Social housing i Sverige

Statsvetenskapliga institutionen Vårterminen 2018

Masteruppsats 30 hp

Social housing i Sverige

En paradoxal bostadspolitik?

Malin Sondell

Antal ord: 17 969 Handledare:

Antal sidor: 43 Bo Bengtsson

FÖRORD

Jag vill rikta ett stort tack till Nooshi Dadgostar, Johan Löfstrand, Emma Hult, Mats Green, Björn Ljung, Ola Johansson, Caroline Szyber samt Roger Hedlund som tagit sig tid att låta sig intervjuas för denna uppsats. Samtliga intervjuer har bjudit på bra och seriösa diskussioner om dagens bostadspolitik, vilket uppskattas mycket.

Jag vill även rikta ett stort tack till Bo Bengtsson för ovärderligt stöd genom hela uppsatsprocessen.

Tack!

Uppsala den 16 maj 2018 Malin Sondell

ABSTRACT

Ett av den svenska politikens viktigaste uppdrag är att trygga allas rätt till bostad. Detta har historiskt sett sökt förverkligas genom en universell bostadspolitik. Denna bostadspolitik har varit i linje med rådande välfärdsmodell utan särskilda lösningar för de med lägst inkomster. De allmännyttiga bostadsföretagen, allmännyttan, som varit ett viktigt medel i denna politik har sedan 2011 fått en förändrad roll och ska enligt ny lag drivas enligt affärsmässiga principer. Som en effekt av detta har allmännyttiga bostadsbolag börjat ställa högre krav på sina bostadssökandes ekonomi, med följd att medborgare med sämre ekonomiska förutsättningar fått det allt svårare att finna bostäder. För att infria rätten till bostad har bostadspolitiken på senare år präglats av allt fler selektiva lösningar för de som har svårt att etablera sig på bostadsmarknaden. Trots detta har det uppfattats finnas ett politiskt motstånd till det selektiva system som på engelska kallas social housing, något som kan anses vara motsägelsefullt då utvecklingen i praktiken kan tolkas gå i den riktningen. Denna uppsats undersöker riksdagspartiernas inställning till social housing med stöd av intervjuer med respektive partis bostadspolitiska talesperson. Vidare prövas om det utifrån denna inställning finns en diskrepans i dagens bostadspolitik där social housing avfärdas explicit men ändå tillämpas i praktiken. Studien visar att det inom svensk politik finns ett starkt motstånd till social housing, vilket anses kunna förklaras utifrån teorier om stigberoende. Samtidigt förs en politik med tydligt selektiva inslag och dagens bostadspolitik kan därför anses vara paradoxal.

Nyckelord: Bostadspolitik, social housing, universell välfärd, selektiv välfärd, stigberoende

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. INTRODUKTION 5

1.1 Inledning 5

1.2 Syfte och frågeställningar 7

2. BAKGRUND 8

2.1 Den svenska bostadspolitiken 8

2.2 Social housing och motsättningen i svensk politik 11 2.3 Svenska medborgares inställning till selektiv välfärd 12

3. TEORI 13

3.1 Välfärdspolitik och bostaden 13

3.2 Bostadspolitiken i förändring 15

3.3 Stigberoende och institutionell förändring 16

4. METOD 19

4.1 Metodologisk ansats 19

4.2 Intervjuer 19

4.3 Metodkritik 21

4.4 Kvantitativt bakgrundsmaterial 21

5. ANALYS 23

5.1 Välfärdspolitik och bostaden 23

5.2 Paradoxen avseende social housing 30

6. SLUTSATSER 34

7. DISKUSSION 36

REFERENSLISTA 37

BILAGA 1 40

1. INTRODUKTION 1.1 Inledning

Människors rätt till bostad fastställs i regeringsformens första kapitel. Där framgår att

”den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning” (1 kap. 2 § RF). Rätten till bostad och statens ansvar för att denna rätt infrias är därmed en viktig del av politikens uppdrag. Vad denna rätt i praktiken innebär är dock mer oklart. I dagens politiska debatt definieras detta aldrig, och historiskt sett har det inom bostadspolitiken heller aldrig preciserats. Att denna rätt inte är likställd med andra rättigheter som innebär att ha tillgång något utan att behöva betala för det, så som exempelvis rösträtt, står dock klart (Bengtsson, 2001:49f).

Traditionellt sett har man sökt uppfylla rätten till bostad genom en bostadspolitik som baserats på den rådande universella välfärdsmodellen, vilket i praktiken har inneburit en generell bostadsmarknad med offentliga regleringar och subventioner som stående inslag i bostadsförsörjningen samt med allmännyttiga bostäder riktade till alla medborgare (Bengtsson, 2001:53ff; Holmqvist & Turner, 2014).

Dessa allmännyttiga bostäder tillhandahålls av de kommunala bostadsbolagen, även kallade allmännyttan. De kommunala bostadsbolagen har sedan 1940-talet varit icke-vinstdrivande företag och har sedan de bildades innehaft den viktigaste rollen i genomförandet av svensk generell bostadspolitik. De drivs utifrån en grundläggande tanke om att deras bostäder ska vara tillgängliga för alla och inte enbart för särskilda grupper med svag ställning på bostadsmarknaden (Bengtsson, 2013:175). Landets kommuner har även, enligt lag 2000:1383, ett bostadsförsörjningsansvar som innebär att de har ansvar för att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Allmännyttan utgör ungefär hälften av landets alla hyresrätter och är därmed ett viktigt instrument för kommunerna i uppfyllandet av detta ansvar (SABO, 2018).

Med anledning av den universella välfärdspolitik som de allmännyttiga bostadsbolagen är ett resultat av, där hela befolkningen inkluderas snarare än att resurser enbart riktas mot utsatta grupper, har Sverige internationellt sett utgjort ett gott exempel vad gäller att tillhandahålla en anständig levnadsstandard för alla människor i landet (Kenn, 1996:75ff). Bostadspolitiken har därmed utgjort en viktig del av välfärden för landets medborgare och bostäder kan, samtidigt som det har en annorlunda roll än andra välfärdstjänster, tillsammans med skola, vård och pensioner, ses som ett av fyra kärnelement i välfärdsstaten (Holmqvist & Turner, 2014).

Den utveckling som brukar kallas New Public Management och som ägt rum inom den offentliga sektorn de senaste decennierna, då den offentliga sektorn blivit allt mer mål- och resultatstyrd samt att det privata näringslivet börjat ses som en förebild också för det offentliga (Karlsson, 2017:45), har dock även påverkat bostadspolitiken och dess universella karaktär. Ett exempel på detta är instiftandet av lag (2010:879), den nya lagen om allmännyttiga kommunala bostadsbolag som trädde

i kraft 1 januari 2011, där det regleras att dessa bolag inte längre ska vara icke- vinstdrivande utan bedriva sina verksamheter enligt affärsmässiga principer.

De kommunala bostadsbolagen har även under de senaste decennierna börjat ställa högre krav på sina bostadssökandes ekonomi, vilket bidrar till att svaga hushåll har svårt att etablera sig på bostadsmarknaden. Att bygga fler hyresrätter med låga hyror är enligt Boverket dock ingen säker lösning på problemet med resurssvaga hushålls svårighet att erhålla en bostad då låga hyror är attraktivt för många grupper på bostadsmarknaden. Vilket innebär att en lång kötid är ett måste för att få en sådan bostad, något som många saknar (Boverket, 2017a:10ff). Allmännyttan har som en effekt av lagändringen därför ansetts fått en förändrad karaktär med högre krav om att konkurrera med privata fastighetsägare (Bengtsson, 2013:175).

Som en följd av att bostadsmarknaden blivit allt mer marknadsorienterad är det allt fler människor som inte på egen hand lyckas lösa sin bostadsfråga. Det kan bland annat bero på hyresvärdarnas krav, den allmänna bostadsbristen, att man har låg inkomst eller är nyanländ till Sverige. Kommuner har därför i allt högre utsträckning börjat tillämpa så kallade sociala kontrakt där socialtjänsten hyr lägenheter, ofta från allmännyttan, som sedan hyrs ut i andra hand till behövande personer. Då detta tillämpas vid sidan om den ordinarie marknaden brukar denna lösning kallas för den sekundära hyresmarknaden (Boverket, 2014:7). Enligt Boverket (2014:20) ökade tillämpningen av de sociala kontrakten från 9431 år 2008 till 16 386 år 2013 och enligt en sammanställning av tidningen Hem & Hyra hade denna siffra ökat till 26 052 år 2017 (Jacobsson, 2017). Målet med dessa kontrakt är att de ska fungera som tillfälliga lösningar och att hyresgästen efter en tid ska kunna ta över kontraktet och på så sätt öppna upp för ett inträde på den ordinarie bostadsmarknaden. Enligt Boverket var det dock endast omkring åtta procent av hushållen med ett socialt bostadskontrakt som fick överta hyreskontraktet år 2013 och endast omkring två procent som flyttade vidare till ett eget boende efter det sociala bostadskontraktet löpt ut (Boverket, 2014:25).

Ett alternativ till den svenska bostadsmodellen är det system som på engelska kallas social housing, där hushåll med begränsade resurser genom behovsprövning förses med bostäder av staten (Bengtsson, 2017). Det är ett system som står i kontrast till den i Sverige djupt rotade välfärdsmodell där ett generellt trygghetssystem, snarare än selektiva sociala lösningar, tillämpas. Social housing är därför något man i svensk politisk debatt undvikit att diskutera. Då frågan ställts om hur riksdagspartierna ställer sig till en sådan politik är det inget av partierna som sagt sig kunna se detta som en lösning på dagens bostadsproblem (Sahlin, 2008;

Fastighetstidningen, 2015). Social housing är heller inget som något av riksdagspartierna tar upp i partiprogram eller annat liknande material.

Den förda politiken och samhällsdebatten har under de senaste åren emellertid i praktiken börjat närma sig något som kan anses likna social housing. Frågan aktualiserades när Boverket år 2015 i sin rapport ”Boendesituationen för nyanlända”

skrev att ”staten behöver initiera processer så att bostäder byggs för de hushåll och grupper som har de lägsta inkomsterna, vilket i praktiken betyder en modell för

(Boverket, 2015:11). Samma år infördes även ett statligt investeringsstöd för nybyggnation av hyresrätter där det i kriterierna framgår att detta stöd ”ska ge företräde till hushåll som av ekonomiska skäl har bäst behov av en bostad till rimlig hyra” (Boverket, 2016a:5). År 2017 ändrades dock detta stöd om till att bli av mer långsiktig karaktär och har nu inte en lika uttalad social dimension (Boverket, 2017b).

Enligt en sammanställning av tidningen Fastighetsnytt pågick det dock under 2017 drygt 80 bostadsprojekt runtom i landet där förtur ska ges till hyresgäster enligt Boverkets behovskriterier (Nordlander, 2017).

Grander (2017) menar att den svenska bostadspolitiken har utvecklats till något som kan kallas ”New Public Housing”, vilket ses som en selektiv modell förtäckt som en universell. Grander menar att den bostadspolitik som utvecklats präglas av en universell diskurs men har ett selektivt utfall, där både ökningen av sociala kontrakt samt det statliga investeringsstödet kan ses som exempel på en politik där resurser selektivt riktas mot de mest behövande i samhället.

Stigberoende är ett vida diskuterat område inom statsvetenskapen, och kan förklaras som en självförstärkande process där det ses som troligt att man för varje steg i en politisk process blir allt mer benägen att följa det spår man en gång börjat följa (Pierson, 2004:17f). Det finns enligt Ruonvaara och Bengtsson (2013:469) skäl att tro att bostadspolitiken i hög grad är stigberoende. Dels för att det är ett område som innefattar stort ekonomiskt kapital och att förändringar därmed troligtvis är förenliga med stora kostnader. Att bostadspolitiken också är djupt förankrad institutionellt gör att förändringar är svåra att genomföra.

Huruvida dagens tvetydiga politik gällande social housing kan förklaras med hjälp av teorin om stigberoende är något som möjligen skulle kunna förklara agerandet från politiskt håll. Detta skulle då kunna styrka det Bengtsson (2017) menar, om att ett uttalat politiskt stöd för social housing också skulle innebära ett uttalat avsteg från rådande välfärdsmodell.

1.2 Syfte och frågeställningar

Den universella principen är stark inom den svenska välfärden och definierar det välfärdssystem som varit gällande under en lång tid, ett system där bostadspolitiken utgjort en viktig del. Då utvecklingen inom den svenska bostadspolitiken under senare tid kan anses ha gått mot att selektiva åtgärder tillämpas i allt högre grad kan den universella bostadsregimen dock anses vara under förändring.

Det finns samtidigt en uppfattning om att social housing är något som politiker undviker att ta upp till diskussion, vilket kan anses vara motsägelsefullt. Denna uppsats syftar därför till att undersöka huruvida en sådan motsägelsefullhet faktiskt finns inom svensk politik. Detta genom att beskriva och analysera hur man politiskt ser på den bostadspolitiska utveckling som kan upplevas ha tagit en alltmer selektiv inriktning. Uppsatsen syftar till att besvara frågeställningarna: Vad är riksdagspartiernas inställning till social housing? Finns det utifrån denna inställning en diskrepans i dagens bostadspolitik avseende social housing, där det explicit avfärdas men tillämpas i praktiken?

Då intresset ligger i att undersöka huruvida det finns en motsättning på politiskt plan anses det vara bäst lämpat att studera riksdagspartiernas syn på bostadspolitiken då det är de som svarar för denna politik på landets högsta politisk nivå. För att söka svar på frågeställningen genomförs därför kvalitativa intervjuer med de bostadspolitiska talespersonerna för respektive riksdagsparti. Då dessa personer är utsedda att företräda bostadspolitiken i sitt respektive parti anses de vara de personer som inom riksdagspartierna är mest insatta i dagens bostadspolitik.

I det fall den diskuterade diskrepansen går att hitta i dagens bostadspolitik utreds vidare om denna kan förklaras utifrån teorier om stigberoende. Att stigberoendet kan antas vara särskilt starkt inom just bostadspolitiken är något som möjligen kan förklara varför denna tvetydighet gällande social housing finns i Sverige. Uppsatsen önskar på ett övergripande plan öka förståelsen för komplexiteten inom dagens svenska bostadspolitik och dess viktiga men speciella roll inom landets välfärd.

2. BAKGRUND

I detta kapitel presenteras en bakgrund till varför det kan betraktas vara intressant att studera den senaste tidens utveckling inom bostadspolitiken. En utveckling som möjligen skapat en diskrepans mellan teori och praktik avseende social housing.

Inledningsvis redogörs för svensk bostadspolitisk utveckling (2.1), därefter presenteras en redogörelse för social housing samt argument för den motsättning som kan anses finnas i svensk bostadspolitik (2.2). Slutligen redogörs för svenska medborgares inställning till en selektiv välfärdspolitik (2.3).

2.1 Den svenska bostadspolitiken

Den svenska bostadspolitiska diskussionen tog sin början i samband med välfärdsstatens uppbyggnad då bostaden ansågs vara av grundläggande betydelse för organiserandet av ett gott samhälle. Undermåliga bostäder hade dessförinnan givit upphov till utbredd ohälsa och hög barnadödlighet i de framväxande industristäderna.

Statliga utredningar såg under denna tid goda bostäder som en förutsättning för människors hälsa och arbetskapacitet, och i och med det även för samhällsekonomin (Sandstedt, 2001).

Den krisuppgörelse som skapades mellan Socialdemokraterna och Bondeförbundet i början av 1930-talet, för att uppnå politisk stabilitet efter börskraschen 1929 och den efterföljande depressionen, gav förutsättningar för den nya ekonomiska och statliga bostadspolitiken som nu började utvecklas. Grunden för denna politik lades i och med den bostadssociala utredningen som tillsattes år 1933.

Det första påtagliga resultatet av utredningen var ett stöd till barnrikehus för ekonomiskt behövande flerbarnsfamiljer. Detta var en form av behovsprövade socialbostäder, vad som idag skulle betecknas som social housing. Det övergavs dock ett tiotal år senare, och en sådan form av bostadspolitik har efter det setts som oförenlig med den svenska generella bostadspolitiken (Bengtsson, 2013:128f). I stället för att statligt stöd till behövande familjer skulle ske genom tilldelning av

särskilda bostäder, skulle det fortsättningsvis ske i form av bostadsbidrag som kan användas för att erhålla alla typer av bostäder (Johansson & Karlberg, 1979:24ff).

Under åren efter andra världskriget fastlades det generella bostadsfinansierings- systemet och de allmännyttiga kommunala bostadsbolagen fick år 1946 sin fastställda roll. Denna roll, som den centrala funktionen i den generella bostadspolitiken, kan ses som det mest fundamentala beståndsdelen i den svenska bostadsregimen (Bengtsson, 2013:128f). I den bostadssociala utredningens slutbetänkande konstateras att flerfamiljshus till största del bör förvaltas av dessa allmännyttiga kommunala bostadsbolag utan vinstsyfte, detta för att motverka spekulation på marknaden. Själva byggandet föreslog utredningen dock att det skulle råda fri konkurrens om (SOU 1945:63: 573). De allmännyttiga bostadsbolagen fick emellertid i princip hela sina byggkostnader finansierade med hjälp av statliga så kallade tertiärlån. Detta för att underlätta för kommuner att leva upp till sitt ansvar om att erbjuda bostäder till sina kommuninvånare (SOU 2008:38: 120; Bengtsson, 2013:132).

Med början år 1966 avvecklades den hyresreglering som funnits sedan krigsåren och efterföljdes, som resultatet av en utredning om en ny hyreslagstiftning, av det så kallade bruksvärdessystemet. Detta system innebär att hyran inte får sättas väsentligt högre än hyresnivån för lägenheter som är likvärdiga med avseende på bruksvärdet (SOU:1966:14: 21). En form av hyresreglering behölls på detta vis för att bostadsbrist eller andra faktorer inte ska leda till att hyrorna höjs kraftigt. Under denna tid utvecklades de mål som blivit den generella bostadspolitikens huvuduttryck:

”Samhällets mål för bostadsförsörjningen bör vara att hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader” (Prop. 1967:100: 172). De upplåtelseformer som finns för bostäder i Sverige är, förutom hyresrätt, bostadsrätt, kooperativ hyresrätt samt äganderätt. I en hyresrätt hyr man sin bostad av en hyresvärd som äger en fastighet med hyreslägenheter. Bostadsrätter ägs av en bostadsrättsförening och säljs normalt på den öppna bostadsmarknaden. Vid köp av en bostadsrätt erhålls nyttjanderätt till lägenheten samt en andelsrätt i föreningen. En kooperativ hyresrätt kan ses som ett mellanting mellan hyresrätt och bostadsrätt, där en förening äger eller hyr en fastighet och föreningsmedlemmar hyr sina lägenheter av föreningen. Vid inflyttning i en kooperativ hyresrätt betalas en deposition till föreningen som sedan återfås vid utflyttning. Äganderätt innebär slutligen att man själv äger sin lägenhet eller sitt egnahem, och alltså inte bara nyttjanderätten till denna (Boverket, 2018b). Sverige har ett starkt besittningsskydd gällande hyresbostäder. Detta regleras i 12 kap. 45 och 46

§§ jordabalken och innebär kortfattat att en hyresvärd inte har rätt att säga upp en hyresgäst om denne inte i hög grad brutit mot sina förpliktelser som hyresgäst, exempelvis inte betalat hyran eller stört sina grannar (Hyresnämnden, 2018).

År 1974 infördes permanenta subventioner till bostadsbyggande. Skatte- och räntesubventioner skulle nu gynna hyresrätt, bostadsrätt och äganderätt lika. Detta under slagordet ”neutralitet mellan upplåtelseformerna”. Detta system blev dock mycket kostsamt för statskassan och avvecklades i början av 1990-talet efter att de borgliga partierna erhållit majoritet i riksdagsvalet 1991. Bostadspolitiken blev nu allt mer influerad av den mer liberala politik som präglade många europeiska länder

under denna period och i regeringsförklaringen slog man fast att konkurrens och valfrihet på bostadsmarknaden var en förutsättning för att alla skulle kunna erhålla en bostad till rimligt pris. Exempelvis infördes nu en lagstiftning som underlättade ombildning av hyresrätt till bostadsrätt, och bruksvärdessystemet började ifrågasättas då det ansågs försvåra rörlighet på marknaden. En avveckling av bruksvärdessystemet och ett införande av marknadshyror var dock något som stötte på starkt motstånd, särskilt från Hyresgästernas Riksförbund, och som en följd av detta inte förverkligades. Det är dock en fråga som alltjämt kommer upp till diskussion. De allmännyttiga bostadsbolagens särskilda ställning på bostadsmarknaden avseende deras byggnadsfinansiering var även det något som ansågs problematiskt ur konkurrenssynpunkt, och dessa regler ändrades därför så att allmännyttiga bostadsbolag nu fick finansiera sina byggnationer på samma vis som privata fastighetsägare och andra byggherrar (Bengtsson, 2013: 155ff).

År 2005 tillsattes en utredning som ytterligare skulle komma att förändra allmännyttans ställning på bostadsmarknaden. Utredningen var ett resultat av att den svenska staten blivit anmälda av Fastighetsägarna Sverige för brott mot EU:s bestämmelser om förbud mot statsstöd som förändrar konkurrensvillkoren (Artikel 107-109, EUF-fördraget). Trots att subventioner inte längre tillämpas ansågs det faktum att allmännyttan avstår från att ta ut vinst som en form av statsstöd, detta eftersom de då inte påverkas av bruksvärdessystemet på samma sätt som privata fastighetsägare (SOU 2008:38: 27ff). Någon prövning av allmännyttan och huruvida den faktiskt stred mot förbud mot statsstöd gjordes aldrig av EU. De kommunala allmännyttiga bostadsbolagen föreslogs dock ändå få en ändrad roll och börja drivas på liknande vis som privata fastighetsägare (Prop. 2009/10:185). Den nya lagen om allmännyttiga kommunala bostadsbolag, lag (2010:879), trädde i kraft 1 januari 2011 och i denna regleras att bolagen numera ska bedriva sina verksamheter enligt affärsmässiga principer och därmed inte längre vara icke-vinstdrivande. Det kommunala bostadsförsörjningsansvaret kvarstår dock som en viktig del i kommunernas arbete (Boverket, 2018a).

Under de senaste åren kan den bostadspolitiska utvecklingen anses ha tagit allt fler avsteg från den generella linje som kan ses som grundläggande för den svenska välfärdspolitiken i stort. Förutom allmännyttans förändrade roll kan detta, som nämnt tidigare, exemplifieras av det statliga investeringsstödet för byggande av hyresrätter som syftar till att underlätta ett inträde på den ordinarie bostadsmarknaden för personer som befinner sig i social utsatthet (Ds 2015:35). Den ökade användning av sociala kontrakt är ett annat exempel (Boverket, 2014:7).

Den svenska bostadspolitiken kan därmed anses ha ändrat karaktär. Utvecklingen kan tyckas gå mot en bostadspolitik där medel riktas mot särskilt behövande snarare än mot hela befolkningen, vilket därmed kan betraktas som ett slags social housing.

2.2 Social housing och motsättningen i svensk politik

Social housing kan enligt Bengtsson (2017:43ff) definieras som ”ett system för att långsiktigt förse hushåll med begränsade resurser med bostäder genom någon form av behovsprövning”. Sverige är tämligen unikt med att inte ha någon institutionaliserad modell för detta, något som antagligen grundar sig i att det inte setts som förenligt med den svenska generella modellen.

Någon entydig modell för social housing finns dock inte, utan alla länder som tillämpar det har utvecklat sin egen modell. Hur bostäderna benämns varierar också, även om den övergripande benämningen av dessa typer av bostäder är social housing så har systemen olika namn i olika länder. I Frankrike och England kallas det exempelvis för bostäder med måttlig hyra eller prisrimliga bostäder, i Nederländerna och Tyskland för socialt bostadsbyggande medan systemen i Österrike och Danmark kallas allmännyttiga eller allmänna bostäder. Det finns stor variation i hur stor del av bostadsbeståndet som utgörs av sådana bostäder. I Nederländerna utgörs hyresbeståndet till 68 procent av sociala bostäder medan motsvarande siffra för Tyskland är 10 procent. Vilka som har möjlighet att erhålla sådana bostäder varierar också. I Österrike finns ett inkomsttak som inkluderar 60 till 80 procent av landets hushåll medan det i England görs en behovsprövning utifrån nationella och kommunala kriterier (Boverket, 2016b:5f). Vad som händer i de fall hyresgästerna i dessa bostäder får en höjd inkomst ser även det olika ut i olika länder. I Österrike och Tyskland är till exempel besittningsskyddet starkt och uppsägningar av hyresgäster på grund av höjd inkomst får inte göras. I Frankrike och England ser regelverket annorlunda ut och hyresvärdar har där större möjligheter att höja hyran samt säga upp hyresgästen om dennes inkomst ökar (Boverket, 2016b:96).

Sahlin (2008) skriver om social housing i Sverige som ett ”bostadspolitikens spöke”. Detta för att det inom politiken tycks finnas en utbredd skräck att tala om det, vilket blir särskilt tydligt i en tid när den generella bostadspolitiken tycks vara under förändring. Även fast de kommunala allmännyttiga bostadsbolagens bostäder inte varit särskilt avsedda för hushåll med låga inkomster, så har allmännyttan i högre utsträckning än privata bolag upplåtit bostäder till dessa hushåll (Bengtsson, 2013:175). I storstadsområden blir detta speciellt tydligt, där bor närmare 60 procent av de som tillhör den lägsta inkomstkvartilen i hyresrätt medan motsvarande siffra för de som tillhör den högsta inkomstkvartilen är 13 procent (SCB, 2017). När de kommunala bostadsbolagen nu börjat ställa högre krav på bostadssökandes ekonomi drabbar det därmed framförallt ekonomiskt svaga hushåll. Att lyckas få en bostad med låg hyra kräver dessutom ofta många ködagar, vilket många saknar. Nyproducerade bostäder, vilka generellt sett kräver färre ködagar, utgör en liten andel av bostadsbeståndet och har ofta hyror som är för höga för hushåll med låga inkomster (Boverket, 2017a:10ff).

Segregation och klyftor mellan grupper i samhället är samtidigt något som, enligt Regeringskansliet (2017:1), idag växer i samhället. Antalet personer som betraktas som ekonomiskt utsatta är även det något som ökar. Trots detta har frågan om huruvida allmännyttan skulle kunna fylla en social uppgift genom bostadsförsörjning för de som har svårt att etablera sig på bostadsmarknaden egentligen inte kommit upp

till politisk diskussion. Detta samtidigt som nya regler säger att allmännyttan nu ska drivas enligt samma principer som privata bostadsbolag, trots att allmännyttiga bolag idag agerar hyresvärd till hushåll med låga inkomster i högre utsträckning än de privata (Sahlin, 2008). Det kan därför tolkas som att den del av bostadsmarknaden som i praktiken varit ämnad för de med lägst inkomster gör det allt svårare för denna grupp att söka dessa bostäder. Därmed kan det anses ha blivit allt svårare för de med lägst inkomster att överhuvudtaget etablera sig på den ordinarie bostadsmarknaden.

På frågan om de politiska partiernas ställning till social housing, ställd av Fastighetstidningen (2015), ställer sig fyra av åtta riksdagspartier, Vänsterpartiet, Miljöpartiet, Liberalerna samt Sverigedemokraterna, aktivt negativa till idén. De övriga fyra partierna, Socialdemokraterna, Moderaterna, Centerpartier samt Kristdemokraterna, tar inte aktivt avstånd på samma vis men inget av partierna framhåller social housing som något som bör tillämpas.

Det kan här tyckas finnas en motsättning avseende social housing, där man å ena sidan går mot en utveckling där de mest utsatta får det allt svårare att etablera sig på bostadsmarknaden och därför tvingas tillämpa selektiva lösningar i allt större utsträckning. Samtidigt som man å andra sidan inom politiken inte vill tala om eller till och med tar aktivt avstånd från social housing.

2.3 Svenska medborgares inställning till selektiv välfärd

Då det inför denna uppsats inte gått att finna någon undersökning över svenska medborgares inställning till social housing, görs här istället ett försök att analysera hur starkt stödet är för de universella principerna gällande välfärdsstaten. Stödet för social housing är troligtvis kopplat till en mer allmän inställning till universell välfärd.

Denna bakgrund ges för att göra det möjligt att vidare diskutera de politiska partiernas åsikter gällande universalism och social housing. För att försöka redogöra för detta presenteras i Tabell 1 nedan resultat från en undersökning av European Social Survey över svenska medborgares inställning till välfärdstjänster som är riktade endast till de mest behövande.

Tabell 1. Svenska medborgares inställning till välfärdsstatliga tjänster och bidrag riktade enbart till personer med de lägsta inkomsterna (procent)

Kommentar: Respondenterna svarade på frågan ”Skulle du vara emot eller för att regeringen erbjuder välfärdsstatliga bidrag och tjänster endast till personer med de lägsta inkomsterna, och att personer med medelhöga och höga inkomster får ansvara för sig själva?”. Källa: European Social Survey omgång 8 (2016) (N=1551)

Genom att studera tabellen kan det konstateras att 36,7 procent av respondenterna i undersökningen till viss del är för ett sådant system. Detta är det svarsalternativ som valts i högst utsträckning. Att de till viss del är emot respektive starkt emot ett sådant system uppger 26,6 respektive 25,5 procent. Starkt för ett sådant system uppger 6,7

Starkt Till viss del Till viss del Starkt Vet ej emot emot för för

25,5 26,6 36,7 6,7 4,6

procent att de är, och 4,6 procent uppger att de inte vet vad deras inställning till ett sådant system är.

Då den största andelen uppger att de till viss del är för ett system där välfärdstjänster enbart erbjuds till de mest behövande kan det tolkas som att det universella systemet inte stödjs fullt ut. Samtidigt anger en majoritet av respondenterna, sammanlagt 52,1 procent, att de är starkt emot respektive till viss del emot ett selektivt välfärdssystem. Vad undersökningen säger om medborgares inställning till att någon form av social housing skulle tillämpas i Sverige är därför svårt att uttala sig om. Resultatet anses dock vara intressant att ställa i relation till partiernas åsikter i frågan. En mer ingående redogörelse för universella respektive selektiva välfärdssystem följer i kommande kapitel.

3. TEORI

I följande kapitel presenteras teori och tidigare forskning inom det studerade området som anses vara av relevans för denna studie. Inledningsvis presenteras en teoretisk ansats kring välfärdspolitik och bostadens plats i denna (3.1), vidare om hur utvecklingen av New Public Management kan anses ha påverkat denna politik (3.2) samt slutligen för hur bostadspolitikens utveckling kan förstås utifrån teorier om stigberoende och institutionell förändring (3.3).

3.1 Välfärdspolitik och bostaden

Den svenska välfärdsmodellen, som varit dominerande sedan 1940-talet, kan definieras som en allomfattande modell med universella välfärdsprogram där ekonomisk grundtrygghet, och tillgång till välfärdstjänster, ges för hela befolkningen.

Det svenska välfärdssystemet omfattar därmed alla medborgare och kan därför sägas vara baserat på principen om universalism (Korpi & Palme, 1998). Motsatsen till universalism, när det gäller välfärdsstaters utformning, kan sägas vara selektivitet.

Huruvida en välfärdsstat och dess tjänster ska baseras på universella eller selektiva principer för att uppnå bästa resultat är något som diskuterats flitigt genom historien.

Idén om universalism innefattar att hela befolkningen kan nyttja sociala nyttigheter som en grundläggande rättighet. I ett selektivt system involverar istället medborgares berättigande till dessa nyttigheter någon form av behovsprövning, där endast de mest behövande få ta del av dessa. I selektiva välfärdssystem benämns därför välfärdstjänster som riktade snarare än allomfattande (Mkandawire, 2005:1).

Universella system är mycket kostsamma för staten men fattigdomen bland de mest utsatta grupperna i samhället tenderar samtidigt att vara lägre i dessa välfärdssystem.

Dessa utsatta grupper anses kunna bli bättre hjälpta i ett system där välfärdstjänster inte enbart är riktade mot dem, utan mot hela befolkningen (Mitchell, Harding &

Gruen, 1994:315ff; Palme, 2006).

Kritik som ofta riktas mot selektiva system är att de verkar stigmatiserande mot de mest utsatta grupperna eftersom de skapar en uppdelning i samhället mellan de som behöver välfärdsstatlig hjälp och de som inte gör det. Då medelklassen inte inkluderas i den statliga välfärden kritiseras även selektiva system för att de

välfärdsstatliga tjänsterna blir av lägre kvalitet, detta eftersom att de grupper som tjänsterna riktas till inte utgör någon majoritet i samhället vilket gör det enkelt för politiken att minska standarden för dem. Eftersom att välfärden inte riktas till alla i samhället måste även de mest utsatta grupperna först identifieras för att de ska kunna tilldelas välfärdsstatliga tjänster, något som kan vara svårt och som kan leda till att utsatta individer ändå exkluderas. Den största kritiken som riktas mot universella system är som sagt att de är mycket kostsamma och därför kräver en hög skattesats i det aktuella landet och att alla medborgare är villiga att betala en sådan. Kritiker menar även att det kan anses ohållbart att staten långsiktigt faktiskt ska lyckas erbjuda välfärd av hög standard till hela befolkningen och menar därför att en selektiv lösning är ett säkrare val (Mitchell, Harding & Gruen, 1994:316f).

Enligt Esping-Andersens (1990:112) kända kategorisering av välfärdsstats- regimer är Sverige ett exempel på en socialdemokratisk sådan. Denna typ av regim definieras, till skillnad från de två övriga - de liberala och konservativa välfärdsregimerna, av just universalism och av sociala rättigheter som är tillskrivna hela befolkningen där jämlikhet på hög nivå främjas och inte enbart jämlikhet avseende minimibehov. I en universell välfärdsregim är det staten och inte privata försäkringar eller familjen som har det huvudsakliga ansvaret för individens ekonomiska trygghet och välfärd, vilket i högre grad är fallet i de två övriga regimerna.

I Esping-Andersens redogörelse för välfärdsstatsregimer inkluderas dock aldrig bostäder som en del i dessa. När det gäller universella regimer blir dock frågan om bostäder särskilt intressant, för även om bostaden liksom andra välfärdsområden betraktas som en social rättighet och i många länder har en viktig plats på den välfärdspolitiska agendan så finns det inget land som har ett system där bostäder, likt andra välfärdstjänster, fördelas till alla medborgare via staten. Bostäder ses istället, även i Sverige, som en individuell vara och marknaden som den dominerande fördelningsmekanismen. Utgångspunkten är att bostäder ska fördelas genom frivilliga kontrakt på marknaden mellan köpare och säljare, mellan hyresgäst och hyresvärd eller mellan bostadsrättsinnehavare och bostadsrättsförening. Det kan med denna utgångspunkt betraktas som orimligt att tolka rätten till bostad som att staten ska tilldela medborgarna bostäder, något som särskiljer bostäder från andra välfärdstjänster (Grander, 2017:337; Bengtsson, 2001:53ff).

De länder som har ett statligt system för fördelning av bostäder präglas istället av en selektiv bostadsregim, där denna fördelning av bostäder enbart sker till ekonomiskt utsatta hushåll som en form av social housing. För att undvika sådana särlösningar är en universell bostadsregim istället beroende av en samverkan mellan välfärdsstaten och den ordinarie bostadsmarknaden för att på så vis förse hela befolkningen med bostäder. På detta sätt kan bostaden i en universell bostadsregim betraktas som välfärdsstatens marknadsvara (Bengtsson, 2001:53ff; Bengtsson, 1995). De selektiva inslag som emellertid ändå finns i den svenska bostadspolitiken, där bostadsbidraget kan ses som det tydligaste exemplet, kan anses fungera som korrigeringar av marknadens möjlighet att fördela bostäder. Den svenska bostadsregimen kan därmed

Bostadspolitiken är alltså, samtidigt som den kan ses som ett kärnelement i välfärdsstaten, också väsentligt skild från de övriga huvudsakliga linjerna, skola, vård och pension, inom välfärden. Denna skillnad gör, enligt Torgersen (1987), bostadspolitiken till ”the wobbly pillar under the welfare state” – välfärdsstatens vacklande pelare. Välfärdsstatens uppgift består i att förse dess medborgare med grundläggande nyttigheter, och på det viset har bostaden en självklar plats inom välfärdspolitiken. Samtidigt är bostaden, menar Torgersen (1987), avsevärt skild från de andra välfärdssektorerna, där det finns tydliga standarder för ansvariga institutioners skyldigheter gentemot medborgare. Den som har rätt till en nyttighet förväntas få den tillgodosedd direkt, oavsett om det gäller barns skolgång, sjukvård eller utbetalning av pension, och en försening av detta ses som ett misslyckande för systemet. Motsvarande standarder och förväntningar för när staten förväntas ingripa finns inte för bostäder, och några motsvarande institutionella förhållanden som för övriga välfärdsområden finns heller inte.

3.2 Bostadspolitiken i förändring

Den offentliga förvaltningen har under de senaste decennierna genomgått en förändring där tillvägagångssätt som tidigare varit tillskrivna den privata sektorn i allt högre utsträckning nu anammats av den offentliga. Denna förändring i hur det offentliga ska styras brukar benämnas New Public Management och kan ses som en reaktion på den struktur som byråkratier fram till 1970-talet haft. Den tidigare strukturen för offentlig styrning kan förklaras med hjälp av Max Webers idealtypiska byråkratimodell. Enligt denna modell baseras styrningen på hierarkiska strukturer och allmänna regler spelar en central roll i upprätthållandet av staten. Vidare ska offentliga intressen enligt denna modell vara helt särskilda från de privata och offentliga medel vara åtskilda från privat ägande (Karlsson, 2017:45; Weber, 1978:957ff). Den byråkratiska processen började dock betraktas som för stel när välfärdsstaten växte sig allt större, och under 1970- och 80-talet började därför en utveckling mot en ny form av styrning att ske. Styrningen kan betraktas ha gått från att vara regelstyrd till att bli resultatstyrd (Kjær, 2004:20ff; Karlsson, 2017:45).

Det som kan ses som karaktäriserande för de reformer som skapat den samhällsförändring som kallas New Public Management är bland annat en ökad användning av prestationsmätning där standarder används för att bedöma verksamheters effektivitet, ett större fokus på resultat och utfall samt en ökning av den offentliga sektorns konkurrensutsättning (Karlsson, 2017:83). Det är viktigt att förtydliga att New Public Management inte är en enda reform, utan att begreppet bör förstås som en samling av många olika reformer som gemensamt skapar en bild av en samhällsutveckling (Ibid.:31).

Den kritik som brukar riktas mot New Public Management består, enligt Karlsson (2017:223ff), i att förändringarna lett till en kvantifiering av den offentliga sektorn där aktiviteter och människor reduceras till siffror. Ändringen av fokus från regelstyrning till resultatstyrning har medfört en ökad mätning av verksamheters aktiviteter i kvantitativa mått, vilket anses ha medfört att kvalitativa bedömningar av prestationer har nedprioriterats till förmån för kvantitativa.

Den ökade konkurrensutsättningen av den offentliga sektorn består av mer ideologiska reformer där kritiken, som även denna ofta är av ideologisk karaktär, till stor del riktas mot att det ska vara tillåtet med vinster inom välfärdssektorn. Detta då offentliga medel plockas ut från välfärden och att välfärden därmed, enligt vissa kritiker, på detta vis dräneras. Förespråkare för den ökade konkurrenssättningen av det offentliga menar att konkurrens skapar kvalitet och att de aktörer som inte levererar den kvalitet som medborgare eftersöker inom välfärden därmed kommer att försvinna från marknaden (ibid.).

Den svenska bostadspolitiken har påverkats av denna samhällsutveckling på ett vis som resulterat i att vi idag enligt Grander (2017:340ff) fått något som kan kallas New Public Housing. Ett begrepp som alltså kan ses som en sammanslagning av begreppen New Public Management och public housing, vilket är den engelska termen för allmännyttan. Bostadspolitiken har enligt Grander (2017:340ff) genomgått en marknadsanpassning som resulterat i att den idag uppvisar en tvetydighet i att den präglas av en universell diskurs men har ett selektivt utfall. Diskursen kan ses som universell då den svenska bostadspolitiken enligt sina målformuleringar verkar för ett bostadsbestånd som är tillgängligt för hela befolkningen oberoende av individers ekonomiska situationer. Som en effekt av den lag som nu gör att kommunala bostadsbolag ska agera efter affärsmässiga principer har å andra sidan de krav som kommunala hyresvärdar ställer på sina hyresgäster höjts, detta för att minska risken för hyresgäster som inte betalar sin hyra. Utöver ökade inkomstkrav är det idag 37 procent av kommunala bostadsbolag som inte accepterar bostadsbidrag som en legitim inkomst för att få hyra en bostad, samt 40 procent som inte accepterar socialbidrag som legitim inkomst. Detta gör därmed att det som varit ett av de viktigaste instrumenten i svensk universell bostadspolitik, bostadsbidraget, alltså inte fyller sitt syfte i dessa kommuner samt att personer som är beroende av socialbidrag exkluderas från den kommunala hyresmarknaden i 40 procent av landets kommuner.

Som ett svar på detta har kommuners tillämpning av sociala hyreskontrakt för personer som inte uppfyller inkomstkraven ökat. På detta vis kan de kommunala bostadsbolagen fortsatt uppfylla sitt bostadsförsörjningsansvar, men utan risken att det kommunala bostadsbolaget får en minskad avkastning. På så sätt kan därmed svensk bostadspolitik anses ha ett selektivt utfall, då bostadsmarknaden alltså inte är tillgänglig för alla oberoende av ekonomisk situation samt att särlösningar för ekonomiskt utsatta tillämpas i allt högre utsträckning. Grander (2017:349) menar att framväxten av den nya svenska bostadspolitik som han kallar ”New Public Housing”

rent utav har lett till att Europas sista universella bostadsregim är på väg mot sitt slut.

3.3 Stigberoende och institutionell förändring

Stigberoende inom politiken kan enligt Pierson (2004:17f) beskrivas som en cyklisk och självförstärkande process där varje steg längs en viss stig, som följs av positiv respons, får som konsekvens att den följda stigen framstår som allt mer tilltalande.

Har man börjat följa ett visst politiskt spår är det alltså enligt teorin om stigberoende troligt att man för varje politiskt steg som går i linje med detta spår blir allt mer benägen att fortsätta följa spåret.

Pierson (2004:17f) illustrerar processen med hjälp av Polyas urnmodell. I denna modell föreställer man sig en stor urna innehållande två bollar, en svart och en röd.

Man börjar med att ta upp en boll och lägger sedan tillbaka den tillsammans med en till boll av samma färg, och upprepar sedan detta fram tills att urnan är fylld. Denna process innebär att den färg som dras tidigt har en stor påverkan på den kommande fördelningen av färgerna och därmed även på sannolikheten att man i kommande dragningar kommer dra antingen en svart eller röd boll. Modellen illustrerar effekten av positiv respons, och vilken påverkan det har på politiska beslut tidigt i en process.

Stigberoendets mekanismer kan enligt Bengtsson (2017) anses vara effektivitet, legitimitet och makt. Etablerade institutioner upplevs ofta som mer ekonomiskt och socialt effektiva. Då de blivit etablerade kan även dessa institutioner betraktas ha legitimitet och de upprätthålls av den rådande maktfördelningen. Möjligheten till förändring avseende maktmekanismen är, enligt Thelen (1999:394ff), beroende av institutioners organisering och hur denna stärker vissa aktörer och försvagar andra.

Att institutionen inte bryter från sitt ursprungliga spår kan därmed förklaras av att den har stöd hos starka aktörer i samhället (Mahoney, 2000:517).

När det gäller effektivitetsmekanismen kan den, enligt Pierson (2004:22) bland annat förklaras i termer av ekonomisk effektivitet. I en etablerad institution kan utgifterna anses vara mer förutsägbara. En förändring av institutionen kan därför tänkas innebära större utgifter och mer osäkerhet när det gäller vilka vinster som kommer med förändringen. Effektivitetsmekanismen för stigberoende kan därmed bland annat förklaras av att det kan finnas en ekonomisk risk med att förändra institutionen, något som man vill undvika.

Legitimitetsmekanismen kan slutligen enligt bland andra Mahoney (2000:517) förklaras av att institutionen reproduceras på grund av att aktörer anser att det är det mest passande eller moraliskt rätta. För att en förändring ska ske krävs det därför att aktörers värderingar eller åsikter förändras.

Det finns, enligt Ruonavaara och Bengtsson (2013:466), starka skäl till att anta att bostadspolitiken är särskilt stigberoende. Dels för att det finns en tröghet vad gäller bostäder, beträffande bland annat lång livslängd, platsbundenhet och deras svårighet att bytas ut mot andra nyttigheter. Dels även för att bostäders upplåtelseform är svår att förändra snabbt då det ofta är förenligt med stora ekonomiska kostnader. I Sveriges fall, där en stor del av bostadsbeståndet består av kommunala hyresrätter, skulle exempelvis en förändring i form av privatisering av dessa kräva oerhört stort kapital och en snabb omvandling är därför osannolik. Det är även troligt att starka organiserade intressen inom bostadssektorn skulle försvåra en omvandling. Det skulle alltså vara krävande, även om politiskt stöd finns, att byta riktning och gå ifrån den stig som tidigare följts. Levi (1997:28) förklarar detta som att när ett land har valt att följa ett visst spår är kostnaderna för att vända om och byta spår mycket höga. Även om de finns andra vägar att välja så gör det faktum att ett politiskt område såsom bostadspolitiken ofta är djupt förankrat institutionellt att det är svårt att genomföra en förändring enkelt.

Bostadspolitiken i Sverige kan emellertid anses ha börjat genomgå en förändring.

Bland annat vad gäller allmännyttans roll i samhället, något som kan anses vara en

stor förändring då de allmännyttiga kommunala bostadsbolagen haft en betydande roll i den svenska generella bostadspolitiken. När det gäller institutionella förändringar, som förändringar i bostadspolitiken kan anses vara, menar Streeck och Thelen (2005:18f) att sådana ofta sker genom en ackumulering av stegvisa förändringar och inte som en effekt av abrupta samhälleliga förändringar som andra teorier har menat.

Institutioner och dess funktioner är, enligt dem, något som konstant ifrågasätts och diskuteras av politiska aktörer som har olika tolkningar av hur de bör utformas. De poängterar även att institutionella förändringar ofta är resultat av endogena snarare än exogena processer, och att förändringarna vanligtvis bör ses som något som genereras av institutionerna själva och det sätt på vilket de är strukturerade.

Streeck och Thelen (2005:18ff) framhåller fem olika sätt genom vilka institutionella förändringar kan ske; ”displacement”, ”layering”, ”drift”, ”conversion”

samt ”exhaustion”. Med förändring genom ”displacement” avses förändringar som sker genom att en institutionell modell förskjuts till förmån för en ny modell som ifrågasätter den tidigare ordningen. Förändringar genom ”layering” handlar om hur vissa skikt inom en institution kan förändras samtidigt som andra skikt förblir oförändrade. Förändringar genom ”drift” sker när institutioner inte får det aktiva underhåll som krävs för att de ska kvarstå. En institution kan framstå som stabil samtidigt som grunden som den står på glider iväg på grund av det bristande upprätthållandet. När en institution förändras genom ”conversion” blir själva institutionen som sådan kvar men den omvandlas och tillskrivs nya funktioner.

Slutligen kan institutionell förändring ske genom ”exhaustion”, vilket inbegriper en institutionell kollaps där processer satts igång som leder till en rasering snarare än en förändring av institutionen.

Även om bostadspolitiken genomgått en förändring så finns, som nämnts innan, inget institutionaliserat system för social housing i Sverige. Den svenska välfärdspolitikens universella inriktning och allmännyttans utformning, där fördelning av bostäder sker utan någon form av behovsprövning, är rent definitionsmässigt skilt från social housing (Bengtsson, 2017). Anledningen till att social housing inte enkelt kan införas i Sverige på samma vis som det gjorts i andra länder runt om i världen är, enligt Bengtsson (2017), det starka stigberoendet inom bostadspolitiken. För att införa social housing, och därmed bryta med den rådande välfärds- och bostadsregimen, finns det enligt Bengtssons (2017) teori om bostadspolitikens stigberoende både institutionella och diskursiva hinder. De institutionella hindren består utöver bostadspolitikens universella inriktning av att det inte finns något etablerat system för social housing, och att det därmed skulle behöva utvecklas utifrån den rådande politiska regimen. Det kan i och med det bli komplicerat att politiskt komma överens om ett regelverk och detaljer för ett sådant system. De diskursiva hindren utgörs vidare bland annat av en allmän norm om att undvika särlösningar för sämre ställda i samhället. För att dessa hinder ska övervinnas och för att stor reform som social housing ska införas i Sverige krävs, enligt Bengtsson (2017), både en fortsatt kris på bostadsmarknaden samt en brett förankrad politisk handlingsplan.

4. METOD

4.1 Metodologisk ansats

Uppsatsens syfte är att beskriva och tolka hur man politiskt sett ser på en tillämpning av social housing i svensk kontext, ställt i relation till den pågående bostadspolitiska utveckling som kan anses ha selektiva inslag. För att uppnå detta syfte har studien genomförts utifrån en kvalitativ ansats där resultatet i huvudsak baseras på intervjuer med de åtta riksdagspartiernas respektive bostadspolitiska talespersoner, analyserat utifrån den bakgrund, tidigare forskning och teori som ligger till grund för uppsatsen.

En kvalitativ ansats har valts då den kvalitativa metoden, enligt Bryman (2002:249) är interpretativ och inbegriper ett mål om ökad förståelse av den sociala verkligheten baserat på hur aktörer tolkar denna verklighet, vilket går i linje med studiens syfte om att få en förståelse för den politiska diskursen kring social housing.

För att få förståelsen för hur man politiskt ser på en tillämpning av social housing i Sverige valdes inledningsvis att empiriskt fokusera på de nuvarande riksdagspartierna, för att det är de partier som idag styr den förda politiken. Som tidigare nämnts finns ingen djupare redogörelse för partiernas åsikter gällande en selektiv bostadspolitik att hitta i de respektive partiprogrammen och liknande material, därmed uteslöts att göra en dokumentstudie av dessa för att finna svar. För att få mer ingående svar och resonemang kring social housing beslöts istället att intervjuer med representanter för partierna är en bättre metod. För att få möjlighet att tala med de representanter som kan tänkas vara mest insatta i partiets bostadspolitik och diskussionen kring social housing konstaterades att dessa bör vara de respektive riksdagspartiernas bostadspolitiska talesperson, detta för att de är utsedda att företräda partiernas bostadspolitik på riksnivå. Det som står skrivet om partiernas bostadspolitik i partiprogram och liknande användes dock till viss del som bakgrund inför intervjuerna. Detta för att som intervjuare vara påläst om partiernas åsikter i deras uttalade bostadspolitik. Då personerna betraktas som företrädare för respektive partis bostadspolitik hänvisas det ofta till partierna snarare än personerna när intervjumaterialet analyseras.

4.2 Intervjuer

Intervjuer genomfördes följaktligen med samtliga partiers bostadspolitiska talesperson på riksnivå, förutom Liberalerna. Då Liberalernas bostadspolitiska talesperson på riksnivå inte hade möjlighet att delta intervjuades i detta fall partiets bostadspolitiska talesperson på kommunal nivå i Stockholm stad. Valet av att intervjua talespersonen för partiet i Stockholm stad gjordes för att partiets talesperson på riksnivå föreslog detta som ett bra alternativ. De personer som slutligen intervjuades var följande:

• Nooshi Dadgostar (bostadspolitisk talesperson, Vänsterpartiet)

• Johan Löfstrand (bostadspolitisk talesperson, Socialdemokraterna)

• Emma Hult (bostadspolitisk talesperson, Miljöpartiet)

• Mats Green (bostadspolitisk talesperson, Moderaterna)

• Björn Ljung (bostadspolitisk talesperson, Liberalerna i Stockholm stad)

• Ola Johansson (bostadspolitisk talesperson, Centerpartiet)

• Caroline Szyber (bostadspolitisk talesperson, Kristdemokraterna)

• Roger Hedlund (bostadspolitisk talesperson, Sverigedemokraterna) Dessa kontaktades inledningsvis via e-post och tid och plats för intervjun bestämdes också via e-post. Samtliga intervjuer med talespersoner på riksnivå har ägt rum i Stockholm på Riksdagen, och intervjun med talespersonen på kommunal nivå i Stockholm stad ägde rum på Stockholms stadshus. De genomfördes under tiden 28 februari-10 april 2018 och intervjuernas längd varierade från 33 minuter till 53 minuter. Längden på intervjuerna var beroende av hur mycket tid respektive intervjuperson hade att avvara för en intervju. För att transkribering av intervjuerna skulle vara möjlig tillfrågades varje intervjuperson om intervjun fick spelas in, vilket samtliga intervjupersoner godkände. Intervjuerna spelades in via röstmemofunktionen på en mobiltelefon.

En semi-strukturerad intervjuform valdes då denna intervjuform enligt Bryman (2002:301) är flexibel och med betoning på det intervjupersonerna upplever vara betydelsefullt. Intervjupersonerna har i enlighet med Brymans (2002:301) redogörelse för en semi-strukturerad intervju haft stor frihet att själva utforma svaren och de ställda frågorna har heller inte behövt komma i den ordning de haft i intervjuguiden.

Även frågor som inte har ingått i intervjuguiden har ställts när det önskats knyta an till något som sagts under intervjun.

Intervjuguiden inleddes med allmänna frågor rörande partiernas syn på bostadspolitiken idag och synen på den universella välfärdsmodellen. Sedan följde frågor med ett mer specifikt fokus på social housing. Intervjuguiden var i stort sett densamma för samtliga partier, vissa frågor ställdes något annorlunda anpassat efter vilket parti personen företrädde. Enstaka frågor ställdes även baserat på något som ansågs vara av intresse från partiets partimaterial. Bilaga 1 innehåller en intervjuguide som är representativ för samtliga intervjuer där de enstaka frågor som berörde något mer specifikt kopplat till ett partis partimaterial infogas i slutet.

Inspelning och transkribering av intervjuerna genomfördes för att ingenting av det som sades under intervjun skulle missas samt för att kunna genomföra en noggrann analys av intervjumaterialet. Transkriberingar skickades för godkännande till de intervjupersoner som bad om detta och möjlighet gavs därmed även att tillägga eller redigera något om så önskades. De enda ändringar som gjorts är i transkriberingen av intervjun med Liberalerna, där några skrivfel rättats till samt några resonemang förtydligats. Därefter analyserades intervjumaterialet i relation till uppsatsens bakgrund och teori, detta för att kunna besvara frågeställningarna samt för att kunna göra en vidare analys av bostadspolitikens stigberoende.

Processen med att planera och genomföra intervjuerna bedöms i sin helhet som positiv. Kontakt upprättades med samtliga bostadspolitiska talespersoner och intervjuer kunde bokas in med sju av åtta talespersoner på riksnivå. Detta får anses som lyckat då dessa personer är mycket upptagna i sitt arbete och att det därför inte kunde förutsättas att de skulle ha tid eller möjlighet att träffas för en intervju inom

tidsramen för denna uppsats. Att de flesta dessutom hade möjlighet att avvara uppemot en timme till en intervju ses också som lyckat då det gav möjlighet till bra diskussioner och utrymme för att ställa alla frågor som bedömdes vara av intresse.

4.3 Metodkritik

Valet att göra intervjuer i syfte att få fram partiernas åsikter gällande dagens bostadspolitik och om social housing i svensk kontext kan förstås diskuteras. Detta då det finns en risk att intervjupersonerna i vissa fall fört fram sina egna personliga åsikter snarare än partiets. Om detta skulle ha hänt är det svårt att urskilja dessa argument från de som är i linje med partiets officiella ståndpunkter. Därmed finns det också viss risk att det som i analysen presenterats som ett visst partis ståndpunkt snarare är intervjupersonens åsikt än partiets. Då varje intervjuperson är tillfrågad att delta i en intervju på grund av sin roll som företrädare för partiets bostadspolitik bör den risken dock vara relativt låg. Med utgångspunkt från att intervjuer ansetts vara den bästa metoden för att besvara uppsatsens frågeställningar har dessa personer som sagt valts för att de ansetts representera respektive partis bostadspolitik på bästa sätt.

Med detta val av intervjupersoner har också risken för att intervjupersonerna för fram sina egna åsikter snarare än partiets minimerats.

Att välja intervjupersoner som representerar partierna på riksnivå kan även det diskuteras. Ett alternativ kunde vara att intervjua politiker på kommunal nivå. Detta då det är kommunerna som har bostadsförsörjningsansvaret och det är där som lösningar som sociala kontrakt börjat tillämpas i allt högre utsträckning. Det kan argumenteras för att det är kommunerna som tvingas lösa bostadsproblemen och att detta har lett till något som liknar social housing, och att det därmed vore bättre att får perspektivet från kommunalpolitikens sida. Då syftet är att få partiernas syn på dagen bostadspolitiska utveckling ansågs det dock, som sagt, bättre att få perspektivet från landets högsta politiska nivå. Bostadspolitiken är även något som skiljer sig mycket åt mellan de olika kommunerna, en undersökning av kommunernas perspektiv i denna fråga skulle därför inneburit en arbetsinsats som vida överstiger den tidsram som fanns för denna uppsats.

Det är svårt att uttala sig om huruvida samma svar skulle erhållas om intervjuerna genomfördes igen av någon annan intervjuare. Därmed kan studiens reliabilitet diskuteras. Om man utgår ifrån att intervjupersonerna svarar i enlighet med partiernas ståndpunkter är det dock troligt att de skulle ge liknande svar.

4.4 Kvantitativt bakgrundsmaterial

Som en del av den bakgrund som ligger till grund för uppsatsen presenteras även en kvantitativ analys av svenska medborgares inställning till en selektiv välfärdspolitik.

Då ett vidare syfte med uppsatsen är att utreda huruvida den politiska inställningen till social housing kan förklaras med hjälp utav teorin om stigberoende bedömdes denna information vara av intresse. Detta då en av stigberoendets mekanismer, vilket förklarats mer ingående i uppsatsen teorikapitel, kan anses vara legitimitet. Att ett politiskt spår fortsätter att följas beror enligt denna logik på att aktörer anser att detta är det mest lämpliga eller moraliskt rätta och att ett avsteg från detta spår kräver att

aktörers åsikter förändras (Bengtsson, 2017; Mahoney, 2000:517). Om svenska väljare inte är av åsikten att selektiva lösningar inom välfärden är något negativt kan detta därmed anses vara av vikt för att bedöma legitimiteten för en politik inriktad på social housing.

För att undersöka svenska medborgares inställning till selektiva lösningar i välfärdspolitiken har en dataanalys av European Social Survey, omgång 8 (2016) genomförts. Det är en akademiskt driven undersökning som genomförs i mer än 30 länder, och som syftar till att undersöka attityder, åsikter och beteenden bland medborgare i de undersökta länderna (European Social Survey, 2018). I denna studie har enbart svar från svenska medborgare analyserats. Den fråga från undersökningen vars svar har analyserats presenteras nedan i Tabell 2.

Respondenterna har fått angett vilket av svarsalternativen som är mest i linje med deras åsikt. Materialet har bearbetats i programmet SPSS, och analysen av materialet redovisas med hjälp av deskriptiv statistik i form av en tabell.

Tabell 2. Den fråga vars svar använts vid dataanalys av svenska medborgares inställning till välfärdsstatliga tjänster och bidrag riktade enbart till personer med de lägsta inkomsterna

Under de kommande 10 åren kan regeringen komma att ändra sättet som välfärdsstatliga bidrag och tjänster erbjuds som svar på förändrade ekonomiska och sociala förhållanden.

Skulle du vara emot eller för att regeringen erbjuder välfärdsstatliga bidrag och tjänster endast till personer med de lägsta inkomsterna, och att personer med medelhöga och höga inkomster får ansvara för sig själva?

• Starkt emot

• Till viss del emot

• Till viss del för

• Starkt för

• Vet ej

• Vägrar

Källa: European Social Survey omgång 8 (2016)

Det förekommer i regel alltid någon form av bortfall vid denna typ av undersökningar som för med sig en risk för att resultatet inte är generaliserbart till populationen. Detta eftersom att det är svårt att bevisa att de som inte deltagit i undersökningen inte skiljer sig från de som gjort det (Bryman, 2002:148). Den totala svarsfrekvensen för den aktuella undersökningen är 43 procent, vilket motsvarar 1551 respondenter. Då endast tre respondenter vägrat att svara på den till analysen använda frågan är den interna svarsfrekvensen mycket hög. Om det finns någon systematik avseende vilka som valt att inte delta i studien är svårt att uttala sig om. Trots att svarsfrekvensen är relativt låg är ändå antalet respondenter tillräckligt stort för att risken att det inte går att generalisera resultatet till populationen borde vara låg.

När det gäller analysens reliabilitet är detta något som kan diskuteras. De personer som fått frågan har möjligtvis inte en tydlig åsikt i frågan och därmed ger

kanske inte heller deras svar någon tydlig indikation på medborgares åsikter om selektiv välfärd. Att en majoritet svarat ”Till viss del för” skulle kunna vara ett tecken på detta, att personer valt detta alternativ för att de inte anser sig vara tillräckligt insatta i frågan för att svara att de är antingen för eller emot. Som nämnts vid presentationen av materialet är det även svårt att uttala sig om vilket typ av system deltagarna i den kvantitativa studien ser framförs sig när de svarat att de till viss del är för att välfärdstjänster enbart riktas till de med lägst inkomster. Därmed finns det en risk att analysen inte undersöker det som det avses att undersöka, vilket gör att validiteten i den kvantitativa analysen av materialet från European Social Survey kan diskuteras.

5. ANALYS

I detta kapitel presenteras studiens empiriskt insamlade material, det vill säga åtta intervjuer med varje riksdagspartis respektive bostadspolitiska talesperson analyserat utifrån de frågeställningar och den teori som uppsatsen grundar sig på. Inledningsvis presenteras partiernas inställning till den universella välfärds- och bostadspolitiken samt synen på social housing inom denna (5.1), därefter presenteras den paradox som kan betraktas finnas i dagens svenska bostadspolitik (5.2).

5.1 Välfärdspolitik och bostaden 5.1.1 Synen på det universella systemet

Den svenska välfärdsmodellen har sedan 1940-talet varit baserad på idén om universalism (Korpi & Palme, 1998). Det universella välfärdssystemet är därför enligt Sahlin (2008) något som är djupt rotat i vårt samhälle. Gällande svensk bostadspolitik idag är detta något som till stor del återspeglas på rikspolitisk nivå. Majoriteten av de intervjuade talespersonerna framhåller vikten av att bygga bostäder som är tillgängliga för hela befolkningen. Socialdemokraterna, Vänsterpartiet, Moderaterna och Sverigedemokraterna betonar att det universella systemet på detta sätt håller ihop samhället och leder till mindre skillnader mellan olika samhällsgrupper. Universalism värnas framför selektivitet då särlösningar för de mest behövande uppges skapa segregation och inlåsningseffekter bland dessa utpekade grupper. Detta framhålls också av Miljöpartiet och Liberalerna. En bostadsmarknad som är öppen för hela befolkningen och där alla grupper i samhället kan blandas är något som anses vara överordnat en riktad politik i form av tillhandahållande av särskilda bostäder till de med lägst inkomster (intervju, Johan Löfstrand (S); Nooshi Dadgostar (V); Mats Green (M); Roger Hedlund (SD); Emma Hult (MP); Björn Ljung (L)). Synen på bostadspolitiken och att denna ska vara generell och inte riktad är därmed något som förenar en majoritet av dagens riksdagspartier både från politisk höger och vänster.

I relation till detta kan dock problematiken, som Boverket (2017a:10ff) uppmärksammar, med utsatta gruppers svårighet att få en bostad som är anpassad till deras inkomst föras upp. Boverket (2017a:10ff) menar att exempelvis bygga hyresrätter med låga hyror inte löser dessa gruppers problem med att få en bostad till