkerheten - och hur man tillgodoser de behov som den enskilde upplever sig ha. Författarna påvisar här en konflikt där den formella rättssäkerheten förespråkar likabehandling, medan den materiella uttrycker vikten av individuell bedömning utifrån var och ens unika behov (Lindelöf & Rönnbäck 2007:73-75).

3 Med professionell avses i detta arbete ett yrkesmässigt förhållningssätt, där utbildning och erfarenhet bidrar till skicklighet i hanterandet av de inom yrket förväntade arbetsuppgifterna.

Tidigare forskning pekar på potentiella problem som finns inom handläggningen på grund av att den ramlagstiftning vi har inte preciserar diffusa begrepp som behov och skälig levnadsnivå. Detta försvårar möjligheten till jämlik bedömning och då mitt intresse är att förstå hur biståndshandläggarna hanterar dessa situationer praktiskt, valde jag att undersöka denna process utifrån uppgifter från biståndshandläggare som hanterar den här typen av bedömningar i sitt dagliga arbete.

Teori

Här presenteras kortfattat mina teoretiska utgångspunkter för att ge läsaren en överblick över det synsätt jag har valt att studera min empiri utifrån. Dessa utgångspunkter kommer sedan utvecklas ytterligare i analysen.

De tjänstemän i olika organisationer som har den närmsta kontakten med medborgarna, samtidigt som de har viss handlingsfrihet att besluta omfattningen av den service som erbjuds, benämner Michael Lipsky ”street-level bureaucrats”(1980:3). I svensk översättning kallas de

”gräsrotsbyråkrater” (Johansson 2007:41). De biståndshandläggare jag valt att studera är exempel på gräsrotsbyråkrater eftersom de regelbundet träffar medborgare som befinner sig i behov av hjälpinsatser från samhället. Biståndshandläggarna har också delegerats ett ansvar att på egen hand besluta vilka som får dessa insatser och i hur stor omfattning.

Gräsrotsbyråkraten slits mellan högre instansers krav på effektivisering i arbetet och klienternas krav på mer hjälp (Lipsky 1980:3). Biståndshandläggarna tvingas hitta en balans i detta som tillfredställer samtliga inblandade med hjälp av mer eller mindre tydliga riktlinjer.

Gräsrotsbyråkrater har ett visst handlingsutrymme, det vill säga det osynliga område inom vilket biståndshandläggarna ska hålla sig för att balansera både det uppdrag de har från organisationen och det mänskliga mötet med den enskilde. Den slutgiltiga bedömningen bör sträva efter att tilltala båda parter. Handlingsutrymmet är å ena sidan biståndshandläggarnas frihet att själva bedöma utefter lagar, erfarenheter och traditioner och å andra sidan ett ansvar att hantera utrymmet med respekt både för organisationen och den enskilde (Svensson, Johnsson & Laanemets 2008:16f).

En risk med gräsrotsbyråkratens nära klientkontakt och möjlighet att styra över besluten som rör den enskilde är att vissa klienter kan favoriseras och besluten blir godtyckliga (Lipsky

1980:9). En person kan därmed få olika beslut beroende på vilken gräsrotsbyråkrat den träffar på, genom att handlingsutrymmet ger möjlighet till varierande bedömning beroende på gräsrotsbyråkratens egen uppfattning av situationen. Lipsky (1980:23) menar att samhällets invånare föredrar mänsklig kontakt framför blanketter och standardformulär och således finns gräsrotsbyråkraten som en länk mellan medborgaren och organisationen, där chansen till en hjälpande hand prioriteras, trots risk för godtycklig bedömning.

Ramlagarnas utformning kom till för att förenkla regelverket. De finns som en allmän ram för verksamheten där lokala riktlinjer och precisering kan göras för att vägleda handläggarna i deras beslutsfattning. Detta kan gynna brukaren i slutledet genom att handläggarens handlingsfrihet och flexibilitet ger möjligheter att individanpassa besluten (Johansson 2007:19). Begreppet byråkrati betyder i grunden ”tjänstemannastyre” (ibid.:27). Johansson tar även upp andra definitioner av begreppet som handlar om kontroll, samordning och administrativ effektivitet i organisationer (2007:31). Många författare och teoretiker har givit sina olika definitioner av begreppet byråkrati, men Johansson menar att användningen av det måste bero på sammanhanget som ska studeras. När det gäller gräsrotsbyråkratens handlingsutrymme som studieobjekt handlar byråkrati om ”organisationens sätt att öppna sig mot yttervärlden” (2007:35). En byråkratisk organisation är hierarkiskt uppbyggd och har ett specialiserat verksamhetsområde där olika ärenden med klienter hanteras med hjälp av gemensamma regler. Gräsrotsbyråkraten är den i ledet som håller i verksamhetens klientkontakter och i hanteringen görs individer om till klient eller brukare och byggs upp som olika ärenden i administrationen (Johansson 2007:36f).

Johansson utvidgar beskrivningen av gräsrotsbyråkrat från Lipskys endast ansikte mot ansikte kontakt med klienter till att också handla om telefonkontakt och korrespondens. Vidare menar Johansson att alla yrkesgrupper med klientkontakt och handlingsfrihet inte kan anses som gräsrotsbyråkrater utan det handlar om personer inom en verksamhet där den enskilde klientens behov och problem värderas och bedöms och där handlingsfriheten innebär att tjänstemannens beslut påverkar hur den slutgiltiga hjälpen och insatsen utformas för klienten (2007:42). Gräsrotsbyråkratens arbete med klienter innebär att kunna hantera varje person individuellt med respekt för deras upplevelser av en situation. Här är det inte alltid möjligt att tillämpa regler och riktlinjer på samma sätt i alla ärenden, det måste även finnas utrymme för improvisation och anpassning av den service klienten får. Denna handlingsfrihet har delegerats uppifrån i organisationens hierarki (Johansson 2007:44).

Metod

En kvalitativ intervjustudie har genomförts i denna uppsats som passar bra till mitt syfte då jag vill ha en helhetsförståelse av ett specifikt förhållande. För att en helhetsförståelse ska vara möjlig krävs noggrann avgränsning (Grönmo 2006:261) vilket har gjorts genom att välja ut en specifik insats och undersöka hur bedömningen av den går till i två utvalda kommuner i södra Sverige. En mellanstor och en mindre kommun valdes ut för en jämförelse, eftersom den mindre kommunen har striktare riktlinjer än den andra vilket ger biståndshandläggarna olika handlingsutrymmen. Det är också möjligt i en kvalitativ metod att vara flexibel och följa upp nya spår som kanske dyker upp under själva datainsamlingen (Grönmo 2006:359). Detta var något jag upplevde på ett tidigt stadium i min undersökning då detta till att börja med inte var tänkt som en komparativ studie, men efter den första intervjun visade det sig att den först valda kommunen har väldigt fria riktlinjer för sitt bedömningsarbete och då väcktes idén att göra en jämförelse med en kommun där bedömningen är mer styrd. Att uppmärksamma de skillnader som finns i kommunerna är intressant för att det tydliggör svårigheterna att arbeta med diffusa begrepp som ”skälig levnadsnivå” och ”behov” i ett byråkratiskt system som förespråkar lika bedömning, oavsett var den enskilde är bosatt. Två biståndshandläggare inom äldreomsorgen i vardera kommunen intervjuades för att få kunskap om insatsen och hur arbetet runt den utförs. Jag har även sökt information i utvald litteratur om ämnet vilket har presenterats under tidigare forskning.

Jag har genomfört informella intervjuer och ett problem som finns med detta är att inte få en bra kommunikation med informanten. En bra kommunikation minskar risken för missförstånd och begränsad information. Det är viktigt att inleda på ett positivt och trevligt sätt för att få god kontakt så att stämningen blir avslappnad och naturlig (Grönmo 2006:166). Samtliga intervjuer genomfördes med en trevlig atmosfär, dock kunde jag ana att informant D i Kommun 2 kände sig något obekväm i sin roll som informant. Jag upplevde att detta var något hon inte var van vid och att hon kände sig osäker på vilket sätt hon skulle svara rätt. På grund av detta blev denna intervju mer som ett gemensamt samtal, där vi tillsammans diskuterade frågorna, istället för att jag som i de andra intervjuerna mestadels lyssnade till deras svar och ställde följdfrågor. Trots detta ansåg jag att bra information framkom även vid denna intervju. Ett annat problem med informella intervjuer är att jag som forskare har möjlighet att påverka svaren från informanterna genom ledande frågor (Grönmo 2006:166).

Därför var det viktigt att jag inte lät min förförståelse styra mina frågor och tolkningar av svaren. Jag försökte gå in i rollen som helt ovetande forskare, för att kunna vara så lyhörd som möjligt och ta till mig informanternas uttalade åsikter. Detta fann jag vissa svårigheter med när jag intervjuade informant B och D då jag redan innan intervjuat en biståndshandläggare inom vardera kommunen vid ett tidigare tillfälle, informant A och C. På grund av detta visste jag redan många av svaren och märket att vissa av mina följdfrågor blev ledande. Eftersom jag kände mig medveten om problemet när det skedde, kunde jag avstyra det och istället invänta deras spontana svar

Nackdelen med att göra en kvalitativ intervjustudie i ett arbete med snäv tidsbegränsning är att jag inte hade möjlighet att hinna intervjua ett större antal personer. Därför baseras mina svar på endast ett fåtal personers beskrivningar. Att istället ha gjort en större enkätundersökning skulle ha givit mig fler svar men med sämre nyansering. Trots ett fåtal informanter fick jag veta mycket om hur biståndshandläggarnas arbete utförs och hur de upplever att beslutsbedömning utefter Socialtjänstlagen fungerar. En enkätundersökning hade inte kunnat uppnå den personliga beskrivning av svårigheter och detaljer som jag tycker att jag uppnått med denna undersökning.

Jag valde att slå ihop analysen med resultatet och kunde därmed förtydliga analysen genom att den kommer i direkt anslutning till de olika rubrikerna i resultatet. Intervjuerna har tolkats utifrån teorin om gräsrotsbyråkrater och i analysen sökte jag efter mönster i empirin som stämde överens med teorin. För att förtydliga min problemformulering om ojämlik bedömning i olika kommuner tog jag upp de skillnader och likheter jag funnit i informationen från intervjuerna.

Urval

En analysenhet är den sociala enhet som behandlas i en studie – utgångspunkten för undersökningen. En sådan analysenhet är aktörer som kan vara enskilda individer eller till exempel en organisation. Biståndshandläggarna i denna undersökning beskriver hur de hanterar en viss situation utifrån deras respektive organisatoriska ramar och organisationerna blir då aktörer eftersom det intressanta är de två olika organisationernas funktion.

Analysnivån som dessa aktörer hamnar inom blir mesonivån, även om resultaten baseras på individers egna beskrivningar så representerar de organisationerna och dess system som är en större del av samhället än individerna själva. Att dela in arbetet i dessa utgångspunkter hjälper

till i avgränsningen av innehållet för att definiera det specifika problem som undersöks (Grönmo 2006:85ff).

För att få en förståelse för hur handläggningsprocessen kring insatsen Social samvaro fungerar valde jag att intervjua fyra olika biståndshandläggare inom äldreomsorgen i två olika kommuner. I det här arbetet kallar jag dem informant A och B i Kommun 1 samt informant C och D i Kommun 2. Dessa biståndshandläggare är samtliga kvinnor och arbetar med att utreda och besluta om de medborgare som sökt insatsen ska beviljas den och är följaktligen de personer som bäst kan svara på mitt syfte. Biståndshandläggarna representerar två olika organisatoriska system där Kommun 1 har få riktlinjer att arbeta utefter medan Kommun 2 har striktare riktlinjer. Intervjuerna visade att informanterna inom respektive kommun arbetar likvärdigt utefter samma direktiv, vilket gjorde att jag valde att inte skilja nämnvärt på personer när jag presenterar resultatet från intervjuerna, utan skiljer istället på de två olika kommunerna.

För att få tag på informanter ringde jag till den första kommunens växel där jag kopplades till den handläggare inom äldreomsorgen som fanns på plats för tillfället. Ett möte bokades på handläggarens kontor, informant A. Samma tillvägagångssätt användes för att få tag i informant B och C, så urvalet skedde slumpmässigt beroende av vem som fanns på plats vid det tillfälle jag ringde. Informant D tillfrågades genom informant C och de två intervjuerna planerades till tiderna efter varandra. På så sätt hann informanterna aldrig diskutera studien med varandra vilket minimerade risken för tillrättalagda svar. Intervjuerna med informant A och B var förlagda på olika dagar, men enligt uppgift från informant B hade informanterna inte diskuterat studien.

Frågan är om jag hade haft nytta av att välja ut informanterna på ett mer omsorgsfullt sätt? Jag hade kunnat ta reda på vilka områden de ansvarade för och på så sätt jämföra om insatsens förekomst skiljer sig åt mellan landsbygden och stadskärnan. Med tanke på att kommunerna är relativt små, är sannolikheten ändå stor att informanterna är väl insatta i samtliga områden även utöver sitt eget. Jag hade också kunnat skicka ut en skriftlig inbjudan om intervju till samtliga biståndshandläggare inom kommunen, så att de som var mest intresserade av att ställa upp själva fick anmäla sig frivilligt. Även om det var biståndshandläggarnas gemensamma arbete som frågorna utgick ifrån, framstod ändå informanterna som olika

jag som intressant då ämnet för uppsatsen berör svårigheten att bedöma professionellt trots egna subjektiva uppfattningar om situationen.

Tillvägagångssätt vid intervjuer

Jag har använt mig av informella intervjuer där samtalet styrs enbart av ett fåtal frågor (se Bilaga 1). Den intervjumall jag hade följdes sporadiskt som en grund, men för att nå den kunskap jag var ute efter, komponerade jag relevanta följdfrågor vartefter samtalet pågick. På så sätt skedde en analys parallellt med insamlandet av material (Grönmo 2006:161). Vid tre av intervjutillfällena användes en diktafon för att spela in samtalet då dessa informanter godkände detta. Informant D kände sig inte bekväm i att intervjun skulle spelas in, därför gjorde jag anteckningar med stolpar som jag skrev rent direkt när jag kom hem från intervjun för att kunna återge så exakt som möjligt det jag också hade i minnet. Stämningen kändes avslappnad, framför allt i den första kommunen, där informanterna kände till mig efter en praktikperiod i en annan verksamhet inom kommunens vård och omsorg. Intervjuerna ägde rum på biståndshandläggarnas respektive kontor under deras arbetstid. Dörrarna stängdes och telefonerna kopplades om vilket betydde mycket för att vi skulle kunna få en avskild miljö utan störande moment runtomkring.

Etiska överväganden

Eftersom kommunernas riktlinjer och insatser är offentliga handlingar, finns egentligen ingen anledning att ta hänsyn till anonymitet i detta arbete, då det inte finns några etiska komplikationer med detta. Biståndshandläggarnas hantering och tillvägagångssätt vid bedömningen utefter deras handlingsutrymme kan däremot vara mer känsligt att offentliggöra och därför valde jag att inte avslöja vare sig vilka kommuner jag skriver om eller informanternas identiteter. Mitt syfte är inte att ställa några resultat mot varandra om vad som är bra eller mindre bra, utan bara uppmärksamma att det finns stora skillnader mellan olika kommuner som försvårar lagens krav om jämlikhet (SoL 2001:453, kap.1 §1).

Efter att ha tagit del av Vetenskapsrådets Forskningsetiska principer inom humanistisk- samhällsvetenskaplig forskning (1990) har jag tagit hänsyn till individskyddskravets fyra delkrav. Det första handlar om informationskravet, där det är viktigt att berätta om forskningsuppgiftens syfte. Detta gjorde jag efter bästa förmåga, men då mitt syfte inte var helt komplett vid tiden för intervjuerna förklarade jag det stora sammanhanget som min uppsats skulle handla om. Dessa uppgifter lämnades muntligt vid telefonsamtal när

intervjuerna bokades. Samtyckeskravet är intervjudeltagarnas rättighet att inte delta utan att ge sitt samtycke till medverkan i förväg. Det anser jag skedde i samband med telefonsamtalet där de tackade ja till intervjun. Konfidentialitetskravet har följts på så sätt att varken kommunernas eller informanternas namn har nämnts trots att uppgifterna i intervjuerna inte berört etiskt känsliga uppgifter eller behandlat någons privatliv. Nyttjandekravet handlar om att den information jag samlat in endast får användas till denna uppsats. Tanken med nyttjandekravet är att uppgifter som inhämtats inte får användas till åtgärder som påverkar de berörda, men då den här undersökningens karaktär inte är av detta slag har närmare hänsyn inte tagits till detta krav, förutom att de inspelade intervjuerna och anteckningarna raderats.

Resultat och Analys

Det finns stora skillnader mellan de två kommunernas handlingsfrihet i bedömningen samt hur de ser på insatsen Social samvaro. Informanterna inom samma kommun förefaller vara överens i sina bedömningar vilket gör att den huvudsakliga skillnaden rör sig om de två olika organisatoriska systemen. I detta avsnitt presenteras resultatet av intervjuerna parallellt med en analys av innehållet med hjälp av teori och koppling till tidigare forskning.

Insatsens innehåll i de båda kommunerna

Inom båda kommunerna förekommer insatsen Social samvaro, men dess innehåll och omfång varierar. Kommun 1 gjorde en kvalitetsmätning av sina insatser hos brukarna i början av 2000-talet och Kommun 2 fick nya riktlinjer 2005 och dessa lokala förändringar har påverkat hanteringen av insatsen i de båda kommunerna till den form den har idag (informant B & C).

I Kommun 1 infördes insatsen Social samvaro eftersom de såg tendenser att den sociala omsorgen kunde försvinna när det inte var preciserat i den enskildes beslut från biståndshandläggarna om olika hjälpinsatser. Om det vid något tillfälle var dåligt med personal så kunde det hända att den sociala omsorgen uteslöts för att hinna med. När promenadhjälp var beviljat och brukaren vid dåligt väder inte ville gå ut, gick de miste om sin beviljade tid. För att förhindra detta infördes Social samvaro som alternativ i beslutet och promenaden kan ersättas av annan samvaro (informant A). Biståndshandläggaren beviljar insatsen och personalen kommer överens med den enskilde vad tiden ska innehålla. Det är utifrån den äldre personens egna önskemål och intressen. Tidigare fanns insatsen endast inom hemtjänsten, men efter ett projekt på ett par av kommunens äldreboenden har man nu efter

goda resultat valt att införa Social samvaro även där (informant A). Då kallas insatsen ”Egen tid” men fungerar på samma sätt som Social samvaro. Insatsen beviljas en timme i veckan till dem som önskar och klarar av det. Innehållet ska vara något som är av vikt för den äldre. Det går också att spara ihop till en längre stund om den äldre vill åka på någon speciell aktivitet eller hälsa på någon familjemedlem eller vän. Informanten menar att biståndshandläggarna med denna insats på äldreboendena vill uppnå möjligheten att komma lite närmare inpå personerna som bor där, att ägna varje individ en extra stund så de känner sig uppmärksammade. Att precisera Egen tid i besluten markerar att det är lika viktigt som personlig omvårdnad. De har fått mycket positiv respons från både brukare och personal (informant A). Informanten menar att en del personal har svårt att förstå innebörden av Social samvaro som en egen insats, de anser att det är samma sak som de gör dagligen, invävt i de andra sysslorna. ”De tycker det är lättare att göra praktiska saker, jag märker det litegranna, men ibland hoppas jag och tror jag att det blir en positiv upplevelse för dem med” (informant A). Det är också av vikt att områdescheferna har samma positiva inställning till insatsen Social samvaro som biståndshandläggarna så utrymme finns för den i form av tid och tillräckligt med personal (informant A). Insatsen behöver inte enbart innebära någon form av aktivitet. Det kan även vara av stor vikt att sitta ned och samtala en stund. Det kan ibland vara svårt att komma fram till vad den enskilde behöver i form av social samvaro, men oftast visar det sig efter hand (informant B). Det kan vara svårt att få den sociala samvaron att kännas naturlig: ”Jag tror att många kan känna att bara sitta ner och ha social samvaro, att det blir liksom lite krystat tror jag och det är det en del reagerar över, att de kan säga att visst, de är ensamma och kanske skulle behöva nån, men de vill inte få det så där uppstyrt” (informant B).

Ovan beskrivna problem att göra den sociala samvaron naturlig talar för att insatser av social karaktär är svåra att applicera i ett övrigt byråkratiskt system. Enligt informanterna ser en del personal och brukare de praktiska insatserna på ett tydligare sätt och dessa är också lättare att konkretisera. Städning och tvätt är till viss del mätbara insatser som kan beräknas i tid och effektivitet vilket passar in i den struktur som ett byråkratiskt system förespråkar, medan Social samvaro bygger på att uppfylla ett behov av sällskap för att minska subjektivt upplevd ensamhet. Detta är svårare att mäta samt att den beviljade tiden för sällskap kan kännas konstlad på inbokade tillfällen med personalen.

I Kommun 2 är insatsen mindre vanlig än i Kommun 1. Den beviljas sällan och då till personer som inte har något socialt nätverk över huvud taget eller är väldigt utsatta på grund av psykiska funktionshinder, demenssjukdom eller ångestfyllda och oroliga personer (informant C). Insatsen finns som ett sätt att bryta isoleringen och komma ut i samhället. ”Det är inte i första hand att man ska sitta och prata med personalen och ha trevligt, utan personalen ska vara behjälplig i att bryta ett mönster. Vi tar ett beslut under tre månader för vi vill att det ska leda nånstans” (informant C). Innan kommunen fick sina nuvarande riktlinjer var det vanligare med Social samvaro, men då det inte ledde till så mycket mer än att det var viktigt att få en stund med personalen för sig själv bestämdes att insatsen skulle formas om.

På äldreboendena förekommer inget beslut om Social samvaro: ”De har ju närheten till personalen och behöver en brukare egen tid när man bor på ett boende då är det något som jag förutsätter att de får” (informant C). Kommunen erbjuder olika slags aktivitetscaféer för de äldre att gå till för att få sällskap av andra. Daglig verksamhet finns numera bara för äldre personer med demenssjukdom. Genom PRO och Röda Korset finns också Väntjänsten, där frivilliga pensionärer hälsar på hos de äldre som känner sig mycket ensamma, eller tar med dem ut på promenad eller aktivitet (informant D).

På denna punkt visar sig olikheterna mellan kommunerna tydligt. Kommun 1 har inga begränsningar i besluten när det gäller innehåll eller hur mycket tid som ansöks. De arbetar för att kvaliteten i utförandet ska förbättras och bli mer naturlig samt skapar nya former med socialt innehåll även på äldreboendena. Liksom i Socialstyrelsens lägesrapport från 2003 (SOU 2004:68 s.170f) märkte kommunen att den sociala omsorgen tenderade att försvinna när det endast ingick i de andra insatserna och införde Social samvaro som en särskild insats för att uppmärksamma vikten av den sociala omvårdnaden. I Kommun 2 litar man till att den sociala omsorgen ingår i de andra insatserna och beviljar bara den specifika insatsen i vissa fall. Om den beviljas måste innehållet leda till ett resultat och omprövas var tredje månad. I kommunen finns flera frivilligorganisationer som är behjälpliga med annan social verksamhet för de äldre. I jämförelse med Kommun 1 på den här punkten kan tyckas att Kommun 2 är förhållandevis restriktiva i sin bedömning av den sociala omsorgen och att det beror på de nya riktlinjerna. Detta talar för att det sociala prioriterats bort i ekonomiskt syfte, liksom diskuteras i ovannämnda lägesrapport, men det kan också vara så att Kommun 2 kommit längre i sitt arbete med personalen så att den sociala samvaron ingår mer i vardagen på ett naturligt sätt samt att de sett att de frivilliga organisationerna gör ett omfattande arbete som

gör att det behov av sällskap som de äldre har, tillgodoses på annat sätt såsom lagen säger (SoL 2001:453, kap.4 §1).

En av skillnaderna är att Kommun 2 beviljar insatsen med ett motkrav att den äldre bör uppnå ett visst mål som bevisar att insatsen leder till något. Den äldre ska med hjälp av personalen komma igång och själv ta ansvar för sina sociala behov. Michael Lipsky (1980:11) tar i sin teori om gräsrotsbyråkraten upp tjänstemännens förväntade motkrav från klienterna. I hans exempel nämns poliser, lärare och socialsekreterare inom exempelvis ekonomiskt bistånd vilka alla arbetar utefter denna tanke, men inom äldreomsorgen är dessa motkrav inte lika vanligt förekommande då deras brukare enligt lag har dessa insatser som en rättighet utan förbehåll. Kommun 1 ställer inga motkrav på sina klienter utan anser att den som har ett behov av insatsen bör få den, medan Kommun 2 förefaller arbeta mer utefter lagens strävan mot ett självständigt liv (SoL 2001:453, kap.4 §1).

Riktlinjerna som ramar

Båda kommunerna har någon form av riktlinjer att följa när biståndshandläggarna gör sina utredningar och tar beslut huruvida ansökningar om Social samvaro ska beviljas eller inte.

Liksom en byråkratisk organisation som Johansson (2007:36f) beskriver den, är hand- läggarnas arbetsuppgifter delegerade hierarkiskt uppifrån och deras verksamhet har i och med riktlinjerna gemensamma regler för hur arbetet utförs.

Kommun 1 har valt att kalla sina lokala bestämmelser för tillämpningsregler, då de är väldigt lite styrda uppifrån. Som rubrik på protokollet kallas de även ”Utgångspunkter för behovsbedömning vid insatser enligt Socialtjänstlagen” (se Bilaga 2). Dessa tillämpningsregler har endast en kortfattad återgivning av Socialtjänstlagen kap. 4 § 1 samt en sida som behandlar några av insatserna och tanken med dem. Det går inte att hitta tillämpningsreglerna på kommunens hemsida. Införandet av insatsen Social samvaro behövde inte förankras med några politiker och ingen av informanterna känner sig styrda från högre instanser i sitt arbete. De har ingen direkt begränsning i insatsens omfång vad gäller antalet timmar, det får utarbetas tillsammans med den enskilde till en nivå som är rimlig och skälig.

”Det står i lagen att det ska vara ’skäligt’ det vi beviljar och det där skäligt, det är ju väldigt flummigt du vet och det är jättesvårt, så det blir väl lite utifrån den personen och vad som är viktigt för den personen” (informant A). När ett ärende känns oklart tar de upp det i gruppen för att få de andras åsikter, vilket hjälper till att samtliga biståndshandläggare bedömer på ett

likvärdigt sätt. En kvalitetsmätning pågår enligt informanten i flera av landets kommuner där externa utredare gör mätningar och jämförelser kommuner emellan för att sträva mot att få beslutsbedömningen likvärdig utan lokala avvikelser. ”Du ska kunna få precis samma hjälp var du än bor […] men de får kanske göra om lagen med så de får förklara vad ’skäligt’ är”

(informant A).

Eftersom Socialtjänstlagen förespråkar trygghet och gemenskap samt en meningsfull tillvaro så är Social samvaro något en kommun inte kan undvika att utreda på det sätt som uppmärksammats i Socialstyrelsens lägesrapport (SOU 2004:68 s170f).” Då har dom ju valt bort något som dom inte får välja bort tänker jag […] man säger att man inte har vissa saker, men det får man ju inte säga egentligen. Ja det är väl om man anser att man får det tillgodosett på annat sätt” (informant B).

I Kommun 2 har man valt att införa riktlinjerna (se bilaga 3) på kommunens hemsida för allmänheten att ta del av. De beskriver tydligt flera av lagarna i Socialtjänstlagen och tolkningar utifrån dem samt de olika insatser som kan erhållas gällande personlig omvårdnad och serviceinsatser av praktisk karaktär. En risk med att ha riktlinjerna lättillgängliga är att personer som ansöker om insatser ser det som en meny, när det istället handlar om de insatser som vanligtvis erbjuds (informant C). Överst i protokollet går därför att läsa följande:

Riktlinjerna avser att ge vägledning hur biståndet utformas, i vilka situationer det bör ges och i vilken omfattning. Riktlinjerna är inte en absolut gräns för att få hjälp och stöd eller inte. Ansökan om bistånd prövas individuellt utifrån den enskildes egna förutsättningar att klara sin dagliga livsföring. Den enskildes situation kan motivera såväl mindre som mer insatser. Insatser utöver fastställda riktlinjer ska dock alltid fattas i samråd med sektionschef, socialchef eller socialnämnd. Orsak till avvikelse från riktlinjerna ska motiveras i bedömning och beslut (se bilaga 3).

Enligt riktlinjerna i Kommun 2 ska insatsen Social samvaro vara som ett stöd för den enskilde att själv hitta sociala kontakter och aktiviteter. Insatsen ska också leda till något, varav en uppföljning med omprövning sker var tredje månad. Målet med insatsen blev tydligare genom de nya riktlinjerna och samtalet kring behovet av insatsen blir mer konkret när man tillsammans med den enskilde kan tala om varför man behöver det och vad det ska leda till (informant C). I riktlinjerna rekommenderas Social samvaro till 0,5 timme per vecka. Som informanten uttrycker det så är riktlinjerna till för ”de äldre som klarar sig i den stora massan,

som följer normen”. Personer som har större behov kan få det prövat för att gå utanför riktlinjerna. Informanten beskriver hur det är att arbeta på detta sätt: ”Riktlinjerna är till för att vi handläggare ska kunna fatta beslut i delegation utan att alltid prata med någon annan, för att alla ska få en likvärdig bedömning, sen går vi även över riktlinjerna när vi märker att behoven är större än det här vad som står i riktlinjerna” (informant C). Då diskuteras ärendet med verksamhetschefen och ibland även i hela gruppen för att säkerställa sambedömning.

Sammanställningen av riktlinjerna skedde 2005 och informanten ser mest fördelar med att ha striktare riktlinjer att gå efter. Hon känner en trygghet i att politikerna tar ett ansvar och ger tjänstemännen ramar att arbeta utefter. På det sättet underlättas arbetet då bistånds- handläggarna hela tiden vet vad som gäller. Politikerna har givit dem ett uppdrag och det är politikerna som får stå för besluten. ”Jag kan titta på riktlinjerna och bara jobba. Jag behöver inte hela tiden vända mig till gruppen, jag behöver inte hela tiden diskutera eller känna mig osäker” (informant C). Det är viktigt att riktlinjerna inte blir en regel, det ska inte kännas svårt att gå utanför dem och själv föreslå alternativa lösningar till sin verksamhetschef (informant C). Enligt den formella rättssäkerheten (Lindelöf och Rönnbäck 2007:73-75) kan den som ansöker om en insats och får avslag överklaga detta vilket är ganska vanligt i Kommun 2.

Biståndshandläggarna uppmuntrar gärna den enskilde att överklaga och hjälper dem med att fylla i blanketter. ”Det är lite spännande att få tillbaka domarna tycker jag och läsa vad Länsrätten ändå skriver. Det är också nånting som ändå ligger till grund för våra riktlinjer också vad skälig levnadsnivå är. För det kan ju vara domar som kommer som gör att vi märker att, nej men vi ligger nog lite fel här. Vi kanske är lite för snåla eller vi kanske är lite för generösa” (informant C).

Bestämmelsen i riktlinjerna om omprövning av insatsen Social samvaro efter tre månader kan vara svårt att argumentera för (informant D). En av informanterna ser det som svårt att ta tillbaka något som redan är beviljat. I övrigt ser hon inga svårigheter i sin bedömning av insatsen. Det som känns nödvändigt att bevilja utöver riktlinjerna tas upp med högre instans och informanten känner att hon fått gehör för sitt omdöme om mer insatser i de fall hon tagit upp (informant D). Tidigare beviljades mer promenader och vid fler tillfällen per vecka, innan riktlinjerna förändrades 2005 och blev mer strikta. Nu måste behovet prövas rättsligt för att se vad som är skälig levnadsnivå. Informanten menar att mycket social samvaro ingår i den vanliga hemtjänsten, det är meningen att det ska finnas tidsramar som håller för att personalen kan sitta ned och prata en liten stund, samtidigt som till exempel städning utförs. Tydliga

riktlinjer är bra att ha som ett arbetsredskap, men det är viktigt att kunna bedöma utan att känna sig för styrd (informant D).

Trots att de båda kommunernas riktlinjer/tillämpningsregler ser väldigt olika ut i både omfång och innehåll framgår att de har samma inställning vad gäller bedömning av behov i stort. Det ska i grunden utgå från den enskilde personens individuella behov och som Socialtjänstlagen säger, uppnå en skälig levnadsnivå. I kommun 2 ser vi dock att vägen till att gå utanför riktlinjerna är lite längre, men trots detta upplever de tillfrågade inte detta som något hinder.

De ser istället riktlinjerna som en vägledning, som Johansson beskriver (2007:19), men att det också finns utrymme för improvisation (ibid.:44), även om detta måste förankras hos högre instanser. I kommun 1 framhåller båda informanterna tydligt att de inte är hårt styrda uppifrån och är nöjda med den situationen. Problemet med detta kan vara att besluten blir mer ojämna beroende på vilken biståndshandläggare den enskilde träffar på och risk för godtycklig bedömning kan uppstå (Lipsky 1980:9). För att förhindra sådant samtalar handläggarna med varandra i de fall som går utöver det vanliga, då alla får dela med sig av sina åsikter kring beslutet (informant A). Det förekommer även i Kommun 2 att man hanterar sina svårare ärenden på samma sätt (informant C).

Även om gräsrotsbyråkratens handlingsutrymme är stort finns som ovan beskrivet direktiv och bestämmelser från politisk nivå samt kommunala normer och riktlinjer att följa, men eftersom gräsrotsbyråkraten besitter en professionell kunskap i sitt ämne förväntas denne kunna följa dessa bestämmelser och hantera handlingsutrymmet utan alltför stor insyn av överordnade (Lipsky 1980:14). Kommun 1 känner sig inte styrda uppifrån och därmed blir handlingsutrymmet så stort att biståndshandläggarna skulle kunna ha svårt att se de begränsningar som ändå måste beaktas. Deras samarbete i gruppen kan minska riskerna för olika bedömning och deras överordnade måste ha stort förtroende för deras professionella förhållningssätt. Genom att Kommun 2 har striktare riktlinjer minskar risken för olika bedömning eller överskriden budget och stor grad av insyn från överordnad i deras arbete är inte nödvändigt. De beslut som går utöver riktlinjerna förankras alltid med chef och politiker som på det sättet får den insyn som behövs. Trots minskat handlingsutrymme skulle riktlinjernas uppgift enligt detta vara att ge vägledning om hur bedömningen ska gå till utan att behöva vara övervakad.

I Kommun 2 ser vi hur riktlinjerna kan förändras beroende på vad domsluten säger (informant C). Liksom Andersson (2007:61) beskriver så ger ökad omfattning av överklaganden en rättspraxis som kan underbrygga de lokala riktlinjerna. Fördelen i detta kan vara att framtidsutsikter med mer likvärdig bedömning mellan kommunerna eventuellt kan uppnås om gemensamma riktlinjer baserade på rättspraxis kan arbetas fram.

Biståndshandläggarnas handlingsutrymme

Precis som Svensson, Johnsson och Laanemets (2008:17) beskriver är handlingsutrymmet både en frihet och ett ansvar att ta vara på som biståndshandläggare. Som kommer att beskrivas i nedanstående text kan storleken på handlingsutrymme vad gäller insatsen Social samvaro variera mellan olika kommuner.

Båda informanterna i Kommun 1 känner stort handlingsutrymme i sin beslutsbedömning och införandet av insatsen Social samvaro behövde inte förankras politiskt. Deras tillämpnings- regler är vida och fungerar som utgångspunkter i deras bedömning. En av informanterna upplever de att de har rätt stor makt. ”Och så länge vi har dom mandaten så ska vi ju ta vara på dom. Med förstånd naturligtvis. Men som sagt det finns kommuner som verkligen har dragit åt svångremmen ordentligt och det hoppas jag inte händer under min tid för då har jag nog lite svårt för att hålla mig inom dom ramarna. Jag menar, verkligheten är ju sån att ibland måste du hitta andra lösningar som inte är så givna och gå lite utanför” (informant A).

Samarbetet med politikerna har ökat i kommunen och enligt den ena informanten är det viktigt att alla i organisationen vet om att Social samvaro är något som man har rätt till eftersom det står i lagen. Närheten till politikerna gör att dessa blir mer insatta i lagtexten och de rättigheter den enskilde har och informanten menar att detta är av vikt då politikerna bör se vad kommunens skyldigheter enligt lag är när ekonomiska ramar ska sättas. Samarbetet med områdescheferna är också viktigt då de är skyldiga att verkställa de beslut som biståndshandläggarna beviljar (informant B).

I Kommun 2 minskas handlingsutrymmet av striktare riktlinjer än i Kommun 1, men informanten ser inte detta som något negativt, tvärtom: ”Det är skönt att jobba som tjänsteman i en kommun, där allting ändå är så ordnat. Där politikerna tar ansvar, där man har en tydlig organisation, välfungerande chefskap ute i hemtjänstgrupper och personalgrupper på boenden, där man har en dialog med verksamheten hela tiden och man känner att man har kontroll […]

Man blir inte så utsatt själv i situationer där man ger avslag eller man säger nej” (informant

C). När det gäller ekonomiska ramar medger informanten att de är medvetna om att deras beslut är kostsamma då dessa ligger till grund för en ekonomisk beräkning av personal. De har ett ansvar att hantera kommunens pengar så att resurserna ska räcka till så många som möjligt och samtidigt se till den enskildes bästa för att uppnå en skälig levnadsnivå. ”Det gäller ju att samtidigt som man beviljar, faktiskt inte ta hänsyn till ekonomin. Det är ju hela det där, alltså man balanserar ju på en knivsudd, hela tiden. Sen kan jag inte säga att vi är så påverkade av ekonomin i vår grupp, det är vi inte” (informant C). Den andra informanten menar att riktlinjerna i sig blir som en ekonomisk ram, men att hon i sin bedömning tänker mer utefter behovet och Socialtjänstlagen. Som togs upp under förra rubriken så känner hon inga svårigheter i sin bedömning, vilket kan tolkas som att hon känner sig nöjd med det handlingsutrymme hon har (informant D).

I Kommun 1 ser vi ett frikostigt handlingsutrymme som enligt Johansson (2007:19) gynnar den enskilde då möjligheten att individanpassa insatsen är stor, men som samtidigt ökar risken för godtyckliga bedömningar (Lipsky 1980:9). Biståndshandläggarna i Kommun 2 är mer styrda av sina riktlinjer. Där går också att individanpassa insatsen men det måste förankras med högre instans för att kunna gå utöver riktlinjerna. Båda informanterna i Kommun 2 medger att det finns ett visst ekonomiskt tänkande i bedömningen, de kan inte utesluta att de påverkar kommunens budget. Såsom Gurner och Thorslund (2003:41ff) skriver är det ett stort ansvar som delegerats till tjänstemannanivå och det blir en prioriteringsfråga att avgöra vad som kan tillgodoses utan att överskrida budgeten. Det ingår i gräsrotsbyråkratens position att hantera dessa olika krav (Lipsky 1980:3) vilket förutsätter både professionell förmåga och medmänsklighet.

Att ha lokala riktlinjer kan underlätta för biståndshandläggarna att vara enhetliga i sin bedömning, samtidigt som det begränsar deras handlingsutrymme menar Lindelöf och Rönnbäck (2007:68). Kommun 2 har på så sätt ett begränsat handlingsutrymme även om de inte upplever det så i sitt dagliga arbete. Det har tidigare framkommit att en av informanterna känner en trygghet i att politikerna tar ett ansvar och ger tjänstemännen ramar. Det vi kan se här är att samtidigt förflyttas en del av den makt, det handlingsutrymme en gräsrotsbyråkrat är delegerad att ha, tillbaka till politikerna. Gräsrotsbyråkraten är den som sitter närmast brukaren och den som bäst kan avgöra vad denne har för behov. En politiker blir inte känslomässigt engagerad i bemötandet med den enskilde och kan kanske därför vara striktare

Lindelöf och Rönnbäck (2007:39) beskriver att biståndshandläggaren har en maktposition som måste hanteras med ansvar utefter lagstiftningens vaga precisering, där utrymme för egen handlingsfrihet ges till dem som besitter professionell kunskap om behovsbedömning och brukarbemötande (ibid.:54). Om makten och ansvaret går tillbaka till politikerna, får inte gräsrotsbyråkraternas kunskap samma utrymme som i en kommun med mindre strikta riktlinjer. Detta kan gynna gräsrotsbyråkraterna på så sätt att deras bedömning blir lättare och att de inte behöver ta på sig samma stora ansvar. Dessutom är risken för att få olika bedömning hos olika handläggare mindre genom att riktlinjerna blir som ett arbetsredskap såsom en av informanterna i Kommun 2 uttryckte det.

Trots att ett stort handlingsutrymme ökar risken för ojämlik bedömning mellan olika gräsrotsbyråkrater är detta handlingsutrymme nödvändigt. Eftersom arbetet med klienter är så individuellt och oförutsägbart finns ingen möjlighet att ha exakta regler och mallar att gå efter. Varje unik omständighet kräver flexibilitet, finkänslighet och förståelse för den hjälpsökandes situation (Lipsky 1980:15). Informanternas utsagor talar för att de månar om de äldres rättssäkerhet, de ska få det de har rätt till enligt lag, de ska ha en skälig levnadsnivå och varje person ska behandlas individuellt. De striktare riktlinjerna i Kommun 2 gör att färre personer beviljas insatsen i den kommunen, men utesluter inte att de mest utsatta personerna kan beviljas hjälp även utöver riktlinjerna.

Behov och ensamhet bedöms

Att bedöma hur ensam någon är eller vem som har mest behov av insatsen Social samvaro är ingenting som kan mätas in i några riktlinjer. Biståndshandläggarnas bedömning grundar sig på deras uppfattning och erfarenhet av vad som är skälig levnadsnivå.

I Kommun 1 försöker de fånga upp den sociala omsorgen mer nu än de har gjort tidigare. En av informanterna menar att den fysiska omvårdnaden är mer konkret och syns mer, därför är det extra viktigt att även uppmärksamma den äldres sociala situation. När hon träffar äldre personer som söker insatser av olika slag, märker hon att den sociala omsorgen inte är det första som efterfrågas. Det kan komma underförstått och det gäller att vara lyhörd för sådana signaler (informant A). Biståndshandläggarna föreslår då Social samvaro och frågar den äldre om de skulle uppskatta mer sällskap eller någon att prata med en stund. ”Vi kan ju inte tränga oss på så, utan det måste ju vara ömsesidigt” (informant A). Biståndshandläggarna i

Kommun1 har enligt informanten valt att automatiskt erbjuda Social samvaro till äldre personer som mist sin make eller maka och de har sett positiva resultat av detta, då dessa personer har ett stort ökat behov av någon att prata med, en medmänsklig kontakt. Detta bekräftar Svanborg (1993:107) som menar att hälsan försämras i samband med livspartners bortgång. I kommunen har aldrig ett avslag på Social samvaro förekommit och detta kan enligt informanten bero på att ansökan ofta kommer efter hand, när man lärt känna personen lite mer. Då blir behovet mer tydligt och ansökan kan göras mer exakt. Informanten understryker att det finns många äldre personer som känner sig ensamma (informant A).

Det finns en problematik i att många äldre som skulle behöva och vilja ha Social samvaro inte är beredda att betala för det (informant B). Den som inte erhåller insatser av annat slag ser inte Social samvaro som en konkret insats på samma sätt som exempelvis att få hjälp med städning. På grund av detta stannar frågan vid att biståndshandläggarna endast informerar om insatsen, även om de har möjlighet att bevilja den. Det är biståndshandläggarnas skyldighet att berätta för den enskilde att de har rätt till Social samvaro (informant B). Eftersom de inte känner sig styrda i sin bedömning så utgår de helt från den enskildes behov, vad den skulle vilja göra med den här tiden och hur ofta. ”Vi ska ju inte bedöma utifrån vad det finns för resurser utan där står vi ju vid sidan om liksom. Det är ju behovet som styr. Det är väl klart att man får göra en rimlighet i det de ansöker om” (informant B). Det händer enligt informanten att de nästan får övertala och motivera de äldre att de har den här rättigheten och att det inte är något att skämmas för. De äldre söker mindre än vad de behöver och informanten tror att det beror mycket på att den generationen som är födda på 1920-talet, är uppfostrade att klara sig själva och inte vara till besvär (informant B).

De som söker Social samvaro i Kommun 2 är personer med speciella behov, de med psykiskt funktionshinder, demenssjukdom eller som är extremt isolerade (informant C). Informationen om insatsen kommer via biståndshandläggaren eller personalen, ofta är det de tillsammans som initierar att insatsen bör sättas in. I den här kommunen har det förekommit avslag på insatsen. Det har då handlat om personer som enligt biståndshandläggarna redan har sitt sociala behov tillgodosett, till exempel besök av anhöriga varje dag vilket informanten anser är över normen för skälig levnadsnivå. Vem som har mest behov av Social samvaro är subjektivt utefter personens egen uppfattning av situationen samt biståndshandläggarens uppfattning om den. ”Den självupplevda ensamheten är ju alltid svår att bedöma. Det är alltid

lunch än en insats som bygger på en känsla […] För skälig levnadsnivå är ju ändå det minsta man ska ha för att överleva, det är ju inte att man ska ha ett fullgott och ett bra liv på det viset.

Hemtjänst och skälig levnadsnivå ska ju likställas med existensminimum” (informant C).

Biståndshandläggarna ser till utredningen vilka behov som kan ge Social samvaro. Där framkommer vad som är skäligt och om behovet kan tillgodoses på annat sätt (informant D).

Informanten försöker bedöma vad som är normalt att ha, jämfört med hur andra har det i liknande situation. ”Det ska ju vara lika, det ska följa Socialtjänstlagen” (informant D). I bedömningen uttömmer biståndshandläggarna alla andra möjligheter att tillgodose behovet först, sedan ser de på varför personen vill ha insatsen. Utredningen får visa om insatsen Social samvaro är aktuell. Det behöver inte alltid vara den som är mest isolerad som får det, det kan också handla om en person som känner mycket oro och ångest (informant D). Informanten menar att det är viktigt att inte förutsätta att alla vill ha Social samvaro. En person som alltid varit van att vara ensam, kanske inte plötsligt vill ha social samvaro för att den uppnått en situation där den skulle kunna få det som en insats. Den som däremot alltid varit i farten bland andra människor, har större behov av att upprätthålla den gemenskapen, även när livssituationen förändras (informant D).

I jämförelsen av de båda kommunernas bedömning av behov och ensamhet kan här påvisas likheter i att de själva föreslår insatsen Social samvaro när de anser att en person har behov av den. Som en av informanterna säger så är det lättare att bedöma praktiska saker som den äldre har behov av, än att försöka bedöma en känsla den personen upplever. Som Tornstam (2007:165) beskriver finns det olika sorters ensamhet och det han kallar socialt isolerad är den mest påtagliga varianten eftersom den personen då är helt eller delvis avskärmad från samhället. I sådana fall kunde bedömningen vara mer tydlig än när någon är emotionellt isolerad, där det handlar om den självupplevda ensamheten som en av informanterna uttrycker det. Såsom gräsrotsbyråkraten har ansvar i sitt handlingsutrymme att kunna hantera varje person individuellt (Johansson 2007:44) har också biståndshandläggaren ansvar att avgöra om varje enskild persons upplevda behov är tillräckligt stort för att beviljas en insats som Social samvaro. Här är det upp till dessa gräsrotsbyråkrater att besluta vad som understiger eller överstiger en skälig levnadsnivå.

I Kommun 2 beviljas bara Social samvaro i specifika fall, till personer som är extra utsatta (informant C), medan man i Kommun 1 beviljar till fler personer, där behovet kan bestå i att

bara behöva sällskap och en pratstund (informant A). Michael Lipsky (1980:9) påtalar faran i detta genom handlingsutrymmets möjligheter till godtycklig bedömning. Detta visar att samma ansökan skulle få olika bedömning beroende på vilken kommun den enskilde bor i.

Framtidsutsikter för insatsen

Trots att framtidsvisioner inte relaterar direkt till mitt syfte menar jag att informanternas tankar om insatsens framtid också speglar de olikheter jag sett mellan de båda kommunerna.

En av informanterna i Kommun 1 menar att statsmakterna ger signaler om att man kommer att satsa mer på äldreomsorgen och därför ser informanten inget hot om neddragning av resurser (informant A). Den andra informanten tror att efterfrågan på insatsen och dess omfång kommer att öka, då dagens familjer är mer splittrade nu än vad de var tidigare. Barn och barnbarn flyttar mer och reser mer, det finns inte samma naturliga ansvar att ta hand om varandra längre (informant B). En annan anledning till att insatsen kommer att öka är att allmänheten blir mer medveten om att insatsen finns och att man har rätt till den (informant B). Den ena informanten i Kommun 2 tror att det kommer att fortsätta se ut som idag, att endast ett fåtal, extra utsatta personer kommer att ha Social samvaro. Trots att fler äldre bor hemma längre istället för att bo på äldreboenden idag, tror inte informanten att behovet av insatsen Social samvaro kommer att öka, då hon upplever att människor är bra på att ta ansvar för sin egen situation (informant C). Den andra informanten tror att insatsen mer och mer kommer att ingå i de andra insatserna: ”Det är viktigt att få skingra tankarna en stund. Det håller folk friskare än ensamheten” (informant D).

Även om framtidens förhållanden bara går att spekulera i, visar sig ändå skillnader i hur man i de olika kommunerna tänker om insatsen. Kommun 1 som redan idag arbetar för att uppmärksamma och utveckla insatsen räknar med att den finns kvar och även utökar, medan Kommun 2 tror att den fortsätter att vara sällsynt som specifik insats och mer ingå i de andra insatserna. Hur mycket möjlighet att påverka sina politiker biståndshandläggarna har, är svårt att svara på här då inga intervjuer med politiker har gjorts. Samtliga informanters egna upplevelser av detta är i båda kommunerna att den möjligheten finns. I Kommun 1 tycker de att de har mer kontakt med politikerna än tidigare och i Kommun 2 känner de att de får respons för sina bedömningar utöver riktlinjerna. Biståndshandläggarnas åsikter om insatsen