Revisionsrapport basgranskning av gymnasienämnden

(1)

(2)

(3)

Postadress Besöksadress Telefon Telefax E-post

Norrköpings kommun Dalsgatan 14 011-15 17 99 011-15 70 90 revisionskontoret@norrkoping.se

Revisionskontoret Internet

Dalsgatan 14 www.norrkoping.se/revision

602 32 Norrköping

REVISIONSRAPPORT 1(9)

2014-01-29 KR-2013/ 0014

Handläggare, titel, telefon

Caroline Nyman, stadsrevisor 011-15 17 99

Revisionsrapport basgranskning av gymnasienämnden

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 2

2. Nämndens ansvarsområde ... 3

3. Resultat och bedömning av dokumentstudier och intervjuer ... 3

4. Avslutande bedömning ... 8 Bilaga 1 Definitioner

(4)

NORRKÖPINGS KOMMUN Revisionskontoret

2(9)

2014-01-29

1. Inledning

Kommunens revisorer ska enligt revisionsreglementet i Norrköpings kommun årligen granska alla revisionsansvariga i nämnder, styrelser och utskott. Granskningen ska genomföras enligt god revisionssed i kommunal verksamhet och i enlighet med kommunallagen. Denna granskning är en översiktlig granskning av nämnden.

1.1. Revisionsfrågor

Basgranskningen ska besvara följande revisionsfrågor:

• Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten ändamålsenlig och tillräcklig?

• Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av ekonomin tillräcklig?

• Har nämnden en god intern kontroll?

1.2. Metod och avgränsning

Gymnasienämnden är granskad på ett övergripande sätt vilket innebär att vi utifrån ett särskilt program granskat vissa styrande processer. Vi har i första hand granskat om nämnden har system och rutiner för en fungerande styrning av verksamheten, tillämpningen har inte granskats i större utsträckning. Granskningens underlag utgörs av styrande dokument, stickprov av fakturor och intervjuer. Nämnden har av revisorerna inför granskningen bedömts som mer riskfylld (röd).

Intervjuer har genomförts med utbildningsdirektör, ekonomichef, ekonom, utvecklingsledare, enhetschef, elevhälsans chef samt med nämndens två internkontrollrepresentanter.

1.3. Kvalitetssäkring

Denna rapport är sakgranskad av förvaltningen, vilket innebär att de fakta som rapporten hänvisar till är kvalitetssäkrade av de som granskats.

Slutsatserna och revisionsbedömningarna ansvarar revisionskontoret för.

Rapporten är även kvalitetssäkrad av Caroline Nyman.

1.4. Revisionskriterier

Revisionens analyser, slutsatser och bedömningar bygger på lagstiftning och kommunfullmäktiges beslut om uppdrag till nämnden. Granskningen utgår ifrån följande revisionskriterier:

• Lagstiftning: (Kommunallagen, Förvaltningslagen, Skollagen)

(5)

3(9)

2014-01-29

• Styrmodellen för Norrköpings kommun (politiska riktlinjer samt riktlinjer för tjänstemän)

• Fullmäktiges mål och budget 2013

• Riktlinjer för inventarieregistrering i Multirace

• Reglemente för ekonomisk förvaltning och intern kontroll avseende Norrköpings kommuns nämnder och förvaltningar

• Attestreglemente för Norrköpings kommuns nämnder och förvaltningar

• Utbildningskontorets attestbehörigheter

• Gymnasienämndens reglemente

2. Nämndens ansvarsområde

Gymnasienämnden ansvarar för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan samt antagningskansli för dessa. Nämnden ansvarar också för uppgifter som rör det kommunala informationsansvaret enligt skollagen.

Gymnasienämnden har stöd av tjänstemän inom utbildningskontoret, som leds av utbildningsdirektör.

3. Resultat och bedömning av dokumentstudier och intervjuer

3.1. Styrning och ledning av verksamhet

Gymnasienämnden ansvarar för verksamheter som i stor utsträckning styrs detaljerat i lagstiftning såsom skollagen och gymnasieförordningen.

Nämnden har beslutat om en uppdragsplan för 2013 som är gemensam för gymnasienämnden, barn- och utbildningsnämnden samt arbetsmarknads- och vuxenutbildningsnämnden.

Gymnasienämnden har utsett representanter (politiker och tjänstemän) som deltagit i en arbetsgrupp som utformat uppdragsplanen. I uppdragsplanen beskrivs att bildningschefen utifrån uppdragsplanen utformar en

verksamhetsplan med uppdrag till gymnasierektorerna, som i sin tur formulerar verksamhetsplaner på respektive skola. En central verksamhetsplan för bildningskontoret saknas emellertid för 2013.

Utbildningsdirektören ger direkta uppdrag till chefen för centrala elevhälsan. Elevhälsan arbetar med elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan efter nationella riktlinjer och har en egen verksamhetsplan.

I uppdragsplanen finns fyra prioriterade mål som är gemensamma för samtliga tre nämnder. Det finns också nio specifika mål för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. I planen finns även hänvisning till

(6)

4(9)

2014-01-29

kommunfullmäktiges målområden och övergripande mål, utan närmare beskrivning av dessa.

I uppdragsplanen framgår att den ska följas upp och resultatet redovisas till gymnasienämnden, kommunstyrelsen och kommunfullmäktige. I

gymnasienämndens årsredovisning från 2012 redovisades ingen

måluppfyllelse utifrån uppdragsplan 2012, utan enbart ekonomiska resultat.

Gymnasienämnden fick den senaste delårsrapporten i september 2013, men den innehöll inte heller någon redovisning av måluppfyllelse utan enbart en ekonomisk redovisning över delårets resultat. En kortare redovisning av utvecklingen kopplat till målen i uppdragsplanen genomfördes som ett informationsärende på nämndens sammanträde i november. Nämnden fick ta del av en kvalitetsrapport där målen beskrevs som ”nio punkter som grund för uppdraget” och rapporten innehöll en redogörelse för vad som skett under läsåret. Föredragande var utvecklingsledare för gymnasieskolan.

Gymnasienämnden arbetar i begränsad utsträckning med nyckeltal och jämförelser med andra kommuner. Det mest använda nyckeltalet är andel som avlägger gymnasieexamen, som redovisas till kommunstyrelsen och kommunfullmäktige i uppföljning av fullmäktiges mål. I nämndens kvalitetsrapport finns ytterligare ett antal nyckeltal, som är hämtade från Sveriges kommuner och landstings Öppna jämförelser 2013. I samtliga nyckeltal redovisas resultatet för hela Norrköpings kommun, dvs. även för elever i friskolor.

Nämnden brukar årligen genomföra en skolkvalitetsmätning i form av en enkät till eleverna i åk 2. Den har inte genomförts under 2013.

Revisionsbedömning

Gymnasienämnden har beslutat om en gemensam uppdragsplan som är för tre nämnder. I planen finns prioriterade mål som rör alla nämnder och nio mål som är specifika för nämndens ansvarsområde. I kommunens

styrmodell finns inget uttalat förbud för att ha en gemensam plan för flera nämnder men det är av vikt att nämndernas styrning och uppföljning inte blir lidande av det gemensamma styrdokumentet.

Det är positivt att nämnden har utsett representanter som varit delaktiga i den arbetsgrupp som tagit fram uppdragsplanen. Enligt styrmodellen ska målen knyta an till kommunfullmäktiges mål och prioriteringar, men det är otydligt hur gymnasienämndens mål hör samman med dessa. Enligt de intervjuade beaktade arbetsgruppen fullmäktiges skrivningar i processen, något som bör framgå tydligare för respektive mål.

Uppdragsplanens mål bör kombineras med en verksamhetsplan där det framgår hur och när målen ska uppfyllas. Denna plan saknas för året 2013, vilket är en brist.

Nämndens mål i uppdragsplanen saknar koppling till de ekonomiska

förutsättningarna. Det finns ett inledande avsnitt med rubriken ”ekonomiska

(7)

5(9)

2014-01-29

förutsättningar”, men texten saknar hänvisning till eller beskrivning av gymnasienämndens ekonomiska situation. Detta bör utvecklas i

nästkommande uppdragsplan, i synnerhet som nämnden har en ansträngd ekonomisk situation.

Nämnden bör utveckla sin uppföljning av måluppfyllelse. Den årliga kvalitetsrapporten innehåller viss information men måluppfyllelse bör redovisas i delårsrapport och årsredovisning, som en del av nämndens resultat för året. Det ska gå att avgöra i redovisningen om målen är

uppfyllda eller inte. Nämnden bör även utveckla användandet av nyckeltal, som en del i styrningen av verksamheten. Det är positivt att nämnden via nyckeltal från Öppna jämförelser följer trender för hela Norrköpings kommun. Det är även av vikt att ta fram nyckeltal som beskriver resultatet och utvecklingen enbart i kommunens skolor, då det är den verksamheten som nämnden avser styra. Det kan bidra till kvalitetsutveckling på lång sikt.

Nyckeltalen bör omfatta såväl kvantitativa som kvalitativa variabler.

Vår sammanfattande bedömning är att nämndens styrning och ledning är godkänd med brister (gul).

3.2. Styrning och ledning av ekonomi

Gymnasienämnden har en total omslutning på 488 346 tkr för 2013.

Prognosen är ett underskott på cirka 13 miljoner. År 2012 hade nämnden ett underskott på 11 467 tkr. Det låg i sin helhet på gymnasieskolorna, som inte kunde parera för höga lokal- och personalkostnader till följd av ett minskat elevunderlag. Enligt utbildningsdirektör uppstår underskottet 2013 av samma anledning som i fjol. Eftersom nämndens budget sätts efter antal elever så minskar ersättningen när antalet elever minskar. Lokal- och personalkostnader minskar inte i samma takt.

Ekonomisk uppföljning sker månadsvis och redovisas till nämnden och kommunstyrelsen. Under 2013 har nämndens fokus varit på att minska underskottet. Bland annat ska gymnasieskolorna enligt tidigare beslut lämna cirka 20 000 kvadratmeter lokaler. Utbildningskontoret har för budgetåret 2014 beräknat att förtätningar minskar lokalkostnaderna med 4,6 miljoner.

I april 2013 beslutade gymnasienämnden om en rad besparingsåtgärder inom gymnasieprogrammen, bland annat omlokaliseringar och i vissa fall stoppad antagning. Utbildningskontoret ska vidare utreda samordning av vård- och omsorgsutbildningen för ungdomsgymnasiet och

vuxenutbildningen samt administrativa samordningsmöjligheter mellan resultatenheterna. Nämnden vill även ”volymoptimera organisationen” för att sänka personalkostnaden per elev. Åtgärderna beräknas få effekt först under budgetåret 2014.

Under perioden mars till juni 2013 rådde inköpsstopp i gymnasienämndens verksamheter.

(8)

6(9)

2014-01-29

Det är enligt de intervjuade viktigt att öka genomströmningshastigheten på gymnasiet genom att bland annat satsa på vägledning och riktade insatser via elevhälsan så färre elever behöver ett fjärde år på gymnasiet.

3.2.1 Inventarier

Kommunstyrelsens kontor är systemägare för inventarieregistrering i det gemensamma systemet Multitrace. I de riktlinjer som tagits fram beskrivs att alla inventarier som bedöms vara stöldbegärliga samt de som har ett värde över 2000 kr ska registreras. Grundregistrering och märkning görs av IT-enheten. Därefter ska varje kontor utse en ansvarig person som efter utbildning ges behörighet att uppdatera systemet.

Inom gymnasienämndens verksamheter har gymnasieskolorna ansvar för inventarieregistrering. Ekonomichef på utbildningskontoret har regelbundet informerat om riktlinjerna. Beslut om försäljning av inventarier och

utrustning är delegerat till utbildningsdirektören. Grundregeln är dock, enligt ekonomichefen, att inventarier ska återanvändas och inte säljas.

Nämnden prognostiserar ett underskott för 2013 på 13 miljoner, och har beslutat om flertalet åtgärder under året för att minska detta. De flesta av dem väntas ha effekt först under 2014.

Nämnden har en rutin för registrering av inventarier och det finns personer på skolorna som är ansvariga för att upprätthålla detta. Enligt de centrala riktlinjerna bör inventarier i gott skick överföras till det centrala förrådet, något som vi vill betona eftersom det enligt uppgift skett viss försäljning.

Vår sammanfattande bedömning är att nämndens styrning och ledning av ekonomin är godkänd med vissa brister (gul). Nämnden har vidtagit åtgärder för att få en ekonomi i balans men det är av vikt att nämnden kan visa att åtgärderna leder till ett varaktigt resultat.

3.3. Intern kontroll

3.3.1 System för intern kontroll

Nämnden beslutade om 2013 års internkontrollplan i slutet av november 2012. Den innehåller fyra riskområden; måluppfyllelse av

kommunfullmäktiges mål om bättre resultat i gymnasieskolan, efterlevnad av styrmodell och kvalitetsarbete inom gymnasieskolan, ekonomiprocessen samt administration. Inom dessa områden ska 16 kontrollmoment granskas genom ett eller två stickprov under året. Samtliga rapporteras till

utbildningsdirektören. Resultatet från granskningar enligt internkontrollplan 2013 redovisas för nämnden i december.

(9)

7(9)

2014-01-29

Nämnden har utsett två internkontrollrepresentanter. De anser båda att de har god kännedom om sitt uppdrag och vad som ingår i deras roll. En av dem anser att introduktionen hade vissa brister, men att hon nu har hittat ett bra arbetssätt. De upplever att dialogen med förvaltningsledningen är god och att de får information om de granskningar som görs enligt

internkontrollplanen.

Risk- och väsentlighetsanalys genomförs årligen och dokumenteras

skriftligen. Sakkunnig på utbildningskontoret är ansvarig för analysen, som beslutades av nämnden i samband att internkontrollplanen fastställs.

Nämndens delegationsordning är senast reviderad i november 2012. Den omfattar en allmän del samt en del med 34 beslutsområden för

gymnasieskolan och 17 beslutsområden för gymnasiesärskolan där

beslutanderätten delegeras från nämnden. I den inledande ”allmänna delen”

i delegationsordningen delegeras inköp avsedda för förvaltningschefen till nämndens ordförande, men ingen beloppsgräns preciseras. I resten av delegationsordningen saknas ytterligare delegering av beslut kring inköp, vilket i praktiken innebär att nämnden behåller allt ansvar för samtliga inköpsbeslut i samtliga skolor och inom hela utbildningskontoret.

3.3.2 Attestgranskning

Utbildningskontoret har en uppdaterad företeckning med attestbehörigheter.

Stickprov

Revisionen har granskat ett urval fakturor (reseräkningar, utlägg,

mobilräkningar, representation samt inköp av konsulttjänster) från 1 januari till 1 december 2013 för att avgöra om attestrutinen fungerar.

Inom samtliga områden som granskats förekommer alltför många egenattester i beslutsattest. Det gäller såväl rektorer som chefer på

utbildningskontoret. I några fall av extern representation bör anteckningarna i underlaget vara tydligare, med beskrivning av syfte och deltagarnamn.

Gymnasienämnden har enligt vår bedömning tagit fram en väl avvägd internkontrollplan som följer kommunens riktlinjer. Kontroller genomförs och dokumenteras enligt planen. Resultatet delges nämndens

internkontrollrepresentanter. Internkontrollrepresentanterna uppger att de är väl insatta i sitt uppdrag och har en god relation med kontoret och

förvaltningsledningen.

Gymnasienämnden och utbildningskontoret har en process för

riskbedömning och grundar sin internkontrollplan på en välgjord risk- och väsentlighetsanalys.

(10)

8(9)

2014-01-29

Nämndens delegationsordning är tydlig och uppdaterad för cirka ett år sedan. Nämnden bör se över delegering av rätt att besluta om inköp då det är mycket begränsat i delegationsordningen. Nämnden bör även överväga att införa beloppsgränser för inköp.

Gymnasienämnden måste stärka de interna rutinerna för attest av fakturor.

Det får inte förekomma egenattester och nämnden måste säkerställa att attestreglementet följs i detta avseende.

Vår sammanfattande bedömning är att nämndens övergripande system för intern kontroll är godkänt (grön).

3.4. Verksamhetsspecifika processer

På många håll i landet pågår rättsfall om ersättningsmodeller inom skolan och gymnasieskolan. Trots att lagstiftningen trädde i kraft år 2010 råder fortfarande osäkerhet om hur lagen ska tillämpas i en rad frågor.

Norrköpings kommun har tre pågående tvister i domstol vars utfall kan få stora konsekvenser för gymnasienämndens ekonomi.

Den första frågan som kommunen tvistar om gäller hantering av underskott i den kommunala gymnasieverksamheten, dvs. under vilka förutsättningar friskolorna ska kompenseras ekonomiskt om kommunens skolor redovisar underskott. Den andra frågan gäller kommunens användning av internränta där friskolor krävt ersättning baserat på kommunens internränta. Den tredje frågan gäller om kommunen måste anordna samtliga inriktningar inom ett program eller kan anordna enbart det nationella programmet.

Avgöranden i de pågående rättsfallen kan få stora konsekvenser för

ersättningen inom gymnasie- och i vissa fall grundskolan. Det är av vikt att nämnden via utbildningskontoret aktivt bevakar utvecklingen i andra pågående rättsfall som kan ha betydelse för utfallet.

4. Avslutande bedömning

Den avslutande bedömningen av nämndens verksamhet presenteras utifrån revisionsfrågorna nedan.

(11)

(12)