En analys kring det civila försvaret på lokal nivå.
En jämförande studie mellan Värmland och Örebros resurser och samarbetsförmågor.
An analysis of civil local defense.
A comparative study between Värmland and Örebros, resources and their ability to work together.
Nathalia Kullander
Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskap Political science
C-nivå 15 högskolepoäng Mette Marie Stähr Harder Mikael Granberg
210611 41 sidor
Abstract
The purpose of this essay is to study the civil defense work in Värmland and Örebro, connected to their resources whithin the respective county. To get a clear picture of how the counties are equipped when it comes to a crisis I have been focusing on the necessary principle connected to civil defense. The study also includes their work with the confederation of enterprise, warehousing and cyber security. To be able to see if they have the potential to collaborating with their resources. I use Emerson's theory of
collaborative governance to see if Värmland and Örebro have the potential to work together during a conceivable crisis. Which is about cross-border governance where public and non-public actors prepare overall decisions. When I read about previous research regarding civil defense, I saw Lunde Saxis report Nordic Defense cooperation after the Cold war. And then I got the idea of studying the cooperation between Värmland and Örebro County. Like his theory, it is most optimal if two smaller actors merge during a crisis instead of managing it individually. The counties cannot challenge each other, but they can complement each other during a crisis.
The thesis has a larger issue that is linked to the purpose of looking at the potential for collaboration within the theory Collaborative governance:
- Can Emerson's theory of Collaborative Governance be established in today's civil defense at the local level?
In order to be able to answer that question, the essay will have three sub-questions based on answering whether Örebro and Värmland have opportunities to find possible collaboration with each other.
- Are there co-operation capabilities between the two counties according to Collaborative governance?
- What assets do the two counties have at their disposal in civil defense?
- Do the counties have physical proximity to the various assets required for a stable civil defense?
The thesis concludes that the two counties have good conditions for coping with a crisis with their resources available, and that there is great potential for developing new methods and establishing more working methods linked to business, warehousing and cyber security. Collaboration can take place within Emerson's theory, the counties have good chances of collaborating within collaborative governance
Keywords- Civil Defense, The Confederation Of Enterprise, Warehousing, Cyber Security, Cooperation, Collaborative Governance.
Ordlista
Totalförsvar: Är ett samlingsnamn på allt försvar i Sverige. Totalförsvaret är ett begrepp som används för att förbereda Sverige för krig, och består av ett militärt och ett civilt försvar.
Militärt försvar: Försvarsmakten är den myndigheten med det yttersta ansvaret för det militära försvaret.
Den huvudsakliga uppgiften är att med hjälp av andra aktörer verka för att lösa uppgifter av militär karaktär. Enligt förordningen (2007:1266) framgår det att Försvarsmakten ska verka för Sveriges säkerhet genom militära medel. Försvarsmakten ska se till att det svenska territoriet inte kränks, samt se till att Sveriges suveräna rättigheter och svenska intressen tas i beaktning. Men även kunna hantera och förebygga konflikter både internationellt och nationellt. 1
Civilt försvar: Även under höjd beredskap ska verksamheter kunna fungera så länge som möjligt, vilket är alla statliga myndigheters ansvar enligt förordningen (2015:1053). Det är viktigt att poängtera att det civila försvarets verksamhet inte är någon enskild organisation, den behöver bedrivas av statliga
myndigheter, kommuner, landsting, näringsliv, frivillighetsorganisationer, arbetsmarknadsorganisationer samt trossamfund. Enligt förordningen är myndigheterna bevakningsansvariga och har skyldighet att vidta de åtgärder som krävs inom respektive ansvarsområden vid höjd beredskap. En bevakningsskyldig myndighet är MSB (myndigheten för samhällsskydd och beredskap). Enligt förordningen (2007:853) ska MSB företräda det civila försvaret på en central nivå. Detta ska ske i hjälpande syfte för att kunna avväga mellan civila och militära behov av samhällets resurser.
Höjd beredskap: Regeringen kan fatta beslut om höjd beredskap vid krig eller krigsfara. Det innebär att delar eller hela totalförsvaret aktiveras. När det råder högsta beredskap i landet är totalförsvaret all samhällsverksamhet som ska bedrivas.
Beredskapsplanering: Är den planering som statliga myndigheter, kommuner, landsting och näringsliv vidtar för att kunna hantera situationer vid höjd beredskap.
Krisberedskap: Beredskapen som bedrivs för att kunna motstå och hantera krissituationer, den skapas oftast genom utbildning och övning. Krisberedskapen definieras av det arbete som skapas i flertalets aktörers arbete och planering, det är alltså inte en utpekad verksamhet eller aktör.
Extraordinär händelse: Något som avviker från det normala, en störning i samhällsviktiga funktioner som kräver skyndsamma insatser.
1Försvarsdepartementet. Motståndskraft Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021-2025.
2021. S29
Samhällsviktig funktion: Begreppet används även i samspel med viktiga samhällsfunktioner och innebär att något påverkar en funktion på ett sådant sätt att det kan innebära fara eller risk för befolkningens liv, hälsa eller samhällets grundläggande värden. 2
Aktörer: Oftast när vi hör ordet försvar går tankarna till Försvarsmakten, och en militär verksamhet.
Men för att ett starkt försvar ska fungera behöver det ske i samspel med flera andra aktörer.
Militärverksamhet, civil verksamhet, riksdag, regering, statliga myndigheter, kommuner, landsting, näringsliv, frivillighetsorganisationer och även enskilda individer. Alla dessa olika aktörer är delar av det samlande totala försvaret. 3
Länsstyrelsen civilt försvar: I förordningen (2017:870) framgår det att länsstyrelsen är den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom länet. Länsstyrelsen ska verka för att största möjliga försvarseffekt ska uppnås, och se till att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas. Om riket är i krig och regeringen inte kan upprätthållas, så är det länsstyrelse som tar på sig ett extra ansvar och ska fullfölja regeringens uppgifter.
Landsting, regioner och kommuner civilt försvar: Under höjd beredskap ska landsting, regioner och kommuner ha planerat för att kunna upprätthålla sin verksamhet. En plan ska kunna redogöra vilka verksamheter som ska bedrivas under höjd beredskap. Även beskriva krigsorganisation och vilken personal som ska tjänstgöra inom vilka organisationer. Landstingsstyrelsen och kommunstyrelsen är de som bär de yttersta ansvaret under höjd beredskap. Landstinget ska bedriva den civila hälso- och sjukvården, även se till att bland annat kollektivtrafiken fortlöper.
Kommunerna däremot ska ansvara för det geografiska området, samarbete mellan olika berörda aktörer, samt vara en mellanhand för kontakt.
Näringslivet behöver se till att samhällsviktig verksamhet kan fortlöpa, som exempelvis
energiförsörjning, livsmedelsförsörjning, transporter, hälso- och sjukvård. Detta inkluderar den
kommunala servicen. Frivilliga organisationerna ser till att det finns personal med rätt utbildning, även personer med specialistbefattningar. Frivilliga försvarsorganisationerna ser till att dom är länken mellan försvaret och befolkningen. 4
2 B, Johansson, K,D Matsson, E Mittermaier, N,H Rossbach. Det civila försvarets utgångspunkter i krisberedskapen. 2017.
S14
3 Motståndskraft Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021-2025. 2021. S29
4Motståndskraft Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021-2025. 2021. S.31-32
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
1.2 Problemformulering ... 2
1.3 Syfte och frågeställning ... 4
1.4 Tidigare forskning ... 5
2. Teori ... 8
2.1 Collaborative governance ... 8
2.1.1 Systemkontext ... 9
2.1.2Principeld Engagement ... 10
2.1.3 Shared Motivation ... 10
2.1.4 Capacity for Joint action ... 11
2.2 Teoretiskt ramverk ... 12
3. Metod och design ... 14
3.1 Metod ... 14
3.2 Design ... 15
3.2.1 Analys av sammarbetspotentialer ... 15
3.2.2 Analys av resurser ... 18
4. Systemfaktorer och centrala begrepp ... 21
4.1 Centrala begrepp ... 21
4.2 Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. ... 22
4.3 Samverkan civilt försvar ... 22
5. Analys av resurser ... 24
5.1 Fysisk närhet till ... 24
5.1.1 Värmland ... 24
5.1.2 Örebro ... 26
5.2 Näringsliv ... 28
5.3 Lagerhållning ... 30
5.4 Cybersäkerhet ... 30
5.5 Analys... 31
6. Analys av sammarbetspotentialer ... 32
6.1 Collaborative governance ... 32
6.1.2 Principled Engagement ... 33
6.1.3 Shared Motivation ... 34
6.1.4 Capacity for Joint Action ... 34
7. Slutdiskussion ... 36
7.1 Slutsatser ... 36 7.2 Metoddiskussion ... 39 7.3 Förslag på framtida forskning ... 40
1
1. Inledning
Hela samhället behöver vara motståndskraftigt vid krigsfara och krig, verksamheter behöver fungera även när samhället möter tuffa utmaningar och kriser. Människor måste ha tillgång till det mest basala – mat, vatten, el, transporter och barnomsorg. Det är just det som civilt försvar handlar om.
När Berlinmuren föll år 1989, så målades den svenska försvarskartan om. Sovjetunionens fall och
Tysklands återförening tycktes ha fört det kalla kriget till ett fredligt slut. Det här skulle komma att synas i Sveriges försvarspolitik. Vilka hotbilder Sverige skulle behöva förhålla sig till i en ny tid av ”krig”, gjorde att totalförsvarets existensberättigade föll. 1955 lades den statliga civilförsvarsorganisationen ned och det civila försvaret avvecklades såväl organisatoriskt som materiellt.5
Regeringen har nu lagt fram en proposition om hur totalförsvaret bör organiseras under 2021–2025.
Totalförsvaret behövs för att kunna se till att Sverige är förberedda för krig, både militärt och civilt.
I propositionen framgår det att samverkan och planering är två viktiga byggstenar för att återuppbygga Sveriges civila försvar. Statliga myndigheter på central och regional nivå behöver bli bättre på att prioritera resurser vid höjd beredskap. Ett sätt att göra det på är genom samverkan mellan olika aktörer. 6
Regeringen bedömer att det inom civilt försvar är viktigt att de mest basala samhällsstrukturerna utvecklas och fördjupas, samt att det ses till att nödvändig försörjning kan fortlöpa under en kris.
Motståndskraften inom vissa områden behöver ses över för att kunna upprätthålla ett starkt civilt försvar, bland annat, dricksvatten, transporter, hälso- och sjukvård. Län behöver ha en fysisk närhet till detta för att kunna upprätthålla det mest grundläggande under höjd beredskap. 7
Jag har därför valt att analysera Örebro och Värmland. Två län som gränsar till varandra och som samtidigt är placerade i Sveriges mitt. Hur står de sig till den fysiska närheten och har de tillgång till det mest basala under höjd beredskap? Finns det samverkanspotentialer? Under en kris behöver många olika aktörer samverka med varandra för att kunna lösa tillgången till det mest nödvändiga. Regeringen har bestämt att samverkan och planering är två viktiga byggstenar. Örebro och Värmland har den
geografiska aspekten för att samverkan ska kunna ske. Det är en viktig faktor att det är ca en timmes
5 Jonsson D, Ingemarsdotter J, Johansson B, Rossbach N, Wedebrand C, Eriksson C. Civilt försvar I gråzon. 2019. S 15
6 Regeringen. Totalförsvaret 2021–2025. 2021 S 89
7 Totalförsvaret 2021–2025. 2021. S 134
2 bilfärd mellan dem,8 för om Sverige befinner sig i höjd beredskap är tid och närheten till varandra
avgörande för att ett starkt samarbete ska kunna fortlöpa. 9
Jag anser att det är viktigt att en medborgare har en inblick i de egna länens arbete, men även att länen har en överblick kring sitt arbete. I och med att jag inte har sett någon likande forskning på ämnet tidigare så känner jag att det är viktigt att det görs.
Collaborative Governance studerar gränsöverskridande styrning där offentliga och icke offentliga aktörer utarbetar övergripande beslut. Teorin är skapad av Emerson och används mest för att studera gränsöverskridande styrning. Den har även ambitionen av att vara mer generell än tidigare teorier när det gäller samverkan. Därför tycker jag att denna teori skulle vara intressant, då den etablerar på just
aspekten kring civilt försvar och samverkanspotentialer. 10
1.2 Problemformulering
Civilt försvar har färgat den politiska debatten de senaste åren och ett förslag som regeringen har lagt fram i utredningen struktur för ökad motståndskraft är frågan om vem som bär ansvaret för civilt försvar och vilka åtgärder och myndigheter som behövs i Sverige. I utredningen framkommer det att stora delar av de samhällsviktiga funktionerna bör bedrivas av andra än staten, som exempelvis län, regioner och näringsliv. 11 Denna utredning skrevs fram för att skapa en ny struktur inom civilt försvar, med syftet att öka motståndskraften. Utredningen menar att mer ansvar än de som finns idag ska ligga på län, regioner och näringsliv. Ett nytt tankesätt, och i och med det så har min problemformulering utformats. Har dom kapaciteten för detta uppdrag? Har Värmland och Örebro det? Då förflyttningen till att mer ansvar ska ligga på länen, ser jag potential i att titta på de olika länens utgångspunkter för att kunna ta över mer ansvar.
Samverkan är inget som bara kan ske under en kris, utan kräver att de olika aktörerna har planerat och tittat över vilka behov och möjligheter de har. Därför är det viktigt att titta på om de har
samverkanspotentialer för att länen sedan skulle kunna ta politiska beslut kring samverkan. Örebro och Värmland är två län som är likartade i storlek och geografiskt läge. De kan inte konkurrera själva mot Sveriges större län, utan för att ha en chans behöver de komplettera varandra. Därför har jag valt två likartade län som i och med samverkan kan komplettera och utmana i det stora.
8 Försvarsmakten. Högre regional grundsyn 2017–2020. 2017. S11-12
9 Regeringskansliet. Ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar. Dir. 2018:79. 2018.
10 Hedlund G, Montin S. Governance på svenska. 2009. S 49
11 Regeringen. Struktur för ökad motståndskraft. 2021. S 226
3 Det är alltså inte bara att samverka under en kris, utan aktörerna som inleder samverkan behöver ha skapat förutsättningar för det innan, så att allt fungerar vid en extraordinär händelse lika så som i vardagen. Det är svårt att inleda samverkan mellan länder, län, regioner och kommuner. Då det är en svår och stor process som behöver fungera under tid och under olika händelseförlopp. Om samverkan skulle inledas så är det svårt att veta om det kommer komma en kris och när. Därför behöver samarbetet fungera även i vardagen. Men när gemenskapen är utarbetad mellan två aktörer så stärker det deras position och motståndskraften blir något helt annat. Då de har andra förutsättningar än innan. 12
Min problemformulering tar avstamp och undrar vad de båda länen har för kapaciteter när det gäller att hantera civilt försvar i dagsläget? I utredningen föreslås även att Sverige ska indelas i sex civilområden där Värmland och Örebro kommer ingå i mellersta civilområdet tillsammans med dessa övriga län:
Dalarnas län, Gävleborgs län, Uppsala län, Södermanlands län och Västermanlands län. Detta har lagt grunden till att jag valt just Örebro och Värmland, då de ingår i samverkansområden under extraordinär händelse.
Därför tycker jag det är ett nödvändigt ämne att titta på, vad har de båda länen att erbjuda sina medborgare? Detta för att skapa en lugnande effekt hos dem som bor i där, och även att få länen att tänka till kring vad de har att erbjuda. Det finns inte heller någon tidigare forskning vad jag kan se på ämnet kring samverkan under en kris för två län. Jag har inte hittat någon tidigare forskning på ämnet, när det kommer till samverkan mellan två av Sveriges län. Då det inte är ett ämne som har undersökts i forskningssammanhang, så behövs det mer forskning på detta område. För om det finns underlag som visar på positiva och negativa effekter, så är det större chans att fler tar sig an ämnet och arbetar åt den riktningen. Uppsatsen är ett försök att få detta ämne att lyftas inom den statsvetenskapliga forskningen, lika väl som mellan lokalpolitiker. Då det är helt nya förutsättningar som har skapats för län, regioner och kommuner, så ska min uppsats visa att det är större chans att de lyckas om de tar hjälp av varandra.
Just nu är civilt försvar ett hett ämne i riskdag och regering. Nya rapporter, granskningar, lagar och förordningar tas fram, vilket gör att ämnet just nu färgar den politiska debatten och är ett relevant
statsvetenskapligt ämne. Den utomvetenskapliga aspekten är just det att den är upplyft och färgad av den politiska debatten, vilket gör att man kan se aspekten som god. Samtidigt finns delen i att göra
medborgare och berörda myndigheter medvetna om vad som händer just nu i det civila försvaret på lokal nivå. 13
12 Enander A, Medborgare och myndigheter - samspelta i risk och kris? 2011
13 Esaiasson, P., Gilljam, M., Oscarsson, H., Towns A. & Wängnerud L. Metodpraktikan: Konsten att studera samhälle, individ och marknad. 2017. S 31
4 Det som ligger till grund för att jag har valt att avgränsa mig till Värmlands och Örebro län är
länsstyrelsens rapport ”högre regional grundsyn” som menar att dessa två län är två väldigt likartade utgångspunkter gällande infrastruktur, med ett stort antal betydelsefulla flöden med transporter av varor och tjänster.
De är båda två av Sveriges mindre län som ligger geografiskt mitt i landet. Dessa har svårt att jämföra sig med andra län. Värmland har sex kommuner och 321 000 invånare. Örebro har 12 kommuner 295 000 invånare 14
1.3 Syfte och frågeställning
Uppsatsen har som syfte att analysera de olika tillgångar som Värmland och Örebro har, samt titta på eventuella samverkansresurser. Syftet är att jag efter uppsatsen ska kunna bidra med ett
samverkansperspektiv gällande de båda länen. I och med att samverkan är svårt att mäta har jag valt att analysera samverkan med hjälp av Emersons modell Collaborative governance. Uppsatsen kommer i och med det inte mäta samverkan, utan analysera fram bedömningar av samverkanspotentialer enligt teorin.
Uppsatsen kommer titta på de olika perspektiven inom modellen och se på om Värmland och Örebro har potential att kunna arbeta fram olika former av samverkan gällande civilt försvar ur ett Collaborative governance synsätt. Då teorin har många intressanta delar för att se på samverkanspotentialer, så har jag valt att använda mig av teorin för att se om den går att etablera på frågor kring försvaret idag. Jag är medveten om att det är svårt att analysera fram potentialer till samverkan i och med att ingen vet i skrivande stund om det ens är ett alternativ att Örebro och Värmland skulle samverka i en eventuell kris.
Jag vill poängtera att detta är en förstudie som vill visa på möjligheterna för om samverkan inryms mellan två län i Sverige efter Collaborative governance. Uppsatsen kommer inte kunna ge en helt rättvis bild då inte tillräckligt med information finns för att kunna titta på deras potentialer till samverkan i dagsläget. Samt att detta är en politisk process som kan leda till att olika ömsesidiga beroenden påverkar beslutsprocessen.
Uppsatsen har en större frågeställning som kopplas till syftet att se på potential till samverkan inom teorin Collaborative governance som lyder:
- Går Emersons teori Collaborative Governance att etablera på dagens civila försvar på lokal nivå?
14Försvarsmakten Högre regional grundsyn för militärregion mitt 2017–2020. 2017. S 12.
5 För att kunna svara på den frågeställningen så kommer uppsatsen ha tre underfrågor som utgår från att besvara om Örebro och Värmland har möjligheter till att hitta samverkanspotentialer för att ett eventuellt samarbete ska kunna fungera.
- Finns det samarbetsförmågor mellan de båda länen enligt Collaborative governance?
- Vilka tillgångar har de båda länen till sitt förfogande inom det civila försvaret?
- Har länen fysisk närhet till de olika tillgångarna som krävs för ett stabilt civilt försvar?
1.4 Tidigare forskning
Mycket tidigare forskning kring det totala försvaret har gjorts. FOI Totalförsvaret forskningsinstitut har stått för mängder av forskning kring det totala försvaret. Men forskning som liknar min uppsats är inget som jag har sett något om. Jag har förvisso hittat flera C-uppsatser som liknar min som söker efter samverkanspotentialer mellan olika länsstyrelser. Men inte gällande resurser, eller förmågor att ta del av varandras kunnande.
Lunde Saxi har skrivit en rapport om de nordiska ländernas samarbetsförmåga. Den handlar om hur länderna har försökt stärka deras samarbeta kring säkerhet och försvarsområdet. Rapporten lyfter en intressant aspekt som är att Norden har styrkan och möjligheterna att utmana flera länder. Tillsammans har Norden en befolkning på 25 miljoner, och i försvarsbudgeten har de en sammanlagd utgiftskvot på 19 miljarder dollar, vilket utmanar de största världsekonomierna.15 Detta samarbete skulle även utmana Nato, och beskrivningarna av ländernas styrkor i historien och idag gör det hela väldigt intressant. 16 Att koppla detta till min forskning skulle vara att se på samverkansaspekten. Lunde Saxi jämför länder i Norden som har likartade utgångspunkter, liknande de två län som jag valt. Sverige, Norge, Danmark, Finland och Island kan inte konkurrera själva med de större nationerna, men de kan komplettera varandra och på det viset bli större än många andra.
Per Larsson har skrivit en rapport om civilöverbefälhavare en övergripande historisk belysning där han diskuterar det civila försvarets omorganisation, samt om det eventuella återanskaffandet av
överbefälhavare. Detta är en sammanställning av fakta och analysdelen saknas i rapporten. Men han lyfter upp aspekter som en högre regional ledning och civil samverkan. Rapporten kommer fram till att utbyte av hälso- och sjukvårdsresurser skulle vara en samverkanspotential, även myndighetssamverkan.
17
15Lunde Saxi, Nordic Defence cooperation after the Cold war, 2011. S. 8
16 Idb. S 46
17 Larsson P. Civilöverbefälhavare – en övergripande historisk belysning 2019
6 Britz och Westberg har bedrivit forskning kring olika samhällsförändringar och händelser som
utgångspunkt. Efter det kalla kriget tog slut så blev också hotbilden i Sverige förändrad och det blev mindre aktuellt med ett civilt försvar och ett totalt försvar. I stället blev det fokus på ett insatsförsvar med utgångspunkt i de internationella insatserna. Forskningen som har framtagits har gett Sverige ett nytt sätt att se på försvarsfrågan, så pass att det ledde till en proposition år 2015 om Sveriges försvar mellan åren 2016–2020. Under åren 2000–2010 så möttes världen av kriser som inte försvaret var rustade för, till exempel tsunamin i Sri Lanka, som gjorde att nya myndigheter skapades och gamla avskaffades. I forskningen kan jag läsa att orsaken till att det civila försvaret skulle upprustas igen berodde på ett försämrat säkerhetsläge i Europa. 18
O´Sullivan, Corneil, Kuziemsky och Toal- Sulllivan har bedrivit forskning kring hur engagemang bland aktörer kan leda till ett samarbete i frågor gällande civilt försvar. I rapporten framkommer det att
relationer behöver byggas mellan näringslivet för att samarbete och användandet av resurser ska kunna bidra till deras nätverk. De lyfter även aspekten att aktörerna som ska arbeta med samverkan behöver tydliga stödsystem och målsättningar för att kunna arbeta relationsbyggande och stärka det civila i samhället. I rapporten framkommer även att det finns kunskapsluckor kring hur staten ska kunna engagera näringslivet och andra aktörer i samverkan för att bidra till en ökad säkerhet för landet. 19 För att få in Collaborative governance-perspektivet har jag läst Collaborative Governance in Theory and Practice av Ansell och Gash. Forskarna gör en grundläggande och utförlig studie inom ämnet
Collaborative Governance, där de går igenom Emersons modell och analyserar och beskriver de olika delarna utefter deras kunskaper. Ansell och Gash lägger fram deras modell kring Collaborative governance och menar att det är en stor komplex situation med vår styrelseform. Det är flera andra aktörer som är med och bestämmer i vårt samhälle idag, som exempelvis näringsliv och andra offentliga aktörer.
Genom samverkan ska olika beslut kunna fattas av aktörer som samverkar. Författarna visar på sex olika kategorier där Collaborative governance ska inrymmas och förstås. 20
Using Collaboration as a Governance Strategy Lessons From Six Watershed Management Programs är en forskningsstudie av Imperial som visar på samverkansteorier och hur governance går att använda i nätverk som arbetar med problemlösning. Imperial menar att ett problem inom governance är att aktörer tolkar begreppet ”samarbeta” på olika sätt, och det leder till att olika aktörer inte delar samma förståelse
18Britz, M och Westerberg, J. Sveriges återtåg till närområdet 2015.
19 O´Sullivan, Tracey. Corneil, Wayne, Kuziemsky, Craig E. och Toal-Sullivan, Darene. Use of the Structured Interview Matrix to Enhance Community Resilience Through Collaboration and Inclusive Engagement. 2014
20 Ansell C och Gash A. Collaborative Governance in Theory and Practice. 2007
7 och engagemang kring det. Detta leder i sin tur att relationerna emellan blir svåra att sätta. Om aktörerna är medvetna om begreppet och delar uppfattningen så kan samverkan som styrningsform implementeras.
Imperial kommer fram till i sin forskning att Collaborative governance kan vara ett bra sätt att underlätta styrning, men bara om fallet är att situationen teoretiskt kan lösas med samverkan. Samarbete är inte en lösning som alltid fungerar och den kan inte alltid eliminera konflikter. Om det finns potential till samverkan så kan Collaborative governance vara ett mycket effektivt verktyg för att kunna implantera det i praktiken. 21
Efter att jag har läst den ovannämnda forskningen så har flera tankar startat för mig. Lunde Saxis rapport anser jag är väldigt intressant när det kommer till att samverka och om hur små länder kan utmana på den större arenan. Jag tolkar det som att bara för att Norden består av mindre länder behöver det inte betyda att de inte kan utmana på den större arenan. Något som jag har valt att tänka likande kring
gällande min uppsats. Örebro och Värmland har inte någon chans att vara störst själva men har möjlighet att komplettera varandra och skapa helt andra förutsättningar.
Per Larssons uppsats har hjälp mig att få en inblick kring samverkan och hur Örebro skulle få andra möjligheter med titeln civilöverbefälhavare. Vilket jag tolkar in i rapporten som att det bara skulle ge bättre förutsättningar för samverkan.
O´Sullivan, Corneil, Kuziemsky och Toal- Sulllivan forskning är viktig för min uppsats då jag tar med näringslivets påverkan på länens civila försvar. Men den är även viktig i min analys kring Collaborative governance då systemkontexten kommer lyfta samverkan kring system och målsättningar som en avgörande faktor. Det vill säga att olika förändringsfaktorer påverkar systemkontexten likt den även gör i deras forskning och olika rättliga dokument kan skapa en tydligare bild och struktur inom samverkan.
21 Imperial M, Using Collaboration as a Governance Strategy Lessons From Six Watershed Management Programs. 2005
8
2. Teori
2.1 Collaborative governance
Emerson, Nabatchi och Balogh har tagit fram en teori kopplat till samverkan. Syftet med deras forskning var att utveckla en ram för samarbetssyrning, som går att testa i praktiken. Deras forskning skulle kunna förbättra, förstå och utveckla samarbetssyrning. Forskningen är ett omfattande arbete som tillämpande många olika områden. Författarna ville belysa sammarbetsstyrning om hur de olika resultaten kunde belysa drivkrafterna, engagemangprocesser, motiverade attribut och gemensam kapacitet som möjliggör delad beslutsfattning. Tidigare modeller för att titta på om samverkan kunde etableras i specifika fall var antingen för specifika eller saknade flera viktiga aspekter. Därför testades forskning på om det gick att se på ett fåtal dimensioner där komponenterna är placerade för att arbeta tillsammans på ett icke-linjärt interaktivt sätt, som skulle leda till resultatet (åtgärder och effekter) men även anpassning.
Detta ledde till att en ram skapades. Tre framtagna dimensioner som representerar det allmänna
systemkontexten och CGR (Collaborative Governance regime). Systemkontexten är värden för politiska, juridiska, socioekonomiska, miljömässiga och andra processer som påverkar CGR.
Systemkontext genererar möjligheter och begränsningar, samt påverkar dynamiken i samarbetet från början och över tiden. Denna Systemkontext lyfter fram drivkrafter, inklusive ledarskap, följdincitament, ömsesidigt beroende och osäkerhet, som hjälper till att initiera och sätta riktningen för en CGR
Regime innefattar systemet för offentligt beslutsfattande där gränsöverskridande samarbete representerar det rådande beteendemönstret och aktiviteter. Samarbetsdynamikens tre komponenter är:
Principiellt engagemang, Shared Motivation och kapacitet för Joint action.
Emersons teori består av ett fåtal dimensioner som bör beaktas och samspela för att kunna samverka. De olika dimensionerna finns för att teorin inte ska bli så diffus. Och lättare kunna etableras i praktiken och på verkliga scenarion. Emerson påpekar också att teorin behöver provas och etableras för att kunna utvärderas.22
22 Emerson et al. An Integrative Framework for Collaborative Governance. 2015 S4-6
9
23
2.1.1 Systemkontext
Detta är den grundläggande förutsättningen för samverkan, vilket är kontexten för hur samverkan
inryms. Olika förutsättningar kan leda till att systemkontexten är stark eller svag, och om något påverkar den kan hela samverkansprocessen bli i obalans. Lagändringar, politiska beslut och globala kriser är flera faktorer som kan påverka systemkontexten och i och med det så är den ständigt i förändring.
Första rutan till vänster under Systemkontext står det drivers, drivers betyder att det är olika initiativ som påverkar samverkan och driver den framåt. Exempel på driver är ledarskap, ömsesidigt beroende och osäkerhet. 24 Systemkontexten kommer utifrån och genomsyrar hela Collaborative governance.
Collaboration Dynamics består av tre olika komponenter som är interaktiva med varandra. Dessa är principled engagement, shared motivation, samt capacity for joint action. Enligt Emerson så samarbetar dessa tre komponenter i en cyklisk process och bildar Collaborative Actions.
23 Emerson et al. 2015 S 5
24 Emerson et al. 2015 S 8
10 2.1.2Principeld Engagement
Detta handlar om engagemang och att en av de viktigaste faktorerna inom samverkan är att olika aktörer arbetar för samma mål. Öppen kommunikation mellan olika aktörer är a och o för samverkan. Aktörer och individer som engagerar sig kan ha helt olika förutsättningar och ta med sig helt egna intressen, kulturer och resurser. Men här finns utrymme för alla som arbetar mot gemensamma mål, det kan vara allt från två deltagare till flera hundra. Inom Principeld Engagement finns det fyra underkategorier:
upptäcka, definition, övervägande och fastställande. Alla dessa tillsammans leder till engagemang.
Upptäcka går ut på att alla aktörer har olika förutsättningar. För att kunna möta varandra och samverka krävs det att dessa upptäcks och diskuteras. Till att börja med så är det bra om aktörerna som vill samverka upptäcker gemensamma nämnare som för dem samman, men det är lika viktigt att hitta olikheter sinns emellan. Definition handlar mer om att gemensamma mål, syften ska dras så aktörerna arbetar i samma riktning. Övervägande är mer kopplad till en tvåvägskommunikation, kommunikationen är oerhört viktig i samverkan och är lika beroende av den ena som den andra. Samt att ett öppet och ömsesidigt klimat ska kunna finnas. Fastställande är arbetet mot frågor som vem tar ledning och vem gör vad? 25
2.1.3 Shared Motivation
Emerson har influerats av Colman Putman som skapade teorin om socialt kapital. Delad motivation influeras delvis av principiellt engagemang. Ett mellanliggande resultat, när den väl inletts förstärker eller accelererar delad motivation också den principiella engagemangsprocessen. Shared motivation drivs av fyra byggstenar för att fungera, ömsesidigt beroende, förståelse, intern legitimitet och åtagande.
Dessa behöver samspela för att Shared motivation ska kunna etableras.
25 Emerson et al. 2015 S 10-11
11 Ömsesidigt beroende är uppbyggda relationer som vilar på ett djupt förtroende sinns emellan. Detta skapas när två eller flera aktörer arbetar mot gemensamma mål och stärker varandra. Detta leder till att en förståelse skapas mellan deltagarna. Förståelsen leder till att olikheter aktörerna emellan inte blir ett hinder, utan förknippas med acceptans. När acceptans och förståelse är kopplat till aktörerna så skapas en intern legitimitet, som i sin tur skapar förtroende sinns emellan. Att arbeta mot något gemensamt och ha förståelse för varandra skapar legitimitet. Detta leder till att samverkan kan ske med
organisationsöverskridande arbetssätt som skapar åtaganden aktörerna emellan. 26
2.1.4 Capacity for Joint action
Syftet med samverkan är oftast att uppnå resultat som en aktör inte hade kunnat på egen hand. Emerson beskriver att samverkan genererar aktiviteter som förbättrar förmågan hos båda parter, och skapar något gemensamt. Och detta leder till något mellan två aktörer som de inte hade kunnat göra på egen hand och som inte fanns innan.
Inom Capacity for Joint action återkommer några kategorier, denna metod är en länk mellan strategier och agerande. Processuella och institutionella strukturer, ledarskap, kunskap och resurser.
Processuella och institutionella strukturer betyder att en rad styrande dokument och organisatoriska strukturer som är nödvändiga för samverkan över tid. Tydliga och väldefinierade strukturer behöver vara framarbetade, både internt och externt hos aktörerna. Internt, för att de ska agera i sina nätverksgrupper.
Och externt, hur olika aktörer som står utanför bör veta hur dem påverkas.
Ledarskap är en aspekt som är allmänt bekräftad inom samverkan och bör därför tas i beaktning. Det kan vara en extern drivkraft som är en viktig förutsättning för samverkan. Olika roller behövs och kan leda till varierande resultat. Vissa roller är speciellt viktiga under en viss tid och andra under hela
samverkansprocessen.
26 Emerson et al. 2015 S13-14
12 Kunskap är en bred definition i det här sammanhanget. Kunskap om samverkansprojektet, men även om de olika aktörerna. Kunskap om styrkor och svagheter, och om möjligheterna till att tillsammans skapa nytt.
Resurser är den sista kategorin, och möjligheterna för att dela resurser med varandra i samverkan. Är tillgångarna ojämnt fördelade så är utbyte med varandra av behov. Resurser kan bestå av teknik,
finansiering, administrativ och organisatoriskt stöd, kompetens, expertis och makt etc. I de flesta fall så finns det skillnader i resurser, frågan är i en samverkansprocess vem som är villig att dela med sig av sina. Hur skillnaderna hanteras får direkt påverkan på faktiska och den upplevda rättvisan, legitimitet och effektiviteten av samverkan. Det kan vara här det visar sig om aktörerna verkligen är villiga att inleda samverkan. 27
2.2 Teoretiskt ramverk
För att tydliggöra begreppen kopplat till teorin ska jag här nedan förklara Collaborative governance olika delar. Utgångspunkten av uppsatsen ligger i artikeln Integrative framework for Collaborative
Governance, skriven av Emerson, Nabatchi & Balogh, som blir mitt teoretiska ramverk. Teorin och ramverket består av tre dimensioner som är systemkontext, Collaborative governance regime, samt Collaborative Dynamics and Actions. Denna uppsats kommer att enbart fokusera på Collaborative Governance regime. 28 Där Systemkontext, Principiellt Engagement, Shared Motiavation och Capacity for Joint Action kommer vara fokusområdena. Här nedan i figuren så kommer jag att förklara
Collaborative governances olika delar och hur jag kommer att använda mig utav dem:
27 Emerson et al. 2015 S15-16
28 Emerson et al. 2015 S 8-9
13 Här nedan är mitt teoretiska ramverk, det är detta som jag kommer att lägga fokus på i min uppsats.
Områden inom CGR
Systemkontext Principiellt Engagement
Capacity for Joint Action
Begreppsdefinition Lagstiftning kommunala dokument och styrande principer
- Upptäcka gemensamma nämnare, samt olikheter.
- Definierar gemensamma mål.
- Överväger ömsesidigt beroende, och samarbete i ett öppet samtal.
- Fastställer mål, uppgifter tar ledning i detta.
Institutionella strukturer – styrande dokument,
organisatoriska strukturer.
- Resurser - Kunskap - Ledarskap
14
3. Metod och design
3.1 Metod
Då min studie kräver fokus på kvantitet och förståelse mellan de valda variablerna, samt att analysera text, så har jag hamnat i att min studie är kvantitativ och kvalitativ. När jag analyserar resurser och tillgångar inom civilt försvar så är det genom en kvantitativ metod, men när jag analyserar kopplingar kring Collaborative governance och undersökt om det är möjlig att tillämpa dessa på empirin, så är det genom en kvalitativ analys. Då uppsatsen har som två delar så finns det också två olika ansatser. Den designen som jag valt utefter samspel med min problemformulering blev en klassisk statsvetenskaplig jämförande design. I och med att Örebro och Värmlands län har väldigt likartade utgångspunkter gällande infrastruktur, med ett stort antal betydelsefulla flöden med transporter av varor och tjänster, så kommer jag att använda mig av en jämförande design; mest lika-designen. Denna design är också i samspel med den valda metoden Collaborative governance, som även tittar på två likartade aktörer som kan samverka, inte bara motpoler. Detta gör att två likartade län och metoden också samspelar med den klassiska statsvetenskapliga jämförande designen. Då jag vill se hur dessa två län har förhållit sig till att återetablera det civila försvaret. 29 Och om de båda länen skulle kunna samverka.
Angående validitetskravet (att jag ska mäta det jag anser att mäta) är att en kvalitativ metod inte består av upprepade och säkra utförda mätningar. Min validitet kommer i stället att synas i de dokument jag väljer att ta del, då jag använder mig av direkta källor från länsstyrelser, berörda myndigheter och kommuner. Vilket jag hoppas kommer kunna beskriva lägesbilden rättvist. Jag ska arbeta med två aspekter, ett när jag skriver min frågeställning och problemformulering, och ett annat när jag samlar in resultat och material. Detta för att skapa en hög validitet och även för att vara så oberoende det bara går.
Jag är medveten om att en kvalitativ studie inte är i lika stort behov av en oberoende forskare som i en kvantitativ, men tydligheten kring kritisk reflektion ska jag försöka få med under hela min analys. 30 Dokumenten och handlingarna som jag ska analysera kommer att ligga till grund för att svara på hur det civila försvaret ser ut i de båda länen. Resurserna som står punktade nedan tas upp i rapporten
totalförsvaret 2021–2025, där det framgår att dessa resurser är högst relevanta och rätt i tid att titta på när det gäller att bygga upp ett stark civilt försvar. Att titta på län och se vilka styrkor och svagheter dessa har till följande resurser är inget som rapporten i sig gör. Utan är en idé som jag fick när jag läste
29 Esaiasson, Gilljam, Oscarsson,Towns & Wängnerud. 2017. S: 101
30 Hjelm M, Lindgren S, Nilsson M. Introduktion till samhällsvetenskaplig analys. 2014. S.82-83
15 rapporten. Jag tycket att dessa resurser är intressanta och i och med att det framgår att dem är en länk till ett starkt och stabilt civilt försvar, så har jag valt att använda mig av dem i min kartläggning. Detta för att senare i resultatet kunna avgöra om deras resurser har samarbetsförmågor enligt Collaborative governance olika perspektiv. Även för att kunna se om Emersons teori är applicerbar på dagens samverkanspotentialer.
3.2 Design
För att kunna svara på underfrågorna som finns i uppsatsen så kommer jag att använda mig av en metod som beskrivs här nedan För att kunna svara på den första frågeställningen kopplat till Collaborative governance kommer jag att använda mig av metoden som presenteras under 3.2.1analys av
sammarbetspotentialer. För att svara på sista underfrågorna kopplat till de båda länens resurser och tillgångar kommer jag att använda mig av en metod som beskrivs under 3.2.2 analys av resurser.
3.2.1 Analys av sammarbetspotentialer
För att jag i min uppsats ska kunna titta på samverkan mellan Örebro och Värmlands län så kommer jag att använda mig av Emersons teori Collaborative governance. Tidigare i uppsatsen har en kortare
beskrivning om vad teorin och dess principer innebär. Nu ska jag mer beskriva hur jag i min uppsats ska etablera Emersons teori och mäta samverkan.
Systemkontext, Principiellt Engagement, Shared Motivation, Capacity for Joint Action, är fyra underkategorier som Emerson menar är olika sätt att studera orsaker, mekanismer som länkar och element i samverkan.
Emerson menar att samarbete utvecklas inom systemkontexten, som består av olika styrdokument och regelverk. Det är ett tydligt förstasteg, för det framgår tydligt vilka olika begränsningar och möjligheter som de olika aktörerna har. Detta skapar förutsättningar för samverkan i framtiden. Om begränsningarna är tillräckligt stora för att försvåra samverkan kan beslutet redan tas på systemkontextens nivå. Men lika så tvärt om, finns det möjligheter inom regelverk och styrdokument för samverkan kan detta skapa drivkrafter för att börja samverka.
När det första steget är taget inom Collaborative governance så krävs det att tre andra komponenter etableras i arbetet. Den första är Principiellt Engagement som omfattar interaktionen mellan de fyra grundläggande processelement: upptäckt, definition, övervägande och fastställande. Det är alla dessa processelement som aktörerna inom samverkan måste samspela med för att Principiellt
16 Engagement ska kunna etableras. Denna aspekt tittar alltså närmare på aktörernas potentialer inom samverkan.
Den andra komponenten, Shared Motivation, består också av fyra element ömsesidigt förtroende:
förståelse, intern legitimitet och åtagande. Emerson menar att Principiellt Engagement främjar dessa fyra element, vilket genererar och upprätthåller Shared Motivation. Dessutom menar Emerson att Shared Motivation kommer upprätthålla Principiellt Engagement och tvärt om.
Den tredje komponenten är Capacity for Joint Action, som består av fyra element: Processuella och institutionella strukturer, ledarskap, kunskap och resurser. Vilket bekräftar Principiellt Engagement och Shared
Motivation hjälper till med utvecklingen, vilket leder till samverkan av gemensamma åtgärder.
När alla dessa olika element och definitioner är fastställda inom de fyra kategorierna, kan ett beslut om de olika aktörerna har förutsättningar för att samverka. 31
I min uppsats kommer jag att lägga olika mycket fokus på olika delar inom Collaborative governance.
Detta har att göra med att uppsatsen inte har empiri för att kunna täcka in alla de valda delarna. Men för att kunna göra en rättvis bedömning av Collaborative governance så har jag valt att presenta alla delar, men analysen kommer ha olika mycket empir och därför kommer uppsatsen ha mer eller mindre möjlighet att dra slutsatser där inom.
Inom Systemkontexten så kommer jag att analysera Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och under extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Samt Ansvarsprinciper som gäller för ett län och en kommun. Uppsatsen kommer ta upp systemfaktorer och drivkrafter, för att
systemkontexten ska kunna etableras. Samt vilka olika resurser som täcks inom systemkontexten, som kommer bestå av lagar och ansvarsprinciper.
Inom Principiellt Engagemang så kommer uppsatsen att titta på vilka olika gemensamma nämnare som finns, även vilka olikheter som finns mellan länen Örebro och Värmland kopplat till Engagemang. Jag kommer även att försöka titta på gemensamma mål och drivkrafter. Att just ett engagemang finns kommer inte uppsatsen kunna ge svar på, men en teoretisk bedömning är mjölig efter att jag har analyserat empirin. Min teoretiska bedömning är inte säkert att den stämmer överens med det verkliga engagemanget som finns i de båda länen.
31 Emerson et al. 2015. S19-20
17 Shared Motivation; även här kommer uppsatsen endast ha en teoretisk bedömning. Det vill säga att teorin kommer visa på om det finns delad motivation för ett samarbete. Det kommer inte framgå om det är så själva fallet är, utan om empirin går att koppla till delad motivation.
Capacity for Joint action kommer största analysfokuset att vara på vilka resurser som är kopplade till att samverkan skulle kunna fungera. Då mycket av min empiri består av resurser.
Uppsatsen kommer även analysera om det finns kunskap och ledarskap att ta ställning till och även här kommer det att var en teoretisk bedömning av mig.
Här nedan följer en tabell som väldigt enkelt förklarar och sammanställer hur jag ska använda teorins fyra underkategorier:
Analysnivå Systemkontext Principiellt Engagement
Shared Motivation
Capacity for Joint Action
Analysfokus Vilka styrdokument och regelverk finns för planeringen av civilt försvar? Är de kompatibla med samverkan?
Hur ställer sig aktörerna till dessa?
- Upptäckt, - Definition, - Övervägande - Fastställande
Hur ställer sig aktörerna till dessa?
- Ömsesidigt förtroende - Förståelse - Intern
legitimitet och - Åtagande.
Hur ställer sig aktörerna till dessa?
- Processuella och
institutionella strukturer.
- Ledarskap - Kunskap - Resurser
18
3.2.2 Analys av resurser
Utöver dessa olika tillgångar har jag även valt tre olika inriktningar inom civilt försvar: näringsliv, lagerhållning och cybersäkerhet. Dessa tre inriktningar lyfts också upp i regeringens rapport som viktiga byggstenar som Sverige måste satsa på inom försvaret under 2021–2025.
Dessa tre inriktningar är viktiga för att kunna upprätthålla det civila försvaret och om de inte kan upprätthållas i det egna länet så kommer det behöva ske i samverkan.
De olika aspekterna jag kommer att titta på är:
Om länen har fysisk närhet till följande, det vill säga om de har följande resurser att tillgå inom sina länsgränser.
- Statliga myndigheter
- Polisen och olika ledningscentraler - Hälso-och sjukvården
- Dricksvattenförsörjning
- Energimyndigheter/energiförsörjning - MSB
- Försvarsmakten - Transporter/flygplats - Universitet/högskolor
- Ordning och säkerhet, ledningscentraler32
Näringsliv: När det civila försvaret ställer om inför krigsfara eller krig så krävs det att de nödvändigaste försörjningsberedskaperna, samhällsfunktionerna samt skyddet inför civilbefolkningen fortlöper.
I Sverige är det många privata aktörer som ansvarar för dessa områden i vardagen, även under höjd beredskap. Detta innebär att produktion och transporter av nödvändiga varor och tjänster behöver fortlöpa. Därför behöver privata och offentliga aktörer skapa förutsättningar för att detta ska kunna
32 Totalförsvaret 2021–2025. 2021.
19 fungera under höjd beredskap. 33
Två förslag som läggs fram är att näringslivet bör ha följande resurser fram till 2025:
- Ett näringslivsråd som ska ha företrädare från privat och offentlig sektor.
- Återuppbyggnad av krigsviktiga företag samt att civilplikt införs. 34
Lagerhållning: Att lagerhållning har en betydande roll under krigsfara och krig råder det inga tvivel om. Den samlande logistikfunktionen behöver förstärkas i det civila försvaret, som i det totala försvaret.
Hela logistikkedjan behöver fungera sammanhängande för att möjliggöra en mobilisering av hela krigsorganisationen. Lagerhållningen behöver kunna tillhandahålla de förnödenhetsresurser som livsmedel, dricksvatten, reservdelar och sjukvårdmateriell etc. 35
Cybersäkerhet: Definieras som en nations reseliens och åtgärder för att kunna skydda sig mot kritiska samhällsfunktioner, men även för att kunna upprätthålla försvar mot cyberangrepp från kvalificerade motståndare. Det innebär att aktörer behöver försvara informationssystem och elektroniska
kommunikationsnät för att förhindra att dem som angriper kan påverka informationer och innehållet.
Reseliens och åtgärder kräver att cyberförvaret har tre samverkade delar: kunskap om hoten, skyddsåtgärder och motåtgärder. 36
Dessa resurser och de tre övergripande målen inom civilt försvar är operationaliserade efter att de betyder något för att kunna upprätthålla hög säkerhet. Metoden kommer gå ut på en kvantitativ metod och sammanställning av dokument som bekräftar eller dementerar om vilka olika resurser som länen har i besittning. Även en jämförande design då dessa resurser kommer kunna påvisa dagens lägesbild.37 Och på så sätt kan jag se vilka resurser som länen har tillgång till och vad länen saknar. Avsnittet om
Collaborative governance och dess olika inriktningar kommer att komma efter och dementera om det finns samarbetsförmågor mellan de båda länen enligt teorin.
Jag har även valt att avgränsa min första frågeställning ” Vilka resurser har de båda länen till sitt förfogande inom det civila försvaret?” Till resurser som finns i länen i skrivande stund. Är det något som skulle etableras senare under året så kommer de att falla bort i studien, då jag vill få fram en tydlig lägesbild här och nu. Vilka resurser som kommer vara med i uppsatsen är principerna som redan är etablerade i länen under mars 2021. I rapporten totalförsvaret 2021–2025, framgår det flera faktorer som
33 Totalförsvaret 2021–2025. 2021 S 130
34 J Ingmarsdotter, A Sparf, L Karlsson, J Lundén. Näringslivets roll i totalförsvaret, centrala frågor och vägar framåt. 2018.
S.15
35 Totalförsvaret 2021-2025. 2021. S108
36 Totalförsvaret 2021-2025. 2021. S 152
37 Totalförsvaret 2021-2025. 2021.
20 är avgörande för att ett län och en kommun ska kunna rusta sig för att klara av en extraordinär händelse i modern tid. Jag har valt att avgränsa mig till några av de viktigaste faktorerna, men självklart finns det väldigt mycket mer resurser som länen kan, och bör satsa på, men i den här uppsatsen tas enbart några få principer upp.
21
4. Systemfaktorer och centrala begrepp
Teoriavsnittet kommer innehålla centrala begrepp som kan vara bra att känna till när en läser uppsatsen.
Avslutningsvis kommer jag även ta upp finansieringsprincipen och kommunalt självstyre, för att ge en ökad förståelse för vad civilt försvar innebär för en kommun/län.
4.1 Centrala begrepp
Totalförsvar: Är ett samlingsnamn på allt försvar i Sverige, totalförsvaret är ett begrepp som används för att förbereda Sverige för krig, och består av ett militärt och ett civilt försvar.
Samordning i det civila försvaret, den inriktningen som Sverige förhåller sig till just nu är försvarspolitiska inriktningen 2016–2020.
Ansvarsprincipen: I Sverige bygger krisberedskapssystemet på en ansvarsprincip. Det betyder att det inte är en viss organisation eller aktör som får ansvaret vid en kris, utan ansvaret ligger kvar på de rörda aktörerna. Verksamheter och aktörer behöver därför arbeta proaktivt för att kunna stödja och samverka med varandra vid en kris.
Närhetsprincipen: Störningar som påverkar samhället ska tas om hand om där de inträffar av berörda, ansvariga aktörer och verksamheter.
Likhetsprincipen: Aktörer och organisationer ska inte göra ändringar i organisationen om situationen inte kräver det. I största möjliga mån ska verksamheter agera under kriser på samma sätt som vid normallägen 38
Områdesansvar: Kommunerna har ansvar vid en samhällsstörning eller extraordinär händelse att förutsättningar skapas så att olika aktörer i kommunerna samverkar. Att uppnå samordning i vidtagna krishanteringsåtgärder och har ett samspel med vilken information som når allmänheten. 39
Civilt försvar 2021:Synen på Sveriges hotbild har ändrats över tid, likaså satsningarna inom försvaret som varit olika prioriterade. Civilt försvar är en verksamhet som ansvariga aktörer ansvarar över när samhället behöver hantera situationer inom höjd beredskap. Det är viktigt att poängtera att det civila försvaret inte är en organisation, utan bedrivs av statliga myndigheter, kommuner, landsting, privata företag och frivillighetsorganisationer. De avser skydd av befolkningen, säkerställande av
samhällsviktiga funktioner och övriga samhällets stöd till Försvarsmakten. I och med det så har jag valt att avgränsa mitt arbete till att titta på olika aspekter inom det civila försvaret som beror just det som
38 MSB Om krisberedskap. 2019
39 L Eriksson & J Levin, MSB Juridisk vägledning- kommuners och regioners åtgärder iför och vid extraordinär händelse. 2020
22 skrivits om ovan, skydda befolkningen och se till att samhällsviktiga funktioner funderar i utsatta
situationer.
4.2 Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.
Kommuners roll, ansvar och åtaganden i totalförsvaret regleras i LEH.
Kommuner bedriver många områden som måste fungera även under kriser. Detta regleras av flera olika lagar, bland annat i LEH. Kommunen har även ett områdesansvar, då det ställs stora krav på en kommun och region när det sker händelser av extrem natur, men även snabba beslut om olika prioriteringar mellan behov och önskemål. I områdesansvaret är kommunen ytterst ansvarig för att få ut information till medborgarna. Ur ett kommunalt perspektiv ska lagen leda till att minska sårbarheten i
kommunalverksamhet och se till att det kommunerna har goda förutsättningar att hantera krissituationer.
I lagen finns krav på att en kommun ska ha en plan för hur extraordinära händelser ska hanteras. Detta ska sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys som ska analysera, värdera och sammanställa de extraordinära händelsernas påverkan. En kommuns ska även ha en krisberedskapsnämnd med uppgiften att leda vid en extraordinär händelse i fredstid. Under en extraordinär händelse har kommunen
skyldighet att rapportera till länsstyrelsen, så att förtroendevalda och kommunalt anställd personal skall kunna lösa sina uppgifter. Under fredstid skall utbildning och övning genomföras, för att säkerställa kompetens. Vid gäller höjd beredskap skall kommunen utföra de beredskapsförberedelser som krävs för verksamheten. Kommunen har vid höjd beredskap ett ansvar när det gäller försörjning av nödvändiga varor och för ransonering, samt ett samverkans- och samordningsansvar för aktörer med verksamhet inom sitt geografiska område.40
4.3 Samverkan civilt försvar
I förordningen 2017:868 med länsstyrelseinstruktioner står det att länsstyrelsen är den högsta civila försvarsmyndigheten inom länet. Länsstyrelsen ska främja sammanhållande krisberedskap inom sitt geografiska område, samt ha en gemensam inriktning kring de åtgärder som behöver vidtas. Då samhället befinner sig under extraordinär händelse så krävs det att ansvaret ligger kvar på samma aktörer, samt att smidiga funktioner för samverkan kan fortlöpa. Då det i Sverige finns en mängd olika aktörer som har ett ansvar vid en extraordinär händelse så krävs det att alla tar sitt ansvar och samverkar på de plan som det går. På regional nivå så är Länsstyrelsen ansvarig, och ska arbeta mot att samverkan fungerar mellan kommuner och andra aktörer. Kommunerna har det geografiska områdesansvaret och
40 SFS 2006:544
23 sitter också på en hög kompetens som måste beaktas och höras på. Då kommunerna är de som får
direktkontakt med medborgarna så krävs det att de kan hantera flera olika kriser, och redan har
upparbetade handlingsplaner när en kris kommer. 41 Att samverkan ska fungera under höjd beredskap är en utmaning, viss forskning visar på hinder för samverkan. Det kan vara problematiskt att samverka över organisatoriska gränser, då en rad hinder måste övervinnas. Det handlar om allt från ansvarsfördelning till hur samverkan ska organiseras och bedrivas rent praktiskt.
Samverkan mellan kommuner och kommunala organisationer har forskningen pekat ut som ett område som kan vara problematiskt, då mer aktivt arbete med utarbetade handlingsplaner behöver vara fastställa innan en kris inträffar. 42
41Länsstyrelsen. Värmland- SAMVERKAN OCH LEDNING vid samhällsstörningar och höjd beredskap i Västmanlands län.
2020
42 A, Thomasson, Samverkan vid krishantering- hur arbetar svenska kommuner? 2019
24
5. Analys av resurser
Här nedan följer Värmland och Örebros tillgångar inom det civila försvaret, utefter de olika förvalda närheter till resurser som jag valt.
5.1 Fysisk närhet till
5.1.1 Värmland
Statliga myndigheter:
I Värmland finns de flesta myndigheterna i Karlstad
Fastighetsmäklarinspektionen: är en myndighet som finns under försvarsdepartementet, där Lena Micko är ansvarig minister. Myndigheten har i uppdrag att registrera och kontrollera fastighetsmäklare. 43 Konsumentverket: är en myndighet för konsumenterna. De arbetar med skyldigheter och rättigheter för konsumenterna och företag. 44
MSB: myndigheten för samhällsskydd och beredskap. De ska förebygga kriser, arbeta för människors liv och hälsa, samhällets funktionalitet och se till att grundläggande värden beaktas. MSB råder under regeringen och får uppdrag av dem. 45
Karlstad universitet: ett lärosäte som bedriver forskning och har några av landets populäraste utbildningar.
16 000 studenter, 75 program och 650 fristående kurser. 46
Länsstyrelsen Värmland: inom varje län ska det finnas en länsstyrelse som ska verka för nationella mål, som i sin tur ska verka för regionala förhållanden och förutsättningar. 47
Totalförsvarets plikt och prövningsverk: en expertmyndighet som är under försvarsdepartementet.
Myndigheten arbetar för säkerhet genom uppdrag inom bemanningsstöd och personalförsörjning.
Lokaliserad i Karlstad. 48
43 Fastighetsmäklarinspektionen. Vårt uppdrag. 2020
44 Konsumentverket. Vår verksamhet. 2021
45 MSB. Regeringsuppdrag. 2020
46 Karlstadsuniversitet. Universitetet i siffror 2020.
47 Länsstyrelsen Värmland. Om länstyrelen Värmland. 2020
48 Plikt och prövningsverket. Myndighetsinstruktioner. 2010
25 Elsäkerhetsverket: får uppdrag av regeringen och arbetar för att främja elsäkerheten i samhället. Deras vision är trygg och störningsfri el. Lokaliserad i Kristinehamn. 49
Tingsrätten och förvaltningsrätten i Karlstad. Tingsrätten är en allmän domstol som handlägger brottsmål, tvistemålärenden och konkurser. Förvaltningsrätten kan överklaga myndighetsbeslut. 50 Polisen och olika ledningscentraler: I Värmland finns polismyndigheten för hela länet, men även ett lokalpolisområde. Samt SOS-Alam ledningscentral.51
Hälso- och sjukvården: I Värmland finns ett centralsjukhus. Sjukhus finns även i Arvika och Torsby.
52
Dricksvattenförsörjning: I Sverige finns det fem länsstyrelser som är ansvariga för distrikt som omfattar flera län. Värmland tillhör västerhavets vattendistrikt tillsammans med Dalarna, Halland, Jönköping, Kronobergs, västra Götaland och Örebro. 53
Energimyndigheter/ energiförsörjning: myndigheter har inga regionala kontor, utan enbart ett huvudkontor i Eskilstuna. 54
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap: myndigheten har huvudkontor i Karlstad och i Stockholm. 55
Försvarsmakten: Värmlands förband har ett skjutfält, ”horssjöns skjutfält”. I Kristinehamn sker en återetablering av A9. Verksamheten avvecklades 2005, men 2020 beslutades att verksamheten skulle starta upp igen och under åren 2021–2025 ska en succesiv utveckling ske tills full kapacitet uppnås. 56 Transporter/flygplats: i Karlstad finns en flygplats som har kapaciteten att ta emot alla flyg. Samt ambulansflyg, ambulans-helikopter. Flygplatsen är även en beredskapsflygplats.
Större vägar: E18, E 45, E 16 samt riksväg 61 och 26.
Järnväg: Karlstad- Oslo, Karlstad- Stockholm, Kil -Torsby, Karlstad - Göteborg, Kristinehamn – Ludvika.
Hamnar: Grums, Karlstad och Kristinehamn
49 Elsäkerhetsnärverket. Vårt uppdrag. 2019
50 Sveriges domstolar. Förvaltningsrätten i Karlstad.
51 Polisen. Polisen i Värmland. 2020
52 Region Värmland. Hälso- och sjukvård. 2020
53 Länsstyrelsen Värmland. Vattenförsörjning.
54 Energimyndigheten. Organisation. 2014
55 MSB. Vår organisation. 2021
56 Kristinehamns kommun. Försvarsetableringen artilleriregemente A9. 2021
26 Flygplatser: Karlstad, Hagfors och Torsby
Gränsövergångar mot Norge.57
Universitet/högskolor: Karlstad har ett universitet, men även ett antal högskolor som försvarshögskolan, affärshögskolan och centrum för tjänsteforskning.
Ordning och säkerhet ledningscentraler: MSB, Telia comapany, Ellevio (nationell drivcentral), A9.
5.1.2 Örebro
Statliga myndigheter
Statistiska centralbyrån: myndighetens främsta uppgift är att förse kunder och användare av statistik, debatt och forskning. Uppdraget kommer från regeringen men även andra myndigheter runt om i landet.
Kontoret finns både i Örebro och i Solna. 58
Tingsrätten: är den första rättsliga instansen som en medborgare kommer i kontakt med. En allmän domstol som handlägger brottsmål, tvistemålärenden och konkurser. 59
Örebro universitet: På universitetet går 15 000 studenter och 470 doktorander. Det finns 80 program och 980 kurser. 60
Länsstyrelsen Örebro: inom varje län ska det finnas en länsstyrelse som ska verka för nationella mål, som ska arbeta för regionala förhållanden och förutsättningar.61
Polisen och olika ledningscentraler: Örebro har en polismyndighet för hela bergslagen, men även polisområdet Örebro. Samt SOS-Alam ledningscentral. Även SÄPO 62
Hälso-och sjukvården: Örebro har ett universitetssjukhus, det betyder att de förutom sjukvård även bedriver medicinsk forskning och utbildning. 63
Dricksvattenförsörjning: Örebro tillhör samma vattendistrikt som Värmland. 64
57 Högre regional grundsyn 2017–2020. 2017 S11
58 SCB. Om SCB.
59 Sveriges domstolar. Tingsrätten Örebro.
60 Örebro universitet. Fakta om universitetet. 2021
61 Länsstyrelsen Örebro. Organisation.
62 Polisen. Örebro
63 Region Örebro län. Vård och hälsa
64 Länsstyrelsen Värmland. Vattenförsörjning.
