Arbetsgivarens ansvar för den
organisatoriska och sociala arbetsmiljön
Ett nedslag i de preventiva och reparabla reglernas samspelBjörn Svensson
Juridiska institutionen Examensarbete 30 hp. Ämnesinriktning: Arbetsrätt Höstterminen 2020
Grupphandledare: Petra Herzfeld Olsson
Engelsk titel: The employer's responsibility for the psychosocial and organizational work environment – A study of the interplay between preventive and repairable rules
3
Abstract
In recent decades, Swedish sick leave has increased markedly. Mental illness is the most common cause of long-term sick leave and conditions in the workplace are in many cases a central triggering factor. The employer is responsible for the psychosocial and organizational work environment, but also has a responsibility for rehabilitation when an employee is on long-term sick leave. Swedish employers therefore have a key role in the work of dealing with the high levels of sick leave. This essay revolves around this responsibility and aims to investigate the employer's responsibility for the psychosocial and organizational work environment, but also to investigate the employer's responsibility for rehabilitation. The essay also aims to explain the relationship between the repairable and preventive legislation and find out how these interact. The method for fulfilling the purpose of the essay is the traditional legal method.
The essay shows that the employer's responsibility for the psychosocial and organizational work environment is very extensive. The employer must ensure that the tasks assigned to the employees doesn’t result in an unhealthy workload. The employer is also obliged to take all measures necessary for the working environment to be as good as possible, but the measures must be reasonable in relation to the results that can be achieved. With regard to the responsibility for employees' rehabilitation, the employer is obliged to ensure that there is an appropriately organized work adaptation and rehabilitation measures in the business. Work adaptation and rehabilitation measures must be planned in consultation with the employee and be based on the employee's individual conditions and needs. Rehabilitation measures must be reasonable and based on the circumstances of the individual case. The essay further shows that there is a clear motive from the legislator that the repairable legislation should also have a preventive effect. The lessons learned through the rehabilitation work must be taken into account and used to improve the work environment. Both preventive and reparable liability are very generally formulated in the legal text, which makes it difficult for the employer to know what is expected of them. Despite the close connection between preventive and reparable responsibility, no overall assessment is made of how the employer has managed both preventive and reparable responsibility.
Keywords: Psychosocial and organizational work environment, rehabilitation,
5
Förkortningar
AD AFS AML BrB HFD HR LAS LO Prop. RF RÅ SAF SFB SOU Arbetsdomstolen Arbetsmiljöverkets författningssamling Arbetsmiljölagen (1977:1160) Brottsbalken (1962:700) Högsta förvaltningsdomstolen Human Resources Lagen (1982:80) om anställningsskydd Landsorganisationen Proposition Regeringsformen (1974:152) Regeringsrättens årsbok Svenska Arbetsgivareföreningen Socialförsäkringsbalken (2010:110) Statens offentliga utredningar SvJTTCO
Svensk Juristtidning
Tjänstemännens centralorganisation
7
Innehåll
Abstract... 3
Förkortningar ... 5
1 Inledning ... 9
1.1 Bakgrund och ämne ... 9
1.2 Syfte och frågeställningar ...11
1.3 Metod och material...11
1.4 Två fiktiva arbetsgivare; pappersbruket och begravningsbyrån...13
1.5 Avgränsningar ...14
1.6 Disposition ...15
2 Arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljön ... 17
2.1 Inledning ...17
2.2 Begreppet arbetsmiljö ...17
2.3 Arbetsmiljöregleringens framväxt...19
2.4 Arbetsmiljöns beskaffenhet...21
2.4.1 Samma lagstiftning för all arbetsmiljö ...21
2.4.2 Tillfredsställande arbetsmiljö...21
2.4.3 Nyanserad bedömning och rimliga insatser ...22
2.4.4 Arbetets planering ...24
2.5 Arbetsgivarens skyldigheter...24
2.5.1 Kopplingen mellan 2 kap. och 3 kap. AML ...24
2.5.2 Vidta alla åtgärder som behövs ...25
2.5.3 Systematiskt arbetsmiljöarbete ...26
2.5.4 Övriga skyldigheter...27
2.6 Vad styr den organisatoriska och sociala arbetsmiljön? ...27
2.6.1 Vikten av att se arbetsmiljöregleringen som en helhet ...27
2.6.2 AML:s funktion som ramlag ...28
2.6.3 Arbetsmiljöförordningens bemyndigande ...29
2.7 Föreskrifter om organisatorisk och social arbetsmiljö ...30
2.7.1 Kopplingen mellan AFS 2001:1 och AFS 2015:4 ...30
2.7.2 AFS 2001:1 Systematiskt arbetsmiljöarbete ...30
2.7.3 AFS 2015:4 Organisatorisk och social arbetsmiljö ...31
3 Arbetsgivarens ansvar för rehabilitering ... 36
3.1 Inledning ...36
3.2 Rehabiliteringsbegreppet och regleringens framväxt...36
3.3 Arbetsgivarens skyldigheter...38
3.3.1 Krav på anpassnings- och rehabiliteringsverksamhet ...38
3.3.2 Åtgärder för att anpassa arbetssituationen ...41
3.3.3 Krav på individuell rehabilitering ...42
3.4 Vägledande principer för rehabilitering ...44
3.4.1 Rehabiliteringsansvarets koppling till 7 § LAS ...44
3.4.2 Rehabiliteringsansvar även vid psykisk sjukdom ...45
3.4.3 Endast det rimliga och skäliga kan krävas ...46
3.4.4 Det möjliga kan krävas av arbetsgivaren men inte mer ...46
3.4.5 Åtgärden ska vara adekvat och meningsfull ...47
3.4.6 Åtgärden får inte riskera någons hälsa ...47
3.4.7 Arbetsgivaren är inte skyldig att utvidga sin verksamhet ...48
3.5 Arbetstagarens medverkan ...48
3.6 Rehabiliteringsprocessen ...50
3.7 Sammanfattning – ansvaret för rehabilitering ...52
4 Samspelet mellan preventivt och reparabelt ansvar... 53
4.1 Inledning ...53
4.2 Syftet med reparabelt ansvar i preventiv lagstiftning...53
4.3 Reparabelt ansvar uppmärksammar arbetsmiljön ...54
4.4 Reparabelt ansvar verkar förebyggande ...55
4.5 Från generellt till individuellt ansvar ...56
4.6 Arbetsmiljöns betydelse vid bedömningen av rehabiliteringsåtgärder...58
4.6.1 Krokommålet ...59
4.7 Sammanfattning – samspelar reglerna? ...61
5 Diskussion och slutsatser ... 63
5.1 Diskussion ...63
5.1.1 Den lilla begravningsbyrån och det stora pappersbruket ...63
5.1.2 Svårigheten att utkräva ansvar för organisatorisk och social arbetsmiljö i individuella fall ...63
5.1.3 Avsaknaden av sanktionsmöjligheter vid individuell rehabilitering ...65
5.2 Slutsatser ...67
9
1 Inledning
1.1 Bakgrund och ämne
Psykisk ohälsa är den vanligaste orsaken till långtidssjukskrivning i Sverige.1
Den diagnoskategori som ökar mest är anpassningsstörningar och svår stress, vilket bland annat innefattar diagnosen utmattningssyndrom. Orsaken till anpassningsstörningar och svår stress varierar, men förhållandena på arbetsplatsen är i många fall en centralt utlösande faktor.2 Detta är knappast
någon nyhet och det är väl känt att hög sjukfrånvaro, både generellt och i psykiatriska diagnoser i synnerhet, hänger samman med organisatoriska och sociala förhållanden på arbetsplatsen, det som tidigare kallades psykosocial arbetsmiljö.3
För arbetstagare sjukskrivna på grund av psykiatriska diagnoser tar det betydligt längre tid att komma tillbaka i arbete jämfört med genomsnittet för alla diagnoser.4 De långa sjukskrivningarna kostar samhället enorma summor
varje år. Till exempel var samhällsförlusten på grund av sjukskrivningar hela 62 miljarder kronor år 2018.5 Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv skulle det
därför vara positivt om antalet sjukskrivningar minskade men också om de arbetstagare som sjukskrivs, snabbare återgår till arbetet. Här har landets arbetsgivare ett stort ansvar.6 Arbetsgivaren är inte bara ansvarig för det
preventiva arbetet, det vill säga den organisatoriska och sociala arbetsmiljön på arbetsplatsen och de åtgärder som krävs för att förebygga stress och sjukdomar, utan arbetsgivaren har dessutom ett reparabelt ansvar i form av rehabiliteringsansvar när väl en arbetstagare har blivit sjukskriven. Denna uppsats kretsar kring detta ansvar, det vill säga arbetsgivarens arbetsmiljö- och rehabiliteringsansvar, men också hur de preventiva arbetsmiljöreglerna och de reparabla rehabiliteringsreglerna samspelar med varandra. Tanken är nämligen
1 Försäkringskassans rapport: Korta analyser 2017:1, s. 1.
2 Socialstyrelsens rapport: Utmattningssyndrom – stressrelaterad psykisk ohälsa, s. 38. 3 Försäkringskassans rapport: Sjukfrånvaro i psykiatriska diagnoser, s. 34.
4 Försäkringskassans rapport: Korta analyser 2017:1, s. 1.
5 Skandias rapport: Samhällsförlusten av sjukskrivningar: 62 miljarder kronor, s. 18.
6 Holm, Johan, With great power comes a great responsibility – Employers’ labour management and business
rights versus work environment regulation of heavy workload, Carlson, Laura, Herzfeld Olsson, Petra,
10
att det reparabla ansvaret ska ge effekter för det preventiva arbetsmiljöarbetet.7
Hur detta ska ske är också något som denna uppsats ämnar undersöka.
Att reglera organisatorisk och social arbetsmiljö är svårt eftersom det ofta handlar om arbetstagares upplevelser av arbetsmiljön. Den organisatoriska och sociala arbetsmiljön pekas därför ut som en särskilt stor utmaning för reglering och tillsyn och upplevs generellt sett som svårare att såväl arbeta med som att inspektera.8 Arbetsmiljölagstiftningen är dessutom generellt utformad vilket
ofta leder till att det blir svårt för arbetsgivare att tillämpa reglerna i mer individuella fall, eftersom de inte vet vad som förväntas av dem.9
År 2015 meddelade Arbetsmiljöverket nya föreskrifter som förtydligade arbetsgivarens ansvar för den organisatoriska och sociala arbetsmiljön. Syftet med föreskrifterna är att främja en god arbetsmiljö och förebygga risk för ohälsa på grund av organisatoriska och sociala förhållanden i arbetsmiljön. Tillsammans med generella skyldigheter i arbetsmiljölagen (1977:1160), AML, utgör detta grunden för arbetsgivarens ansvar för den organisatoriska och sociala arbetsmiljön. Om arbetsgivaren inte uppfyller sitt arbetsmiljöansvar riskerar arbetsgivaren straffrättsliga sanktioner eller skadestånd. Arbetsgivaren kan också åläggas vite, sanktionsavgift eller företagsbot.
Förutom ansvar för arbetsmiljön har arbetsgivaren sedan 1990-talet också ett rehabiliteringsansvar när en arbetstagare blir sjukskriven, enligt bestämmelser i AML och socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB. Dessa regler innebär bland annat att arbetsgivaren måste tillgodose exempelvis anpassning, arbetsträning och utbildning med målet att arbetstagaren ska kunna återgå till arbetet. Arbetsgivaren ska dessutom upprätta en plan för återgång i arbete för arbetstagaren om arbetstagaren kan antas ha helt eller delvis nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom under minst 60 dagar. Om arbetstagaren, trots rehabiliteringsförsök, inte kan utföra arbete av någon betydelse för arbetsgivaren föreligger en saklig grund för uppsägning enligt 7 § lag (1982:80) om anställningsskydd, LAS.
Att anpassa en arbetsplats som ett led i rehabiliteringen av en arbetstagare som har drabbats av en sjukdom, kan bli kostsamt för arbetsgivaren. Vilken sjukdom arbetstagaren har, hur arbetsplatsen är utformad och vilka krav som ställs på det arbete som arbetstagaren ska utföra är alla faktorer som påverkar denna kostnad. Samtidigt måste kostnaden ställas mot det intresse som arbetstagaren har av att kunna återgå till arbetet och bibehålla sin försörjning och trygghet. Även ansvaret för den organisatoriska och sociala arbetsmiljön innebär en kostnad för arbetsgivaren. Nya riktlinjer eller föreskrifter kan betyda att många mindre företag kan få svårt att finansiera de investeringar som krävs
7 Prop. 1990/91:140, s. 49.
8 Arbetsmiljöverkets rapport: Kunskapssammanställning 2016:10, s. 77.
9 Holm, Johan, With great power comes a great responsibility – Employers’ labour management and business
rights versus work environment regulation of heavy workload, Carlson, Laura, Herzfeld Olsson, Petra,
11
för att omorganisera sin verksamhet för att möta nya krav som ställs. Detta måste dock ställas i relation till det intresse som arbetstagare och samhället i stort har av att arbetstagare inte ska drabbas av en sjukdom som är hänförlig till förhållandena på arbetsplatsen.
Stressrelaterade sjukskrivningar riskerar att bli ett av vår tids stora samhällsproblem och behovet av att utreda arbetsgivarens ansvar i dessa situationer får anses vara påkallat. Till exempel uppstår frågor kring vilka åtgärder som arbetsgivaren förväntas vidta samt vilka kostnader som anses vara skäliga, både när det gäller att förebygga psykisk ohälsa orsakad av organisatoriska och sociala förhållanden på arbetsplatsen, men också för att rehabilitera arbetstagare som sjukskrivits på grund av dessa förhållanden. Med tanke på att organisatorisk och social arbetsmiljö pekas ut som en särskild utmaning för reglering och tillsyn finns det även anledning att undersöka lagstiftningens ändamålsenlighet.
1.2 Syfte och frågeställningar
Syftet med denna uppsats är att undersöka i vilken mån lagstiftningen som reglerar det preventiva och reparabla arbetsmiljöansvaret är ändamålsenlig för att motverka sjukdomar som är hänförliga till organisatoriska och sociala förhållanden på arbetsplatsen. Vidare är syftet att ställa den preventiva och reparabla lagstiftningen i förhållande till varandra och utreda hur reparabelt ansvar är tänkt att verka preventivt. För att tillgodose syftet kommer uppsatsen söka svar på följande frågeställningar:
a) Vilket ansvar har arbetsgivaren för den organisatoriska och sociala arbetsmiljön?
b) Vilket ansvar har arbetsgivaren för arbetstagarens rehabilitering?
c) Hur samspelar de reparabla rehabiliteringsreglerna med preventiva arbetsmiljöreglerna?
1.3 Metod och material
För att utreda gällande rätt kring arbetsgivarens arbetsmiljö- och rehabiliteringsansvar kommer denna framställning utgå från den klassiska rättsdogmatiska metoden. Enligt Sandgren är rättsdogmatikens uppgift att beskriva gällande rätt med hjälp av rättskällorna. Detta innebär att gällande rätt måste tolkas, fastställas och systematiseras i form av principer, läror och samband.10 Rättskällorna utgörs i regel av lagstiftning, rättspraxis, lagförarbeten
12
och doktrin.11 Vilka rättskällorna är, deras hierarki och inbördes relation samt
principer för rättskällornas tolkning behandlas inom rättskälleläran. Enligt Sandgren är inte rättskälleläran statisk utan har utvidgats under senare år. Till exempel har europarättens starka genomslag vidgat rättskälleläran och fört in nya metoder och principer.12 Även Strömholm menar att rättskälleläran har
utvidgats och diskuterar att listan med vedertagna rättskällor kan utökas med bland annat sedvänjor och i viss mån också avtal.13 Peczenik diskuterar en helt
egen värdering av rättskällorna och argumenterar för att lagar ska beaktas, att rättspraxis och lagförarbeten bör beaktas och att doktrin får beaktas.14 Att
rättskällorna ges olika tyngd av olika rättsvetenskapsmän kräver en fundering kring hur man förhåller sig till rättskällorna. Hur ska till exempel gammal rättspraxis värderas i jämförelse med mer nutida och vilken betydelse ska ges åt ett uttalande i lagförarbeten från 1912? Gällande rätt kan således vara en sak vid en viss tidpunkt, en annan sak vid en annan tidpunkt.15 Tillämpningen och
tolkningen av rättsregler måste därför hela tiden utsättas för en kritisk omprövning mot bakgrund av det omgivande samhället.16
Det material som kommer att granskas för att kunna besvara frågeställningarna utgörs av lagstiftning, rättspraxis, lagförarbeten och doktrin. Även rapporter från olika myndigheter och andra aktörer kommer utgöra en del av materialet.
Lagstiftningen utgörs främst av AML och SFB, men också de föreskrifter som Arbetsmiljöverket ger ut. Även vissa paragrafer i LAS kommer vara en del av materialet.
När det gäller rättspraxis kommer främst domar från Arbetsdomstolen, AD, att ligga till grund för undersökningen men även domar från kammarrätten och hovrätten utgör en del av materialet. Praxis kring arbetsgivarens arbetsmiljöansvar för organisatoriska och sociala förhållanden på arbetsplatsen är minst sagt sparsmakad. Det finns heller inte någon särskilt omfattande praxis kring arbetsgivarens rehabiliteringsansvar vid psykisk sjukdom, även om den kanske är mer utbyggd än den praxis som finns för arbetsgivarens organisatoriska och sociala arbetsmiljöansvar. De ställningstaganden som förs fram i praxis måste därför vara väl underbyggda för att bli en del av materialet i denna uppsats. Det finns annars en risk att övertolka en princips räckvidd eller ett rättsfalls betydelse vilket gör att argumentationen kan halta och landa i ohållbara slutsatser.17
11 Kleineman, Jan, Rättsdogmatisk metod, Nääv, Maria & Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, s. 21. 12 Sandgren, Claes, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, s. 45.
13 Strömholm, Stig, Rätt, rättskällor och rättstillämpning, s. 320. 14 Peczenik, Alexander, Rättsordningens struktur, SvJT 1974, s. 369. 15 Jareborg, Nils, Rättsdogmatik som vetenskap, SvJT 2004, s. 1. 16 Schelin, Johan, Kritiska perspektiv på rätten, s. 42.
13
De uttalanden i förarbeten som kommer att diskuteras härrör främst från nuvarande AML och SFB men även förarbeten från äldre lagstiftning förekommer. Äldre förarbetsuttalanden måste dock kritiseras i ljuset av dagens samhällsutveckling och de förhållanden som råder på nutida arbetsplatser.
Urvalet av doktrin har gjorts främst efter relevans för frågeställningarna men även utifrån utgivningsdatum. Gällande rätt utvecklas ständigt och ett så aktuellt perspektiv som möjligt är nödvändigt för att ge relevans och trovärdighet åt den egna analysen.
Övrigt material, det vill säga rapporter från olika myndigheter och övriga aktörer används i den mån de är nödvändiga och tillför något i arbetet med att besvara frågeställningarna.
Denna uppsats handlar om arbetsgivarens arbetsmiljö- och rehabiliteringsansvar samt förhållandet mellan den preventiva och reparabla lagstiftningen. Det material som tas upp i uppsatsen kommer främst kritiseras ur ett internt perspektiv. Den interna kritiken är sammankopplad med frågan om vad gällande rätt är (de lege lata) medan den externa kritiken är mer sammanbunden med frågan om hur rätten bör vara (de lege fenda).18 För att
undersöka hur långt arbetsgivarens arbetsmiljö- och rehabiliteringsansvar sträcker sig krävs ett internt perspektiv vid granskning av lagstiftning, rättspraxis, lagförarbeten och doktrin. Materialet kommer att analyseras och värderas utifrån logik och juridiskt hållbar argumentation. För att undersöka samspelet mellan det preventiva och reparabla arbetsgivaransvaret krävs ett internt horisontellt perspektiv. De preventiva och reparabla reglerna kommer att ställas i relation till varandra men också till rättssystemet i övrigt. Det horisontella perspektivet bygger på den grundläggande föreställningen att reglerna och principerna inom systemet ska harmoniera med varandra, exempelvis genom att olika uttryck och begrepp ges samma betydelse och att det inte ska uppstå luckor eller regelkollisioner i systemet.19
1.4 Två fiktiva arbetsgivare; pappersbruket och
begravningsbyrån
För att belysa arbetsgivarens preventiva ansvar, i form av ansvar för den organisatoriska och sociala arbetsmiljön, och reparabla ansvar, i form av rehabiliteringsansvar, kommer jag genomgående i denna uppsats utgå från två fiktiva svenska arbetsgivare med helt olika förutsättningar vad gäller arbetsmiljöns beskaffenhet, arbetsplatsens storlek och de arbetsuppgifter som förekommer på arbetsplatsen.
18 Schelin, Johan, Kritiska perspektiv på rätten, s. 17. 19 Schelin, Johan, Kritiska perspektiv på rätten, s. 55.
14
Den första arbetsplatsen är ett stort pappersbruk med hundratals anställda som ägs och drivs av en multinationell skogsindustrikoncern. De arbetsmiljöproblem som förekommer på arbetsplatsen är främst av fysisk natur, som hög bullernivå och arbete med farliga kemikalier, men också organisatoriska och sociala arbetsmiljöproblem förekommer som till exempel dåligt personalinflytande, monotona arbetsuppgifter, mobbning och stressiga arbetsmoment. Det finns en stor facklig närvaro på arbetsplatsen och arbetsgivaren har väl inarbetade rutiner för att möta de problem i arbetsmiljön som kan uppkomma.
Den andra arbetsplatsen är en liten familjeägd begravningsbyrå med en handfull arbetstagare. Det finns bara en chef på arbetsplatsen och några fysiska arbetsmiljöproblem förekommer nästintill inte. Däremot har arbetsplatsen många organisatoriska och sociala problem. På grund av en ständig underbemanning upplever många arbetstagare stress och en del upplever det som psykiskt påfrestande att möta människor i sorg. Dessutom upplever arbetstagarna att den enda chefen inte har tid att stötta arbetstagarna och ge tydliga instruktioner i det dagliga arbetet. En del arbetstagare upplever också att det brister i många rutiner när det gäller att fånga upp de arbetsmiljöproblem som finns på arbetsplatsen.
Dessa två arbetsplatser har förutom helt olika arbetsmiljöer, även helt olika förutsättningar för att uppfylla det preventiva och reparabla ansvar som ställs enligt arbetsmiljölagstiftningen. I det följande kommer dessa två fiktiva arbetsgivare användas som exempel för att belysa problem och inkonsekvenser i arbetsmiljölagstiftningen men också som en slags fiktiva fallstudier av vad som förväntas av en arbetsgivare när det gäller ansvaret för den organisatoriska och sociala arbetsmiljön och ansvaret för arbetstagarnas rehabilitering.
Det finns en risk att användandet av två fiktiva arbetsgivare kan bli lite väl spekulativt, men min avsikt är att de enbart ska ses som pedagogiska exempel. Istället för att jag i kommande resonemang måste förklara förutsättningar och egenskaper hos arbetsgivare i de exempel jag använder, presenteras dessa förutsättningar redan nu. Min förhoppning är att detta grepp bidrar till en fördjupad förståelse för hur lagstiftningen fungerar i praktiken och vad det innebär att lagstiftningen ställer precis samma krav på alla arbetsgivare, oavsett arbetsplatsens storlek eller arbetsuppgifternas innehåll.
1.5 Avgränsningar
Framför allt arbetsmiljöansvaret är förenat med vissa sanktioner, både straffrättsliga och skadeståndsrättsliga men också vite, sanktionsavgifter eller företagsbot kan förekomma. Vad konsekvenserna blir av att inte uppfylla arbetsmiljö- och rehabiliteringsansvaret kommer inte beröras i någon större omfattning i denna framställning, helt enkelt eftersom det inte är nödvändigt
15
för att fastslå gränsen för arbetsgivaransvaret. Däremot kommer själva sanktionsbegreppet och frågan om sanktioner är nödvändiga att diskuteras.
Normalt är inte uppsägning på grund av sjukdom en saklig grund för uppsägning.20 Om rehabiliteringen inte resulterar i en återgång till arbetet kan
dock arbetstagaren ändå bli uppsagd. Eftersom denna uppsats ska fokusera på arbetsmiljö- och rehabiliteringsansvaret kommer saklig grund-kravet vid uppsägning enbart beröras i de fall då uppsägningen har föregåtts av en rehabilitering. Det kommer alltså inte föras en allmän diskussion om vad som krävs för att saklig grund-kravet ska anses vara uppfyllt.
Det finns mycket skrivet om vilken behandling som krävs för att lindra de symptom som uppstår när någon har drabbats av anpassningsstörningar och svår stress. Tänkbara behandlingar som kan vara värda att nämna är antidepressiva läkemedel, gruppsamtal samt träning i stresshantering.21
Eftersom detta är en rättsvetenskaplig uppsats (och inte en uppsats i psykologi) kommer inte rent behandlingsmässiga frågor att diskuteras, utan framställningen kommer enbart fokusera på den rehabilitering som faller inom arbetsgivarens rehabiliteringsansvar.
Inte bara arbetstagaren och arbetsgivaren är involverade i rehabiliteringen när en arbetstagare har blivit långtidssjukskriven. Även skyddsombud, fackförbund och Försäkringskassan samverkar tillsammans med arbetsgivaren och arbetstagaren för att arbetstagaren, om möjligt, ska kunna återgå till arbetet.22 Denna framställning kommer dock fokusera på arbetsgivarens
rehabiliteringsansvar och övriga aktörers medverkan kommer bara nämnas kort när det är relevant för framställningen.
1.6 Disposition
Efter det detta inledande kapitel är det i kapitel 2 nödvändigt med en redogörelse för begreppet arbetsmiljö samt arbetsmiljöregleringens framväxt. Arbetsmiljöns beskaffenhet och arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljön kommer också att analyseras och särskilt fokus kommer riktas mot ansvaret för organisatorisk och social arbetsmiljö enligt AML och Arbetsmiljöverkets föreskrifter. Kapitel 3 kommer behandla arbetsgivarens rehabiliteringsansvar och inleds med en redogörelse för begreppet rehabilitering samt rehabiliteringsansvarets framväxt. Med hjälp av förarbeten, praxis och doktrin kommer sedan gränsen för detta ansvar att utredas. I kapitel 4 görs en jämförelse mellan arbetsgivarens arbetsmiljö- och rehabiliteringsansvar och samspelet mellan dessa regelverk kommer att analyseras. Kapitel 5 innehåller en
20 Englund, Thomas, Reglerna kring anställningen, s. 172.
21 Åsberg, Marie & Nygren, Åke, Utmattningssyndrom, Herlofson, Jörgen, m.fl. (red.), Psykiatri, s. 465. 22 Broman, Jakob, m.fl., Rehabiliteringsansvaret, s. 24.
16
fördjupad diskussion om svårigheten att utkräva ansvar för organisatorisk och social arbetsmiljö i individuella fall och att ansvaret för individuell rehabilitering saknar sanktionsmöjligheter, samt de slutsatser som kan dras av uppsatsens övriga innehåll.
17
2 Arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljön
2.1 Inledning
I föregående kapitel framgick det att hög sjukfrånvaro, både generellt och i psykiatriska diagnoser i synnerhet, hänger samman med organisatoriska och sociala förhållanden på arbetsplatsen. Detta kapitel ska därför utreda arbetsgivarens arbetsmiljöansvar och särskilt fokusera på ansvaret för den organisatoriska och sociala arbetsmiljön. Kapitlet kommer besvara frågeställningen om vilket ansvar arbetsgivaren har för den organisatoriska och sociala arbetsmiljön men också redogöra för arbetsgivarens preventiva ansvar för arbetsmiljön. Detta är nödvändigt för att sedan kunna sätta de preventiva reglerna, alltså arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljön, i relation till det reparabla rehabiliteringsansvaret, vilket kommer göras i kapitel 4. Huvuddelen av kapitlet kommer fokusera på ansvaret för den organisatoriska och sociala arbetsmiljön som slås fast i AML och Arbetsmiljöverkets föreskrifter, men det kommer också ge en bakgrund till dels själva begreppet arbetsmiljö men också arbetsmiljöregleringens framväxt.
2.2 Begreppet arbetsmiljö
Arbetsmiljö är ett relativt nytt begrepp med lite drygt 60 års historia. Första gången ordet användes var 1956, men då som en trivselfråga rörande inredning i en heminredningsartikel i tidningen Form.23 Ordet arbetsmiljö fick inte sin
nuvarande betydelse förrän i början av 1960-talet. Fram till dess användes i stället begreppet arbetarskydd.
Enligt Nationalencyklopedin är betydelsen av ordet arbetsmiljö enkelt uttryckt ”förhållandena på en arbetsplats”.24 Ett lika entydigt begrepp inom den
juridiska litteraturen är svårt att hitta. Enligt Blekemo och Gurmu är arbetsmiljö en beteckning på de fysiska och psykiska förutsättningarna på arbetsplatsen som kan påverka arbetstagaren.25 Zanderin menar att arbetsmiljö är ett
omfattande begrepp som handlar om fysiska förhållanden på arbetsplatsen, relationer mellan anställda och mellan anställda och ledning, samt medicinska
23 Andersson, Peter, Vidta alla åtgärder som behövs, s. 108.
24 Nationalencyklopedin, arbetsmiljö, (http://www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/arbetsmiljö). 25 Blekemo, Annika & Gurmu, Martha, Rehabilitering och arbetsmiljö, s. 23.
18
förhållanden.26 Iseskog, å sin sida, anser att arbetsmiljö är upplevelser av fysisk,
psykisk och social karaktär och som formas av teknik, arbetsinnehåll och arbetsorganisation.27 Oavsett vilken betydelse man ger begreppet arbetsmiljö
står det klart att det handlar om allt som påverkar arbetstagaren på dennes arbetsplats.
Det är vanligt att man delar in begreppet arbetsmiljö i fysisk respektive organisatorisk och social arbetsmiljö. Den fysiska arbetsmiljön avser framför allt arbetsmiljöfaktorer som buller, farliga maskiner eller kemikalier, ergonomi och risk för förslitningsskador. Den organisatoriska och sociala arbetsmiljön omfattar arbetsmiljöfaktorer som stress, mobbning, arbetsuppgifternas innehåll, samarbete, inflytande och personlig utveckling och arbetsplatsinflytande.28
Enligt Andersson kan man skilja de båda kategorierna åt genom att tala om klassiska respektive nya arbetsmiljöfaktorer.29 En annan indelning som
Andersson gör är hur arbetsmiljöfaktorerna påverkar individen. De fysiska arbetsmiljöfaktorerna påverkar individens hälsa på ett direkt sätt, medan de organisatoriska och sociala faktorerna påverkar hälsan genom att först ge upphov till en upplevelse av sin arbetssituation, som i nästa led kan leda till psykiska eller fysiska besvär. 30
Den fysiska och organisatoriska och sociala arbetsmiljön måste betraktas som en helhet. Denna princip framgår tydligt i förarbetet till AML. Mellan fysiska och organisatoriska och sociala faktorer sker ett samspel. Den fysiska miljön ger ramen för den sociala och samtidigt påverkas den fysiska miljön av värderingar och anspråk hos dem som arbetar där. Gemensamt bildar alla dessa typer av faktorer det totala sammanhang i vilket arbetet bedrivs. Detta sammanhang ger effekter för arbetstagaren som kan sägas ha en fysiologisk och en psykologisk sida.31
Vikten av att betrakta den fysiska och organisatoriska och sociala arbetsmiljön som en helhet visar sig också tydligt genom att många arbetsmiljöfaktorer har både fysiska och psykiska aspekter. Buller kan till exempel orsaka hörselskador, alltså en fysisk åkomma, men också leda till svårigheter med att kommunicera med andra arbetstagare. En farlig maskin, för att ta ytterligare ett exempel, kan orsaka olyckor men också leda till oro och stress för arbetstagaren. Stressen kan i sin tur leda till att olyckor uppstår. Att ha en helhetssyn på arbetsmiljön på detta sätt är därför den enda rimliga utgångspunkten för att kunna förutse och förebygga ohälsa på ett effektivt sätt.32
26 Zanderin, Lars, Introduktion, Zanderin, Lars (red.), Arbetsmiljö, s. 11. 27 Iseskog, Tommy, Psykosocial arbetsmiljö från en rättslig utgångspunkt, s. 9. 28 Organisatorisk och social arbetsmiljö diskuteras närmare i kapitel 3. 29 Andersson, Peter, Lagom krav på arbetsmiljön, s. 50.
30 Andersson, Peter, Lagom krav på arbetsmiljön, s. 50. 31 Prop. 1976/77:149, s. 223.
19
2.3 Arbetsmiljöregleringens framväxt
Under mitten av 1800-talet nådde industrialiseringen Sverige på allvar. Den snabbt expanderande revolutionen ledde till ändrade produktionsformer och produktionssätt vilket i sin tur innebar att arbetstagare lätt skadades i produktionen.33 Ofta var arbetstagarna oerfarna och nya maskiner
introducerades i snabb takt. Samtidigt skedde en koncentration av arbetstagare till städer och köpingar med stora fabrikslokaler, vilket ledde till att missförhållanden lättare uppmärksammades.34 Några regler på
arbetsmiljöområdet förekom inte i någon nämnvärd utsträckning. Detta förändrades 1889 när lagen (1889:19) angående skydd mot yrkesfara, yrkesfarelagen, började gälla. Lagen gav enbart skydd åt arbetstagare som var sysselsatta i industriella yrken och tvingade arbetsgivare att vidta alla åtgärder som med hänsyn till arbetets beskaffenhet var nödvändiga för att skydda arbetstagarnas liv och hälsa. I samband med att yrkesfarelagen infördes, inrättades också Yrkesinspektionen med anställda yrkesinspektörer.35
Arbetsolyckorna fortsatte att öka i takt med att industrierna växte och runt sekelskiftet höjdes krav från olika politiska grupperingar att lagstiftningen måste skärpas för att göra landets arbetsplatser säkrare. Framför allt riktades kritik mot yrkesfarelagens snäva tillämpningsområde.36 Efter motioner i riksdagen
tillsattes en utredning som utmynnade i 1912 års lag (1912:206) om arbetarskydd.37 Den nya lagen omfattade de flesta rörelser, även byggnads- och
anläggningsarbeten, och ställde krav på att kommunala tillsynsmän skulle övervaka att lagen följdes. Arbetstagarna fick också rätt att själva utse egna ombud att företräda anställda i arbetarskyddsfrågor.38 Fokus för denna tidiga
lagstiftning på arbetsmiljöns område låg framför allt på fysiska förutsättningar för arbetet. Än så länge fanns ingen tanke på att även organisatoriska och sociala förhållanden på arbetsplatsen behövde stramas upp med hjälp av lagstiftning.
När socialdemokraterna övertog regeringsmakten 1936 var en av de första åtgärderna att tillsätta 1938 års arbetsskyddskommitté som skulle revidera 1912 års lag. Förslaget som kommittén lämnade utmynnade i 1949 års lag (1949:1) om arbetarskydd. Lagen omfattade bland annat obligatoriska skyddsombud, anmälningsplikt vid startande av verksamhet, regler om raster och pauser samt skadeståndsskyldighet vid trakasserier av skyddsombud. Dessutom infördes jordbruksnäringen, som tidigare hade legat utanför 1912 års arbetarskyddslags
33 Zanderin, Lars, Introduktion, Zanderin, Lars (red.), Arbetsmiljö, s. 14. 34 Sellberg, Hjalmar, Staten och arbetarskyddet 1850-1919, s. 14. 35 SOU 2017:24, s. 49.
36 Andersson, Peter, Vidta alla åtgärder som behövs, s. 104.
37 Günzel, Mats & Zanderin, Lars, Arbetsmiljörätt och rehabilitering, s. 14.
38 Lundh, Christer, Gunnarsson, Christer, Arbetsmiljö, arbetarskydd och utvärderingsforskning – ett historiskt
20
tillämpningsområde, under lagstiftningen.39 Fortfarande lyste bestämmelser
kring organisatoriska och sociala förhållanden med sin frånvaro men detta skulle snart komma att ändras.
Under 1960-talet började psykiska och sociala förhållanden i arbetsmiljön att uppmärksammas i allt större utsträckning. Det förebyggande arbetet för att minska olycksfall och ohälsa i arbetet ansågs vara allt mer viktigt. 1970 tillsattes Arbetsmiljöutredningen efter krav från bland annat LO.40 Värt att notera är att
man nu hade lämnat begreppet ”arbetarskydd” bakom sig för att i stället använda det mer övergripande begreppet ”arbetsmiljö”. Den nya lagstiftningen skulle inte bara skydda arbetstagarna utan dessutom verka förebyggande. Utredningen fortsatte sitt arbete fram till 1976 och till slut utmynnade detta i 1978 års arbetsmiljölag, AML, som hade ett helt nytt synsätt på arbetsmiljöfrågor jämfört med föregående lagstiftning. Ett vitt arbetsmiljöbegrepp som omfattade psykiska, fysiska och medicinska förhållanden blev grunden för den nya, och fortfarande gällande, lagen.41
Drygt tio år efter AML:s införande var det dags för en större reform av regelverket. Syftet var att lyfta fram de arbetsorganisatoriska frågorna och de sociala arbetsmiljöfaktorerna. Den enskilde skulle placeras i centrum och få möjligheter och förutsättningar att aktivt kunna delta i utformningen av arbetet på arbetsplatsen. Dessutom skulle arbetsgivarens ansvar för ett systematiskt arbetsmiljöarbete utvecklas.42 Arbetet utmynnade i 1991 års
arbetsbetsmiljöreform och innebar tillägg och ändringar i AML som medförde att arbetstagarna gavs rätt att medverka i förändrings- och utvecklingsarbete på arbetsplatsen samt att arbetsgivaren tillskrevs en skyldighet att systematiskt planera, leda och kontrollera arbetsmiljöarbetet.43 Reformen innebar även att
arbetsmiljön och arbetet med arbetsmiljön skulle dokumenteras i den utsträckning verksamheten kräver och att handlingsplaner skulle upprättas för att åtgärda eventuella brister. 1991 års arbetsbetsmiljöreform stärkte på ett betydande sätt arbetstagarnas inflytande över arbetsmiljön samtidigt som arbetsgivarens ansvar för densamma förtydligades. I motiven inför ändringen av AML konstaterades, med hjälp av aktuell stressforskning, att höga arbetskrav inte är skadliga i sig, förutsatt att kraven kan mötas med eget inflytande och möjlighet att påverka hur arbetet ska utföras.44 Stressande arbetssituationer är
alltså inte skadliga per se, och antagligen ofta svåra att undvika, men arbetsgivaren blev tvungen att i och med införandet av 1991 års arbetsbetsmiljöreform se till att arbetstagarna fick förutsättningar att hantera denna stress.
39 Günzel, Mats & Zanderin, Lars, Arbetsmiljörätt och rehabilitering, s. 16. 40 Günzel, Mats & Zanderin, Lars, Arbetsmiljörätt och rehabilitering, s. 18. 41 Zanderin, Lars, Introduktion, Zanderin, Lars (red.), Arbetsmiljö, s. 16. 42 Prop. 1990/91:140, s. 28.
43 Andersson, Peter, Vidta alla åtgärder som behövs, s. 115. 44 Prop. 1990/91:140, s. 33.
21
2.4 Arbetsmiljöns beskaffenhet
2.4.1 Samma lagstiftning för all arbetsmiljö
Det finns lika många arbetsmiljöer som det finns arbetsplatser. Att till exempel arbeta på den lilla familjeägda begravningsbyrån resulterar i en helt annan arbetsmiljö jämfört med att arbeta på det stora pappersbruket. Arbetet på begravningsbyrån är visserligen en tyst och ofarlig miljö, jämfört med pappersbruket, men å andra sidan kan det vara psykiskt påfrestande att möta människor i sorg. Arbetsmiljön för såväl begravningsbyrån som pappersbruket regleras av AML, men en helt identisk arbetsmiljö på alla typer av arbetsplatser är omöjlig att uppnå. Trots att samma lagstiftning reglerar arbetsmiljön på så vitt skilda arbetsplatser krävs det att både arbetet och arbetsmiljön anpassas och organiseras på olika sätt beroende på vad det är som produceras och vilka tjänster som erbjuds.45 I det följande ska därför arbetsmiljöns beskaffenhet
enligt AML analyseras. Fokus kommer ligga på de paragrafer som har betydelse för den organisatoriska och sociala arbetsmiljön.
2.4.2 Tillfredsställande arbetsmiljö
Enligt 2 kap. 1 § 1 st. första meningen AML ska arbetsmiljön vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. Förarbetena betonar att arbetsmiljön inte bara ska utformas utifrån en miniminivå vad avser det förebyggande skyddet utan även med sikte på mänskliga behov i vid bemärkelse.46 Samtidigt måste hänsyn tas till
arbetes natur när kravet på arbetsmiljön bestäms. Det går därför inte att bortse från att förutsättningarna för exempelvis arbetskomfort skiljer sig radikalt mellan olika arbetsområden. Det är därför det till exempel inte går att sätta samma gränsvärden för buller på pappersbruket som i kontorslandskapet på begravningsbyrån. Arbetsmiljön måste dock hela tiden förbättras i takt med de möjligheter utvecklingen ger, oavsett vilken bransch eller sektor som arbetsgivaren verkar i.47
Vidare ska arbetsförhållandena anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende enligt 2 kap. 1 § 2 st. AML. Detta innebär att hänsyn ska tas till individuella olikheter i fråga om tålighet mot fysiska och psykiska belastningar.48 Individuella olikheter kan till exempel vara kön, ålder,
yrkesvana med mera.49
45 Zanderin, Lars, Introduktion, Zanderin, Lars (red.), Arbetsmiljö, s. 12. 46 Prop. 1976/77:149, s. 220.
47 Gullberg, Hans & Rundqvist, Karl-Ingvar, Arbetsmiljölagen – kommentarer och författningar, s. 74. 48 Ericson, Bo & Gustafsson, Kerstin, Arbetsmiljölagen – med kommentar, s. 40.
22
Arbetstagare ska, enligt 2 kap. 1 § 3 st. AML, också ges möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör det egna arbetet. Att arbetstagare ges möjlighet att utöva eget inflytande är en central aspekt av arbetsmiljörätten, både som mål när det gäller att ha en god organisatorisk och social arbetsmiljö men också som medel för att stimulera förbättringar av arbetsmiljön i stort.50 Genom att
arbetstagare aktivt deltar i förändringsprocesser ökar dessutom benägenheten att pröva nya arbetsuppgifter och arbetsmetoder, som från arbetsmiljösynpunkt kan vara mindre belastande.51
Enligt 2 kap. 1 § 4 st. AML ska teknik, arbetsorganisation och arbetsinnehåll utformas så att arbetstagaren inte utsätts för fysiska eller psykiska belastningar som kan medföra ohälsa eller olycksfall. Därvid skall även löneformer (till exempel ackordslön) och förläggning av arbetstid beaktas. Dessutom ska starkt styrt eller bundet arbete undvikas eller begränsas. Bestämmelsen ger uttryck för principen om en helhetssyn på arbetsmiljön.52 Löneformer,
arbetstidsförläggning, och starkt styrt arbete är alla arbetsmiljöfrågor som har tydliga organisatoriska och sociala aspekter.53 Bestämmelsen understryker därför
den samverkan som sker mellan olika typer av fysiska, organisatoriska och sociala arbetsmiljöfaktorer.54
Det ska, enligt 2 kap. 1 § 5 st. AML, eftersträvas att arbetet ger möjligheter till variation, social kontakt och samarbete samt sammanhang mellan enskilda arbetsuppgifter. Det ska vidare eftersträvas, enligt 2 kap. 1 § 6 st. AML, att arbetsförhållandena ger möjligheter till personlig och yrkesmässig utveckling liksom till självbestämmande och yrkesmässigt ansvar. Dessa eftersträvanskrav rörande vissa organisatoriska och sociala frågor infördes genom 1991 års arbetsbetsmiljöreform och motiverades av att en bra arbetsorganisation är ett hinder mot överutnyttjande, utmattningssyndrom och stress.55 Att ordet
”eftersträvas” används i lagtexten har till syfte att markera att lagen kräver att insatser görs för att förbättra arbetsmiljön i dessa avseenden, utan att för den skull fastställa en objektiv norm för arbetsmiljöns beskaffenhet.56
2.4.3 Nyanserad bedömning och rimliga insatser
Ett av få mål som prövar frågan om tillfredsställande arbetsmiljö utifrån organisatoriska och sociala faktorer är Kammarrättens i Göteborgs dom 2012-04-19 i mål 2226-11. Bakgrunden är att Arbetsmiljöverket konstaterade att
50 Andersson, Peter, Lagom krav på arbetsmiljön, s. 52.
51 Ericson, Bo & Gustafsson, Kerstin, Arbetsmiljölagen – med kommentar, s. 40. 52 Se avsnitt 2.2.
53 Andersson, Peter, Lagom krav på arbetsmiljön, s. 52. 54 Prop. 1990/91:140, s. 36 och 134.
55 Andersson, Peter, Lagom krav på arbetsmiljön, s. 53.
23
arbetsmiljön för Borås kommuns socialsekreterare präglades av stora påfrestningar och att socialsekreterarna saknade möjlighet till återhämtning. Arbetsmiljöverket förelade därför Borås kommun vid vite att kommunen skulle, utifrån egna utredningar och framtagna viktningsmetoder, vidta åtgärder så att varje enskild handläggare avlastades de ärenden som översteg den mängd ärenden som utredningen visade vara det största antal som handläggaren kunde ansvara för samtidigt inom ordinarie arbetstid. Kommunen överklagade beslutet till förvaltningsrätten som undanröjde det överklagade beslutet med motiveringen att parterna inte redovisat tillräcklig vetenskaplig forskning om risker för ohälsa och olyckor för nu aktuell typ av arbetsplats. Arbetsmiljöverket överklagade förvaltningsrättens beslut till kammarrätten. Kammarrätten gjorde dels en lämplighetsprövning av vitesföreläggandet men också en proportionalitetsprövning av beslutet. Vad gäller frågan om föreläggandets lämplighet konstaterade kammarrätten att ett föreläggande enligt AML syftar till att få till stånd åtgärder som förbättrar arbetsmiljön. Det räcker att Arbetsmiljöverket anser att det finns behov för att förebygga ohälsa, det behöver alltså inte ha uppstått något missförhållande i skyddshänseende eller finnas ohälsotal vid tidpunkten för ett ingripande. Kammarrätten hänvisade vidare till två forskningsrapporter av vilka det framgår att en större mängd ärenden än vad en socialsekreterare kan hinna med inom sin arbetstid innebär en allvarlig risk för ohälsa på grund av stress samt till ett arbetsskadeförsäkringsmål i vilket Högsta förvaltningsdomstolen, HFD, uttalat att det mot bakgrund av de studier som har tillkommit under senare år får anses sannolikt att hög arbetsbelastning och stress kan orsaka psykisk ohälsa.57 Vad
gäller frågan om föreläggandet varit proportionerligt konstaterar kammarrätten att vid bedömningen av vilka krav som kan ställas på en god arbetsmiljö måste det i det enskilda fallet ske en avvägning mot andra intressen eller andra behov som kan stå i strid med arbetsmiljöhänsynen. Det fordras därvid en nyanserad bedömning och de insatser som åläggs arbetsgivaren får inte vara orimliga i förhållande till de resultat som kan uppnås. Arbetsmiljöverkets krav på kommunen avseende socialsekreterarnas arbetsbelastning byggde på kommunens egna utredningar och viktningsmetoder, som i sin tur utgick från kommunens erfarenheter av arbetet. Viktningsmetoderna hade tagits fram i samverkan mellan kommunen och de anställda. Kraven fick därför anses proportionerliga och kammarrätten fastställde därmed Arbetsmiljöverkets beslut om föreläggande.
Det som verkar avgörande för kammarrättens bedömning angående proportionaliteten med föreläggandet är att de viktningsmodeller som Arbetsmiljöverket lade till grund för sina krav byggde på kommunens egna utredningar och hade tagits fram i samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare. Detta kan leda till att arbetsgivare som vill undvika förelägganden
24
på grund av bristfällig arbetsmiljö i form av ohälsosam arbetsbelastning helt enkelt kan avstå från att samverka med arbetstagare för att ta fram viktningsmodeller, varför domens betydelse för tillsynsarbetet till förebyggande av stressrelaterad ohälsa i detta avseende framstår som begränsad.58
2.4.4 Arbetets planering
Enligt 2 kap. 2 § AML ska arbetet planläggas och anordnas så att det kan utföras i en sund och säker miljö. Redan vid planeringen av arbetslokaler och arbetsmetoder ska alltså hänsyn tas till arbetsmiljön. Detta innefattar även organisatoriska och sociala aspekter som hur arbetstakt och arbetssätt inverkar på självständighet och ansvar i arbetet.59 Bestämmelsen i 2 kap. 2 § AML har
getts en sådan allmän utformning att den ska täcka in alla situationer, där ett ingripande i form av föreskrifter, förelägganden eller förbud kan behöva tillgripas mot risker i arbetslivet, Den kan därigenom även användas även när det gäller andra förhållanden än de omedelbart verkande miljöfaktorer som behandlas i efterföljande paragrafer i 2 kap. AML.60
Resterande paragrafer i 2 kap. AML, paragraferna 3-10 handlar framför allt om fysiska arbetsmiljöfaktorer så som arbetslokalens utformning, personlig skyddsutrustning och utrymmen och anordningar för personlig hygien, förtäring och vila.
2.5 Arbetsgivarens skyldigheter
2.5.1 Kopplingen mellan 2 kap. och 3 kap. AML
AML:s tredje kapitel innehåller lagens allmänna skyldighetsregler. Kapitlet inleds med bestämmelsen 3 kap. 1 § AML som säger att 3 kap. AML ska tillämpas med beaktande av kraven på arbetsmiljöns beskaffenhet enligt 2 kap. AML. Bestämmelsen klargör kopplingen mellan å ena sidan de krav på arbetsmiljöns beskaffenhet, som ställs upp i 2 kap. och å andra sidan bestämmelserna i 3 kap. om arbetsgivarens skyldigheter när det gäller att skapa god arbetsmiljö.61 De två kapitlen utgör således en enhet, en slags kravregler för
arbetsmiljön, framför allt riktade mot arbetsgivaren.62 Enligt 3 kap. 1 a § AML
ska arbetsgivare och arbetstagare samverka för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Denna bestämmelse förtydligar grundtanken med AML, nämligen
58 Andersson, Peter, Vidta alla åtgärder som behövs, s. 241.
59 Arbetsmiljöverkets skrift: Arbetsmiljölagen – med kommentarer, s. 21. 60 Ericson, Bo & Gustafsson, Kerstin, Arbetsmiljölagen – med kommentar, s. 40.
61 Gullberg, Hans & Rundqvist, Karl-Ingvar, Arbetsmiljölagen – kommentarer och författningar, s. 117. 62 Andersson, Peter, Vidta alla åtgärder som behövs, s. 173.
25
den att en förutsättning för att en god arbetsmiljö ska kunna skapas är att arbetsgivare och arbetstagare samverkar och samarbetar. Ett intensifierat samarbete och ett ökat inflytande för arbetstagare anses medföra skärpt uppmärksamhet på faktorer som kan ha en ogynnsam inverkan på arbetsmiljön.63
2.5.2 Vidta alla åtgärder som behövs
Enligt 3 kap. 2 § första meningen AML ska arbetsgivaren vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagare utsätts för ohälsa eller olycksfall. Bestämmelsen ger uttryck för att huvudansvaret för arbetsmiljön ligger på arbetsgivaren och att detta ansvar är mycket omfattande.64 Uttrycket ”vidta alla
åtgärder som behövs” ska inte leda till slutsatsen att arbetsgivaren alltid har gjort fel så snart en olycka inträffar på arbetsplatsen eller när en arbetstagare drabbas av en sjukdom som leder till sjukskrivning som kan hänföras till den organisatoriska och sociala arbetsmiljön. Det finns med andra ord gränser för arbetsgivarens skyldigheter. I stället ska man förstå uttrycket som att arbetsgivaren ska agera som en normalt aktsam och seriös arbetsgivare borde agera. Iseskog menar att lagtextens uttryck ”vidta alla åtgärder som behövs” kan översättas med ”vidta alla rimliga åtgärder”.65 Det är alltså inte frågan om något
strikt ansvar för arbetsgivaren.66 Lagtexten hänvisar inte till någon
skälighetsprövning när det gäller att bedöma arbetsgivarens förpliktelse. Det anses nämligen inte att man ska kunna sänka kraven på arbetsmiljön med hänsyn till den enskilde arbetsgivarens förutsättningar eller annat avseende.67
Den lilla begravningsbyrån har alltså precis samma krav på arbetsmiljön som det stora pappersbruket. Bara för att begravningsbyrån har mindre resurser går det inte att ställa mindre krav på arbetsmiljön. Motiven framhåller dock att det är nödvändigt med en nyanserad bedömning när man ställer kraven på arbetsmiljön. De insatser som krävs för att förbättra arbetsmiljön får inte vara orimliga i förhållande till de resultat som kan uppnås.68 Inte bara arbetets natur
utan även yttre förhållanden av olika slag kan påverka bedömningen. Till exempel kan det ställas hårdare krav när det gäller nyanläggning än när det gäller befintliga arbetslokaler med små möjligheter till förändringar.69
Enligt 3 kap. 2 § andra meningen AML ska arbetsgivaren utgå från att allt sådant som kan leda till ohälsa eller olycksfall ska ändras eller ersättas så att risken för ohälsa eller olycksfall undanröjs. Enligt motiven innebär detta även
63 Ericson, Bo & Gustafsson, Kerstin, Arbetsmiljölagen – med kommentar, s. 62. 64 Andersson, Peter, Vidta alla åtgärder som behövs, s. 174.
65 Iseskog, Tommy, Arbetsmiljöansvar, s. 57.
66 Andersson, Peter, Vidta alla åtgärder som behövs, s. 175.
67 Gullberg, Hans & Rundqvist, Karl-Ingvar, Arbetsmiljölagen – kommentarer och författningar, s. 119. 68 Prop. 1976/77:149, s. 253.
26
att arbetsgivaren inte får ersätta det farliga med något mindre farligt om det farliga kan ersättas med något ofarligt.70
2.5.3 Systematiskt arbetsmiljöarbete
Enligt 3 kap. 2 a § 1 st. AML ska arbetsgivaren systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. Arbetsgivaren ska vidare utreda arbetsskador, fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta. Åtgärder som inte kan vidtas omedelbart ska tidsplaneras. Förutom att systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten måste alltså arbetsgivaren även utreda riskerna med arbetet. Detta undersökningsansvar är en förutsättning för ett bra arbetsmiljöarbete och har särskilt stor betydelse för den organisatoriska och sociala arbetsmiljön. I motiven utvecklas detta enligt följande:
”Även om de generella kunskaperna om sambanden mellan miljö och hälsa hela tiden ökar, måste man i det förebyggande arbetet observera varningssignaler vars orsakssamband kan vara mer eller mindre tydliga. Därför kan det finnas behov av att mer djupgående riskanalyser för att i ett tidigt skede upptäcka risker som ännu inte lett till manifesterade skador. Sådana riskanalyser bör göras systematiskt och även omfatta de psykosociala faktorerna. Företags- och förvaltningsledning, linjeorganisationens chefer, företagshälsovård, personalavdelning och de anställda och deras fackliga företrädare måste lära sig att upptäcka och reagera på förhållanden och mänskliga reaktioner som utgör tidiga varningstecken, t.ex. hög sjukfrånvaro, vantrivsel, hög personalomsättning, relationsproblem etc. Även de anställdas egna bedömningar av arbetets belastningar och deras uppfattning om problemen i den egna arbetssituationen måste beaktas.”71
Vidare ska arbetsgivaren, i den utsträckning verksamheten kräver, dokumentera arbetsmiljön och arbetet med denna och handlingsplaner ska därvid upprättas, enligt 3 kap. 2 a § 2 st. AML. Dessa skyldigheter avseende det systematiska arbetsmiljöarbetet utvecklas i Arbetsmiljöverkets föreskrifter AFS 2001:1 Systematiskt arbetsmiljöarbete och kommer diskuteras mer ingående i avsnitt 2.7.2. Kort sagt innebär 3 kap. 2 a § AML att arbetsmiljöfrågorna måste integreras med överväganden i linjeorganisationen, det vill säga hos beslutsfattande chefer, arbetsledning, personalhandläggare med flera. I det systematiska arbetsmiljöarbetet ingår att säkerställa att så sker. Kontrollen ska omfatta såväl den fysiska som den organisatoriska och sociala arbetsmiljön.72
En bild som bra beskriver det systematiska arbetsmiljöarbetet är att det ska
70 Prop. 2001/02:145, s. 9. 71 Prop. 1990/91:140, s. 40.
27
fungera som ett ständigt pågående kretslopp.73 Även en liten arbetsgivare som
den lilla begravningsbyrån förväntas alltså ha rutiner för det systematiska arbetsmiljöarbetet och dokumentera arbetet med arbetsmiljön i den utsträckning som verksamheten kräver. Det stora pappersbruket har en hel HR-avdelning som sysslar med denna dokumentation medan begravningsbyrån bara har en enda chef som förväntas utföra dokumentationen. Det kan tyckas orimligt eller orättvist men syftet med dokumentationsskyldigheten är att ge ökad tyngd åt internkontrollen och därmed förbättra möjligheterna att följa upp arbetsmiljöarbetet, alltså hela grunden för det systematiska arbetsmiljöarbetet.74
2.5.4 Övriga skyldigheter
Enligt 3 kap. 2 a § 3 st. AML ska arbetsgivaren se till att det i verksamheten finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet. Detta kommer diskuteras vidare i kapitel 3. Enligt 3 kap. 3 § 1 st. AML ska arbetsgivaren se till att arbetstagaren får god kännedom om de förhållanden, under vilka arbetet bedrivs, och att arbetstagaren upplyses om de risker som kan vara förbundna med arbetet. Arbetsgivaren måste också ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet genom att anpassa arbetsförhållandena samt beakta att människors förutsättningar att utföra arbetsuppgifter är olika vid arbetets planläggning och anordnande enligt 3 kap. 3 § 2 st. AML. 3 kap. 4 § AML ställer krav på arbetstagarna. Enligt lagtexten ska arbetstagaren medverka i arbetsmiljöarbetet och delta i genomförandet av de åtgärder som behövs för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Detta motiveras med att arbetstagarnas medverkan är av stor betydelse inte minst för att komma till rätta med problem på det organisatoriska och sociala området.75
2.6 Vad styr den organisatoriska och sociala
arbetsmiljön?
2.6.1 Vikten av att se arbetsmiljöregleringen som en helhet
Den svenska arbetsmiljöregleringen utgörs av flera olika lagar, förordningar och föreskrifter som tillsammans skapar ett system för att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Det är viktigt att se arbetsmiljöregleringen i ett vidare perspektiv där flera andra
73 Ericson, Bo & Gustafsson, Kerstin, Arbetsmiljölagen – med kommentar, s. 68.
74 Gullberg, Hans & Rundqvist, Karl-Ingvar, Arbetsmiljölagen – kommentarer och författningar, s. 128. 75 Gullberg, Hans & Rundqvist, Karl-Ingvar, Arbetsmiljölagen – kommentarer och författningar, s. 148.
28
rättsliga regleringar integreras.76 Detta perspektiv består av grundläggande
arbetsrättsliga spelregler men också andra straffrättsliga och civilrättsliga regler. Förutom AML, regleras arbetsmiljön bland annat av lagregler i arbetsmiljöförordningen (1977:1166), LAS, medbestämmandelagen (1976:580), förtroendemannalagen (1974:358), miljöbalken (1998:808), SFB och brottsbalken (1962:700), BrB. Dessutom kompletteras den grundläggande regleringen i AML av cirka hundra föreskrifter som meddelats av Arbetsmiljöverket. Centrala och lokala kollektivavtal kan också innehålla bestämmelser som rör arbetsmiljön, till exempel regler om skyddsombud och företagshälsovårdens funktioner och arbetssätt. Det är tydligt att det inte bara finns en lag om styr arbetsmiljöansvaret utan flera lagar samverkar och kompletteras av förordningar, föreskrifter och överenskommelser mellan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. För att kunna utreda en viss fråga krävs därför ofta att flera lagar och lagregler måste kombineras och det är först då det går att besvara en frågeställning på ett tillfredsställande sätt.77 För den
som arbetar praktiskt med arbetsmiljörätt innebär detta att det är svårt att få grepp om hur arbetsmiljöansvaret ser ut och vem som faktiskt har ansvaret. Samtidigt är detta inget unikt problem och i många juridiska frågor förhåller det sig på det sättet att flera lagar och lagregler måste kombineras med varandra för att kunna lösa praktiskt problem.
För att hålla sig inom uppsatsens syfte är det inte möjligt att gå igenom all arbetsmiljöreglering, utan jag har valt att fokusera på den som är relevant för att undersöka arbetsgivarens organisatoriska och sociala arbetsmiljöansvar. I det följande kommer därför AML:s funktion som ramlag och arbetsmiljöförordningens bemyndigande till Arbetsmiljöverket analyseras för att sedan i avsnitt 2.7 landa i en diskussion av innebörden av organisatoriskt och socialt arbetsmiljöansvar enligt Arbetsmiljöverkets föreskrifter.
2.6.2 AML:s funktion som ramlag
Som förut konstaterats är AML grunden för den svenska arbetsmiljöregleringen. Lagstiftningens utgångspunkt är att arbetsgivaren har en skyldighet att se till att arbetsmiljön är så god som möjligt. AML innehåller grundläggande regler om hur arbetsmiljön ska utformas och om hur ansvaret för arbetsmiljön ska fördelas.78 Lagen har formen av en ramlag. Det innebär att
den kräver kompletteringar av något slag för att den ska få ett innehåll av konkret art. Dessa kompletteringar utfärdas av Arbetsmiljöverket i form av föreskrifter och råd utfärdade som kungörelser. Även Arbetsmiljöverkets regionala organisation, i rollen som tillsynsmyndighet, kan konkret ute på
76 Zanderin, Lars, Arbetsmiljöns regelsystem, Zanderin, Lars (red.), Arbetsmiljö, s. 19. 77 Iseskog, Tommy, Arbetsmiljöansvar, s. 50.
29
arbetsplatserna fylla ut AML med innehåll. Genom inspektioner som resulterar i ett inspektionsmeddelande ges reglerna i AML ett specificerat innehåll. Inspektionsmeddelanden som utfärdats av Arbetsmiljöverkets arbetsmiljöinspektörer ska enbart ses som en rekommendation och är inte straffsanktionerade. Det är först när Arbetsmiljöverket utfärdar ett föreläggande eller ett förbud, till exempel om arbetsgivaren bryter mot ett inspektionsmeddelande, som påföljder blir aktuella.79
2.6.3 Arbetsmiljöförordningens bemyndigande
Eftersom AML är en ramlag krävs det att den fylls ut för att få ett konkret innehåll. Till AML kopplas därför arbetsmiljöförordningen. Skälet till att det finns en särskild arbetsmiljöförordning är att lagstiftaren har valt en lagstiftningsteknik som innebär att en verkställighetslag kopplas till en större lagstiftning. I stället för att i själva AML inarbeta verkställighetsparagrafer, är de samlade i en särskild förordning.80 Rent konkret innebär detta att
Arbetsmiljöverket, genom ett bemyndigande i 18 § arbetsmiljöförordningen, får meddela föreskrifter. Dessa föreskrifter utfärdas med arbetsmiljöförordningen som grund utifrån regeringsformens (1974:152), RF, regler om bemyndiganden i 8 kap RF.
Förutom Arbetsmiljöverkets bemyndigande att meddela föreskrifter, innehåller arbetsmiljöförordningen också regler om skyddsombud och skyddskommittéer. Arbetsmiljöförordningen ställer också krav på att en arbetsgivare utan dröjsmål måste underrätta Arbetsmiljöverket om dödsfall eller svårare personskada inträffar i samband med att arbete utförs. Enligt 5 § arbetsmiljöförordningen måste arbetsgivaren dessutom se till att Arbetsmiljöverkets föreskrifter finns tillgängliga på det arbetsställe där man utför arbete som berörs av en föreskrift.
Återigen måste man betrakta arbetsmiljöregleringen ur ett vidare perspektiv. Arbetsmiljöförordningen innehåller regler som direkt berör arbetsgivare, till exempel anmälningsplikt för dödsfall eller svårare personskador som inträffar på arbetsplatsen, men ger också bemyndigande till Arbetsmiljöverket att meddela föreskrifter. Två av dessa föreskrifter rör, på ett högst konkret sätt, organisatoriska och sociala faktorer på arbetsplatsen. För att förstå begreppet organisatorisk och social arbetsmiljö och vilket ansvar som åvilar arbetsgivaren, är det därför nödvändigt att dessa föreskrifter gås igenom och analyseras.
79 Günzel, Mats & Zanderin, Lars, Arbetsmiljörätt och rehabilitering, s. 22. 80 Iseskog, Tommy, Arbetsmiljöansvar, s. 38.
30
2.7 Föreskrifter om organisatorisk och social arbetsmiljö
2.7.1 Kopplingen mellan AFS 2001:1 och AFS 2015:4
Det finns två viktiga föreskrifter som har meddelats av Arbetsmiljöverket som förtydligar arbetsgivarens ansvar för den organisatoriska och sociala arbetsmiljön; Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS 2001:1) Systematiskt arbetsmiljöarbete och (AFS 2015:4) Organisatorisk och social arbetsmiljö. Föreskrifterna är bindande men innehåller också en del med allmänna råd där de bindande föreskrifternas bestämmelser utvecklas, men som inte är bindande i sig. Lagstiftaren anger tydligt i 5 § AFS 2015:4 att arbetsgivaren ska beakta det systematiska arbetsmiljöarbetet, i enlighet med AFS 2001:1, och därför bör föreskrifterna AFS 2001:1 och AFS 2015:4 beaktas och tillämpas tillsammans vid arbetsmiljöarbetet. Det går att uttrycka det som att AFS 2015:4 reglerar vad som är centralt för att förebygga ohälsa och olycksfall och främja en god arbetsmiljö medan AFS 2001:1 talar om hur man som arbetsgivare ska gå tillväga. 81
2.7.2 AFS 2001:1 Systematiskt arbetsmiljöarbete
En viktig bestämmelse i AML är 3 kap. 2 a § som innebär att arbetsgivaren systematiskt ska planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö.82
Bestämmelsen infördes 1991 och innebar då en tydlig förskjutning av arbetsmiljöansvaret till att bli än mer preventivt.83 Arbetsgivaren måste alltså i
ett tidigt skede vidta de åtgärder som krävs för att förhindra att risker inte uppstår.84 Ramlagsbestämmelsen i 3 kap. 2 a § AML fylls ut av föreskriften AFS
2001:1. Enligt 2 § AFS 2001:1 innebär systematiskt arbetsmiljöarbete att arbetsgivaren ska arbeta med att undersöka, genomföra och följa upp verksamheten på ett sådant sätt att ohälsa och olycksfall i arbetet förebyggs och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås. Det systematiska arbetsmiljöarbetet ska vara en naturlig del av den dagliga verksamheten och ska omfatta alla fysiska, psykologiska och sociala förhållanden som har betydelse för arbetsmiljön. För att uppnå ett systematiskt arbetsmiljöarbete krävs det enligt 5 § AFS 2001:1 en arbetsmiljöpolicy som beskriver hur arbetsförhållandena i arbetsgivarens verksamhet ska vara för att ohälsa och olycksfall i arbetet ska kunna förebyggas. Enligt 6 § AFS 2001:1 ska arbetsgivare planera verksamhetens uppgifter på ett sådant sätt att en eller flera chefer, arbetsledare eller andra arbetstagare ges i
81 Blekemo, Annika & Gurmu, Martha, Rehabilitering och arbetsmiljö, s. 129. 82 Se avsnitt 2.5.2.
83 Se avsnitt 2.3.
