Kärnavfallsrelaterade frågor att hanteras av regeringen under mandatperioden 2014-2018

Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning (MKG) Norra Allégatan 5, 413 01 Göteborg

Tel: 031-711 00 92 Fax: 031-711 46 20 www.mkg.se

Org nr: 802420-8384 Bankgiro: 738-0793

Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning

mkg 2014-10-15

(reviderad 2014-11-06)

Promemoria Johan Swahn, kanslichef 070-467 37 31

johan.swahn@mkg.se

Kärnavfallsrelaterade frågor att hanteras av regeringen under mandatperioden 2014-2018

Föreningen Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning, MKG, arbetar specifikt med kärnavfallsfrågor åt Naturskyddsföreningen. Föreningen bildades 2004 för att med medel från kärnavfallsfonden i första hand delta i samrådet rörande det planerade slutförvaret för använt kärnbränsle i Forsmark. Föreningen deltar tillsammans med Naturskyddsföreningen sedan mars 2011 i prövningen av slutförvarsansökan, men arbetar dessutom brett med kärnavfallsfrågor, inklusive finansieringsproblematiken.

MKG har identifierat följande frågeställningar som är kärnavfallsrelaterade och som ska eller kan komma att hanteras av regeringen under den innevarande

mandatperioden:

1. Regeringsbeslut om kärnavfallsavgiften och säkerheter för 2015 (innan årsskiftet) 2. Regeringsbeslut om kraftindustrins forskningsprogram för kärnavfall och rivning av

reaktorer, Fud-13 (normalt sett innan årsskiftet)

3. Återremittering till Strålsäkerhetsmyndigheten m.fl. eller framtagning av en proposition för ett nytt kärnavfallsfinansieringssystem

4. Framtagning av en proposition för att föra in strålsäkerhetslagstiftningen i miljöbalken

5. Inom punkt 3 ovan om kärnavfallsfinansieringssystemet finns det ett förslag från Naturskyddsföreningen och MKG om att ändra förutsättningarna för

miljöorganisationer att erhålla och använda medel ur kärnavfallsfonden

6. MKG har skickat ett förslag till Miljödepartementet om att i regleringsbrevet för Strålsäkerhetsmyndigheten ange att medel ska tillföras föreningen att användas för internationellt arbete

7. MKG föreslår att regeringen utreder möjligheterna att importera ca. 130 kg bitar av bestrålat kärnbränsle från Danmark

8. Tidpunkten för hur länge Studsvikslagen, som anger hur mycket pengar

reaktorägarna ska betala in i kärnavfallsfonden för det historiska kärnavfallet,

behöver förlängas

Frågeställningarna ovan utvecklas vidare i separata avsnitt nedan.

1. Regeringsbeslut om kärnavfallsavgiften och säkerheter för 2015 Regeringen måste enligt finansieringslagen (SFS 2006:647 §§ 6-10) och

finansieringsförordningen (SFS 2008:715 §§ 3-8) innan årsskiftet ta ett beslut om kärnavfallsavgifter och säkerheter för finansieringen av hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall samt rivning av reaktorer. Strålsäkerhetsmyndigheten, SSM, har den 13 oktober lagt ett förslag till regeringen. Förlaget har varit ute på remiss och Naturskyddsföreningens och MKG:s gemensamma remissyttrande inskickat till SSM 2014-09-01 bifogas som bilaga 1

.

SSM föreslår att kärnavfallsavgiften ska höjas från dagens ca 2 öre/kWh till ca 4 öre/kWh

. Förslaget gäller bara för 2015 och inte hela den normala avgiftsperioden 2015-2017 eftersom SSM anser att underlaget är för dåligt och har bett

kärnavfallsbolaget SKB om ett förbättrat underlag för att kunna föreslå avgifter för 2016-2017. SSM föreslår även säkerheter för att garantera tillräckliga medel för kärnavfallshantering och rivning av reaktorer. Förslaget är att höja säkerheterna och det är i linje med det förslag som myndigheten hade inför beslutet om avgifter och säkerheter för perioden 2012-2014. Förra gången genomförde regeringen inte den föreslagna höjningen av säkerheterna.

Naturskyddsföreningen och MKG hade följande synpunkter i remissyttrandet till SSM:

”Föreningarna anser att det är utmärkt att de satsningar som SSM gjort på enheten för finansiell kontroll nu gett myndigheten de resurser och verktyg som behövs för att säkra att kärnkraftindustrin i största möjliga mån tar sitt ansvar för att täcka kostnaderna för slutförvaring av radioaktivt avfall och kärnkraftavveckling. Föreningarna stödjer förslaget att i detta läge bara bestämma avgifter och belopp för 2015. Föreningarna vill tillägga att den stora osäkerhet som finns vad gäller möjlighet till långsiktig avkastning på fondmedel och osäkerheten som finns hur länge de svenska

kärnkraftsreaktorerna kommer att kunna leverera avgifter i systemet gör att detta förfarande i framtiden bör bli praxis. I det förslag som finns till ny finansieringslagstiftning behålls systemet med treåriga avgiftsperioder, något som föreningarna nu ser som en brist.”

”Föreningarna har länge uppmärksammat att den rivningskostnad som kärnkraftindustrin antar för att riva svenska kärnkraftreaktorer är väldigt låg per reaktor. Föreningarna vill att SSM i sin framtida bedömning av framtida kostnader för rivning av reaktorer tydligt granskar

kärnkraftsindustrins rivningsplaner i perspektivet att bästa möjliga teknik och bästa hushållning av resurser ska användas.”

”Föreningar stödjer att avgiften för 2015 blir minst ca. 4 öre per kWh.

Föreningarna avser även att avgiftshöjningen inte får bli mindre vid det slutgiltiga regeringsbeslutet som ofta tidigare varit fallet, senast i beslutet om kärnavfallsavgifter för 2012-2014. Föreningarna redovisade i yttrandet över förslaget till ny finansieringslagstiftning att det är fullt möjligt att kärnavfallsavgiften måste höjas till mellan 8 och 10 öre/kWh för att inte staten ska riskera att stå för kostnaderna för slutförvaring av radioaktivt avfall och kärnkraftavveckling.”

1 Se även http://www.mkg.se/mkgs-yttrande-pa-kraftigt-hojda-karnavfallsavgifter-for-2015-foreslagna- av-ssm .

2 Se även http://www.mkg.se/ssm-foreslar-regeringen-hojda-karnavfallsavgifter.

”Föreningarna anser […] att det är viktigare att se till att

kärnavfallsavgiften är hög än att hålla låga avgifter med motivering att det finns säkerheter som ska garantera att det finns tillräckligt med pengar för slutförvaring och avveckling. Föreningarna vill att SSM och framförallt regeringen lägger mer fokus på att se till att kärnavfallsavgiften är tillräckligt hög jämfört med att hänvisa till att det inte är så noga hur hög avgiften är eftersom det finns säkerheter som träder in om avgifterna inte räcker.

”Regeringens beslut att inte höja finansieringsbeloppet för perioden 2012- 2014 var enligt föreningarnas mening felaktigt. Regeringen ansåg utan lagstöd att det skulle kunna gå att kräva in beloppen direkt och att

avkastningen på de medlen i kärnavfallsfonden då skulle ge samma totala summa. Föreningarna stödjer SSM:s förslag att kraftigt höja finansierings- och kompletteringsbeloppen och anser att regeringen denna gång ska ta beslut om att höja beloppen till de föreslagna nivåerna.”

Regeringen kommer att erhålla ett yttrande även från Kärnavfallsrådet och brukar vanligtvis även ge kärnavfallsbolaget SKB en möjlighet att yttra sig över SSM:s förslag.

Kärnkraftindustrin har traditionellt drivit en intensiv kampanj för att få regeringen att inte införa avgiftshöjningar. Förslagsvis låter departementet SSM genomföra

dragningar inför beslutet för att förklara myndighetens beräkningar och ståndpunkter.

På sådana möten är det viktigt att det finns med företrädare för enheten för finansiell kontroll på SSM, eftersom det är de på myndigheten som har bäst förståelse för dessa frågor.

I denna frågeställning krävs att regeringen tar ett beslut innan årsskiftet. Det har varit något av en tradition att avgiftsbeslutet tas på det sista regeringssammanträdet innan julhelgerna.

Om regeringen beslutar att endast ta beslut om avgifter och säkerheter för 2015 återkommer ett beslut senhösten 2015 och avgifter och säkerheter för 2016-2017.

Dessutom kommer beslutet om avgifter och säkerheter för 2018-2020 på regeringens bord senhösten 2017.

2. Regeringsbeslut om industrins forskningsprogram Fud-13 för kärnavfallshantering och rivning av reaktorer

Regeringen har ytterligare ett beslut framför sig, nämligen det rörande

kärnkraftindustrins forskningsprogram för hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall samt rivning av reaktorer, det s.k. Fud-programmet. Programmet tas fram av kärnavfallsbolaget SKB vart tredje år och Fud-13, som inlämnades i september 2013, är nu redo för godkännande av regeringen. Allt det underlag som behövs för beslutet finns på Miljödepartementet. Beslut tas normalt på senhösten året efter inlämnandet av forskningsprogrammet så det skulle vara aktuellt med ett beslut innan nyår. Detta beslut är dock inte lika tidspressat som beslutet om kärnavfallsavgiften och

säkerheter utan det kan tas när regeringen vill. Dock ska nästa forskningsprogram tas fram av industrin senast den 1 oktober 2016 och om regeringen ska ställ villkor i sitt beslut som innebär att kompletteringar ska tas fram är det rimligt att beslutet inte dröjer allt för länge.

Att industrin ska lämna in forskningsprogram som ska godkännas av regeringen är ett krav enligt § 12 kärntekniklagen (SFS 1984:3) och därmed indirekt kopplat till drifttillstånden för kärnkraftreaktorerna. Hanteringen av Fud-programmet är reglerat i

§§ 25-26 kärnteknikförordningen (SFS 1984:14).

Regeringsbeslutet är regeringens enda sätt att påverka kärnavfallsprogrammet, och kommer som sagt vart tredje år. I § 12 i kärntekniklagen står det att ”i samband med granskningen och utvärderingen får sådana villkor ställas upp som behövs avseende den fortsatta forsknings- och utvecklingsverksamheten”. Normalt sett "godkänner"

regeringen beslutet men ibland kräver regeringen som villkor att kraftindustrin gör kompletteringar. Dessa ska sedan godkännas av regeringen eller så kan regeringen delegera ett godkännande till SSM. Beslutet möjliggör påverkan på den fortsatta utvecklingen av slutförvarsprogrammet och hur reaktorerna ska rivas. Eftersom det pågår en prövning av ansökan om att få slutförvara använt kärnbränsle vid

Forsmarks kärnkraftverk hade regeringen i sitt förra beslut om Fud-2010, som togs hösten 2011 efter det att ansökan lämnats in, inga villkor kopplade till frågor som rörde använt kärnbränsle. Med tanke på hur problematisk prövningen av den

ansökan är kan det finnas skäl för regeringen att förhålla sig till frågor som rör använt kärnbränsle denna gång trots att miljöprövningen pågår.

Strålsäkerhetsmyndigheten, SSM, lämnade sitt yttrande över Fud-14 till regeringen den 28 mars

. Kärnavfallsrådet lämnade sitt yttrande över Fud-14 till regeringen den 16 juni

. Normalt sett brukar Miljödepartementet låta SKB yttra sig över yttrandena.

Och sedan tar regeringens sitt beslut.

Två exempel på regeringsbeslut finns här:

Regeringsbeslut Fud-07: http://www.mkg.se/regeringens-fud-beslut-innehaller-villkor-

Regeringsbeslut Fud-10: http://www.mkg.se/regeringen-har-fattat-beslut-om-fud-10 Innan SSM skickade in sitt yttrande till regeringen så remisshanterade myndigheten Fud-14. Naturskyddsföreningen och MKG skickade den 31 december 2013 in ett gemensamt remissyttrande.

Till skillnad från i tidigare yttranden över Fud-programmet har föreningarna för Fud- 14 valt att lämna mer detaljerade synpunkter i en bilaga och i stället i

huvuddokumentet ge en generell betraktelse över hela läget inom

kärnavfallsområdet. Huvudtexten bifogas som bilaga 2 och yttrandet är snarare riktad till regeringen än till SSM

.

Föreningarna tar sitt remissyttrande upp följande frågeställningar som föreningarna ser som centrala för läget inom kärnavfallsområdet:

1. Omöjligheten att via Fud-programmet i realiteten styra det svenska kärnavfallsprogrammet

2. Problemet med ansvarsprincipen och vem som ska verka för allmänintresset 3. Problemet med att kraftindustrin driver sin kärnavfallsverksamhet i bolagsform

utan möjlighet till offentlig insyn

4. Problemet med betydande brister i slutförvarsansökan för använt kärnbränsle 5. Problemet med brister rörande slutförvaret för kortlivat radioaktivt avfall, SFR 6. Bristerna med planeringen för rivningen av reaktorer

7. Bristerna i finansieringssystemet

Föreningarna utvecklar i yttrandet dessa punkter och avslutar med följande avslutande kommentar:

3 SSM:s yttrande och granskningsrapport finns på http://www.mkg.se/ssm-yttrar-sig-om-fud-13-till- regeringen.

4 Kärnavfallsrådets yttrande finns på http://www.mkg.se/karnavfallsradet-har-lamnat-sitt-yttrande-over- fud-13.

5 Bilagan till föreningarnas yttrande finns på http://www.mkg.se/naturskyddsforeningen-och-mkgs- yttrande-over-fud-13.

”Föreningarna anser att det är viktigt att regeringen i de två besluten över forskningsprogrammet Fud-13 och kärnavfallsavgifter och säkerheter för perioden 2015-2017 tar ett samlat grepp över hela

kärnavfallsproblematiken. Det kräver ett bra underlag för besluten.

Föreningarna vill med detta yttrande bidra till underlaget. Men det är även viktigt att Strålsäkerhetsmyndigheten i sina yttranden inför besluten ger en övergripande bild av läget med förslag på vad som kan göras. Ett sådant ansvar anser föreningarna även att Kärnavfallsrådet har när rådet ska yttra sig till regeringen över forskningsprogrammet Fud-13.”

”Föreningarna menar att den nuvarande regeringen bör ta ett initiativ till en utredning som ska se över hur ansvarsfördelningen inom

kärnavfallsområdet fungerar. En sådan utredning bör ha som direktiv att dels utreda förändringar av ansvarsfördelningen, som säkerställer att samhällsintresset alltid sätts i första hand i det fortsatta arbetet med kärnavfallet, dels föreslå hur det framtida svenska arbetet med kärnavfall och rivning av reaktorer bör organiseras och kontrolleras.”

”Föreningarna menar även att efter att den nuvarande rapporten med förslag på förändringar av finansieringssystemet remissbehandlats så bör nya direktiv ges till Riksgälden, Kärnavfallsfonden och

Strålsäkerhetsmyndigheten att utgående från Strålsäkerhetsmyndighetens utredning gemensamt föreslå ett finansieringssystem där fokus sätts endast på att minska statens risk, och inte på att minska kraftindustrins avgifter.”

Frågeställningen i det sista stycket behandlas i nästa avsnitt. Förhoppningen om att även SSM och Kärnavfallsrådet i sina yttranden skulle ta ett mer övergripande grepp i sin beskrivning av utvecklingen inom kärnavfallsområdet har inte förverkligats. SSM gjorde visserligen en särskild hänvisning till föreningarna på sidan 12 i

granskningsrapporten till myndighetens yttrande, men har i övrigt bara synpunkter på innehållet i själva Fud-programmet.

Till det som sägs ovan vill föreningarna tillägga att regeringen inför sitt beslut över Fud-14 bör noggrant studera den pågående prövningsprocessen för

kärnkraftsindustrins ansökan om att få bygga ett slutförvar för använt kärnbränsle.

Utan att föregripa domstolsprocessen kan regeringen se till att det finns en handlingsfrihet att ta beslut kopplade till Fud-processen om det skulle visa sig att mark- och miljödomstolen och/eller SSM skulle markera att ansökan inte kan komma att godkännas eller att sådant processhinder föreligger att ansökan inte kommer att kunna kompletteras på ett sätt som gör att den kan kungöras utan i stället måste avvisas.

Sammanfattningsvis är Fud-beslutet en möjlighet för regeringen att påverka frågor som rör kärnavfall och rivning av reaktorer genom att ställa villkor. Även om det möjligen kan finns vissa begränsningar vad som kan sägas i frågor där det pågår miljöprövningar.

Om regeringen beslutar om villkor vars uppfyllelse måste godkännas av regeringen återkommer beslut om detta under mandatperioden. Dessutom kommer ett beslut om forskningsprogrammet Fud-16 senhösten 2017.

3. Återremittering till Strålsäkerhetsmyndigheten m.fl. eller framtagning av en proposition för ett nytt kärnavfallsfinansieringssystem

Det pågår en process att ändra finansieringslagen (SFS 2006-647) och

finansieringsförordningen (SFS 2008-715) eftersom det behövs en omfattande

reformering av finansieringssystemet för hantering och slutförvaring av radioaktivt

avfall och rivningen av reaktorer. Om inte en reformering görs så är det stor risk att

staten, och därmed skattebetalarna, får stå för kostnader som åligger

kärnkraftindustrin. Det är viktigt att industrin enligt principen att förorenaren står för de kostnader som kärnkraften orsakar.

Sedan flera år har det pågått utredningar av finansieringssystemet. Den förstärkning som den nya enheten för finansiell kontroll innebar när Strålsäkerhetsmyndigheten, SSM, bildades 2008 gjorde det möjligt för myndigheten att i större utsträckning än tidigare utreda hur det nuvarande systemet fungerade. Problem uppdagades som dessutom förvärrades av finanskrisen som har lett till att de långa räntorna är exceptionellt låga vilket minskar avkastningen i kärnavfallsfonden. SSM började samarbeta med myndigheterna Riksgälden och Kärnavfallsfonden. SSM fick i oktober och december 2011 uppdrag av regeringen att i samråd med de andra myndigheterna utreda olika finansieringsfrågor. Utredningens uppdrag förlängdes och utvecklades i maj 2012. I det senaste regeringsuppdraget angavs följande syfte med utredningen

:

”Syftet med regeringsuppdragen är att förtydliga principerna för beräkning av kärnavfallsavgifter och förvaltning av medlen i Kärnavfallsfonden samt att förändra bestämmelserna om säkerheternas användning i syfte att förbättra den finansiella säkerheten för staten.”

Avsikten med utredningen var alltså att minska statens risk för att stå för kärnkraftindustrins avfalls- och rivningskostnader.

Utredningen presenterade 2013-06-05 sin slutrapport till regeringen med ett förslag till reformerat finansieringssystem som innebär ändringar av finansieringslagen och - förordningen

. Samtidigt skickade Riksgälden in ett särskilt yttrande till regeringen där myndigheten bl.a. påpekade följande:

”Riksgälden anser att förslagen om den mer detaljerade tillämpningen av systemet på kortare sikt är åtgärder i rätt riktning som bidrar till en mer stringent tillämpning av finansieringssystemet. Däremot innehåller dessa förslag ett antal osäkra bedömningar av olika parametrar som har ett stort genomslag på avgifter och säkerhetsbelopp. Det handlar till exempel om antaganden om återstående driftstid och modellen för fastställandet av diskonteringsräntan (inklusive specifika nivåer för riskpåslag) och den exakta placeringsrestriktionen för olika tillgångsslag.”

Det mest kontroversiella i rapporten, som även Riksgälden uppmärksammat, är att SSM i det slutliga förslaget valt att ta med tre detaljförslag som minskar kostnaderna för kärnkraftindustrin men samtidigt ökade statens risk. Detta går emot utredningens uppdrag.

De tre kontroversiella detaljförslagen som SSM föreslagit är:

– att kraftindustrin ska får räkna med att alla de återstående kärnkraftverken ska köras i 50 år, i stället för idag 40 år,

– hur snabbt diskonteringsräntan ska kunna antas återgå till ”normala” historiska nivåer, och

– att medlen i kärnavfallsfonden ska kunna placera i aktier och andra mer riskabla finansiella instrument.

Rapporten skickades på remiss från Miljödepartementet under hösten 2013

. Naturskyddsföreningen och MKG lämnade 2014-01-31 in ett gemensamt

6 Se även http://www.mkg.se/finansieringen-av-slutforvaret-for-anvant-karnbransle-kan-sakna-minst- 30-miljarder.

7 Se även http://www.mkg.se/ssms-utredning-foreslar-otillracklig-hojning-av-karnavfallsavgiften.

8 Se även http://www.mkg.se/forslag-till-finansieringsforandringar-ute-pa-remiss.

remissyttrande över rapporten. Föreningarna stödjer principerna för det framtida finansieringssystemet men är kritiska till de tre förslag som även Riksgälden uppmärksammat. Föreningarna anser att förslaget ger en alltför stor risk för att staten, och därmed skattebetalarna får stå för kraftindustrins avfalls- och rivningskostnader vilket strider mot utredningens uppdrag.

Föreningarna framför sammanfattningsvis följande synpunkter i yttrandet:

– Det är utmärkt att Strålsäkerhetsmyndigheten, Riksgälden och

Kärnavfallsfonden genomfört en översyn av finansieringssystemet för slutförvaring av radioaktivt avfall och rivning av reaktorer.

– En otillräcklig nivå på kärnavfallsavgiften ökar sannolikheten för att staten får stå för kraftindustrins kostnader, d.v.s. innebär en finansiell risk för staten. Detta innebär en subventionering av kärnkraft som energislag. En subventionering av kärnkraft är inte acceptabel, särskilt inte när den gynnar kärnkraft mer än andra energislag.

– Utredningen uppfyller inte det direktiv som fanns i regeringsuppdraget som sa att huvudsyftet med utredningen var att minska den finansiella risken för staten. I stället har Strålsäkerhetsmyndigheten under

utredningens slutfas fokuserat på att hålla nere kostnaderna för kraftindustrin. Och därmed ökat statens finansiella risk.

– Det är viktigare att det betalas in medel i fonden nu än att en för låg kärnavfallsavgift motiveras av att det ställs säkerheter för framtida inbetalningar. Det är fullt möjligt att framtida säkerheter inte kan realiseras vilket ökar statens finansiella risk.

– Föreningarna vill påpeka att diskussionen oftast, även i utredarnas rapport, handlar om kärnavfallsavgiften bör vara 2 eller 5 öre per kWh producerad kärnkraftsel. Men osäkerheterna i systemet är så stora att diskussionen hellre borde handla om avgiften ska vara 8 eller 12 öre.

– Föreningarna stödjer tanken att införa komponenter från finansieringssystemen för pensioner i finansieringssystemet för slutförvaring av radioaktivt avfall och rivning av reaktorer.

– Föreningarna stödjer de nya principer som utredarna vill ha som grund för ett nytt finansieringssystem: helhetsprincipen med en balansräkning av alla tillgångar och skulder, lågriskprincipen för statens finansiella risk och aktsamhetsprincipen för förvaltningen av medlen i

kärnavfallsfonderna. Utredarna har dock inte tillämpat principerna särskilt väl när mer detaljerade förslag lagts. Det gäller särskilt utformningen av kurvan med förväntad framtida avkastning av fondmedel som föreslås användas vid beräkningen av avgiften och säkerheter, vilken driftstid för kärnkraftsreaktorerna som ska användas vid beräkningarna, samt i frågan om möjligheten att placera

kärnavfallsfondens medel i mer riskabla värdepapper, t.ex. aktier.

– Den kurva med förväntad framtida avkastning på fondmedel som används vid beräkning av kärnavfallsavgifter ska vara konservativ.

Förslaget som utredarna lägger fram antar framtida avkastningar som är så höga att de ger en oacceptabelt hög sannolikhet för att alltför låga avgiftsnivåer idag ökar den finansiella risken för staten.

– Det är viktigt att den exakta kurvan för förväntad avkastning på fondmedel inte regleras i finansieringsförordningen. Det behöver utredas om hanteringen av denna fråga i stället ska ske i en särskild avgiftsförordning, där regeringen utgående från underlag från

myndigheterna inför varje avgiftsbeslut fastställer hur kurvan ska se ut.

– Den driftstid för kärnkraftsreaktorerna som används vid beräkningen av kärnavfallsavgiften ska även fortsättningsvis vara 40 år plus sex år för de reaktorer som är kring 40-årsstrecket. Att öka den antagna

driftstiden till femtio år ökar den finansiella risken för staten, vilket inte är i enlighet med utredningens direktiv.

– Föreningarna anser att placeringsmöjligheten för medel i

kärnavfallsfonden inte ska breddas utöver den breddning som har gjorts tidigare, t.ex. genom att tillåta placeringar i aktier. En breddad placering i mer riskabla finansiella instrument ökar den finansiella risken för staten, vilket inte är i enlighet med utredningens direktiv.

– Föreningarna stödjer de synpunkter som Riksgälden redovisar i ett särskilt yttrande till regeringen, där de vill se en fortsatt utredning av frågor som rör avkastningskurvan, driftstiden för reaktorerna och placeringsmöjligheterna för fonden.

– Den nuvarande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna inom finansieringsområdet bör behållas. Formerna för samarbete bör dock utvecklas och formaliseras.

– Ett golv bör införas för avgiftsbetalningarna under en avgiftsperiod för att få in pengar i fonden även om reaktorerna inte producerar lika mycket el som antagits.

– Möjligheten att införa ett ömsesidigt betalningsansvar mellan ägarna till kärnkraftverken, och att ta bort återbetalningssystemet, bör utredas – Föreningarna föreslår förändringar i stödet för ideella föreningar ur

kärnavfallsfonden

– Föreningarna föreslår att det utreds hur medel från kärnavfallsfonden ska kunna användas till från kraftindustrin oberoende forskning inom kärnavfallsområdet.

Den näst sista punkten, att föreningarna föreslår förändringar för hur stöd till

miljöorganisationer kan erhållas ur kärnavfallsfonden, tas upp mer detaljerat i avsnitt 5 nedan. Hela yttrandet, utan bilagor, finns som bilaga 3

.

SSM tog i februari 2013 fram ett PM med titeln “Nivåer på kärnavfallsavgift vid olika förutsättningar - några räkneexempel”. Dokumentet fanns med som bilaga 5 i föreningarnas remissyttrande och bifogas som bilaga 4 i detta PM. I dokumentet visas hur olika förutsättningar påverkar hur stor kärnavfallsavgiften kan bli. När SSM presenterade sin utredning i juni 2013 framförde en representant för myndigheten följande

:

”Om förändringarna genomförs bedömer myndigheterna att en avgift på dagens nivå, det vill säga drygt 2 öre/kWh, kan täcka kostnaderna för att riva kärnkraftverken och omhänderta det använda kärnbränslet. Men förändringarna innebär också en ökning av de säkerheter som reaktorföretagens moderbolag måste ställa.”

Men i det PM som SSM tog fram fyra månader tidigare finns det ingen beräknad avgift som är så låg som 2 öre/kWh. Avgifterna ligger i spannet 3-17 öre/kWh vilket visar hur mycket olika antaganden slår vad gäller hur länge reaktorerna producerar el och hur stora de totala kostnaderna blir. Naturskyddsföreningen och MKG menar att kärnavfallsavgiften i dagsläget borde ligga mellan 6-10 öre. Dessutom har

föreningarna svagheten i att som SSM förordar att öka säkerheterna i stället för avgiften. Avgifter som betalas in i kärnavfallsfonden finns där. Säkerheter är beroende av att det finns några pengar att kräva in av kärnkraftsbolagen om det

9 Alla bilagor finns här: http://www.mkg.se/naturskyddsforeningen-och-mkgs-yttrande-om- andringsforslagen-till-finansieringssystemet.

10 Se http://www.stralsakerhetsmyndigheten.se/Om-myndigheten/Aktuellt/Nyheter/Nytt-forslag-ger-ett- mer-robust-finansieringssystem-.

skulle saknas pengar i framtiden. Frågan är om det ens finns några bolag att då kräva in pengar av.

Det är möjligt att nu gå vidare med den remissade utredningen och lägga fram en proposition med förslag på de förändringar av finansieringslagen som föreslås. Ett bättre alternativ är förmodligen att ta fäste på den kritik som framkommit om att de föreslagna förändringarna i detaljerna ger en ökad risk för att staten ska stå för kraftindustrins kostnader. SSM, Riksgälden och Kärnavfallsfonden kan ges ett gemensamt uppdrag att ta fram ett nytt och förbättrat förslag som verkligen minskar statens risk

. I uppdraget skulle då även kunna föras in ytterligare frågor, såsom exempelvis möjligheten att införa ett ömsesidigt betalningsansvar mellan ägarna till kärnkraftverken, möjligheten att ta bort återbetalningssystemet till industrin, och möjligheten att medel från kärnavfallsfonden ska kunna användas till från kraftindustrin oberoende forskning inom kärnavfallsområdet.

4. Framtagning av en proposition för att föra in strålsäkerhetslagstiftningen i miljöbalken

Sedan i mars 2011 har det legat ett förslag på regeringens bord om att föra in kärntekniklagen och strålskyddslagen i miljöbalken. Detta skulle ske genom att kapitel 12 i balken ersätts med en ny lagtext. Utredningen heter ”Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form – SOU 2011:18” och är genomförd av f.d. chefsjuristen Ingvar Persson vid Statens kärnkraftinspektion, SKI

. Utredningen är remisshanterad av Miljödepartementet.

Naturskyddsföreningen och MKG skickade 2011-10-14 in ett remissyttrande över utredningen. Remissyttrandet finns som bilaga 5

. Föreningarna är positiva till förslaget som kan stärka miljölagstiftningens påverkan på kärnsäkerhetsområdet. I yttrandet sammanfattas föreningarnas synpunkter på följande sätt:

– Kärnkraftshaverierna i Japan i mars 2011 är ännu ett tragiskt exempel på att kärnkraften är en energikälla som aldrig kan bli tillräckligt säker.

Naturskyddsföreningen och MKG (nedan ”föreningarna”) uppmanar regeringen att återuppta avvecklingen av landets åldrade

reaktorbestånd och upphäva den möjlighet att bygga nya reaktorer som infördes 2010. Erfarenheterna från Fukushima talar dessutom starkt för att nya initiativ måste tas för att förbättra kontroll, tillsyn och beredskap. Utredningen har konstaterat allvarliga brister ibland annat informationsöverföringen, vilket talar för att det finns liknande

strukturfel i Japan och Sverige. Förslagen i det remitterade

betänkandet är i huvudsak bra, men med vårens händelser i åtanke inte tillräckliga.

– Föreningarna välkomnar förslaget om att inordna prövning och tillsyn av kärntekniska anläggningar och andra verksamheter med strålning under Miljöbalken. Reformen har förutsättningar att förbättra skyddet för människor och miljö och förenkla den dubbelprövning som är dagens ordning.

– Fördelningen av ärenden mellan Mark- och miljödomstolarna och Strålsäkerhetsmyndigheten är i huvudsak bra, men vi anser att även

11 I det tidigare uppdraget var det SSM som var ansvarig att ta fram ett förslag i samråd med de två andra myndigheterna.

12 Utredningen finns här: http://www.mkg.se/utredning-om-ny-stralsakerhetslagstiftning-klar.

13 Se även: http://www.mkg.se/naturskyddsforeningen-och-mkg-yttrar-sig-over-forslag-till-ny- stralsakerhetslagstiftning.

prövningen av mellanlagring och prövningen av slutförvaring av utländskt radioaktivt avfall är av sådan vikt att ansökningar ska prövas av Mark- och miljödomstol som första instans.

– Vi oroar oss för uppgifterna om att vissa innehavare av icke

kärnkraftsanknutet radioaktivt avfall inte har ekonomiska resurser att sända avfallet till behandling och slutförvaring via Studsvik Nuclear AB.

Föreningarna vill se ett förslag om utökade möjligheter till ingripande redan när det finns skälig anledning att befara att verksamhetsutövare inte fullgör sina förpliktelser.

– Föreningarna välkomnar att utredningen föreslår en lagregel som reglerar statens sistahandsansvar för utbränt kärnbränsle.

Naturskyddsföreningen har emellertid i tidigare remissvar påtalat det olämpliga i att energikoncernerna kan göra sig fria från ansvaret för radioaktivt avfall och atomolyckor genom att överlåta tillstånden till dotterbolag. I Tyskland har moderbolagen tvingats acceptera ett ekonomiskt ansvar för dotterbolagens kärntekniska verksamhet.

– Föreningarna är kritiska till utvidgningen av tystnadsplikten i 26 kap. 27

§ för tjänstemän som tagit befattning med ärenden enligt balken.

Händelserna i Fukushima och Tjernobyl visar att bristande transparens är en riskfaktor i sig. En tipstelefon bör inrättas på

Strålsäkerhetsmyndigheten, där bland annat anställda på företag med kärnteknisk verksamhet anonymt kan lämna upplysningar om fel och brister utan att behöva vara rädd för att bryta mot lag.

– Förslaget om nya regler om direktåtkomst och automatisk överföring av viktig anläggningsdata är bra, men bör utvidgas. För det första bör direktåtkomst vara ständigt tillgänglig för tillsynsmyndigheterna. Vissa data bör dessutom vara omedelbart tillgängliga för lokala

säkerhetsnämnder och allmänheten direkt via Internet i form av realtidsuppdaterade länkar, innehållande bland annat mätvärden för strålning i anläggningarna och utanför i olika vindriktningar. Sverige skulle kunna sätta en ny standard för transparens som skulle kunna få efterföljare i andra länder.

– Föreningarna anser för att fängelse bör finnas kvar i straffskalan åtminstone vid åsidosättande av vissa viktigare föreskrifter från regeringen. Föreningarna motsätter sig den omfattande

avkriminalisering när det gäller fängelse i straffskalan för brott mot myndighetsföreskrifter som föreslås. Vi anser därför att viktigare förhållningsregler bör lyftas från myndighetsföreskrifter till förordnings- eller lagnivå.

– Föreningarna ställer sig positiva till införandet av ett system med miljösanktionsavgifter för överträdelser av mindre allvarligt slag.

Föreningarna vill emellertid understryka att sanktionsavgifterna måste sättas på kännbara beloppsnivåer.

– I förslaget till 29 kap 4 b § föreskrivs att man inte ska döma till böter enligt bestämmelsen för föreskrifter från regeringen eller myndigheter, om det finns skyldighet att betala miljösanktionsavgift. Föreningarna håller med om att det vore olämpligt om fysiska och juridiska personer kan bli föremål för både miljösanktionsavgifter och böter. Detta kan emellertid lösas med konkurrensregel, där ett bötesföreläggande konsumerar en miljösanktionsavgift. Detta skulle inte gälla det fall då till exempel ett företag blir föremål för miljösanktionsavgift samtidigt som en gärningsman döms för en överträdelse. Det är viktigt att dessa sanktioner hålls isär och kan fungera parallellt.

– Föreningarna är positiva till att ändra de ifrågasatta lokala säkerhetsnämndernas roll till ”lokala insynsnämnder”, med

representanter från bland annat miljöorganisationer. För att nämnderna ska få den trovärdighet som man vill ha bör

miljöorganisationer garanteras två platser i nämnderna, förses med realtidsuppdaterad tillgång till vissa driftsdata och mätdata. Dessutom behöver anslagen höjas.

På Miljödepartementet förbereds för närvarande de lagstiftningsförändringar som behöver genomföras och en proposition bör kunna läggas på riksdagens bord under det närmaste året.

5. Inom punkt 3 ovan om kärnavfallsfinansieringssystemet finns det ett förslag från Naturskyddsföreningen och MKG om att ändra

förutsättningarna för miljöorganisationer att erhålla och använda medel ur kärnavfallsfonden

I det remissyttrande över Strålsäkerhetsmyndighetens, SSM:s, förslag till ny

finansieringslagstiftning som diskuterades i avsnitt 3 föreslog Naturskyddsföreningen och MKG förändringar i lagstiftningen som rör hur miljöorganisationer (ideella

föreningar) kan erhålla och använda medel ur kärnavfallsfonden. Förslaget finns som bilaga 6. Sammanfattningsvis går förslaget ut på att likställa kommuner och

miljöorganisationer vad gäller användning av fondmedel. Det betyder att den

tidsgräns som nu finns för hur länge miljöorganisationer kan använda medel tas bort samt även restriktionerna för vad medlen kan användas till bara det handlar om hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall och rivning av kärntekniska anläggningar.

Miljödepartementet har skickat förslagen på remiss till SSM som ska yttra sig innan 2014-10-31. Det är möjligt att ta bort tidsgränsen för användning av medel genom en förordningsändring medan frågan om vad medlen kan användas till kräver en

lagändring.

6. MKG har skickat ett förslag till Miljödepartementet om att i

regleringsbrevet för Strålsäkerhetsmyndigheten ange att medel ska tillföras föreningen att användas för internationellt arbete

MKG har 2014-10-02 skickat ett förslag till Miljödepartementet om att regeringen i regleringsbrevet för Strålsäkerhetsmyndigheten ska ange att medel ska tillföras föreningen för att arbeta internationellt med frågor som rör hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall och rivning av reaktorer. Förslaget bifogas som bilaga 7.

Föreningen har inlett en relativt omfattande internationellt arbete kopplat till bl.a. två EU-projekt. Föreningen kan inte använda medel ur kärnavfallsfonden för

internationellt arbete annat än i begränsad omfattning för kunskapsinhämtning. För att förstärka möjligheterna för svenskt deltagande i internationellt samarbete inom kärnavfallsområde från frivilligorganisationer skulle en sådan lösning, som redan används på ett liknande sätt i andra myndigheters regleringsbrev, vara en bra lösning.

7. MKG föreslår att regeringen utreder möjligheterna att importera ca.

130 kg bitar av bestrålat kärnbränsle från Danmark

MKG har sedan flera år tillbaka följt den danska debatten om hur det danska

radioaktiva avfallet från atomforskningsanläggningen vid Risø ska hanteras och

slutförvaras. Det danska slutförvarsprojektet har många problem. Dessa beskrivs

bl.a. i det remissvar med synpunkter som MKG skickade in till Naturvårdsverket

2014-07-01 som ett led i det samråd som Danmark inlett under Esbo-konventionen.

Remissyttrandet bifogas som bilaga 8.

Ett huvudproblem med det danska projektet är att det finns ca. 230 kg med bitar av bestrålade bränslestavar som måste slutförvaras som använt kärnbränsle. Dessa kommer från ett s.k. hot cell-laboratorium där provtagning skett på bestrålade bränslestavar som sedan lagts undan. I Sverige finns ett liknande laboratorium vid Studsvik där likadana prov görs. De bestrålade bränslebitar som blir kvar vid försök i Studsvik placeras i särskilda stålbehållare med samma form som ett bränsleelement med använt kärnbränsle. Stålbehållarna mellanlagras sedan i centrallagret för använt kärnbränsle, Clab, vid Oskarshamns kärnkraftverk tillsammans med det använda kärnbränslet från de svenska kärnkraftverken.

MKG menar att det är orimligt att Danmark bygger ett särskilt slutförvar för använt kärnbränsle endast för slutförvaring av ca. 230 kg bestrålat bränsle. Som jämförelse kommer totalt sett det använda kärnbränslet från den svenska kärnkraften att uppgå till 10 000 ton.

Det kan även finnas danska tunnor med långlivat medelaktivt avfall som liknar de tunnor som finns i Studsvik från det historiska svenska kärntekniska programmet.

För närvarande planerar Danmark att placera det högaktiva och långlivade

bestrålade bränslet i ett slutförvar avsett för kortlivat avfall. Detta eftersom de inte har funnit något land som kan tänka sig ta emot avfallet.

Sverige har själv exporterat radioaktivt avfall som inte passar in i den svenska planeringen för hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall. Den svenska lagstiftningen tillåter import av radioaktivt avfall om särskilda skäl föreligger.

Det har de senaste åren funnits propåer från Danmark för att försöka få till stånd en lösning med export av det aktuella avfallet till Sverige. MKG stödjer en sådan lösning men har förstått att det funnits ett svenskt motstånd mot import av avfallet för att det skulle kunna störa den pågående prövningen av ansökan om att få bygga ett

slutförvar för använt kärnbränsle i Forsmark.

MKG menar att denna oro är obefogad och föreslår att regeringen tar upp samtal med Danmark om ett samarbete inom kärnavfallsområdet där det förutom en diskussion om förutsättningarna för att ta hand om det danska bestrålade bränslet i Sverige skulle vara frågan om en bredare kompetensöverföring från svensk sida.

Något som Danmark skulle ha stor nytta av. Även Strålsäkerhetsmyndigheten har inom Esbo-samrådet uttryckt en osäkerhet över de danska planerna för hantering av det bestrålade bränslet. Andra områden där samarbete skulle kunna vara bra rör platsvalsprocessen samt hantering och konditionering av de danska tunnorna med långlivat medelaktivt radioaktivt avfall.

8. Tidpunkten för hur länge Studsvikslagen, som anger hur mycket

pengar reaktorägarna ska betala in i kärnavfallsfonden för det historiska kärnavfallet, behöver förlängas

Förutom den finansieringslagstiftning som finns som anger hur kärnkraftens

radioaktiva avfall och rivningen av reaktorer ska finansieras så finns det en separat lag, den s.k. Studsvikslagen (SFS 1988:1597) som anger hur hanteringen av det historiska radioaktiva avfallet och rivningen av de historiska kärntekniska

anläggningarna ska finansieras. Lagen anger att det är de nuvarande

tillståndshavarna för kärnkraftverken som ska betala in avgifter till kärnavfallsfonder

för denna verksamhet. Strålsäkerhetsmyndigheten, SSM, ska senast den 1

september varje år i en anmälan till regeringen ange hur stor avgiften per producerad kWh kärnkraftsel ska vara. Avgiften är f.n. 0,3 öre per kWh.

Liksom för hanteringen av det radioaktiva avfallet från kärnkraften och rivningen av kärnkraftreaktorerna finns det stora osäkerheter i framtida kostnader samt

avkastningen på de medel som finns i fonden. På senare år har det varit stora

kostnadsökningar i de beräkningar som gjorts. Ett problem med Studsvikslagen är att den är tidsbegränsad och att den enligt nuvarande lagtext ska upphöra 2017.

Strålsäkerhetsmyndigheten har vid upprepade tillfällen, senast i juni när avgiften för 2015 anmäldes, angett att myndigheten anser att lagen bör att gälls tills vidare.

Även Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning, MKG, anser att lagen bör ändras så att den gäller tills vidare. Om en sådan ändring ska nå riksdagen i tid bör

förberedelser för detta ske under 2015.

Mer om Studvikslagen finns på nyheten på MKG:s hemsida om SSM:s senaste avgiftsanmälan till regeringen:

http://www.mkg.se/ssm-foreslar-oforandrad-studsviksavgift-for-2015

Naturskyddsföreningen Miljöföreningarnas kärnavfallsgranskning, MKG Box 4625, 116 91 Stockholm Norra Allégatan 5, 413 01 Göteborg

YTTRANDE 2014-09-01

Till:

Strålsäkerhetsmyndigheten SSM:s dnr:

171 16 Stockholm SSM 2013-6255

registrator@ssm.se

Yttrande från Naturskyddsföreningen och Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning, MKG, över remissen av Strålsäkerhetsmyndighetens förslag på kärnavfallsavgifter, finansierings- och kompletteringsbelopp för 2015

Strålsäkerhetsmyndigheten, SSM, har 2014-06-26 skickat ut en remiss på ett förslag på kärnavfallsavgifter och finansierings- och kompletteringsbelopp (säkerheter) för 2015. Efter remisshanteringen ska förslaget överlämnas till regeringen för beslut. Naturskyddsföreningen och Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning, MKG, nedan kallade föreningarna, lämnar härmed in ett gemensamt yttrande över förslaget.

Föreningarna har under en längre tid följt frågan om hur finansieringen av hanteringen och slutförvaring av radioaktivt avfall och rivning av kärnreaktorer och andra kärntekniska

anläggningar ska kunna säkras med lägsta risk för att staten, d.v.s. skattebetalarna, ska stå för de kostnader som kärnkraftindustrin enligt lagstiftningen ska stå för. Det är uppenbart att det i dagsläget finns en betydande risk för att tillämpningen av det nuvarande finansieringssystemet kommer att leda till att de medel som kommer att finnas i kärnavfallsfonden när de sista

inbetalningarna sker inte kommer att räcka för att fullfölja slutförvaring av radioaktivt avfall och kärnkraftavveckling.

Föreningarna har följt framtagandet av det nya förslaget till finansieringslagstiftning som

presenterades av SSM i juni 2013 och har lämnat ett yttrande över förslaget till Miljödepartementet i januari i år. I yttrandet stödjer föreningarna de generella principerna i det föreslagna

finansieringssystemet men anser att utredarna i olika detaljförslag har lagt för stort fokus på att minska industrins kostnader och därmed ökat statens risk för att stå för kostnader i stället för att minska denna risk vilket var regeringens syfte med utredningen.

Förslaget till avgifter och säkerheter i den aktuella remissen är framtaget enligt den nuvarande lagstiftningen. Vid framtagandet av det presenterade underlaget har dock SSM utnyttjat kunskap och metodik framtagen i de senaste årens utredningsarbete. Detta gör att underlaget har en hög trovärdighet. Föreningarna anser att det är utmärkt att de satsningar som SSM gjort på enheten för finansiell kontroll nu gett myndigheten de resurser och verktyg som behövs för att säkra att

Bilaga 1

kärnkraftindustrin i största möjliga mån tar sitt ansvar för att täcka kostnaderna för slutförvaring av radioaktivt avfall och kärnkraftavveckling.

Genom åren har föreningarna i ett flertal yttranden över förslag till kärnavfallsavgifter framfört synpunkten att kraftindustrin i sitt underlag verkar underskatta hur stora de framtida kostnaderna blir. I det aktuella granskningsunderlaget visar SSM tydligt att det är så. SSM föreslår därför att avgifter och belopp endast fastställs för ett år i stället för normalt tre för att kärnkraftkraftindustrin ska kunna komma med ett bättre underlag. Föreningarna stödjer förslaget att i detta läge bara bestämma avgifter och belopp för 2015. Föreningarna vill tillägga att den stora osäkerhet som finns vad gäller möjlighet till långsiktig avkastning på fondmedel och osäkerheten som finns hur länge de svenska kärnkraftsreaktorerna kommer att kunna leverera avgifter i systemet gör att detta förfarande i framtiden bör bli praxis. I det förslag som finns till ny finansieringslagstiftning behålls systemet med treåriga avgiftsperioder, något som föreningarna nu ser som en brist.

Föreningarna har länge uppmärksammat att den rivningskostnad som kärnkraftindustrin antar för att riva svenska kärnkraftreaktorer är väldigt låg per reaktor. Kostnaden för att riva en svensk reaktor anges till ca 2 miljarder medan erfarenheterna från rivningar av reaktorer utomlands ger minst den dubbla kostnaden. Som skäl för att det skulle vara billigare att riva en reaktor i Sverige anges att i stället för att minimera de avfallsvolymer som slutförvaras så ska större delar

slutförvaras utan bearbetning. Vid en miljöprövning av rivningsprojekt kan detta förfarande komma att underkännas av miljödomstol, och även av SSM, eftersom det inte är fråga om användning av bästa möjliga teknik eller är god hushållning med resurser. Det är därför väldigt viktigt att SSM redan nu ser till att rivningsprojekten som industrin planerar har förutsättningarna att godkännas enligt svensk miljölagstiftning. Detta trots att kostnaderna, och därmed kärnavfallsavgiften, skulle bli större. Föreningarna vill att SSM i sin framtida bedömning av framtida kostnader för rivning av reaktorer tydligt granskar kärnkraftsindustrins rivningsplaner i perspektivet att bästa möjliga teknik och bästa hushållning av resurser ska användas.

SSM föreslår att kärnavfallsavgiften för 2015 höjs från dagen ca. 2 öre/kWh till ca. 4 öre/kWh.

Föreningar stödjer att avgiften för 2015 blir minst ca. 4 öre per kWh. Föreningarna avser även att avgiftshöjningen inte får bli mindre vid det slutgiltiga regeringsbeslutet som ofta tidigare varit fallet, senast i beslutet om kärnavfallsavgifter för 2012-2014. Föreningarna redovisade i yttrandet över förslaget till ny finansieringslagstiftning att det är fullt möjligt att kärnavfallsavgiften måste höjas till mellan 8 och 10 öre/kWh för att inte staten ska riskera att stå för kostnaderna för slutförvaring av radioaktivt avfall och kärnkraftavveckling. Den osäkerhet som finns motiverar snarare att avgiften för 2015 blir högre än ca. 4 öre. För varje år som går minskar dessutom möjligheten att hinna med att ta in tillräckliga avgifter.

Finansieringssystemet bygger dels på att det betalas in avgifter i fonden och dessutom på att det finns säkerheter för att de pengar som ännu inte betalats in i fonden kommer att betalas in samt säkerheter för att hantera oförutsedda kostnadsökningar. Dessa säkerheter benämns i det nuvarande systemet finansieringsbelopp och kompletteringsbelopp. Föreningarna anser att det är viktigare att se till att medel betalas in i fonden så fort som möjligt jämfört med att säkerheterna är på höga belopp. Det är mycket oklart vad dessa säkerheter betyder i framtiden. Exempelvis kan en mer omfattande kärnkraftsolycka på en gång utplåna ett kärnkraftsföretags möjlighet att fullfölja de skyldigheter som säkerheterna innebär. Föreningarna anser därför att det är viktigare att se till att kärnavfallsavgiften är hög än att hålla låga avgifter med motivering att det finns säkerheter som ska garantera att det finns tillräckligt med pengar för slutförvaring och avveckling. Föreningarna vill att SSM och framförallt regeringen lägger mer fokus på att se till att kärnavfallsavgiften är tillräckligt hög jämfört med att hänvisa till att det inte är så noga hur hög avgiften är eftersom det finns säkerheter som träder in om avgifterna inte räcker.

SSM föreslår, liksom i förslaget inför regeringsbeslutet för avgifter och belopp för 2012-2014, att finansieringsbeloppet och kompletteringsbeloppet höjs kraftigt. Skälet är att nuvarande lagstiftning inte tillåter att dessa belopp krävs in förrän medlen i kärnavfallsfonden är förbrukade. Det betyder att en reaktorägare inte kan krävas på beloppen även om det är tydligt att de avgifter som betalats in och kan komma att betalas in inte kommer att räcka. Regeringens beslut att inte höja

finansieringsbeloppet för perioden 2012-2014 var enligt föreningarnas mening felaktigt.

Regeringen ansåg utan lagstöd att det skulle kunna gå att kräva in beloppen direkt och att avkastningen på de medlen i kärnavfallsfonden då skulle ge samma totala summa. Föreningarna stödjer SSM:s förslag att kraftigt höja finansierings- och kompletteringsbeloppen och anser att regeringen denna gång ska ta beslut om att höja beloppen till de föreslagna nivåerna.

Med vänlig hälsning,

Johanna Sandahl Linda Birkedal

Ordförande, Naturskyddsföreningen Ordförande, MKG

Kontakt för frågor rörande yttrandet:

Johan Swahn Kanslichef, MKG Mobil: 070-4673731

E-post: johan-swahn@mkg.se

Naturskyddsföreningen Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning, MKG Box 4625, 116 91 Stockholm Norra Allégatan 5, 413 01 Göteborg

YTTRANDE

Stockholm 2013-12-30

Till:

Strålsäkerhetsmyndigheten Myndighetens dnr:

171 16 Stockholm SSM 2013/4030

registrator@ssm.se

Yttrande från Naturskyddsföreningen och Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning, MKG, med anledning av remissen av kraftindustrins kärnavfallsbolag SKB:s forsknings- och

utvecklingsprogram, Fud-13

Den regering som tillträder efter valet i september 2014 kommer under hösten 2014 att fatta två separata beslut rörande det svenska kärnavfallsprogrammet. Det ena beslutet rör det

forskningsprogram som tillståndshavarna för kärnkraftreaktorer måste lämna in och få godkänt enligt kärntekniklagens 12 § (SFS 1984:3). Det andra rör den kärnavfallsavgift som tillståndshavarna för kärnkraftsreaktorer måste betala enligt finansieringslagen (SFS 2006:647), och de säkerheter som de måste ställa enlig samma lag, för kostnader att hantera och slutförvara radioaktivt avfall från

kärnkraften och för att avveckla och riva de kärntekniska anläggningarna.

Förutom dessa beslut föreligger ett utredningsförslag till regeringen på ett nytt finansieringssystem för kostnader för hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall från kärnkraften och rivning av de kärntekniska anläggningarna. Förslaget, som bl.a. omfattar lagstiftningsändringar, är framtaget av Strålsäkerhetsmyndigheten, SSM, i samråd med Riksgälden och Kärnavfallsfonden och är utskickat på remiss från Miljödepartementet med sista svarsdatum den 31 januari 2014. Hos regeringen ligger även ett remissbehandlat utredningsförslag om att föra in strålsäkerhetslagstiftningen i miljöbalken.

Naturskyddsföreningen har följt utvecklingen av det svenska kärnavfallsprogrammet sedan det påbörjades. Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning, MKG, arbetar sedan 2005 med kärnavfallsfrågor med medel ur kärnavfallsfonden. Naturskyddsföreningen och MKG, hädanefter benämnda föreningarna, har deltagit i remisshanteringen av forskningsprogram i Fud-processen.

Föreningarna har deltagit i samrådet och deltar i prövningen av ansökan om att få bygga ett slutförvar för använt kärnbränsle. Föreningarna har följt arbetet med att ta fram en slutförvarslösning för det kortlivade radioaktiva avfallet och planeringen för att riva kärnkraftreaktorer. Föreningarna har deltagit med remisser och i samråd som rör finansieringen av kärnavfallsprogrammet. Tillsammans har föreningarna därmed en omfattande erfarenhet av att arbeta med kärnavfallsfrågor i Sverige och en djup kunskap om hur det svenska arbetet med kärnavfall fungerar.

Föreningarna menar att det finns stora problem med den svenska modellen för genomförande, och finansiering av, slutförvaring av radioaktivt avfall och rivning av kärntekniska anläggningar.

Problemen är så allvarliga att det finns en stor risk att radioaktivt avfall kommer att slutförvaras på ett sätt som kan skada kommande generationer. Dessutom finns en stor risk att staten, d.v.s.

skattebetalarna, kommer att få stå för omfattande kostnader för att ta hand om det radioaktiva avfall som kraftindustrin har producerat och producerar.

Bilaga 2

Föreningarna ser att det finns ett antal övergripande problem med det svenska kärnavfallssystemet som regeringen bör hantera, och vi har också ett antal förslag på möjliga åtgärder.

De frågeställningar som föreningarna ser som centrala är:

1. Omöjligheten att via Fud-programmet i realiteten styra det svenska kärnavfallsprogrammet 2. Problemet med ansvarsprincipen och vem som ska verka för allmänintresset

3. Problemet med att kraftindustrin driver sin kärnavfallsverksamhet i bolagsform utan möjlighet till offentlig insyn

4. Problemet med betydande brister i slutförvarsansökan för använt kärnbränsle 5. Problemet med brister rörande slutförvaret för kortlivat radioaktivt avfall, SFR 6. Bristerna med planeringen för rivningen av reaktorer

7. Bristerna i finansieringssystemet

Avsikten med detta upplägg på yttrandet är att ge den regering som tillträder efter valet i september 2014 en övergripande analys och helhetsbild av hur föreningarna uppfattar läget inom

kärnavfallsområdet. Med yttrandet vill föreningarna lämna ett bidrag till beslutsunderlaget inför de kommande regeringsbesluten. Därför ber föreningarna SSM att i yttrandet och granskningsrapporten som skickas till regeringen redovisa föreningarnas upplägg och avsikt. Samt att, enligt praxis, bifoga föreningarnas yttrande som en del av underlaget som skickas till regeringen.

Föreningarna kommer även att inlämna ett yttrande till Miljödepartementet över remissen på förslaget till nytt system för finansiering av kostnader för hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall från kärnkraften och rivning av de kärntekniska anläggningarna. Finansieringsfrågorna kommer därför i detta yttrande endast hanteras översiktligt.

I remissbrevet och på det informationsmöte som SSM höll den 23:e oktober om Fud-remissen betonas/betonades särskilt att myndighetens uppdrag enligt kärnteknikförordningen (SFS 1984:14) är att till regeringen lämna ett yttrande som ska innehålla en granskning och utvärdering av programmet i fråga om:

1. planerad forsknings- och utvecklingsverksamhet, 2. redovisade forskningsresultat,

3. alternativa hanterings- och förvaringsmetoder, och 4. de åtgärder som avses bli vidtagna.

Föreningarna uppfattar det som att myndigheten av remissinstanserna endast vill ha synpunkter rörande dessa frågor. Föreningarna bifogar i en bilaga till detta yttrande även mer konkreta synpunkter på det forsknings- och utvecklingsprogrammet. Bilagan behandlar både frågeställningar som tas upp i rapporten och frågeställningar som inte tas upp i rapporten, med hänvisning till var de frågorna borde hanterats.

Föreningarna menar att även SSM har ett bredare ansvar att framföra övergripande synpunkter till regeringen vid de tillfällen då möjlighet ges. Därför vore det olyckligt om SSM genom att göra en begränsande tolkning av uppdraget i kärnteknikförordningen inte framför mer övergripande

synpunkter, där det är påkallat, på hur det svenska systemet för slutförvaring av radioaktivt avfall och rivning av kärntekniska anläggningar fungerar.

1. Omöjligheten att via Fud-processen styra det svenska kärnavfallsprogrammet

Föreningarna anser att det finns stora problem med det system som är tänkt att reglera och styra det svenska kärnavfallsprogrammet. I den s.k. Fud-processen som regleras i kärntekniklagen och kärnteknikförordningen har regeringen möjlighet att en gång vart tredje år ta ett beslut om det

forskningsprogram som tillståndshavarna för kärnkraftreaktorerna, hädanefter benämnt kraftindustrin, ska redovisa. Som beslutsunderlag har regeringen i dagsläget i huvudsak ett yttrande från

Strålsäkerhetsmyndigheten och ett yttrande från Kärnavfallsrådet. Regeringen ska i sitt beslut

bestämma om forskningsprogrammet uppfyller de krav som ställs i 12 § i kärntekniklagen och kan som tillägg ställa villkor

för den fortsatta forsknings- och utvecklingsverksamheten.

Men i praktiken har det visat sig att ställandet av villkor, vid de fåtal tillfällen det gjorts, i mycket begränsad omfattning har påverkat kraftindustrins arbete eller planer. Om regeringen finner att kraftindustrin inte bedriver den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamhet som kärntekniklagen kräver är detta grund för ett återkallande av kärnkraftsreaktorernas driftstillstånd. Regeringens instrument för att påverka kraftindustrin är alltså mycket disparata – antingen villkor som

erfarenhetsmässigt inte har påverkat kraftindustrin, eller återkallande av drifttillstånd, vilket är en mycket kraftig sanktion. I praktiken är alltså det nuvarande sanktionssystemet oanvändbart.

Strålsäkerhetsmyndigheten, och tidigare Statens kärnkraftinspektion och Statens strålskyddsinstitut, har/hade ingen egen makt att påverka kraftindustrins arbete eller planer. När synpunkter framförs är det helt upp till kraftindustrin att frivilligt ta till sig dessa. När så inte sker kan inte myndigheten göra något annat än att notera att synpunkten framförts. För att sedan ta upp frågan igen vid en eventuell tillståndsprövning där frågan åter kan aktualiseras.

För övriga aktörer är möjligheten att påverka slutförvarsarbetet genom Fud-processen ännu mycket mindre. Synpunkter som t.ex. framförts i remisshanteringen av kraftindustrins forskningsprogram har inte haft någon effekt på programmet.

Även när Statens strålskyddsinstitut historiskt lyft frågor i Fud-processen framfördes dessa som remissyttranden till Statens kärnkraftinspektion som kunde välja att bortse från synpunkterna i sitt yttrande till regeringen. Föreningarna menar att Statens kärnkraftinspektion under 1980 och 1990-talen inte genomförde en kritisk granskning av kraftindustrins arbete utan snarare såg det som att det var i myndighetens intresse att i möjligaste mån samarbeta med kraftindustrin för att främja industrins utveckling av svenska slutförvarslösningar. Med den myndighetsmiljön var det inte heller möjligt för regeringen att få ett oberoende underlag från Statens kärnkraftinspektion som var användbart som ett styrinstrument för kraftindustrins arbete.

2. Problemet med ansvarsprincipen och vem som ska verka för allmänintresset

Enligt finansieringslagen ligger betalningsansvaret för hanteringen och slutförvaringen av det

radioaktiva avfallet från kärnkraften och rivningen av kärnkraftreaktorerna på kraftindustrin. Detta är en direkt tillämpning av den i EU fördragsstadgade principen att förorenaren betalar. Föreningarna menar att detta är en bra princip.

Men i Sverige är det enligt kärntekniklagen kraftindustrins ansvar att även ta fram och implementera lösningar för hantering och slutförvaring av det radioaktiv avfallet och rivningen av reaktorer. Denna ordning, att förorenaren inte bara betalar utan även har hela ansvaret för att utföra arbetet, anser föreningarna är mer problematisk. Det är riktigt att kostnaderna för detta arbete till fullo ska falla på industrin men om industrin även ska ansvara för genomförandet förutsätter det även att kraftindustrin i första hand drivs av ett samhällsansvar. Om kraftindustrin sätter ekonomiska eller andra intressen före de samhälleliga finns det en risk att den slutliga hanteringen av restprodukterna från kärnkraften inte blir den långsiktigt miljömässigt bästa.

När Sverige började använda kärnkraft var kärnkraftreaktorerna samhällsägda och kärnkraften sågs som ett samhällsprojekt. Även det tidiga arbetet med att ta fram slutförvarslösningar för det

radioaktiva avfallet gjordes som ett mer övergripande samhällsprojekt. Men med tiden har kärnkraften blivit en del av en kraftindustri som arbetar på en öppen marknad med ett alltmer diversifierat ägande.

Även om Vattenfall AB, som äger flertalet svenska kärnkraftreaktorer, fortfarande är ett statligt ägt bolag anger ägardirektiven att bolaget ska agera som ett kommersiellt bolag i öppen konkurrens med andra kraftbolag. Föreningarna menar att kraftindustrin som är tillståndshavare för de svenska kärnkraftverken med tiden har förlorat rollen som bärare av ett i första hand samhällsintresse.

Kraftindustrin har bildat ett särskilt kärnavfallsbolag, Svensk Kärnbränslehantering AB, oftast förkortat SKB, för att sköta det ansvar industrin har för hantering och slutförvaring radioaktivt avfall

och för rivning av kärntekniska anläggningar. SKB försöker göra det trovärdigt att bolaget skulle ta ett samhällsansvar i det arbete som bolaget utför. Bolaget uppfattas av många som en statlig verksamhet.

Men för föreningarna är det tydligt att bolaget i första hand arbetar för ägarnas, kraftindustrins, intressen. Samhällsintresset får därför ge vika för ekonomiska och andra intressen.

Föreningarna menar att det inte är hållbart att låta det praktiska ansvaret för en så viktig fråga som att finna de bästa lösningarna för hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall och rivning av

kärnkraftreaktorer ensamt ligga hos en kraftindustri som i första hand drivs av ekonomiska

vinstintressen. Denna ”ansvarsfördelning” är dessutom kopplad till en i realiteten obefintlig möjlighet till styrning från regering och myndighet. Föreningarna menar att resultatet har blivit att de förslag som kraftindustrin vill genomföra inte är de miljömässigt långsiktigt bästa förslagen. Förslagen är inte

”bästa möjliga/tillgängliga teknik” vare sig i metodval eller platsval. Därmed ska de inte tillåtas genomföras enligt den svenska lagstiftningen.

I avsnitt 4, 5 och 6 beskriver föreningarna de problem som – finns i planerna för slutförvaring av använt kärnbränsle,

– finns i driften av nuvarande system och den fortsatta planeringen för slutförvaring av kortlivat radioaktivt avfall, och

– finns i planeringen av rivningen av kärnkraftreaktorer.

Föreningarna menar att problemen tydligt visar på hur en felaktig ansvarsfördelning i kombination med en närmast obefintlig offentlig styrning av kraftindustrins arbete har lett det svenska

kärnavfallsprogrammet in i en återvändsgränd. Det betyder att åtgärder behöver vidtas för att säkerställa att samhällsintresset sätts främst i det fortsatta arbetet för att slutförvara kärnavfallet.

3. Problemet med att kraftindustrin driver sin kärnavfallsverksamhet i bolagsform utan möjlighet till offentlig insyn

Kraftindustrin har organiserat sitt arbete med att hantera det radioaktiva avfallet från kärnkraften och för att planera för rivningen av kärnkraftreaktorerna genom att bilda ett privat aktiebolag. Eftersom kärnavfallsbolaget SKB och därmed allt det svenska arbetet med att driva och utveckla verksamhet inom kärnavfallsområdet inte lyder under offentlighetslagstiftningen är det inte möjligt för

utomstående, varken myndigheter eller andra intresserade, att kontrollera hur bolagets arbete kan relateras till ett samhällsansvar för att se till att de bästa lösningarna erhålls. Det är endast i prövningar av ansökningar som det går att kräva att allt arbete redovisas och även då är det upp till

kärnavfallsbolagets välvilja att lämna ut information.

Under snart 40 års tid har därför arbetet med att hantera radioaktivt avfall och att utveckla

slutförvarslösningar bedrivits under företagssekretess. På samma sätt är det med det arbete som nu utförs för att förbereda för rivning av de svenska kärnkraftsreaktorerna. Detta har lett till att problem som dykt upp under forskning och utveckling genom åren inte har kunnat upptäckas och hanteras på rätt sätt.

Mest uppenbart är problemen som finns med avsaknad av den vetenskapliga grunden för att de konstgjorda barriärerna av koppar och lera ska bete sig som i modellerna för säkerhetsanalysen för slutförvaret för använt kärnbränsle. Det är nu uppenbart att det under lång tid funnits starka indikationer på att kunskapen brister om kopparkorrosionsprocesser och hur koppar reagerar med grundvatten i den strålningsmiljö som kommer att finnas i slutförvaret. Kopparkapselns funktion är därför mycket osäker. Likaså saknas det kunskap om hur lerbufferten kommer att fungera, särskilt i det relativt torra berget i Forsmark.

Att inte fullt ut undersöka möjliga problem blev en del av företagskulturen i kärnavfallsbolaget SKB redan på 1980-talet. Detta innebar då i första hand att bolaget inte seriöst undersökte olika

frågeställningar som dök upp som kunde innebära problem för bolaget. Tydligaste exemplet är bolagets ovilja att experimentellt undersöka hur koppar korroderar i en syrgasfri slutförvarsmiljö.

Bolaget använde en förenklad teoretisk modell för att slå fast att koppar var som guld i

slutförvarsmiljön. Det fanns tidig vetenskaplig kritik mot denna linje och även experimentella resultat