Hinder för barnets delaktighet i beslut om sin egen välfärd

(1)

Hinder för barnets delaktighet i beslut om sin egen välfärd

En studie om Socialstyrelsens framställning av problemet med att barn inte hörs i den

utsträckning de har rätt till

Vendela Carlfjord

Kandidatuppsats i statsvetenskap, 15hp, VT 2021 Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala Universitet Handledare: Maria Heimer

Antal ord: 13 760

Antal sidor: 38

(2)

Författare Vendela Carlfjord

Titel

Hinder för barnets delaktighet i beslut om sin egen välfärd: En studie om Socialstyrelsens framställning av problemet med att barn inte hörs i den utsträckning de har rätt till.

Abstract

To contribute knowledge on obstacles to children’s participation in decisions concerning their welfare, this study examines four reports published by the Swedish National Board of Health and Welfare in two steps. First, using Bacchi's ‘What's the problem represented to be?’-approach, this paper concludes that the National Board of Health and Welfare describes obstacles to children's participation in decision-making processes within Socialstjänsten as a matter of (1) a lack of competence among social workers, (2) lacking adaptation to individual children, and (3) insufficient rules and regulations. Second, by developing a theoretical tool based on Fox Harding's theory on value perspectives and using it to analyze different views on children contained within the reports by the National Board of Health and Welfare, this paper shows that the content of this material indicates that children in decision-making processes within Socialtjänsten are viewed in two ways: Either as vulnerable and in need of protection or as a part of the family unit, where the parents are the ones who hold rights. These perspectives on children constitute two schools of thought that have a narrow or conditional attitude towards children's participation and stand in contrast to a rights-based view on children, which values participation and is more in line with the Convention on the Rights of the Child.

Based on these findings, the paper argues that the Swedish National Board of Health and Welfare have reason to discuss social workers' views on children as an obstacle for child participation and that it is problematic that they do not.

(3)

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 5

1.1 Syfte och frågeställning ... 6

2. Tidigare forskning och teori ... 7

2.1 Tidigare forskning ... 7

2.2 Teoretiskt ramverk ... 9

2.2.1 Fox Hardings värdeperspektiv ... 10

2.2.2 Barnsyner som kommer till uttryck i värdeperspektiven ... 10

2.2.3 Kritisk reflektion och motivering ... 12

2.3 Teoretiskt analysverktyg ... 14

3. Material, metodologi och metod ... 15

3.1.Material ... 15

3.2 Metodologi ... 17

3.3 Metod ... 17

4. Analys ... 20

4.1 What's the 'problem' represented to be? ... 20

4.1.1 Handläggarnas bristande kompetens ... 20

4.1.2 Bristande anpassning av beslutsprocessen till barnets ålder och individuella behov ... 21

4.1.3 Regler som inte säkerställer barns delaktighet ... 23

4.2 What presuppositions or assumptions underlie this representation of the 'problem'? ... 25

4.2.1 Handläggarnas bristande kompetens ... 25

4.2.2 Bristande anpassning av beslutsprocessen till barnets ålder och individuella behov ... 25

4.2.3 Regler som inte säkerställer barns delaktighet ... 26

4.3 What is left unproblematic in this problem representation? ... 26

4.4 Analys av barnsyn ... 27

4.4.1 Rättighetsbaserad barnsyn ... 27

4.4.2 Skyddsfokuserad barnsyn ... 29

4.4.3 Familjecentrerad barnsyn ... 31

5. Diskussion ... 33

6. Slutsats ... 35

Käll- och litteraturförteckning ... 36

Bilaga ... 39

Tabell 1 ... 39

Tabell 2 ... 40

Tabell 3 ... 41

Tabell 4 ... 42

Tabell 5 ... 43

(4)

(5)

1. Inledning

Barn har en lagstadgad rättighet att höras i beslut som rör dem. I praktiken är dock barns möjlighet att delta i beslut om sin egen välfärd begränsad. Barn är en av de mest statligt styrda grupperna och tillhör de invånare som använder välfärdstjänster i störst utsträckning. De 2 miljoner barn som bor i Sverige är därmed ett primärt fokus för statliga interventioner (Hill et al., 2004, 77).

FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) skrevs in i lagbo- ken 2020. Sverige förband sig dock till att förverkliga konventionen redan 1990 (Barnombudsmannen 2020). Enligt barnkonventionens tolfte artikel, som också är en av konventionens grundprinciper, har barn rätt att komma till tals och höras i beslut som rör dem. Trots detta kommer barn inte till tals i den uträckning de har rätt till (Jensen, Studsrød & Ellingsen 2019, 88; SOU 2016:19). Att barn stängs ute från att delta i beslut om sitt eget liv är ett demokratiproblem.

Oppressed or subordinated groups have to be able to find their own voice, to speak for them- selves, to be recognised as active participants. They can no longer be treated as a ‘problem’ for some other social group to resolve. This is a profoundly democratic vision, and it is in my view democracy […] (Philips 2003, 4)

I motsats till Philips vision är barn och ungas djupt rotade känsla av maktlöshet och exkludering ett ständigt återkommande tema i litteraturen om barnets rättigheter (Roche 1999, 478). Svenska studier om barns deltagande visar att barnkonventionen har haft liten effekt på barns rätt att delta i processer som direkt påverkar dem (Eriksson & Näsman 2011; Fernqvist 2011). Att barn hindras från att vara delaktiga i besluts som rör dem är, som Lister skriver, särskilt problematiskt:

The right of participation is a crucial human and citizenship right because it underpins the ef- fective realisation of other rights. It also recognises and strengthens the agency of rights-bear- ers. (Lister 2007, 440)

Barnets tillgång till trygghet och skydd kan exempelvis vara beroende av dess rätt till deltagande (Heimer & Palme 2015, 448). Vidare har internationell forskning om barnets delaktighet i beslutsprocesser inom välfärden även identifierat en rad hinder kopplade till föreställningar om barn och pekat på ett behov av att arbeta med vär- deringar (Van Bijleveld, Dedding & Bunders‐Aelen 2015; Wilkins & Whittaker 2017, 17).

Socialstyrelsen är Sveriges kunskapsmyndighet för omsorgsfrågor och ska styra, stödja och utveckla socialtjänsten genom samarbete, oberoende experter och pålitlig kunskap (Socialstyrelsen 2019b). Socialtjänsten i sin tur, fattar viktiga beslut om barns välfärd. Här ingår beslut om ekonomiskt bistånd, insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) samt rekommendationer till domstol angående barnets vårdnad, boende och umgänge vid vårdnadstvist. När en orosanmälan inkommit, beslutar även socialtjänsten huruvida en utredning ska till- sättas (Socialstyrelsen 2014; 2015; 2019a; 2019c). Barnen i socialtjänstens beslutsprocesser befinner sig i en utsatt position och utfallen av besluten får betydelsefulla konsekvenser i deras liv.

(6)

Uppsatsen intresserar sig för Socialstyrelsens egen framställning av hinder som gör att barn inte hörs i den utsträckning de har rätt till. På uppdrag av regeringen har Socialstyrelsen producerat kartläggningar av hur barn kommer till tals i beslutsprocesser i socialtjänstens verksamhet (Socialstyrelsen 2014; 2015; 2019a; 2019c).

Socialstyrelsens framställning av problemen med att göra barn delaktiga i beslutsprocesser spelar roll. Hur frågor problematiseras är centralt för statliga styrningsprocesser, vilket medför att vi kan nå viktiga insikter i tankesätt som informerar styrning genom att analysera problemrepresentationer. Studier av problemfram- ställningar är också användbara för att identifiera och analysera vilka problem som tagits för givna och är i behov av åtgärder (Bacchi 2009, xi–xiii).

1.1 Syfte och frågeställning

Uppsatsens övergripande syfte är att bidra med kunskap om hinder för barnets delaktighet i sin egen välfärd.

Barn görs inte delaktiga i beslut om sin egen välfärd trots att barn har rätt att komma till tals och höras. Studier om Sveriges barn- och välfärdssystem visar implicit att barnsyner med en villkorad eller negativ inställning till delaktighet är star- kare än den rättighetsbaserade barnsynen som Barnkonventionen föreskriver. Här finns det således två spänningar, vilka kommer att utforskas för att uppnå uppsatsens övergripande syfte.

För att möjliggöra detta kunskapsbidrag har ett mer avgränsat angreppssätt ut- arbetats. Mer specifikt syftar uppsatsen till att bidra med kunskap om hur Social- styrelsen framställer problemet med att barn inte hörs i den utsträckning de har rätt till i beslutsprocesser som direkt berör dem inom socialtjänsten. Dessutom syftar uppsatsen till att synliggöra hur Socialstyrelsen diskuterar synsätt på barn inom so- cialtjänsten som begränsar barns delaktighet.

1. Hur framställer Socialstyrelsen de hinder som gör att barns möjlighet att vara delaktiga i beslutsprocesser som rör dem begränsas? Framställs barnsyn som ett hinder av Socialstyrelsen?

2. Hur diskuterar Socialstyrelsen de olika synsätt på barn som framkommer i materialet?

Den här uppsatsen har analyserat rapporter från Socialstyrelsen. I första steget av analysen används Bacchis (2009) metod ’What’s the problem represented to be?’

för att lyfta fram Socialstyrelsens framställning av hinder som gör att barns möjlig- het att vara delaktiga i beslutsprocesser begränsas. Problemframställningarna som framkommer i detta steg av analysen handlar om kompetens, anpassning och regler.

Barnsyn framställs inte som ett hinder för barns delaktighet.

I andra steget av analysen används ett egenutvecklat teoretiskt analysverktyg, grundat i Fox Hardings (2014) teorier, för att identifiera barnsyner i materialet och se hur Socialstyrelsen diskuterar de olika synsätt på barn som framkommer i materialet. Min analys av Socialstyrelsens rapport visar att det är relevant att förstå barnsyn som ett hinder för barns deltagande trots att Socialstyrelsen, vilket uppsatsen också visar, inte diskuterar eller uppmärksammar barnsyn som ett problem.

(7)

2. Tidigare forskning och teori

I detta avsnitt kommer jag först att positionera uppsatsen i förhållande till tidigare forskning om hinder för barnets delaktighet i sin egen välfärd. Sedan kommer jag kort att redogöra för hur min studie förhåller sig till teoretiska och normativa dis- kussioner om barnet och dess rätt till delaktighet. Efter det kommer jag använda Fox Hardings (2014) teori om värdeperspektiv på placering och omhändertagande av barn för att konstruera ett eget analysverktyg bestående av tre olika barnsyner.

2.1 Tidigare forskning

Tidigare forskning om barns delaktighet i sin egen välfärd har kommit fram till att det finns betydande hinder som begränsar barns delaktighet. I en litteraturöversikt går Van Bijleveld, Dedding, Bunders‐Aelen (2015) igenom studier som syftar till att se hur barn och socialsekreterare uppfattar hinder och stöd för barns delaktighet.

De kommer fram till att relationen mellan barn och socialsekreterare tycks vara det viktigaste hindret bland många hinder. Genomgången visar även att socialsekrete- rares invändningar mot barns delaktighet kommer från en sociokulturell bild av barn som sårbara eller i behov av skydd samt en bristande förståelse för vad delaktighet innebär (Van Bijleveld, Dedding, Bunders‐Aelen, 2015).

Svenska studier om barns deltagande visar att barnkonventionen har haft liten effekt på barns rätt att delta i processer som direkt påverkar dem (Fernqvist, 2011;

Östberg, 2010; Mattsson, 2002; Eriksson & Näsman, 2011). Fernqvist (2011) har kommit fram till att barn inte är delaktiga i processer rörande välfärdsförmåner genom att studera fattiga barn och föräldrars status inom den del av välfärdsstaten som hanterar ekonomiskt stöd. Östberg (2010) har visat att barn inte är i fokus under bedömningar och beslut i den sociala barnavården samt att det finns en attityd hos socialarbetare av att vilja hålla barn utanför systemet för barnens egen skull.

Eriksson & Näsman (2011) står för ytterligare en svensk studie om barns delaktighet i välfärden. De kommer fram till att de våldsutsatta barn som socialtjänsten möter i utredningar om vårdnad och boende vill vara delaktiga men att delaktighet är ovanligt.

Vi kan se att barninformanterna inte tenderar att beskriva den typ av bemötande som ska till om utredningarna ska uppfylla barnkonventionens krav på att utsatta barn ska få skydd och stöd: att barnen ges möjligheter att få sina upplevelser av våld giltiggjorda. (Eriksson & Näs- man 2011, 69)

Eriksson & Näsman (2011, 130) beskriver att brist på delaktighet i utredningen kan förstärka barns upplevelser av maktlöshet, underordning och osynlighet, vilket i sin tur påverka barnens bild av vuxenvärlden och sig själv. Studien beskriver också att delaktighet dels bidrar till barnens utveckling och känsla av sammanhang och dels underlättar både kunskapsinhämtning och uppfyllandet av etiska intressen.

I studien används begreppet “bemötande” för att fånga utredarnas förhållnings- sätt till barn. Bemötandet avgör vilken social position barnet tillskrivs och utredaren

(8)

intar. Bemötandet avgör också vilken grad och dimension av delaktighet barnet får möjlighet till (Eriksson & Näsman 2011, 37).

En av positionerna som barn med erfarenhet av våld kan tillskrivas i mötet med socialtjänsten är beskyddat offer. Det positiva med den här positionen är att barnet skyddas från våld, det negativa är att barnet skyddas i så hög utsträckning att situ- ationen blir oförståelig för barnet. Exempelvis är det problematiskt om barnet inte vet varför den inte får träffa sin förälder (Eriksson & Näsman 2011, 61). Utredarens försiktighet och omsorg kan paradoxalt nog ha den oavsedda effekten att ett tungt ansvar att bryta tystnaden om våldet läggs på barnet, samt att bristen på delaktighet kan göra utredningsprocessen mindre trygg för barnet (Eriksson & Näsman 2011, 58–59).

Eriksson & Näsman (2011, 43–24) menar att ett bemötande som utestänger barn från delaktighet kan tolkas som ett uttryck för att vilja skydda barnet men att det inte behöver finnas något motsatsförhållande mellan ett omsorgs- och delaktig- hetsperspektiv. Istället kan och bör perspektiven samverka för att barn ska kunna ses som aktörer och samtidigt som objekt i behov av vuxnas skydd och omsorg.

I linje med detta argumenterar Heimer & Palme (2015, 448) att barnets deltagande (participation) kan vara avgörande för att säkerställa barns välfärd, vilken inkluderar skydd (protection) och stöd (provision).

Ett annat forskningsområde som är relevant för uppsatsen är studier om svensk lagstiftnings förhållningssätt till barns deltagande. Heimer & Palme (2015, 488) har visat att föräldrars rätt till delaktighet i beslut om barns välfärd erkänns men att barn bara har informella möjligheter att höras av socialtjänsten. De menar också att fo- kusen på föräldrar blockerar en mer ambitiös implementeringen av barnkonventionen och en mer ’barnfokuserad’ lagstiftning (Heimer & Palme 2015, 448).

Vidare har flera modeller tagits fram för att beskriva hur förvaltning eller lagstiftning i olika länder förhåller sig till barn. När olika länders barnskyddssytem har jämförts har Sveriges system klassificerats som ett som siktar på partnerskap med föräldrarna snarare än med barnen (Gilbert 1997). I motsats till detta system står policy som prioriterar barnets rättigheter över föräldrarnas, vilket bedöms vara mer förenligt med barnkonventionens intentioner (Gilbert et al., 2011). Östberg (2014, 65) menar dock att det är en grov förenkling att beskriva Sveriges välfärdssystem för barn som ett familjeservicesystem och att systemet istället ska förstås som mixat, med funktioner för att skydda barn såväl som att stötta familjer.

Barnkonventionen genomsyras däremot av en barnsyn där barnet betraktas som en kompetent aktör och bärare av sina egna rättigheter (Heimer & Palme 2015, 435). I Barnrättskommitténs¹ (2009) generella kommentarer framgår det att kom- mittén ser attityder och föreställningar om barn som viktiga för att barnet ska få möjlighet att höras enligt artikel 12. För att kunna implementera artikel 12 fullt ut har länder som ratificerat konventionen åtagit sig att arbeta med utbredda föreställ- ningar om barn och negativa attityder om dessa, i syfte att skapa en kultur där barn och deras åsikter respekteras.

Ett annat bakomliggande teoretiskt antagande i denna studie är att barn borde tillskrivas rätten till och nyttan av erkännande, röst och delaktighet. Uppsatsen är i likhet med Heimer & Palme (2015, 436) förankrad i barnkonventionen och utgår likhet med Lister (2007) från en syn på barn som medborgare. Barns rätt till röst är

1 FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén) i Genève övervakar genomförandet av barnkonventionen.

(9)

en demokratifråga och en demokratisk rättighet (Lister, 2007). Utifrån denna position kommer uppsatsen närma sig forskningsproblemet.

Uppsatsen strävar efter att bidra till forskning om hinder för barns delaktighet i sin egen välfärd. Denna forskning har bland annat lyft fram formella möten, språk och mötesmiljöer som ett hinder för barns deltagande (Cossar et al., 2014; Pölkki et al., 2012). Bristande kompetens lyfts också som ett hinder i studier där handläg- gare intervjuats (Pölkki et al., 2012, 123; Toros 2018).

Denna studie förstår 'barn' som en socialt konstruerad kategori. Valet att anamma en sådan förståelse bygger på James, Jenks & Prouts (1998) insikt om att ett sådant perspektiv öppnar upp för att innebörden av ’barn’ eller ’barndom’ kan variera. Därtill, visar James, Jenks & Prout (1998) att vetenskapens historia av att förstå barn präglas av en brytpunkt mellan den traditionella synen på barn som bli- vande vuxna och den nya barndomssociologins förståelse av barn som en aktör som existerar här och nu.

Vidare använder jag ’barnsyn’ som ett brett begrepp för olika typer av föreställ- ningar om barn. Barnsyn ska således förstås som en sammanfattande benämning på olika uppfattningar om barnets roll i samhället och grundläggande egenskaper, möj- ligheter och begränsningar. Det finns ingen uttalad teoretisk definition av barnsyn i tidigare forskning, däremot används ordet eller motsvarande begrepp inom forskning på ett liknande sätt som i denna uppsats. Exempel på denna användning är Jensen, Studsrød & Ellingsen (2019) som argumenterar för att socialarbetares konstruktioner av barn och barndom är centrala för hur professionella interagerar med barn och tillgodoser deras behov. Studien identifierar ’barnet i behov av skydd’ som en konstruktion och menar att barnet därigenom görs till ett objekt för interventioner och separeras från sina rättigheter. Vidare menar de också att det faktiska sättet som barn involveras i beslut är godtyckligt. I övrigt finns det en brist på över- siktsartiklar som koncentrerar sig på socialarbetares konstruktioner av barn enligt Jensen, Studsrød & Ellingsen (2019, 84). Även om den här uppsatsen inte är en översiktsartikel så kan den bidra med efterfrågad kunskap om socialarbetares konstruktioner av barnet som ett hinder för barns deltagande i beslutsprocesser i välfär- den.

Sammanfattningsvis visar forskningen genomgående att barn inte görs delaktiga i beslut om sin egen välfärd trots att de har rätt att komma till tal och höras.

Studier av Sveriges barn- och familjevälfärdssystem visar implicit på barnsyner som antingen fokuserar på barnet som familjemedlem eller på barnet som sårbart och i behov av skydd, samtidigt som en barnsyn i linje med barnkonventionen snarare borde vara förankrad i barnet som rättighetsbärare. En teori som samlar, utför- ligt beskriver och sätter dessa tre synsätt i relation till varandra är Fox Hardings (2014).

2.2 Teoretiskt ramverk

För att skapa en strukturerad översikt av olika sätt att se på barn kommer jag nu att presentera Fox Hardings (2014) teori om värdeperspektiv som ligger till grund för uppsatsen. Sedan kommer jag lyfta fram relevanta delar ur Fox Hardings teori, vilka jag menar motsvarar olika barnsyner, samt kritisera teorin och konstruera ett eget analysverktyg baserat på den.

(10)

2.2.1 Fox Hardings värdeperspektiv

Under 90-talet utvecklade Fox Harding (2014) fyra värdeperspektiv. Hon beskriver de teoretiska värdeperspektiven som fyra ideologiska skolor bestående av idéer och föreställningar om statens placering och omhändertagande av barn. Tanken bakom värdeperspektiven är att lagar och policys bär på idéer om barnet och att konflikter mellan dessa reflekteras i debatter om lagstiftning och policys rörande barn. I fram- tagandet av värdeperspektiven fokuserade Fox Harding främst på England och Wa- les.

De fyra värdeperspektiven Fox Harding (2014) identifierar är (1) 'Laissez-fair and patriarchy’, (2) ’State paternalism and child-protection’, (3) ’The modern defence of the birth family and parent’s rights’ och (4) ’Children’s rights and child liberation’. Det första av dessa var dominerande på 1800-talet och förespråkar att staten ska ingripa som en auktoritet med tvingande medel i extrema fall av skadligt föräldraskap men i övrigt inta en minimal roll i omhändertagandet av barn, vilket ses som en privat angelägenhet. Det andra värdeperspektivet kan associeras med den växande statliga interventionen i välfärden vid slutet av 1800-talet och ser staten som en legitim ställföreträdande auktoritet som ska ingripa med omfattande interventioner för att skydda barnet när den biologiska familjen misslyckas. Det tredje värdeperspektivet kan förknippas med välfärdsstatens expansion efter andra världs- kriget och förordar att staten intar en aktiv och omfattande roll i att stötta och bevara den biologiska familjen. Det fjärde och sista värdeperspektivet betraktar barn som subjekt med egna rättigheter liknande vuxnas och menar att barn borde befrias från vuxet förtryck och ges en mer vuxen status. Värdeperspektivet växte på 1990-talet men är fortfarande, åtminstone i sin mer extrema version, mer marginell i lag och policy.

2.2.2 Barnsyner som kommer till uttryck i värdeperspektiven

Med utgångspunkt i föregående avsnitt kommer jag nu att lyfta fram de tre senare värdeperspektiven med fokus på deras respektive inneboende barnsyner. Kärnan i dessa barnsyner kommer bygga upp mitt teoretiska analysverktyg. Jag har valt att utelämna det första värdeperspektivet 'Laissez-fair and patriarchy' då synen på barn som detta perspektiv ger uttryck för var starkt för över hundra år sedan (Fox Har- ding 2014). Jag bedömer därmed att värdeperspektivet inte är relevant för svensk myndighetsutövning idag.

Barnsynen som kommer till uttryck i det andra värdeperspektivet, ’State paternalism and child protection’, fokuserar på barnet som sårbart och i behov av skydd.

I detta värdeperspektiv ses barn som sårbara individer och beroende av vuxna. Barn anses ha andra behov och rättigheter än vuxna. Barnets rättigheter prioriteras visserligen över vuxnas men deras rättigheter begränsas till att endast utgöra rätten till omvårdnad och inte till självbestämmande (Fox Harding 2014).

That is, the child is seen essentially dependent, vulnerable, and with needs which are different from those of adult; children’s rights are, in effect, to the presence of caring adults who will then meet their needs – and are thus different from adult rights. (Fox Harding 2014, kapitel 3, stycke 3²)

2 Boken saknar sidnummer.

(11)

Barns rättigheter innebär därmed endast rätten till vuxna som tar hand om dem.

Vidare har föräldrar inte rättigheter utan plikter. Barn differentieras från föräldrar och familjen för att istället utgöra egen kategori. Verksamheter eller organisationer med detta perspektiv kan kännas igen genom sitt fokus på att skydda barn, samt genom deras starka identifikation med det lidande barnet. I linje med detta anses inte barn vara ansvariga för sig själva, istället är det vuxenvärlden som ska förse barn med välfärd. En underliggande värdering i värdeperspektivet är att staten är moraliskt skyldig att skydda svaga personer (exempelvis barn) som inte kan för- svara sig. Värdeperspektivet innehåller även en idé om att barn utgör framtida re- surser som staten borde investera i (Fox Harding 2014).

Barnsynen som kommer till uttryck i det tredje värdeperspektivet ’The modern defence of the birth family and parent’s rights’ ser barnet som en familjemedlem. I det här värdeperspektivet ligger fokuset på familjen som enhet snarare än barnet som separat individ. Föräldrar betraktas som mest lämpade att ta hand om barn och avgöra barnets bästa, vilket medför att barnet betraktas från ett föräldraperspektiv samt att biologiska familjer och psykologiska band mellan föräldrar och barn be- döms som värdefulla. Värdeperspektivet ser föräldrar som rättighetsbärare och sympatiserar med den sårbara föräldern. Bristfälligt föräldraskap förklaras av struk- turella faktorer utanför föräldrarnas kontroll, som exempelvis fattigdom. Därför ska staten inte agera auktoritärt utan inta en aktiv och stöttande roll till föräldrarna (främst genom välfärdstjänster). Slutligen värderar perspektivet barnets välfärd men ser att denna i regel är synonym med föräldrarnas, vilket innebär att barn får hjälp indirekt genom att föräldrarna får hjälp (Fox Harding 2014). Fox Harding uttrycker det så här:

[…] it is clear that in this perspective the interests of parents and children are seen as (in the vast majority of cases) a relatively undifferentiated area, so that help to parents, broadly equals help to the family, equals help to the children. (Fox Harding 2014, kapitel 4, stycke 46³)

Barnsynen som kommer till uttryck i det fjärde värdeperspektiv ’Children’s rights and child liberation’ ser barnet som en individ med rättigheter. I detta värdeper- spektiv ses barnet som en egen enhet med rätt till autonomi och frihet. Värdeper- spektivet betonar barnets egna perspektiv, åsikter och därmed delaktighet. Vidare betonas barns styrka och likhet med vuxna mer än deras sårbarhet. Linje med detta ifrågasätter värdeperspektivet vuxnas kontroll över barn och föräldrarättigheter.

Underliggande antaganden är att barn inte är så annorlunda än vuxna i termer av beteende, känslor, idéer, attityder, kompetens, kunskap och förmågor, samt att barnet borde ses som ett subjekt eller en aktör istället för ett objekt. Det som särskiljer

’Children’s rights and child liberation’ från övriga värdeperspektiv är tonvikten på barnets egna perspektiv, känslor, friheter, åsikter och val istället för vuxnas utlåtan- den om vad som är bäst för barnet. Detta värdeperspektiv öppnar upp för argument om att diskriminering baserat på ålder är orättvist (Fox Harding 2014).

Fox Harding (2014) menar att det finns mer och mindre extrema versioner av värdeperspektivet ’Children’s rights and child liberation’.

En underliggande föreställning i denna mer extrema version är att barndom är en social konstruktion som försätter barn i en passiv roll. I denna passiva roll kan de inte utöva normala rättigheter eller bli respekterade som medborgare. Ytterligare

3 Boken saknar sidnummer.

(12)

en dimension är att barns tankar, känslor och handlingar inte tas på allvar i vuxen- kontrollerade samhällen (Fox Harding 2014). En logisk följd av detta är enligt Fox Harding (2014) att värdeperspektivet borde betrakta frihet från vuxenkontroll som barnets primära behov och rättighet. Hon skriver att de mer extrema anhängarna av värdeperspektivet skulle kunna förespråka att staten säkerställer barns frihet från föräldrar genom medborgerliga rättigheter, som till exempel att rösta, arbeta och leva var de vill med vem de vill. Samtidigt poängterar Fox Harding (2014) att nämnda förslag inte drivs av anhängarna utan enbart är logiska följder av positionen. En försiktigare variant av värdeperspektivet ’Children’s rights and child liberation’ argumenterar att barn åtminstone ska ha mer att säga till om gällande sig själva och sitt eget liv.

Samtliga förespråkare av perspektivet är således eniga om att barn borde ha

’mer’ frihet från vuxen auktoritet och kontroll samt en högre grad av självbestäm- mande. Dessutom ska beslut om barns välfärd inte tas av vuxna ovanför barns hu- vud. Barn måste åtminstone delvis få definiera sin egen välfärd. Barn ska därmed frigöras från sin svaga social position och de mer förtryckande aspekterna av relationen till vuxna (Fox Harding 2014).

Tillskillnad från Fox Harding skiljer Harry Shier (2012, 7) på vad han kallar

’the children’s liberation movement’ och ’the children’s rights movement’. Han menar att de utgör två olika rörelser med egna idéer och argument, vilka ofta blan- das ihop. Utmärkande för frigörelserörelsen är att den har som syfte att just frigöra barn från vuxnas förtryck genom att ge dem samma rättigheter och friheter som vuxna. Rörelsen för barns rättigheter argumenterar däremot för att barn ska erkän- nas som rättighetsbärare med formellt definierade rättigheter och möjlighet att till- godose sig dessa. Shier (2012, 8) menar att barnkonventionen ger uttryck för rättig- hetsrörelsens idéer men att frigörelserörelsen går bortom barnkonventionen i sina mer radikala inslag.

Jag delar Shiers uppfattning om att det är nödvändigt att skilja på de två rörel- sernas perspektiv. I uppsatsen teoretiska analysverktyg kommer därför barnsynen som framkommer i den mer återhållsamma versionen av Fox Hardings (2014) vär- deperspektiv ’Children’s rights and child liberation’ användas som en representant för barnsynen som barnkonventionen bygger på.

Utöver att den mindre extrema versionen av värdeperspektivet är mer relevant för uppsatsens analysverktyg, då den motsvarar barnsynen i barnkonventionen, möjliggör den också för en mer öppen och tillåtande analys av materialet. Den ex- tremare versionen av värdeperspektivet är snävare definierad och riskerar att dis- kvalificera bitar av materialet som har potential att vara relevant för uppsatsens analys.

Harry Shier är en viktig forskare på området barnets rättigheter och delaktighet.

Jag har, som beskrivs ovan, valt att låta hans resonemang påverka utformningen av mitt analysverktyg. Senare i uppsatsen kommer jag att visa att även Socialstyrelsen använder Shiers forskning, närmare bestämt hans modell för delaktighet, vilket ytterligare motiverar Shiers relevans i sammanhanget.

2.2.3 Kritisk reflektion och motivering

Innan jag går vidare till att sammanställa de tre barnsynerna jag lyft från Fox Har- dings värdeperspektiv till ett eget analysverktyg kommer en kort reflektion över teorins användbarhet i uppsatsen.

(13)

Tidigare studier, presenterade under rubrik 2.1, handlar implicit om barnsyn och visar att mitt teoretiska ramverk är relevant i Sverige trots att Fox Hardings teorier har utvecklats i en annan kontext än den uppsatsen studerar. Gällande teorins verk- samhetsmässiga relevans konstaterar Fox Harding själv att teorierna bidrar med kunskap bortom placering och att de säger mycket om hur barn ses på och bemöts i samhället i stort.

I konstruktionen av mitt teoretiska analysverktyg har jag inte använt Fox Har- dings teorier rakt av utan lyft ut det som faktiskt handlar om barnsyn och som är relevant för kontexten som undersöks. Att teorin inte är alltför specialiserad utan håller sig på en relativt generell nivå är en fördel i min uppsats då jag behöver en teori som är relevant för beslutsprocesser inom olika verksamhetsområden i social- tjänsten.

(14)

2.3 Teoretiskt analysverktyg

Det teoretiska analysverktyget, som används i andra delen av uppsatsen analys be- står av tre barnsyner och bygger på de delar jag lyft från Fox Hardings (2014) vär- deperspektiv. Tyngdpunkten i genomgången av Fox Hardings teori har legat på de delar som kan tänkas vara relevanta för barnsyn inom socialtjänstens beslutsprocess.

Analysverktyget har alltså utformats genom en renodling av Fox Hardings vär- deperspektiv och på basis av de dimensioner som tidigare forskning pekat ut som viktiga. Barnsynerna har även tilldelats namn som kommer användas i analysen.

Fox Hardings teori är relativt grov i sina drag och ’barnsyn’ är ett brett begrepp som innefattar många olika idéer och värderingar. Verktyget tillämpas för att analysera formuleringar i materialet som ger uttryck för de idéer och värderingar som respektive barnsyn innehåller. Begreppet barnsyn eller namnet på barnsynen behö- ver således inte förekomma explicit i materialet.

Barnsyn 1: Rättighetsbaserad barnsyn

Barn ses som kompetenta aktörer med egna rättigheter och förmåga till delaktighet.

Barnsyn 2: Skyddsfokuserad barnsyn

Barn ses som sårbara individer, annorlunda än och beroende av vuxna för att få skydd och omsorg. Barnets rättigheter utgörs enbart av rätten till vuxna som tar hand om dem.

Barnsyn 3: Familjecentrerad barnsyn

Barn ses som en del av familjen, inom vilken föräldrar har rättigheter, och får hjälp indirekt genom att staten stöttar föräldrarna. Föräldraperspektivet har före- träde framför barnets egna perspektiv.

(15)

3. Material, metodologi och metod

För att uppnå uppsatsens syfte har jag valt att göra en deskriptiv studie av fyra rapporter om barns delaktighet i beslutsprocesser inom socialtjänsten, publicerade av Socialstyrelsen mellan 2014 och 2019.

Metoden som presenteras i detta avsnitt kommer användas för att urskilja problemrepresentationer i rapporterna och utgår från Bacchis metod ’What's the problem represented to be?’. Uppsatsens undersökning kommer att ske i två steg. Det första steget består av en analys där Bacchis metod kommer att användas för att lyfta fram och visa hur Socialstyrelsen framställer problem med att höra barn inom socialtjänsten. I det andra steget av analysarbetet kommer uppsatsens teoretiska analysverktyg att användas för att lyfta fram barnsyner som förekommer i materialet.

3.1.Material

Då uppsatsens övergripande syfte är att bidra med kunskap om hinder för barnets delaktighet i sin egen välfärd, är jag intresserad av att undersöka beslutsprocesser som tydligt påverkar barnet och som barnkonventionen därmed otvivelaktligen ger barnet rätt att vara delaktig i. Som nämnt i inledningen fattas sådana beslut inom socialtjänsten och Socialstyrelsen är den myndighet som ansvarar för att styra, stödja och utveckla socialtjänsten genom samarbete, oberoende experter och pålit- lig kunskap (Socialstyrelsen 2019b). Då Socialstyrelsen är kunskapsmyndighet för socialtjänsten står den tidigare av dessa i fokus för denna uppsats.

Uppsatsens material består som nämnt av fyra rapporter publicerade av Social- styrelsen mellan 2014 och 2019. Jag har valt ett material som täcker in olika beslutsprocesser inom socialtjänsten och som har en stor påverkan på barnets välfärd.

I urvalet av materialet har tre kriterier varit vägledande. Det första kriteriet är att materialet är producerat av Socialstyrelsen. Det andra är att materialet utgör den senaste rapporten på temat, vilket resulterade i ett tidsspann på fem år. Det tredje kriteriet är att materialet pekar ut hinder som begränsar barns delaktighet i beslutsprocesser. Socialstyrelsens beskrivning av varför barn inte hörs behöver alltså framgå av rapporterna.

Fyra av rapporterna på Socialstyrelsens hemsida uppfyllde samtliga kriterier.

Då materialets relevans och aktualitet varit vägledande för att uppnå uppsatsens syfte gjorde jag avvägningen att inte justera urvalskriterierna trots det relativt låga antalet rapporter. De fyra rapporterna som analyseras i den här uppsatsen är där- med:

1. Socialstyrelsens rapport Anmälningar om barn som far illa eller misstänks fara illa - Nationell kartläggning 2018 från 2019. Rapporten syftar till att öka kunskapen på nationell nivå om anmälningar av barn som far illa eller misstänks fara illa och vad dessa leder till. Rapporten syftar också till att synliggöra socialtjänstens arbete med att förhandsbedöma inkomna anmäl- ningar. I rapporten hanterar Socialstyrelsen alltså barns delaktighet i

(16)

förhandsbedömningar. 2018 gjordes 331 000 sådana anmälningar om 180 000 barn (Socialstyrelsen 2019a, 7–10).

2. Socialstyrelsens rapport Uppföljning av barnkonventionens genomslag vid tillämpning av LSS, publicerad 2019. Rapporten utgör en uppföljning av hur principen om barnets bästa tas tillvara i bedömningar, beslut och pla- nering av insatser enligt LSS. Socialstyrelsen analyserar hinder som finns för att uppfylla barnperspektivet enligt barnkonventionen och tittar specifikt på om barnets rätt att få information samt uttrycka sin åsikt har tillgo- dosetts. I oktober 2017 hade drygt 13 000 barn insatser enligt LSS (Social- styrelsen 2019c, 3–6).

3. Socialstyrelsens rapport Barns delaktighet i utredningar om vårdnad, bo- ende och umgänge från 2014. Rapporten består av en kartläggning av barns delaktighet i utredningar om vårdnad, boende och umgänge. Det aktuella året var 7 200 barn föremål för en sådan utredning (Socialstyrelsen 2014, 7).

4. Socialstyrelsens rapport Beaktande av barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd från 2015. I rapporten undersöker Socialstyrelsen barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd, samt ger förslag på åtgärder. I undersökningen inkluderas barnets delaktighet som en dimension av beslutsprocessen. 2013 levde 140 089 barn i familjer som nå- gon gång under året beviljades ekonomiskt bistånd (Socialstyrelsen 2015, 8).

Att jag valt att avgränsa uppsatsen till enbart rapporter och därmed utelämnat andra yttranden som exempelvis remissvar och mediauttalanden kan påverka resultatet.

Jag menar att statliga myndigheters rapporter är särskilt intressanta eftersom de ligger nära beslutsfattarna och kan antas spela roll för framtida beslut i såväl politiken som förvaltningen. För att ytterligare avgränsa materialet till sådant som kan anses vara relevant för politik framöver är samtliga av de valda kartläggningarna utförda på uppdrag av regeringen. Det finns inga tidigare forskningsprojekt med liknande syfte eller teoretisk utgångspunkt som studerat rapporter från Socialstyrelsen. Såle- des ger mitt angreppssätt goda förutsättningar att bidra med ny kunskap för att stärka barns delaktighet.

Samtliga beslutsprocesser jag intresserar mig för sker inom socialtjänstens verksamhet men inom olika kontexter under varierande regelverk och för det mesta med olika utredare. Det är olika vanligt att barnen hörts på ett meningsfullt sätt eller överhuvudtaget i de olika beslutsprocesserna. Den beslutsprocess där det är vanlig- ast att barnen kommer till tals är utredningar vid vårdnadstvister och den beslutsprocess där det minst vanligt är utredningar om ekonomiskt bistånd. I vissa av beslutsprocesserna kan föräldrarnas intressen tänkas vara i linje med barnets och i andra är de troligtvis motstridiga. Beslutsprocesserna berör olika grupper av barn och totalt omfattas hundratusentals barn årligen. Dessutom berör dessa processer barn i utsatthet och det finns därför goda skäl att bidra med kunskap som kan stärka dessa barns position.

(17)

3.2 Metodologi

I följande avsnitt kommer jag att presentera Bacchis (2009) metodologi, vilket utgör uppsatsens utgångspunkt i det första steget av analysen av Socialstyrelsens rapporter. Bacchi (2009, xi) menar att sättet som frågor problematiseras är centrala för styrningsprocesser. Styrning argumenteras nämligen i det här perspektivet ske genom problemrepresentationer snarare än policy. Staten reagerar inte på policyproblem utan är aktiv i skapandet och formandet av policyproblem. Vi kan därför nå viktiga insikter i tankesätten som informerar styrning genom att analysera problemrepresentationer (Bacchi 2009, xiii).

Vidare är studier av problematisering användbara för att identifiera och analysera vilka problem som tas för givna och vilka som är i behov av åtgärder. Det är nödvändigt att börja med karakteriseringen av problemet för att förstå hur en fråga framställs (Bacchi 2009, xi). En viktig bakomliggande utgångspunkt för det här perspektivet är att det inte finns ett självklart eller 'naturligt' sätt att se på problem i samhället (Bergström och Ekström 2018, 23). Hur problemet representeras spelar roll eftersom det avgör hur frågan förstås och hur berörda människor behandlas, samt hur de följaktligen lär sig tänka om sig själva (Bacchi 2009,1).

3.3 Metod

Med utgångspunkt i metodologin har Bacchi utvecklat en metod som hon kallar för

"What's the problem represented to be?" (fortsättningsvis refererad till som 'WPR- metoden'). Det är med denna metod som jag valt att analysera hur Socialstyrelsen framställer problemet med att barn inte hörs i den utsträckning som de har rätt i till i beslutsprocesser som rör dem.

WPR-metoden utgör en kritisk analysmetod som tillåter forskaren att systematiskt reda ut resonemang och antaganden som finns i ett material (Bacchi 2009, xv).

Metoden skapar möjlighet att ifrågasätta antaganden i de texter som studeras genom att problematisera de problemrepresentationer som dessa bär på. WPR-metoden fokuserar inte primärt på språket utan ser snarare på hur styrning sker genom den diskurs och kunskap som policyförslag bygger på (Bacchi 2016, 11). I korthet ut- görs ’WPR-metoden’ av att ställa de följande sex frågorna till materialet och att sedan ställa samma fråga till det egna policyförslaget:

1. What's the 'problem' […] represented to be in a specific policy?

2. What presuppositions or assumptions underlie this representation of the 'problem'?

3. How has this representation of the 'problem' come about?

4. What is left unproblematic in this problem representation? Where are the silences? Can the 'problem' be thought about differently?

5. What effects are produced by this representation of the 'problem'?

(18)

6. How/where has this representation of the 'problem' been produced, disseminated and de- fended? How could it be questioned, disrupted and replaced? (Bacchi 2009, xii)

Då de fyra rapporter jag valt att analyser är skrivna under ett kort tidsintervall kommer jag inte att svara på den tredje frågan eftersom den handlar om historisk till- komst, vilket ligger utanför uppsatsens fokus. Fråga sex är en fortsättning på fråga tre och används för att uppmärksamma vilka medel som en problemrepresentation blivit dominerande genom, samt att utmana sådana (Bacchi 2009,19). Fråga sex har därför inte inkluderats i analysen då min studie undersöker hur Socialstyrelsen beskriver problem i socialtjänstens verksamhet och inte syftar till att på ett djupare plan reda ut vilka andra aktörer som har tillgång till diskurserna eller vilka medel som används för att befästa diskursen. Vidare kommer Socialstyrelsens problemrepresentationer visserligen att ’utmanas’ (såsom fråga sex uppmanar till) men för att göra detta kommer min analys istället att lägga större vikt på Bacchis fjärde fråga, liksom det teoretiska analysverktyg som utvecklades med utgångspunkt i Fox Har- dings teorier. Bacchis femte fråga handlar om vilka effekter problemrepresentationen får för den berörda populationen. Min studie fokuserar inte på effekter och kommer därmed utesluta frågan.

De av Bacchis frågor som kommer användas är således nummer ett, två och fyra. Dessa frågor har varit vägledande i läsning av materialet och strukturerar pre- sentationen i det följande avsnittet.

WPR är ursprungligen en metod för policyanalys som använts för att bryta ned och visa på logiken i policytexter, exempelvis lagförslag eller statliga utredningar.

Med tiden har metoden kommit att användas i andra fält än policystudier (Berg- ström och Ekström 2018, 23). Bacchi (2009, 3) rekommenderar att analysen ska röra sig ’baklänges’ från konkreta förslag för att reda ut hur problemen är represen- terade inom förslagen.

Min studie intresserar sig dock inte för policyförslag, utan är intresserad av att förstå just hur olika problem formuleras och lyfts, alternativt ignoreras. Jag kommer därför i första hand gå direkt på problemen. Uppsatsens material lämpar sig också för just en sådan undersökningen då rapporterna har som huvudsakligt fokus att redovisa brister eller framgång snarare än lösningar.

En del av materialet jag studerar innehåller dock rekommendationer, positiva exempel och beskrivningar av hur saker ’borde’ vara, vilka jag kan använda som ett extra stöd i analysen av hur Socialstyrelsen framställer problemet, även om de utgör en mindre del av materialet och därför en mindre del av uppsatsens fokus.

Jag kommer alltså använda WPR-metoden för att ställa tre av Bacchis frågor till materialet och materialet kommer i första hand utgörs av problembeskrivningar och i andra hand av åtgärdsförslag.

Rapporterna innehåller inte bara problembeskrivningar från Socialstyrelsen utan också från gräsrotsbyråkrater, barn eller barnrättsorganisationer. Eftersom myndigheten i fråga har valt att lyfta fram dessa förklaringar i rapporten kommer jag tolka det som att dessa ingår i Socialstyrelsens beskrivning av problemet med att barn inte hörs. Vidare kommer samma explicita problem (exempelvis avsaknad av kommunikationsmetoder) kunna ingå i olika problemrepresentationer beroende på hur det explicita problemet beskrivs.

Endast de problemrepresentationer som kan sägas vara dominerande i en rapport eller som får mycket utrymme i flera rapporter kommer att lyftas fram och

(19)

analyseras i uppsatsen. Detta beror på att problemrepresentationer som enbart före- kommer i korta formuleringar eller vid enstaka tillfällen inte tilldelats samma vikt av Socialstyrelsen och därmed inte kan anses utgöra en rättvisande bild av hur So- cialstyrelsen framställer problemet med att barn inte hörs.

(20)

4. Analys

Uppsatsens analys består av två delar. I den första delen använder jag Bacchis

’WPR’-metod för att ta fram och tematiskt analysera de dominerande problemrepresentationerna som framkommer i Socialstyrelsens rapporter. Bacchis metod är nödvändig för att systematiskt reda ut och belysa hur problemet representeras in- klusive vad som tagits för givet och utelämnats i framställningen av problemet.

WPR-metoden låter på så vis uppsatsen besvara sin första frågeställning, om hur Socialstyrelsen framställer de hinder som begränsar barns möjlighet att vara delaktiga i beslutsprocesser som rör dem.

I den andra delen av analysen använder jag det teoretiska analysverktyget för att identifiera och lyfta fram barnsyner som förekommer i materialet.

4.1 What's the 'problem' represented to be?

4.1.1 Handläggarnas bristande kompetens

En av de mest dominerande beskrivningarna av problemet med att barn inte hörs är att det är en fråga om kompetens. Denna problemrepresentation framkommer i alla rapporter men är extra framträdande i materialet som hanterar LSS-utredningar.

Problemrepresentationen innehåller exempelvis beskrivningar av att handläggare tycker att det är svårt att höra barn, saknar kunskap om metoder för att höra barn och barnkonventionen, samt att handläggarna har för lite erfarenhet och otillräcklig utbildning.

I rapporten om LSS-utredningar förstås problemet med att barn inte kommer till tals och hörs i den utsträckning de har rätt till genomgående som en fråga om handläggarnas bristande kompetens. Rapportens analys och slutkommentarer inleds med stycket “Utmaningar i handläggarnas arbete”. I stycket radas många skilda uppgifter upp och beskrivs som utmaningar för handläggaren att hantera. Några exempel på utmaningar som rapporten tar upp är att kunna prata med barn om svåra frågor, att anpassa möten till barn med funktionsnedsättningar och att hantera att föräldrar och barn kan ha olika behov av insatser. Ansvaret läggs på handläggaren och eventuella brister med att höra barn förstås som en konsekvens av handlägga- rens oförmåga att hantera utmaningar i sitt arbete (Socialstyrelsen 2019c, 46). Även i rapporten om barns delaktighet i utredningar om vårdnad, boende och umgänge framställs problemet med att barn inte hörs som en fråga om bristande kompetens (Socialstyrelsen 2014, 30).

Socialsekreterarna beskriver det som svårt att samtala med barn, vilket är något som Socialstyrelsen fångar upp, ställer sig bakom och betonar vid upprepade till- fällen. Att samtala med yngre barn, samt barn med funktionsnedsättningen, fram- ställs som särskilt svårt (Socialstyrelsen 2019c). För att kunna prata med barnen anses kunskapsstöd och utbildning nödvändigt (Socialstyrelsen 2019a, 68). Social- styrelsen skriver att det varierar över landet vilken utbildning handläggarna har och lyfter handläggarnas eventuella avsaknad av utbildning som ett problem för

(21)

verkställandet av barnets rättigheter (Socialstyrelsen 2019c, 48). Typiska exempel på den här formen av problembeskrivningar i rapporterna är:

Elva kommuner uppger att ingen av personalen har socionomexamen eller socialomsorgsexa- men. Det varierar också över landet vilken tillgång till handledning som handläggarna har. (So- cialstyrelsen 2019c, 49)

Enkätundersökningen visar exempelvis att i enbart 29 procent av kommunerna har samtlig per- sonal deltagit i fortbildning om barn med funktionsnedsättning. (Socialstyrelsen 2019c, 48)

Handläggarna anses sakna kunskap om hur man pratar med barn och om barnkonventionen. Socialstyrelsen lyfter att drygt hälften av alla handläggare inte fått en aktuell fortbildning om barnkonventionen. Socialstyrelsen menar att handläggarna känner till artikel tre om barnets bästa eftersom den är inskriven i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade men att de kan sakna kunskap om övriga artiklar, notera att detta innebär att de kan sakna kunskap om artikel 12 (Socialsty- relsen 2019c, 51). Så här formulerar Socialstyrelsen det:

Eftersom de flesta handläggare (drygt 55 procent) inte har fått fortbildning om barnkonventionen de senaste två åren kan de sakna kunskap om andra artiklar i konventionen och hur artik- larna relaterar till varandra. (Socialstyrelsen 2019c, 51)

Ytterligare en utbildningsinsats som efterfrågas för att täcka bristande kompetens är utbildning om metoder och hjälpmedel för samtal med barn. Socialstyrelsen beskriver metoder och hjälpmedel som en förutsättning för att yngre barn ska kunna vara delaktiga i utredningen och menar därför att alla kommuner behöver ha kunskap om och tillgång till sådana. En del kommuner uppmanas därmed erbjuda utbildning till sina handläggare så att de kan komplettera sina kunskaper (Socialsty- relsen 2014, 30). Nedan följer ett typiskt exempel på en sådan formulering.

Socialstyrelsen anser att metoder och hjälpmedel kan vara en förutsättning för att små barn ska kunna uttrycka sig och känna sig trygga i samtalssituationen. [---] Alla kommuner behöver ha tillgång till en ”verktygslåda”, att använda vid behov, och utredare i vissa kommuner behöver komplettera sina kunskaper. (Socialstyrelsen 2014, 30)

4.1.2 Bristande anpassning av beslutsprocessen till barnets ålder och individuella behov

Socialstyrelsen beskriver också hur brister i att anpassa beslutsprocessen utifrån det unika barnet leder till svårigheter eller misslyckanden med att göra barn delaktiga.

I rapporten om vårdnadstvister är brist på anpassningar utifrån individen en dominerande problembeskrivning och i rapporten om förhandsbedömningar vid orosan- mälningar är anpassningar utifrån ålder ett starkt fokus.

Socialstyrelsen är tydlig med att anpassning utifrån barnets förutsättningar kan vara avgörande, speciellt för yngre barns möjlighet att komma till tals och höras.

När anpassningar utifrån det individuella barnets förutsättningar inte ges (exempelvis stöd, metoder och andra hjälpmedel), kan det således bli omöjligt för barnet att vara delaktig i utredningen.

(22)

För att göra det möjligt att ha samtal även med små barn behöver socialtjänsten anpassa sam- talen efter barnets förutsättningar. Det är en fråga om pedagogik; att utredaren ger det stöd som behövs och använder metoder och andra hjälpmedel. Det är inte heller oviktigt i vilken omgiv- ning barnet möter utredaren. I en barnanpassad miljö kan barnet känna sig tryggare. (Socialsty- relsen 2014, 30)

Citatet ovan är ett exempel på hur Socialstyrelsen beskriver brist på anpassning som en orsak till att barn inte hörs. Dessutom kan vi se att Socialstyrelsen föreslår att en konsekvens av bristande anpassning är att barnet känner sig otryggt. En liknande konsekvens är att barnet saknar förtroende eller känner rädsla inför att berätta, vilket uttrycks i citatet nedan:

För att bygga upp ett förtroende, så att barnet vågar berätta om sin situation, kan det vara nöd- vändigt att träffa barnet vid flera tillfällen. Detta gäller barn i alla åldrar. För att barn ska kunna bli delaktiga kan det krävas både flera samtal och anpassat stöd. (Socialstyrelsen 2014, 30)

I detta fall handlar det om antalet samtalstillfällen styrts av rutiner istället för barnets individuella situation och behov. Här markerar Socialstyrelsen även att dessa risker gäller alla barn oavsett ålder. Det inte är handläggarens kompetens som ska få barnet att känna sig tryggt utan att det anpassade stödet och det individuellt anpassade antalet möten. Åtgärdsförslag som diskuteras i samband med dessa problembeskrivningar handlar om just anpassning (Socialstyrelsen 2014, 29–30).

Ett återkommande resonemang från Socialstyrelsen är att rutiner i socialtjäns- ten, snarare än barnets behov, styr barnets utrymme i utredningsprocessen. Ett typiskt exempel på en sådant resonemang följer:

Socialstyrelsens kartläggning visar att det är få barn som erbjuds fler än ett eller två samtal med utredaren. Det tyder på att det inte är individuella bedömningar som avgör hur många gånger utredaren möter barnet, utan socialtjänstens egen praxis. (Socialstyrelsen 2014, 30)

Det finns också exempel på kommuner där åldersgränser helt stänger ute barn från deltagande (Socialstyrelsen 2014, 29). Skarpa åldersgränser anses problematiskt då de inte ger utrymme för individuella bedömningar av hur eller om barnet ska höras.

Att problemet beskrivs som just brist på individuell anpassning stärks av de rekommendationer Socialstyrelsen ger. Se till exempel de två första rekommendationerna:

Socialtjänsten bör i större utsträckning anpassa möten och samtal efter barnets individuella förutsättningar. (Socialstyrelsen 2014, 8)

Socialtjänsten bör genom ett systematiskt kvalitetsarbete tillförsäkra alla barn delaktighet uti- från individuella förutsättningar. (Socialstyrelsen 2014, 8)

Exakt vad det systematiska kvalitetsarbetet innebär förtydligas inte men det under- stryks att anpassningar i mängd möten, miljöer, metoder och hjälpmedel (utifrån det aktuella barnet) är centralt för att tackla de hinder som finns idag och möjliggöra barns delaktighet.

Socialstyrelsen lyfter även brist på anpassad information till barnet som ett problem för genomförandet av artikel 12. Rapporten som hanterar anmälningar till so- cialtjänsten visar att endast 60% av kommunerna har en skriven eller oskriven rutin för att göra barn delaktiga i förhandsbedömningar (Socialstyrelsen 2019a,58). Detta

(23)

är i sig inte något som Socialstyrelsen diskuterar. Däremot problematiseras att ruti- nerna i hög utsträckning endast handlar om samtal med barn eller informationsin- hämtning från barn och inte om hur information anpassas utifrån ålder och förmed- las till barnet. Socialstyrelsen kritiserar socialtjänsten för att inte ta hänsyn till bred- den av barnkonventionens tolfte artikel och kritiserar socialtjänstens ensidiga fokus på informationsinhämtning (Socialstyrelsen 2019a, 68). Vidare uppmanas social- tjänsten att uppmärksamma barnets rätt till begriplig information. Utifrån denna förståelse av problemet med barns bristande delaktighet föreslås alltså brist på anpassad information vara ett hinder som leder till att barnen inte förstår processen och därför inte kan tänkas delta på ett meningsfullt sätt.

Socialtjänsten behöver beakta barnets rätt till information och att komma till tals under hela förhandsbedömningen. Om barnets rätt till information inte beaktas, kan det leda till att barnet inte vet var i processen hen befinner sig eller förstår vem hen träffar och varför. (Socialstyrelsen 2019a, 67–68)

Socialstyrelsen menar också att individuella anpassningar är nödvändiga för att barnet ska kunna ta ställning till sitt deltagande. Anpassad information beskrivs således som betydelsefull för att barnet ska kunna fatta ett informerat beslut om att delta eller avstå (Socialstyrelsen 2014, 32).

4.1.3 Regler som inte säkerställer barns delaktighet

Ytterligare en representation av problemet att barn inte hörs kretsar runt föreskrif- ter, lagar, kommunala riktlinjer eller stöddokument, vidare sammanfattat som ‘regler’. Att barn inte kommer till tals representeras som en fråga om otydliga regler, frånvaro av regler eller konfliktfyllda regler och instruktioner. Detta är den dominerande diskussionen i rapporten om ekonomiskt bistånd men förekommer även i rapporten om utredningar vid vårdnadstvister.

Socialstyrelsen lyfter att en anledning till att barn inte tillåts komma till tals kan vara att barns delaktighet inte inkluderas som ett moment i skriftliga rutiner. Exem- pelvis beskriver Socialstyrelsen att användandet av checklistor som inkluderar barnets delaktighet kan öka förutsättningen för beslut som tillgodoser barnets behov (Socialstyrelsen 2015, 23). Ett annat exempel är att Socialstyrelsen lyfter att deras allmänna råd säger att barn ska erbjudas ett avslutande samtal men att liknande in- struktion inte finns med i kommunernas rutiner (Socialstyrelsen 2014, 31).

Vidare lyfter Socialstyrelsen att de kommunala riktlinjerna ofta nämner barnperspektiv men att de flesta riktlinjerna saknar en ordentlig beskrivning av vad barnperspektiv innebär. Socialstyrelsen menar att både innebörden och målet med begreppet barnperspektiv är otydligt i kontexten ekonomiskt bistånd och att en orsak är att begreppet kan definieras på olika sätt (Socialstyrelsen 2015, 20). Social- styrelsen uttrycker det så här:

Att barnperspektivet inte har fått större genomslag inom ekonomiskt bistånd kan bland annat bero på att begreppet kan definieras på olika sätt och att målet med barnperspektivet ännu är otydligt. Det är oklart vad som ingår i begreppet när det används inom ekonomiskt bistånd och bristen på en enhetlig definition gör det svårt att jämföra olika resultat. (Socialstyrelsen 2015, 20)

(24)

En av rekommendationerna Socialstyrelsen lägger fram, vilken stärker framställ- ningen av otydliga regler som problemet, är att övergå till begreppet barnrättsper- spektiv istället för barnperspektiv. Socialstyrelsen skriver att begreppet barnrätts- perspektiv är tydligare då det är definierat genom barnkonventionens huvudprinci- per. Övergången till att använda begreppet barnrättsperspektiv beskrivs som en åt- gärd för att stärka barnperspektivet (Socialstyrelsen 2015, 21). Socialtjänsten för- står barnperspektiv som något som kan inkludera barnets delaktighet (Socialstyrel- sen 2015, 21). Socialstyrelsen skriver att beslutsunderlaget för en ‘barnets bästa’- utredning ska utgå från det enskilda barnets behov och poängterar att det är nöd- vändigt att inhämta information om det aktuella barnet för att kunna göra en be- dömning av barnets bästa. Därtill skriver Socialstyrelsen att barnets bästa i första hand utreds genom samtal med barn, eller i andra hand genom att samtala om barnet med föräldern eller annan närstående med insyn i barnets situation (Socialstyrelsen 2015, 21). Socialstyrelsen tycks därmed se barns delaktighet som en del i att arbeta med barnperspektiv och att begreppets frånvaro och otydlighet i styrdokument ut- gör ett hinder för barns delaktighet. Vidare skriver Socialstyrelsen:

Det finns också olika synsätt på vilken betydelse man ska fästa vid barns åsikter som alla sägs vara i enlighet med principen om barnets bästa. (Socialstyrelsen 2015, 21)

Socialstyrelsens citat ger uttryck för en situation där handläggarna har spelrum att agera efter andra intressen än barnets. Det är möjligt att tänka att handläggarna uppfattar samtal med barn som onödiga ifall de tänker att barnets åsikt exempelvis ska väga lätt i jämförelse med föräldrarnas. Det är också möjligt att tänka att handläg- garna drar sig för att höra barnen om de känner sig osäkra på hur de ska hantera åsikten.

Vidare konstaterar Socialstyrelsen att framförallt yngre barn inte alltid får sin åsikt dokumenterad och hörd i domstol, vilket de menar är en följd av att motstridiga krav riktas mot socialtjänsten. De motstridiga kraven består av att utredaren ska, redovisa barnets åsikt och vilken betydelse den haft för utredarens bedömning, samtidigt som utredaren ska respektera barnets rätt till integritet och behov av skydd. Bägge krav kommer från lagstiftningen och skapar ett dilemma för utredaren (Socialstyrelsen 2014, 32). När utredarna själva resonerar om dilemmat säger flera att de begränsar barnets deltagande för att de vill skydda barnet. I Socialstyrelsens analys av problematiken ligger dock fokus på att utredarna saknar instruktioner för hur att gå tillväga i målkonflikten mellan barnets rätt att få sin åsikt hörd och barnets rätt till skydd, vilket förklarar att den föreslagna lösningen blir att utreda frågan vidare (Socialstyrelsen 2014, 32). Socialstyrelsen lägger också till att barnet ska höras av utredaren men att det kan vara legitimt att utelämna barnets inställning och hur dess åsikt påverkat bedömningen. Denna inställning visar att Socialstyrelsen förstår målkonflikten som en delvis legitim orsak till att barn inte hörs i beslut som rör dem. Socialstyrelsen uttrycker det så här:

Det kan vara rimligt att socialtjänsten inte alltid dokumenterar barnets inställning eller hur barnets åsikt påverkat bedömningen. Även om det försvårar för domstolen kan det vara rätt han- terat ur barnets perspektiv. (Socialstyrelsen 2014, 31–32)

(25)

Ytterligare citat som exemplifierar hur Socialstyrelsen framställer problemet med att barn inte hörs i beslut som en fråga om bristande kompetens, bristande anpassning eller regler som inte säkerställer barnets delaktighet återfinns i bilagan.

4.2 What presuppositions or assumptions underlie this repre- sentation of the 'problem'?

4.2.1 Handläggarnas bristande kompetens

I denna problemrepresentation står korrekt myndighetsutövning i centrum. Barns rätt att höras förstås i första hand som en uppgift för socialtjänsten har att utföra och i andra hand som en rättighet för barn vars förverkligande kan få avgörande konsekvenser i det verkliga livet. Barns delaktighet förstås som en separat och begränsad uppgift som ska utföras i utredningsprocessen.

Genom att betona kompetens framställer Socialstyrelsen uppgiften som kom- plicerad och svår. Följaktligen blir utbildning lösningen när barns bristande delaktighet förstås som en fråga om socialtjänstens kompetens. Barns bristande delaktighet antas därmed gå att utbilda bort. Reformering av utredningsprocesser eller arbete med värderingar inom verksamheten diskuteras inte.

Socialstyrelsens diskussion om kompetens har flera likheter med resonemang inom forskning om familjers delaktighet i barns välfärdssystem. Toros (2018, 605) efterlyser bland annat övning, färdighetsutveckling och metoder som kan höja pro- fessionellas kompetens för att effektivisera deras samarbetande relation med barn.

Kompetens lyfts ofta i studier där handläggare har intervjuats eller på andra sätt förmedlat sin problembild kring brister i att göra barn delaktiga (Pölkki 2012, 123;

Toros 2018).

Socialstyrelsens beskrivning av problemet som fråga om handläggarens bristande kompetens är förenlig med förvaltningspolitiska teorier om implementering som betonar gräsrotsbyråkratens handlingsutrymme och avgörande roll i imple- menteringsprocessen. Dessa teorier menar att gräsrotbyråkraternas sätt att tolka och implementera regler och beslut spelar roll. Kompetens och professionella normer beskrivs som något som kommer till uttryck i detta handlingsutrymme (Rothstein 2016, 200–201).

4.2.2 Bristande anpassning av beslutsprocessen till barnets ålder och individuella behov

Ett underliggande antagande i representation av problemet som en fråga om anpassning är att barn är annorlunda än vuxna, samt att socialtjänstens verksamhet är anpassade för vuxna snarare än barn. Som följd av att barn är annorlunda behöver metod, miljö, informationsmaterial och bemötande anpassas utifrån ålder. Social- styrelsens diskussion om bristande anpassningar bär likheter med resonemang från tidigare forskning på barn i välfärdssystemet, vilken lyft fram formella möten, språk och mötesmiljöer som ett hinder för barns deltagande, då barn upplever dessa som

’disempowering’ (Cossar et al., 2014; Pölkki et al., 2012). Antagandet om att barn är annorlunda än vuxna är ett viktigt element i den skyddsfokuserade barnsynen.

(26)

Socialstyrelsens problematisering av bristande anpassning återfinns i diskuss- ioner inom forskning om familjers delaktighet i barns välfärdssystem. Även här har formella byråkratiska metoder i mötet med klienter lyfts som ett hinder. Barns deltagande har också beskrivits som något som görs rutinmässigt och oengagerat snarare än att betraktas som ett viktigt element i processen. Slutligen har också begrän- sad information från anställda till barn poängteras som ett problem (Toros, 2018).

4.2.3 Regler som inte säkerställer barns delaktighet

En underliggande föreställning som inte uttalas direkt i texten är att enskilda hand- läggare har för stort handlingsutrymme idag. Detta är tydligt då lösningarna till stor del fokuserar på fler och tydligare regler eller skriftliga instruktioner. Socialstyrel- sen antar att tydliga regler leder till önskade resultat. Det är underförstått att regler följs och att de därmed har effekt. Tilltron till regelstyrning framstår som stark och andra styrmedel nämns inte. Det underliggande resonemanget tycks vara att hand- läggarna, medvetet eller omedvetet, väljer bort att höra barn när de agerar utan de- taljerad regelstyrning. Socialstyrelsens diskussion kan kännas igen i Webers beskrivningar av den idealtypiska byråkratin med precisa regler och minimalt tolk- ningsutrymme (Rothstein 2016, 20–24).

4.3 What is left unproblematic in this problem representa- tion?

Socialstyrelsen beskriver, som jag tidigare visat, att handläggare inte vet hur de ska agera när lagen säger att barnet både ska höras och skyddas och att denna målkon- flikt, i brist på tydliga regelverk, utgör ett hinder för barnets delaktighet. Istället för att acceptera handläggarnas föreställning om att det kan vara farligt för barnet att vara delaktig och att som åtgärd föreslå tydligare regler hade Socialstyrelsen kunnat problematisera denna inställning (i likhet med Heimer & Palme 2015, 448) och uppmärksamma att den kommer från en syn på barn som inte erkänner barnets rätt till delaktighet (Fox Harding 2014). Socialstyrelsen hade också kunnat välja att dis- kutera hur det kan vara skadligt för barnet att inte delta eller hur delaktighet kan ha positiva effekter för barns välmående (Eriksson och Näsman 2011, 130). När barn bemöts som rättighetsbärare, samt ges information och ett meningsfullt deltagande, kan barns stressnivåer sjunka och självkänsla stärkas (Wilson et al., 2020, 12). När Socialstyrelsen lyfter konsekvenserna av att barn inte hörs, fokuserar de på social- tjänstens verksamhet och inte på effekter på barns liv.

Barnets perspektiv förblir relativt tyst i problemrepresentationerna. I de två rapporter som innehåller röster från barn framkommer det att barn har blandade erfa- renheter av mötet med socialtjänsten. En del av barnen upplever att de blivit nega- tivt bemötta och att deras åsikter inte tagits på allvar. Det framkommer också att handläggare ibland talar över huvudet på barn. Dessa delar får dock liten tyngd när Socialstyrelsen presenterar sin bild av problemet med att barn inte kommer till tals.

Handläggarnas bemötande av barnet och dess åsikt diskuteras inte som ett uttryck för en barnsyn som avviker från barnkonventionen.

Problemet med att barn inte kommer till tals hade kunnat beskrivas som diskriminering. Att vissa kommuner har en åldersgräns för när barnet ska bjudas in till