Demokratins eller ekonomins väktare?
En studie av demokrati- och ekonomivärden hos chefer för kommunala och privata utförare av hemtjänst
Elisabeth Björefeldt
Kandidatuppsats i statsvetenskap, 15 hp, VT21 Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala Universitet
Handledare: Andreas Gottardis Antal ord: 12 494
Innehåll
LISTA ÖVER FIGURER ... 2
LISTA ÖVER TABELLER ... 2
1. INLEDNING ... 3
1.1SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING ... 4
1.2DISPOSITION ... 5
1.3AVGRÄNSNINGAR ... 5
1.4BAKGRUND:OM HEMTJÄNSTEN OCH DESS JURIDISKA RAMVERK ... 6
2. TIDIGARE FORSKNING OCH TEORETISKT RAMVERK ... 8
2.1TIDIGARE FORSKNING ... 8
2.2TEORETISKT RAMVERK ... 10
2.2.1 Demokrativärden ... 12
2.2.2 Ekonomivärden ... 13
2.3SUMMERING ... 15
3. FORSKNINGSDESIGN... 16
3.1VAL AV METOD ... 16
3.2URVAL ... 16
3.2.1 Kommun ... 16
3.2.2 Respondenter ... 17
3.3OPERATIONALISERING ... 18
3.3.1 Beroende variabler: Demokrativärden ... 18
3.3.2 Beroende variabler: Ekonomivärden ... 22
3.3.3 Oberoende variabel: regiform ... 23
3.3.4 Kontrollvariabler ... 23
3.4DATAINSAMLING... 24
3.4.1 Enkätens utformning ... 24
3.4.2 Etiska överväganden ... 26
3.5DATAANALYS ... 26
3.6PROBLEM OCH BEGRÄNSNINGAR ... 27
4. RESULTAT OCH ANALYS ... 29
4.1SLUTDISKUSSION ... 40
5. SLUTSATS ... 41
REFERENSER ... 42
BILAGOR ... 45
BILAGA 1:ENKÄT ... 45
BILAGA 2:FÖLJEBREV ... 49
BILAGA 3:PÅMINNELSEUTSKICK TILL CHEFER FÖR OFFENTLIGA UTFÖRARE ... 50
BILAGA 4:PÅMINNELSEUTSKICK TILL CHEFER FÖR PRIVATA UTFÖRARE ... 51
BILAGA 5:PÅMINNELSEUTSKICK 2 TILL CHEFER FÖR KOMMUNALA UTFÖRARE ... 52
BILAGA 6:PÅMINNELSEUTSKICK 2 TILL CHEFER FÖR PRIVATA UTFÖRARE ... 53
BILAGA 7:KODBOK ... 54
Lista över figurer
Figur 1. Vårt offentliga etos 11
Figur 2. Demokratiska krav på den offentliga förvaltningen 12
Figur 3. Respondenternas könsfördelning 29
Figur 4. Respondenternas ålder 29
Figur 5. Hur många år respondenterna arbetat inom hemtjänsten 29 Figur 6. Andel respondenter som tidigare arbetat i annan regiform 29
Figur 7. Benämningar av de som berörs av verksamheten 30
Figur 8. Benämningar av de som berörs av verksamheten, sorterat efter regiform 31
Lista över tabeller
Tabell 1. Regression av kostnadseffektivitet och lönsamhet kontra politikernas vilja 32
Tabell 2. Regression av demokrativärdet politikernas vilja 33 Tabell 3. Regression av ekonomivärdet kostnadseffektivitet 34
Tabell 4. Regression av demokrativärden 35
Tabell 5. Regression av demokrativärden exklusive variabler med negationer 36
Tabell 6. Regression av ekonomivärden 37
Tabell 7. Värden som bör styra verksamheten enligt chefer för utförare av hemtjänst, sorterat efter betydelse och regiform (mest betydelsefulla värden i fetstil) 38
1. Inledning
Redan på 300-talet före vår tideräkning uttalade Aristoteles, Platons lärjunge och tillika en av filosofins viktigaste gestalter, att staten och den offentliga verksamheten har en särskild roll i samhället. Han skrev i sitt verk Politiken: “De som menar att statsman, kung, husbonde och slavägare är samma sak, har inte rätt” (Aristoteles, övers. 1993:3). Frågan om åtskillnaden mellan det offentliga och det privata är aktuell även idag, inte minst sedan
förvaltningsreformvågen som går under benämningen new public management (NPM) svepte över världen och Sverige under 1980-talet. Styrningsmetoder från den privata sektorn har sedan dess haft stort inflytande över det offentliga och resulterat i ett allt större fokus på granskning, resultatstyrning och kostnadseffektivitet. Reformerna har också lett till olika typer av privatisering och konkurrensutsättning av den offentligt finansierade verksamheten.
En av de som är kritiska till utvecklingen är den framlidne statsvetaren och professorn Lennart Lundquist, som i stället vill tala om “en nyaristotelisk linje vid studiet av det
offentliga” (Lundquist, 1998:10). Denna linje innefattar enligt Lundquist bland annat ett antal demokrativärden, som utmärker den offentliga sektorn. Tillsammans med en uppsättning ekonomivärden, som återfinns även i privat sektor, bildar de det Lundquist kallar vårt offentliga etos, en samling värden som bör styra de som arbetar inom det offentliga (ibid.
10ff). Lundquist menar att de ekonomiska värdena har kommit att betonas allt mer, på bekostnad av de demokratiska, i och med NPM och den underliggande ideologin som han benämner ekonomismen. På så sätt liknar det offentliga allt mer privata företag – en
utveckling som går helt emot Aristoteles och tillika Lundquists uppfattning om den offentliga sektorn som något särskilt i förhållande till andra samhällssektorer.
För att förvaltningen ska kunna styras av demokrati- och ekonomivärdena krävs att de offentliga tjänstemännen upprätthåller vårt offentliga etos i sin yrkesutövning. På så sätt fungerar tjänstemännen som demokratins väktare. I förlängningen handlar det också om att de offentliga tjänstemännen, precis som politiker och valda församlingar, behöver åtnjuta legitimitet hos samhällsmedborgarna för att det demokratiska systemet ska fungera.
Tjänstemännen är nämligen genom sin sakkunskap ofta en del av de politiska besluten från initiativ, vidare till beredning, implementering och utvärdering. Det är tjänstemän i
förvaltningen som omsätter de politiska besluten i praktiken och som sköter kontakten mellan det offentliga och medborgarna (Lundquist, 1998:24f). Detta torde också omfatta tjänstemän
hos privata aktörer som finansieras av och agerar på uppdrag av det offentliga. Utöver de lagar och regler som styr förvaltningen och dess tjänstemän är således också värden i en bredare bemärkelse av stort intresse för studiet av politik.
Det finns ett fåtal studier som empiriskt undersöker skillnaderna i värden inom offentlig respektive privat sektor. Två nederländska studier (Van der Wal, de Graaf & Lasthuizen, 2008; de Graaf & Van der Wal, 2008) visar bland annat på betydande värdeskillnader hos chefer från de olika sektorerna. I Sverige erbjuder de offentligt finansierade och delvis privatiserade verksamheterna inom skola och omsorg en relativt unik möjlighet att undersöka skillnaden i värden, i en kontext där tjänstemän inom både privat och offentlig regi styrs av samma lagar och regler. Men styrs tjänstemännen och därigenom verksamheten av olika värden beroende på om de arbetar för en offentlig eller privat aktör? Och betonas ekonomiska och demokratiska värden olika beroende på huvudman?
I denna studie undersöks fallet hemtjänsten, en av de offentligt finansierade tjänster som utförs i en relativt stor utsträckning av privata aktörer. År 2020 utfördes en fjärdedel av alla hemtjänsttimmar för äldre i enskild (privat) regi (Socialstyrelsen, 2021). För personer med funktionsnedsättning var motsvarande andel hemtjänsttimmar en tredjedel (ibid.).
Hemtjänsten är dessutom en verksamhet där mottagarna är särskilt utelämnade till utförarna för att få sina grundläggande behov tillgodosedda, vilket gör den extra angelägen att studera.
I takt med att antalet och andelen privata utförare ökar blir frågorna kring om och hur de skiljer sig från de kommunala utförarna allt mer betydelsefulla. Värderas demokrati- och ekonomivärden olika hos aktörer i olika regi?
1.1 Syfte och frågeställning
Vilka värden som styr den offentligt finansierade verksamheten är ytterst en fråga om hur implementeringen av demokratiska beslut går till i förvaltningen. Således berör frågan den enskilde medborgaren såväl som det demokratiska systemet. Tidigare forskning pekar på betydande skillnader i värderingar hos offentlig och privat sektor. Det finns statsvetare som oroar sig för att ekonomivärden betonas allt mer inom det offentliga, och att demokrativärden som en konsekvens av det förbises. En granskning av litteraturen på området visar att en stor del av forskningen antingen är normativ eller teoretisk (Van der Wal, Nabatchi & de Graaf, 2013). Den empiriska forskningen är med andra ord begränsad, särskilt vad gäller Sverige
och värdeskillnader i offentligt finansierade verksamheter med utförare i olika regi. Denna studie syftar därför till att göra ett empiriskt bidrag till forskningsfältet genom att utföra en enkätstudie med chefer för privata och kommunala utförare av hemtjänst i Stockholms stad.
Studien ämnar öka kunskapen om huruvida det finns ett samband mellan regiform och vilka värden som anses viktiga i styrandet av verksamheter som finansieras av det offentliga, och hur det sambandet i så fall ser ut. Frågeställningen lyder:
Hur skiljer sig utsträckningen i vilken chefer för privata respektive kommunala utförare av hemtjänst anser att deras verksamhet bör styras av demokrati-
respektive ekonomivärden?
1.2 Disposition
Efter att problemområdet, studiens syfte samt frågeställning nu presenterats följer bakgrundsinformation om hemtjänsten och tillämpliga lagar och regler i den aktuella verksamheten. Därefter presenteras tidigare relevant forskning på området, följt av det teoretiska ramverket för studien som utgår från vårt offentliga etos och Lundquists
demokrati- och ekonomivärden (Lundquist, 1998). Forskningsdesignsavsnittet redogör för de metodologiska ansatserna och behandlar bland annat urval, enkätens utformning samt
operationaliseringen av de olika värdena. I resultat och analys-avsnittet presenteras och analyseras resultatet av enkätundersökningen. Därtill följer en slutdiskussion om hur vi kan tolka resultatet i relation till de metodologiska problemen. Till sist presenteras
undersökningens slutsatser.
1.3 Avgränsningar
Studien avgränsas till Stockholms stad mot bakgrund av det relativt stora antalet hemtjänstmottagare och därigenom analysenheter som finns i denna kommun.
Undersökningen ämnar studera samvariation men gör inga anspråk på att fastställa kausalitet.
Även om resultaten utgör en viktig pusselbit i forskningen om värden inom det offentliga är generaliserbarheten till andra kommuner begränsad, inte minst på grund av
överrepresentationen av privata utförare i Stockholms stad.
1.4 Bakgrund: Om hemtjänsten och dess juridiska ramverk
Många, företrädesvis äldre, personer är i behov av hjälp för att få vardagen att gå ihop. Det kan röra sig om att ta hand om den personliga hygienen, sköta inköp av olika slag eller att städa. Genom hemtjänst får dessa personer hjälp med den här typen av insatser. För att få hemtjänst görs en ansökan till den kommun som den som behöver hemtjänst bor i. Sedan utreds personens behov av en handläggare på socialtjänsten, som beslutar vilken typ av bistånd som den sökande har rätt till. (Kunskapsguiden, 2020)
Enligt socialtjänstlagen, SoL (SFS 2001:453), ansvarar varje kommun för socialtjänsten inom sitt område. I processen från biståndsansökan till utförd service finns sedan en rad olika lagar, regler och riktlinjer som är tillämpliga. Handläggningsprocessen omfattas i huvudsak av förvaltningslagen, FL (SFS 2017:900), och bistånd beviljas med stöd av SoL. Därefter tar utförarna vid. Sedan den 1 januari 2009 då lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV, trädde i kraft har personer med rätt till hemtjänstinsatser, förutsatt att de bor i en kommun som infört LOV, möjlighet att välja sin utförare inom ramen för kommunens
valfrihetssystem. För att en utförare ska få ingå i valfrihetssystemet krävs att den har tillstånd från inspektionen för vård och omsorg att bedriva hemtjänst (7. kap. 1 § SoL). Därtill behöver utföraren ha tecknat ett avtal med kommunen.
Eftersom denna studie är avgränsad till Stockholms kommun, eller Stockholms stad som kommunen oftast går under, ligger fokus här på specifika regler och riktlinjer för just Stockholm. I upphandlingsdokumentet för hemtjänst i Stockholms stad (Stockholms stad, 2021a), i vilket kontraktsvillkoren ingår, finns bland annat föreskrivet att utföraren är skyldig att ta emot uppdrag inom sitt angivna geografiska område och kapacitetstak. Utföraren ska vidare ha ett ledningssystem för att kunna genomföra systematiskt kvalitetsarbete samt ha stabila ekonomiska förutsättningar. Vad gäller den dagliga driften ska det finnas en eller flera ansvariga personer för detta, som leder arbetet utifrån kontraktsvillkoren. I det ansvaret ingår bland annat att tillförsäkra den enskilde service av hög kvalitet, inflytande, trygghet och värdighet samt att verksamheten ska präglas av god etik (ibid.). I dokumentet framgår också att alla utförare ska arbeta aktivt med värdegrundsarbete och att den värdegrund och de värdighetsgarantier som kommunfullmäktige i Stockholms stad beslutat om ska följas. Dessa tar sin utgångspunkt i socialtjänstlagen (SFS 2001:453) 5. kap. 4 § samt Socialstyrelsens allmänna råd om värdegrunden i socialtjänstens omsorg om äldre (SOSFS 2012:3).
Värdighetsgarantierna inkluderar bland annat att den äldre har rätt att välja och byta utförare inom ramen för kommunens valfrihetssystem samt att den har rätt att påverka hur och när den får stöd (Stockholms stad, 2020). Sammanfattningsvis behöver alltså hemtjänstutförarna förhålla sig till flertalet lagar, regler och riktlinjer som berör deras verksamhet. Detta påverkar naturligtvis vilken betydelse som olika demokrati- och ekonomivärden tillskrivs i styrningen, vilket är viktigt att bära med sig genom denna studie.
2. Tidigare forskning och teoretiskt ramverk
I följande avsnitt redogörs för tidigare forskning om värdeskillnader mellan det offentliga och det privata. Det teoretiska ramverket omfattar en presentation och diskussion av Lennart Lundquists teori om det offentliga etoset samt de demokrati- och ekonomivärden som etoset utgörs av. Framställningen bygger i huvudsak på Lundquists bok Demokratins väktare (1998). Avsnittet avslutas med en summering där jag preciserar vad jag utifrån den presenterade teorin och tidigare forskning förväntar mig för resultat i undersökningen.
2.1 Tidigare forskning
Etik och moral har historiskt sett varit återkommande teman i förvaltningsforskningen (Denhart, 1991, se Goss, 1996:578). Under 2000-talet, i kölvattnet efter genomslaget av new public management och den uppsjö av reformer som roddes i land i anslutning till den reformvågen, har forskning om den privata sektorns effekter på värdena och i förlängningen verksamheten inom den offentliga förvaltningen vuxit explosionsartat. Som referens kan anges att antalet peer-reviewed artiklar på ämnet gick från åtta stycken 1995 till 92 stycken 2005 och 170 stycken 2015.1
Mycket forskning har inriktat sig på att utröna och undersöka vad public values är och försökt klassificera och klargöra dem (se exempelvis Rutgers, 2008; Van der Wal et al., 2006;
Jørgensen & Bozeman, 2007). En del av forskningen om public values fokuserar på hur NPM-inspirerade reformer inom förvaltningen påverkar den offentlige tjänstemannens integritet och andra typiskt offentliga värden (se Kolthoff, 2007; Doig, 1995; Maesschalck, 2004). Den svenske offentlige tjänstemannen sägs ha “privatiserats” och nu i stor
utsträckning sakna förståelse för och kunskap om att kravspecifikationen för offentligt anställda skiljer sig från den för privata tjänstemän (Ehn, 2015:344f). Andra forskare pekar på att bilden av den privata sektorns inverkan på det offentliga är ensidig och lyfter fram att förändringen i själva verket är ömsesidig, det vill säga att också värdena inom den privata sektorn förändras i och med interaktionen med det offentliga (se Brereton & Temple, 1999).
Det finns därtill de som i en empirisk undersökning inte finner något stöd för att värden beblandas över sektorsgränserna (Van der Wal & Huberts, 2008).
1 Baserat på en sökning i databasportalen ProQuest Social Sciences Premium Collection. Sökord: “new publicmanagement” AND values AND “private sector*”. Filtrerat på peer-reviewed samt vetenskapliga tidskrifter (Scholarly Journals) som källtyp.
I en enkätstudie i Nederländerna där 382 chefer inom offentlig respektive privat sektor deltog kunde tydliga skillnader påvisas sektorerna emellan vad gällde vilka värden som styrde beslutsfattandet inom organisationerna (Van der Wal, de Graaf & Lasthuizen, 2008). Där rörde det sig om jämförelser mellan sektorer och organisationer med olika typer av
verksamhet. I denna studie är fokuset i stället på jämförelser mellan utförare av en specifik offentligt finansierad tjänst, vilket bidrar till en utveckling av förståelsen för hur
värdeskillnader kan se ut i det offentliga, i en ny kontext. De värden som mäts skiljer sig i viss mån mellan studierna, men samma generella värdeskillnader kan tänkas finnas även här, i jämförelsen mellan de olika regiformerna. Den nederländska undersökningen visade att värden som laglighet (lawfulness) och opartiskhet (incorruptibility) var dominerande inom den offentliga sektorn, medan det i den privata sektorn framför allt var lönsamhet
(profitability) som betonades (ibid.). Motsvarande resultat framkom också av en relaterad intervjustudie, där personer som bytt anställning från privat till offentlig sektor och vice versa intervjuades om vilka skillnader i värden de upplevt (de Graaf & Van der Wal, 2008).
Samtidigt framhölls i enkätstudien att värden som serviceförmåga (serviceability) och lyhördhet (responsiveness) inte återfanns bland de viktigaste värdena för cheferna inom det offentliga (Van der Wal, de Graaf & Lasthuizen, 2008). Detta är anmärkningsvärt utifrån att den offentliga förvaltningen i västvärlden under lång tid varit föremål för omfattande
reformer, reformer där “citizen- and customer-friendly public management styles and structures” (ibid., 476), det vill säga typiskt privata värden, har främjats.
De nederländska studierna (Van der Wal, de Graaf & Lasthuizen, 2008; de Graaf & Van der Wal, 2008) stärker alltså Aristoteles likväl som Lundquists föreställning om det offentliga som något speciellt och annorlunda jämfört med den privata sektorn, samtidigt som studien inte kan sägas peka i riktning mot att den offentliga sektorn skulle vara på väg att “smälta ihop” med den privata. Med Lundquists begreppsapparat, vilken vi återkommer till i det teoretiska ramverket, finns det med andra ord inga tydliga tecken i studierna på att ekonomivärdena styr på bekostnad av demokrativärdena.
2.2 Teoretiskt ramverk
Teorin om det offentliga etoset har lagts fram av den framlidne statsvetaren och professorn Lennart Lundquist i offentliga utredningar (se till exempel SOU 1997:28 och SOU 1999:76) såväl som i hans bok Demokratins väktare (1998). Det offentliga etoset utgörs av demokrati- och ekonomivärden, värden som alla som arbetar inom offentlig förvaltning bör ta hänsyn till, enligt Lundquist. I den bemärkelsen är teorin av normativ karaktär. Den erbjuder likväl ett intressant perspektiv i frågan om värden i förvaltningen i och med sitt fokus på de individuella tjänstemännen, som genom att se till att det offentliga etoset upprätthålls i
förvaltningen får funktionen som demokratins väktare (Lundquist, 1998:214). Därtill är teorin anpassad för just “statens, landstingens och kommunernas förvaltning” (ibid.,24), vilket passar väl utifrån denna undersöknings fokus på kommunal förvaltning i form av hemtjänst.
Den tydliga definitionen av värden, om än på en hög abstraktionsnivå, gör dessutom att värdena låter sig operationaliseras för att undersökas empiriskt. Slutligen kan teorin också sägas lämpa sig väl för denna studie eftersom innehållet i etoset i stor utsträckning
överensstämmer med motsvarande etos i amerikansk och australiensisk förvaltning (ibid., 62), vilket i viss mån kan tänkas möjliggöra jämförelser internationellt.
Det offentliga etoset rekonstrueras utifrån bland annat lagar, regler, andra offentliga tryck, den mer allmänna diskursen om värden både nationellt och internationellt, ledande politikers uttalanden samt internationella konventioner (ibid., 56ff). Ekonomivärdena är applicerbara i såväl offentlig som privat sektor, medan demokrativärdena endast rör det offentliga (ibid., 63). I mångt och mycket grundar sig teorin på ett motstånd till new public management och det Lundquist kallar ekonomismen, vilken kortfattat kan sammanfattas med att
ekonomivärdena tillskrivs allt större vikt, på bekostnad av demokrativärdena (ibid., 1998).
Lundquist hävdar vidare att styrningen i stället bör utformas “som ett demokratiskt
regerande” (ibid., 38f), vilket han definierar som att vårt offentliga etos styr ämbetsmännen och den offentliga förvaltningen. Han understryker att ekonomivärdena inte på något vis ska underordnas demokrativärdena – båda dessa ingår i det offentliga etoset. Dock är den i hans mening pågående undermineringen av demokrativärdena i relation till ekonomivärdena allt annat än önskvärd, eftersom den undergräver den offentliga sektorns unika roll i samhället.
I linje med teorins normativa karaktär använder sig Lundquist konsekvent av begreppen
‘ämbetsman’ och ‘tjänsteman’ för att beteckna de som arbetar inom offentlig förvaltning.
Detta trots att ‘ämbetsman’ försvann ur lagstiftningen redan på 1970-talet och ‘tjänsteman’
byttes mot ‘arbetstagare’ 1994 (Lundquist, 1998:19). Lundquist menar att det ska ses som en politisk markering, som överensstämmer med hans ambition att visa på att det offentliga bör särskiljas från andra sektorer (ibid.). I denna studie används genomgående termen tjänsteman, dock utan syfte att göra någon politisk markering.
En annan intressant begreppsmässig diskussion som lyfts av Lundquist är den om vilken benämning som används för att beteckna samhällsmedlemmarna när de är i kontakt med det offentliga. Man brukar säga att språk är makt och i det här sammanhanget kan vi tänka oss att språkbruket speglar vilken makt ekonomi- respektive demokrativärden har över
begreppsapparaten och i förlängningen verksamheten. Lundquist menar att det i den politiska demokratin är självklart att samhällsmedlemmarna ska ses som medborgare, men
ekonomismen har snarare bilden av dem som brukare (Lundquist, 1998:138). Eftersom det idag är över 20 år sedan Lundquist myntade det offentliga etoset kan begreppsapparaten tänkas ha utvecklats något. I min mening går det här att tala om en begreppsförskjutning som lett till att termen ‘kund’ kan sägas ha ersatt ‘brukare’ i Lundquists resonemang. Jag vill mena att ‘brukare’ idag, tvärtemot ‘kund’, ses mer som en “neutral” benämning, snarare än en benämning som hör ihop med ekonomivärden. Om vi ersätter ‘brukare’ med ‘kund’ lyder resonemanget enligt teorin att betonandet av kundrollen leder till att medborgarrollen, en oerhört viktig roll i den politiska demokratin, förbises. Kundperspektivet sätter egoismen i centrum då det lägger fokus på kundens egenintresse, medan föreställningen av medborgaren är att den betonar det allmänna intresset (ibid., 150).
DEMOKRATIVÄRDEN EKONOMIVÄRDEN
politisk demokrati rättssäkerhet
offentlig etik
funktionell rationalitet kostnadseffektivitet
produktivitet
Figur 1. Vårt offentliga etos (Lundquist, 1998:63)
Som framgår av figur 1 kan demokrativärdena i vårt offentliga etos delas in i politisk demokrati, rättssäkerhet och offentlig etik. Detta är krav som det offentliga ska uppfylla enligt Lundquist. Ekonomivärdena innebär att krav på funktionell rationalitet,
kostnadseffektivitet och produktivitet ska tillgodoses. Lundquist markerar tydligt att
“[s]amtliga dessa värden måste beaktas samtidigt i alla yttringar av den offentliga
verksamheten. [...] I konkreta fall kan sedan möjligen tonvikten läggas på olika värden, men i princip ska alla värden alltid beaktas” (Lundquist, 1998:63). Dock framhålls också att kraven på att ämbetsmannen följer lagen är höga – laglydnad utgör en slags “etikens miniminivå”
(ibid., 130). Samtidigt är ämbetsmannen skyldig att vägra lyda lagen, i händelse av att lagen står i konflikt med fundamentala värden i vårt offentliga etos. Nedan följer ytterligare specificering av och diskussion om de olika värdena som ingår i etoset.
2.2.1 Demokrativärden
Som tidigare nämnt är demokrativärdena speciella för just den offentliga verksamheten, enligt Lundquist. Dessa värden har ytterst sin grund i regeringsformens inledning, där det framgår att det offentliga utgår från en annan bas än det privata, nämligen folket (ibid., 1998:59).
Det första demokrativärdet, politisk demokrati, kan tillskrivas olika särdrag beroende på vilken demokratidoktrin som råder. Det skiljer sig bland annat i hur man viktar procedurerna för beslutsfattande mot beslutens substans och skyddet av medborgarnas rättigheter mot folkets (majoritetens) makt (ibid., 79-85). Den politiska demokratins relation till den
offentliga förvaltningen kan analyseras utifrån process respektive substans. Den ena aspekten lägger vikt vid hur förvaltningens processer utformas och den andra fokuserar på substansen i åtgärderna inom förvaltningen. Processkraven är enligt Lundquist centrala i västerländska demokratier (ibid., 90). De behöver vara uppfyllda för att förvaltningen ska kunna benämnas som demokratisk, oavsett om den uppfyller substanskraven (se figur 2).
Figur 2. Demokratiska krav på den offentliga förvaltningen (Lundquist, 1998:91) substanskrav
lagens krav politikernas vilja folkets val och vilja
processkrav allmänna val
medborgardeltagande öppenhet
fri- och rättigheter
Processkraven rör i korthet legitimeringen av förvaltningen genom allmänna val, medborgardeltagande i förvaltningens processer i form av möjligheten att till exempel framföra synpunkter, förvaltningens öppenhet gentemot omgivningen samt beaktandet av medborgarnas fri- och rättigheter. Subtanskraven handlar om att förvaltningen i all sin verksamhet ska följa lagens krav, politikernas vilja samt folkets val och vilja.
Rättssäkerhet, det andra demokrativärdet, liknar substanskravet lagens krav ovan på så sätt att det handlar om att förvaltningen ska följa legala principer och utöva sin makt under lagarna, så som regeringsformen utfäster. Begreppet innefattar dock därtill att individen ska skyddas mot godtycklig maktutövning från det offentliga, genom att det till exempel krävs lagstöd samt tillräcklig bevisning för att bli åtalad eller dömd för något, samt att alla medborgare bedöms likvärdigt (Åklagarmyndigheten, u.å.). En stor del i att försäkra
medborgaren rättssäkerhet ligger också i att tillämpningen av lagar och regler och således det offentligas agerande gentemot individen ska vara förutsebart (Nationalencyklopedin, u.å).
Till sist har vi det tredje demokrativärdet, offentlig etik, som handlar om etiken inom den offentliga förvaltningen. Lundquist framhåller fyra sorters etik; allmänetik, rolletik, relationsetik och sakområdesetik (Lundquist, 1998:93). Störst uppmärksamhet ägnar han dock åt allmänetiken, som han menar ska tas hänsyn till av alla tjänstemän i alla situationer (ibid.). Utifrån allmänetiken kan härledas ett generellt karaktärsdrag som förutsätts hos tjänstemän i offentlig förvaltning, nämligen integritet . Det kan beskrivas som “en djupare form av ärlighet” (ibid., 101) och innebär att en tjänsteman alltid ska handla i
överensstämmelse med idealen för ämbetet den innehar. Integriteten tar sig uttryck i att tjänstemannen visar civilkurage, det vill säga att tjänstemannen står upp för det rätta och goda i alla situationer, också vid eventuella påtryckningar från överordnade. (ibid.)
2.2.2 Ekonomivärden
Ekonomivärdena redovisas endast översiktligt av Lundquist i såväl Demokratins väktare (1998) som i andra publikationer. Han menar att det faller sig naturligt för honom som statsvetare att lägga störst fokus på demokrativärdena då ekonomivärdena enligt honom är bevakade av bland annat ekonomer. Detta till skillnad från demokrativärdena, som alltför ofta förbises i dagens debatt (ibid., 63). Eftersom denna studie inkluderar såväl demokrati- som ekonomivärden behöver Lundquists redovisning av ekonomivärdena fördjupas något. Detta
görs genom en något bredare diskussion om ekonomivärdenas innebörd och hur deras funktion kan tänkas se ut i just hemtjänstverksamheten.
Funktionell rationalitet definieras av Lundquist som att välja de insatser som faktiskt leder till de mål som satts upp (Lundquist, 1998:64). Det handlar i mångt och mycket om att chefer ska besitta erfarenhetsmässig och vetenskaplig kunskap på det aktuella området, i det här fallet hemtjänsten, för att kunna bedöma hur verksamhetsmålen bäst uppnås och styra verksamheten utefter det (ibid., 127). Lundquist menar att en av konsekvenserna av ekonomismen är att inte ens denna expertis inom ett visst område värderas lika högt som kunskaper i management, vilket får konsekvenser för vilka som anställs som chefer (ibid., 143f). I förlängningen leder det till en förändrad attityd till den offentliga verksamheten. Här kan vi alltså se en motsättning mellan ekonomivärdena. Å ena sidan ska tjänstemäns och chefers expertis och målstyrning värderas, å andra sidan ska kostnadseffektivitet och produktivitet ses som viktiga styrmedel (ibid.).
De två övriga ekonomivärdena, kostnadseffektivitet och produktivitet, är svåra att hålla isär men skulle kunna sägas vara två sidor av samma mynt. Medan kostnadseffektivitet handlar om att minimera utgifterna inom ramen för de uppsatta målen så handlar produktivitet om att lyckas göra mer, uppnå fler mål, inom ramen för de befintliga resurserna.
Kostnadseffektivitet handlar alltså kort och gott om att minimera utgifterna (ibid., 64).
Verksamheten ska bedrivas så billigt som möjligt och man ska få ut så mycket som möjligt av varje krona. Den mest kostnadseffektiva metoden är helt enkelt den som kräver minst resurser för att uppnå målet. I hemtjänstkontexten skulle det till exempel kunna vara kostnadseffektivt att tjänstemännen har hand om varsitt område i den stad där de utför hemtjänst. Då är det nära mellan de som mottar hemtjänst, vilket gör att tjänstemännen förlorar så lite arbetstid (vilket översätts i pengar) som möjligt på att förflytta sig. På så sätt får man ut så många
hemtjänsttimmar som möjligt av varje tjänsteman, vilket innebär att de uppsatta målen utförs på så lite arbetstid som möjligt och med andra ord minskar kostnaderna för att uppnå målen.
Här blir det svårt att hålla isär kostnadseffektiviteten från produktiviteten, eftersom det också är produktivt att frigöra så mycket arbetstid som möjligt för en tjänsteman. Det innebär nämligen att tjänstemannen har möjlighet att uppfylla fler mål – inom ramen för de befintliga resurserna. Produktivitet syftar med andra ord på att lyckas åstadkomma en specifik åtgärd, såsom att erbjuda en särskild service av viss kvalitet, med en så låg insats som möjligt (ibid.).
Också här handlar det alltså om att minimera kostnaderna, men mer specifikt att göra det för
varje enskild åtgärd. Eftersom arbetstid kan översättas i pengar skulle produktivitet inom hemtjänsten kunna exemplifieras med att man minimerar mängden arbetstid det tar för en specifik insats så som att bädda rent en säng eller hjälpa en brukare att duscha. Då kommer fler hemtjänstinsatser hinnas med, inom ramen för samma budget.
2.3 Summering
I det teoretiska ramverket har de demokrati- och ekonomivärden som ligger till grund för enkätundersökningen presenterats. Tidigare forskning har visat att det finns tydliga skillnader mellan offentlig och privat sektor vad gäller vilka värden som betonas i styrningen. Således förväntar jag mig också i min undersökning att det ska framkomma skillnader i värden mellan chefer från de olika regiformerna. Samtidigt råder delade meningar i forskningen om
huruvida typiskt privata respektive typiskt offentliga värden håller på att beblandas i och med konkurrensutsättning och privatiseringar av offentlig verksamhet. Utifrån den presenterade teorin bör offentliga tjänstemän styras av det offentliga etoset – det vill säga både demokrati- och ekonomivärden. Detta kan antas gälla även tjänstemän som arbetar för privata aktörer, som finansieras och agerar på uppdrag av det offentliga. Teorin antar dock vidare att den ökade marknadiseringen av det offentliga i och med new public management gjort att ekonomivärdena betonas mer och därigenom lämnar demokrativärdena i skymundan. Givet de privata utförarnas närmare koppling till den privata sektorn, och därigenom
ekonomivärdena, förväntar jag mig att chefer för privata hemtjänstutförare anser att ekonomivärden bör styra verksamheten i större utsträckning än demokrativärden, i
förhållande till vad chefer för kommunala utförare tycker. Vidare förutser jag också att chefer för kommunala utförare betonar demokrativärden i styrningen mer än vad chefer för privata utförare gör.
3. Forskningsdesign
Här redogörs för studiens metodologiska ansats. Till att börja med motiveras valet av metod, följt av en redogörelse för urvalet av kommun och respondenter. Därefter presenteras
undersökningens olika variabler och hur demokrati- och ekonomivärdena operationaliserats, följt av hur datainsamlingen genomförts och hur enkäten utformats, samt kort om etiska överväganden. Avsnittet innehåller även en redogörelse för hur datan kommer att analyseras.
Avslutningsvis förs en diskussion om eventuella metodologiska begränsningar.
3.1 Val av metod
En kvantitativ ansats valdes mot bakgrund av att syftet med denna undersökning är att få ökad kännedom om det eventuella sambandet mellan regiform och vilka värden som betonas i styrandet av offentligt finansierade verksamheter. En kvantitativ studie lämpar sig väl utifrån att jag är intresserad av att fastställa huruvida det finns något samband, och hur sambandet i så fall ser ut, mellan den regiform som cheferna jobbar i och de värden som de anser bör styra verksamheten. Jag är alltså inte intresserad av vilka mekanismer som styr sambandet, vilket i så fall hade motiverat en kvalitativ undersökning. Mer specifikt utförs i denna studie en enkätundersökning, en metod som gör sig bra när ambitionen är att nå ett förhållandevis stort urval, vilket är eftersträvansvärt vid studiet av samband. Med en förkodad enkät, det vill säga med på förhand angivna svarsalternativ, är det möjligt att se skillnader i hur respondenterna har besvarat frågorna i enkäten och göra de tilltänkta jämförelserna (Johannessen, Tufte & Christoffersen, 2020:254). En annan fördel med enkät som metod är att man jämfört med vid en intervju undgår problemet med intervjuareffekter, det vill säga intervjuarens påverkan på respondenten i form av till exempel sättet som frågorna ställs på (Ejlertsson, 2019:15). Samtidigt kan formuleringen av frågorna naturligtvis ha en inverkan på hur de besvaras.
3.2 Urval
3.2.1 Kommun
Eftersom hemtjänsten, som är av intresse för undersökningen, faller inom ramen för kommunens styrning ter sig en avgränsning på kommunal nivå tämligen naturlig för
undersökningen. Genom att endast inkludera respondenter från samma kommun säkerställer vi att riktlinjer och regelverk ser likadana ut för alla berörda utförare. Stockholms stad är med
sina drygt 975 000 invånare den största kommunen i Sverige sett till folkmängd (SCB, 2021).
Antalet personer som är 65 år och äldre och som har hemtjänst i ordinärt boende är också absolut störst i Stockholms stad, jämfört med alla andra kommuner i Sverige (Socialstyrelsen, 2021). Stockholm har därtill föga förvånande det största antalet utförare av hemtjänst i
Sverige. I april 2021 fanns hela 176 utförare att välja mellan i kommunen (Stockholms stad, 2021b). Av dessa var 27 kommunala och 149 stycken privata. Det stora antalet utförare, och därigenom det stora antalet chefer, gör Stockholms stad till en lämplig kommun att undersöka i syfte att kartlägga eventuella samband mellan skillnader i värden och regiform hos cheferna för hemtjänstutförare. Detta eftersom ett relativt stort antal analysenheter ger bättre
förutsättningar för att kunna dra väl underbyggda slutsatser utifrån analysen av samband.
3.2.2 Respondenter
Enkäten adresserades till, och antas därför generera, respondenter i form av chefer och biträdande chefer för hemtjänstutförare i Stockholms stad. I många fall har enkäten skickats till flera chefer inom samma organisation, det vill säga chefer för samma utförare. Detta för att ge bästa möjliga förutsättningar för att få så många svar som möjligt, vilket i sin tur underlättar ambitionen om att uppnå syftet – att öka kunskapen om sambandet mellan
regiform och vilka värden chefer anser ska styra verksamheten. Även om det faktum att flera chefer från samma verksamhet, som därigenom kan antas ha liknande värderingar, kan ha besvarat enkäten bedöms detta inte ha en nämnvärd påverkan på resultatet eftersom jag här inte är intresserad av jämförelsen mellan chefer inom samma verksamhet eller regiform.
Beslutet att låta respondenterna utgöras av chefer, snarare än av medarbetare som aktivt utför hemtjänsten, men som inte har något styrnings- eller ledningsansvar, grundar sig i att
cheferna antas vara närmare styrningen av verksamheten och därför i högre grad kunna påverka den. Därigenom har de troligen en bättre uppfattning om vilka värden som styr verksamheten och en bättre bild av vilka värden de anser bör styra verksamheten i störst utsträckning. Därtill bidrar sannolikt detta urval i viss mån till att kontrollera för andra variabler som kan påverka värdeskillnaderna, så som utbildning, inkomst och
socioekonomisk status (Lyons et al., 2006, se Van der Wal, de Graaf och Lasthuizen, 2008:471). Detta eftersom chefer kan antas ha liknande bakgrunder med avseende på dessa faktorer. Urvalet gjordes med andra ord strategiskt utifrån vilka personer som kunde antas vara bäst lämpade att besvara den typen av frågor som ställs i enkäten.
3.3 Operationalisering
För att uppnå en god validitet behöver den teoretiska definitionen stämma väl överens med den operationella indikatorn (Esaiasson et al., 2017:58). Här innebär det att frågorna i enkätundersökningen ska kunna mäta i vilken utsträckning cheferna anser att demokrati- respektive ekonomivärden ska styra hemtjänstverksamheten.
Som framgått av det teoretiska ramverket definieras de olika demokrati- och ekonomivärdena på en relativt hög abstraktionsnivå av Lundquist. Han framhåller själv att “[v]ärdena i vårt offentliga etos [...] fordrar en precisering för att vara operativa” (SOU 1999:76, s. 173). Det här avsnittet ämnar därför ta vid från teoriavsnittet och ytterligare precisera samt därtill operationalisera demokrati- och ekonomivärdena, för att enkätfrågorna ska kunna mäta värdena i den aktuella kontexten på ett relevant sätt, utifrån studiens syfte och frågeställning.
Flera frågor, det vill säga operationella indikatorer, kopplas till respektive värde. Genom att ställa frågor utifrån olika perspektiv och delvärden i enkäten stärks begreppsvaliditeten och sannolikheten att få en god bild av respondenternas inställning till demokrati- och
ekonomivärdena inom hemtjänsten ökar (Johannessen, Tufte & Christoffersen, 2020:267).
Nedan följer resonemang kring operationaliseringen av de olika demokrati- och ekonomivärdena samt exempel på genom vilka enkätfrågor de olika värdena
operationaliseras. Enkäten finns i sin helhet presenterad som bilaga på sida 45-48. I avsnittet redogörs därtill för den oberoende variabeln, följt av att kontrollvariablerna diskuteras.
3.3.1 Beroende variabler: Demokrativärden
För att operationalisera värdet politisk demokrati bryts det ned i de process- och substanskrav som presenterats i teoriavsnittet. Det första av de fyra processkraven, allmänna val, handlar om den legitimitet som allmänna val skänker åt förvaltningen. Detta bottnar i 1. kap. 1 § i regeringsformen (SFS 1974:152) om att “[d]en svenska folkstyrelsen [...] förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse”. För att mäta i vilken utsträckning cheferna anser att detta värde ska styra verksamheten vill vi veta om de anser att hemtjänsten bör lyda under demokratisk styrning. Med demokratisk styrning åsyftas här att det är valda politiker och därigenom det offentliga, i motsats till det privata, som ska styra verksamheten. Allmänna val operationaliseras därför genom följande
påståenden:
Hur hemtjänsten styrs och bedrivs bör bestämmas av personer som kommuninvånarna har valt.
Hemtjänsten skulle kunna styras och bedrivas som ett företag utan att det skulle påverka förtroendet för verksamheten.
Om cheferna instämmer i det första påståendet och tar avstånd ifrån det senare ger det oss en indikation om att de ser de allmänna valen, och i förlängningen den politiska demokratin, som en förutsättning för att hemtjänstverksamheten ska åtnjuta legitimitet. Det motsatta gäller följaktligen om en chef tar avstånd ifrån det första påståendet och instämmer i det andra. Det första påståendet ovan kan också tänkas gå in under delvärdet politikernas vilja.
Vad gäller medborgardeltagande får vi genom ett antal olika påståenden kunskap om huruvida cheferna för utförare i kommunal respektive privat regi tenderar att vara positiva eller negativa till medborgarnas inflytande över styrningen av verksamheten. Vi mäter i vilken utsträckning cheferna anser att de i sin styrning av verksamheten bör ta hänsyn till vad medborgarna har för synpunkter genom bland annat följande påståenden:
Vår verksamhet är komplex, därför är det inte lämpligt att kommuninvånarna får inflytande över hur vi styr och utformar vår verksamhet.
Det är viktigt att ha ett väl utvecklat system för att ta emot och dra nytta av synpunkter kring vår verksamhet.
Delvärdet öppenhet handlar om hur öppen förvaltningen, här hemtjänstutförarna, är gentemot omgivningen. I grund och botten är värdet ett uttryck för offentlighetsprincipen, en central princip i rättsordningen i Sverige, som handlar om allmänhetens rätt till insyn i verksamheter som bedrivs av stat, region och kommun. Således är vi intresserade av att mäta hur viktig denna öppenhet anses vara vid styrningen av hemtjänstverksamheten. Det operationaliseras genom påståenden om vikten av insyn, dels för de som får hemtjänst och dels för
kommuninvånare. Påståendena lyder:
Det är viktigt att den som får hemtjänst har full insyn i vår verksamhet.
Det är viktigt att kommuninvånarna har full insyn i vår verksamhet.
Det påstående som rör den som erhåller hemtjänst kan även tänkas anspela på delvärdet fri- och rättigheter.
När det kommer till just delvärdet fri- och rättigheter kan vi beakta lagar, värdegrund och kontrakt som definierar vad den som får hemtjänst har rätt till. Av socialtjänstlagen (SFS 2001:453) framgår att hemtjänstinsatser ska utformas och genomföras tillsammans med den enskilde (3. kap. 5 § SoL) och att den äldre, så långt det är möjligt, ska kunna välja när och hur den får stöd (5. kap. 5 § sista stycket SoL). I Stockholms stad finns därtill en
värdighetsgaranti som bland annat innebär att den som får hemtjänst har rätt att välja utförare (Stockholms stad, 2020). För att erhålla data på i vilken utsträckning chefer för
hemtjänstutförare anser att dessa fri- och rättigheter bör styra verksamheten ombeds respondenterna ta ställning till följande påståenden:
Det är viktigt att den som får hemtjänst får välja sin egen utförare.
Det är inte rimligt att den som får hemtjänst ska vara delaktig i utformningen av sin hemtjänst.
Vi mäter alltså här i vilken utsträckning cheferna anser att de i sin styrning av verksamheten bör ta hänsyn till hemtjänstmottagarens rätt att välja utförare samt rätt till att vara delaktig i utformningen av stödet. Mot bakgrund av att kontraktet mellan utförare och Stockholms stad innehåller krav om att den enskilde ska tillförsäkras inflytande (Stockholms stad, 2021a) kan vi anta att cheferna är medvetna om att de förväntas fästa vikt vid detta värde. Den
femgradiga skalan i enkäten möjliggör dock ändå meningsfulla jämförelser.
När det kommer till substanskraven för demokrativärdet politisk demokrati har vi till att börja med lagens krav. Ett flertal av de påståenden som används för att operationalisera andra delvärden kan delvis sägas mäta också respondenternas inställning till att låta kraven som lagar och regler ställer på verksamheten styra den. Som tidigare nämnt regleras till exempel brukarnas rätt till inflytande över utformningen av dennes hemtjänst i socialtjänstlagen (SFS 2001:453). För att mäta chefernas inställning till i vilken utsträckning lagkrav bör styra verksamheten utgås därför från ett något annorlunda perspektiv. Påståendet lyder:
Hemtjänstverksamheten är för hårt reglerad av lagar och regler.
Här lyder resonemanget att om en chef anser att hemtjänsten är för hårt reglerad indikerar det att denne också anser att lagens krav inte bör styra verksamheten i så stor utsträckning, jämfört med en chef som tar avstånd från påståendet. Chefernas ställningstagande kopplat till detta påstående kan alltså ge oss en indikation om deras inställning till lagens krav i
förhållande till verksamhetens styrning.
Delvärdet politikernas vilja refererar till att verksamheten alltid ska följa vad politikerna i form av till exempel kommunstyrelsen och äldrenämnden vill. Kopplat till detta värde är vi således intresserade av i vilken utsträckning cheferna anser att politikernas vilja bör styra verksamheten. Detta motiverar att följande påståenden finns med i enkäten:
Vad politiker vill bör inte styra vår verksamhet.
Kommunstyrelsens och äldrenämndens vilja bör vara avgörande för hur vi styr vår verksamhet.
Till sist har vi substanskravet folkets val och vilja, vilket enligt Lundquist själv är svårt att operationalisera då det kan ha olika inriktning och bredd (Lundquist, 1998:92). Han
exemplifierar med att det kan referera till allmänintresset, särintressen eller brukarintressen.
Här tas fasta på allmän- och brukarintresset och vikten av att verksamheten gör nytta för såväl enskilda som samhället i stort. Utförarna ombeds ta ställning till följande påstående:
Vår verksamhet bör styras med hänsyn till vilken nytta människor och samhället i stort har av den.
Vad gäller rättssäkerhet är också det ett komplext begrepp att operationalisera i denna kontext. Den godtyckliga maktutövning som utförare skulle kunna göra sig skyldiga till rör framför allt vilka tjänster som utförs eller inte utförs. För att tillsäkra den som får hemtjänst rättssäkerhet, både sett till att makten ska utövas under lagarna och att det offentligas agerande ska vara förutsägbart, ska naturligtvis det som framgår av biståndsbeslutet också vara det bistånd som ges. Således är det viktigt att det som framgår av varje biståndsbeslut efterlevs. För att mäta vilken vikt respondenterna tillskriver detta värde i styrningen av verksamheten ingår detta påstående i enkäten:
Det är viktigt att all hemtjänst utförs helt i enlighet med varje individs biståndsbeslut.
Genom ställningstagandet till detta påstående får vi en indikation om huruvida cheferna tycker att biståndsbesluten ska vara avgörande för styrningen av hemtjänsten eller inte. Om detta påstående tas avstånd ifrån kan vi tolka det som att respondenten ser det som
acceptabelt att avvika från det som framgår av biståndsbeslutet, det vill säga att “ta lagen i egna händer” och således bryta mot rättssäkerheten.
För att mäta graden av offentlig etik hos utförarna mäter vi fenomenet genom vilket den offentliga etiken tar sig uttryck, nämligen civilkurage. Som framgick av teoriavsnittet innebär
civilkurage att stå upp för det rätta och goda, också vid eventuella påtryckningar. Följande påståenden operationaliserar respondenternas inställning till vikten av att civilkurage får styra verksamheten:
Om en anställd upplever att ett verksamhetsbeslut bryter mot dennes etik och mot insikterna denne har genom sin yrkesroll bör den anställde vägra att lyda beslutet.
Det är under alla omständigheter viktigt att anställda följer alla beslut som tagits av chefer och andra överordnade.
3.3.2 Beroende variabler: Ekonomivärden
När det kommer till ekonomivärdena har vi till att börja med värdet funktionell rationalitet.
Som framhållits i teoriavsnittet har det att göra med om verksamheten styrs enligt de mål som finns uppsatta för den och om det finns expertis på det aktuella sakområdet. Vi mäter därför i vilken utsträckning cheferna anser att funktionell rationalitet ska styra verksamheten genom följande två påståenden:
Som chef inom hemtjänsten måste du ha erfarenhet och stor kunskap om hemtjänstverksamheten.
Hemtjänsten bör styras utefter vilka mål som finns uppsatta för verksamheten, snarare än utifrån rutiner.
Som nämnt tidigare är kostnadseffektivitet och produktivitet ibland svåra värden att hålla isär. Påståendena som har utformats för att mäta dessa värden överlappar därför till viss del varandra, men täcker också in olika meningsfulla aspekter av de båda värdena. De behandlar bland annat vikten av att verksamheten är kostnadseffektiv, att minimera utgifterna och att varje hemtjänstinsats går så snabbt som möjligt, vilket i praktiken också är synonymt med att den kostar så lite som möjligt och därmed är produktiv. Här följer ett exempel på ett påstående som operationaliserar kostnadseffektivitet, följt av ett exempel på ett påstående som operationaliserar produktivitet:
Vi bör hela tiden sträva efter att minimera våra utgifter.
Det är viktigt att varje hemtjänstinsats går så snabbt som möjligt.
3.3.3 Oberoende variabel: regiform
Regiform utgör den oberoende variabeln i studien. Den operationaliseras i enkäten genom frågan “Arbetar du för en privat eller offentlig (kommunal) utförare av hemtjänst?”.
Regiform är en dummyvariabel, vilket innebär att den endast kan anta två värden; privat eller kommunal. Som framgår av kodboken (se bilaga 7, sida 54-60) kodas privat som 0 och kommunal som 1.
3.3.4 Kontrollvariabler
Kontrollvariablerna som används i denna studie är kön, ålder, antal år respondenten arbetat i hemtjänsten samt huruvida respondenten tidigare arbetat i hemtjänsten under en annan regiform än den arbetar nu. En liknande uppsättning kontrollvariabler återfinns i tidigare refererade nederländska enkätstudie (se Van der Wal, de Graaf & Lasthuizen, 2008). Kön och ålder får sägas utgöra standardvariabler att kontrollera för. Antal yrkesår i hemtjänsten samt tidigare arbete i annan regiform kan intuitivt tänkas påverka vilka värden respondenten anser är viktiga i styrningen av hemtjänsten. Har man till exempel arbetat i mer än 10 år inom hemtjänsten och alltid arbetat i privat regi är sannolikheten att ens ställningstagande till de olika värdena är starkt präglat av värden från den privata regiformen. Om man endast jobbat 2 år i hemtjänsten men inom båda regiformer kan ens ställningstagande till demokrati- och ekonomivärdena dels tänkas vara mindre utpräglade, dels mindre formade efter en specifik regiform.
Politisk eller ideologisk tillhörighet hade varit en intressant variabel att kontrollera för, i och med att styrandet av verksamheten inom den offentliga sektorn i allra högsta grad är en politisk fråga. Ytterligare variabler som eventuellt hade varit relevanta som kontrollvariabler är storleken på organisationen, eftersom den kan variera stort mellan olika chefer. Vidare har Stockholms stad en hög andel hemtjänsttimmar som utförs i privat regi i jämförelse med övriga Sverige. I landet är genomsnittet 24% och i Stockholm 67% (Socialstyrelsen, 2021).
Detta skulle kunna spela roll för vilka värden som anses viktiga.
3.4 Datainsamling
En enkät indelad i fem avsnitt skickades till 35 chefer för kommunala utförare av hemtjänst och 130 chefer för privata utförare av hemtjänst i Stockholms stad. Enkätundersökningen var digital och utformades samt besvarades via verktyget Google Formulär. Därför gjordes också utskicken digitalt, via e-post. Mejlen skickades via hemlig kopia för att säkerställa
respondenternas anonymitet. Kontaktuppgifter till chefer för de olika utförarna i Stockholms stad erhölls från Stockholms stads hemsida (Stockholms stad, 2021b). Svarsfrekvensen var 37,1% för de kommunala cheferna, respektive 36,9% för de privata. Totalt besvarades enkäten av 61 respondenter (13 kommunala chefer, 48 privata chefer).
I utskicket fanns bland annat information om undersökningens syfte, att respondenten var anonym i undersökningen samt kontaktuppgifter till ansvarig vid eventuella frågor (se bilaga 2 för det fullständiga följebrevet). Respondenterna fick två arbetsveckor på sig att besvara enkäten. Det första utskicket gjordes en måndag. Vissa e-postadresser visade sig i samband med det vara ogiltiga och vissa personer arbetade inte längre kvar eller var på längre ledighet.
I de fall det hänvisades till en ny eller annan chef så mejlades den personen omgående,
förutsatt att det inte var en person som redan fått utskicket. Fredag samma vecka skickades en första påminnelse ut (se bilaga 3 och 4). I påminnelseutskicket undantogs de som besvarat det första utskicket med att de hade deltagit i undersökningen, samt personer som skickat
autosvar om att de inte längre arbetade kvar eller var på semester. En sista påminnelse, där sista svarsdag framgick, utgick onsdagen veckan efter första utskicket (se bilaga 5 och 6).
Påminnelseutskicken skilde sig något åt mellan cheferna för privata respektive kommunala utförare, detta eftersom gensvaret från chefer för kommunala utförare varit relativt svagt, vilket gjorde att jag ville förtydliga till dem att jag var i särskilt behov av svar från den gruppen.
3.4.1 Enkätens utformning
Enkäten finns att ta del av i sin helhet i bilaga 1. I korthet består den av fem avsnitt, varav det första endast upprepar utvald information från följebrevet. Därefter ställs bakgrundsfrågor (som används som kontrollvariabler) samt en fråga om vilken benämning respondenten använder för att referera till de som berörs av deras verksamhet. I avsnitt tre får respondenten ta ställning till 24 påståenden som är kopplade till demokrati- och ekonomivärdena. Nästa avsnitt innehåller en fråga där respondenten ombeds välja och rangordna de tre värden som
hen anser bör ha störst betydelse för verksamhetens styrning. Detta görs utifrån en lista på åtta värden (se enkäten, bilaga 1, s. 45-48), vilka är ett urval av de 20 värden som ingick i den nederländska studien av Van der Wal, de Graaf, och Lasthuizen (2008). De 20 värdena bygger på en utförlig genomgång av litteratur kopplat till förvaltnings- och affärsetik. En omfattande beskrivning av härledningen av de 20 värdena finns beskriven i en tidigare studie (Van der Wal et al., 2006). I enkäten ingår de åtta värden som tydligt kan knytas till de demokrati- respektive ekonomivärden som är föremål för denna undersökning. Expertis (expertise), kostnadseffektivitet (efficiency) och lönsamhet (profitability) kopplas till
ekonomivärdena och laglighet (lawfulness), lydnad (obedience), lyhördhet (responsiveness), oberoende (incorruptibility) samt transparens (transparency) kopplas till demokrativärdena.
Som avslutning på enkäten ställs frågan “Hur tyckte du det var att besvara enkäten?”, som besvarades på en skala från enkelt (1) till svårt (5), följt av en fråga om respondenten ville tillägga något. Dessa frågor finns med för att kunna bedöma om innehållet i enkäten varit begripligt för respondenterna, vilket är en förutsättning för att vi ska kunna ha tillit till resultaten.
Vid utformningen av enkäten beaktades en rad olika aspekter av dess utförande. Till att börja med besvaras påståendena i enkäten på en skala från tar helt avstånd (1) till instämmer helt (5), vilket möjliggör för respondenterna att nyansera sina svar. Litteratur om insamling av kvantitativ data via enkäter som jag tagit del av pekar på att den bästa kvaliteten på data, i bemärkelsen hög validitet och reliabilitet samt att respondenterna svarar konsekvent, fås vid skalor med udda antal alternativ, varför en femgradig skala valdes (Johannessen, Tufte &
Christoffersen, 2020:268). Efter råd från metodlitteraturen (se Ejlertsson, 2019; Esaiasson et al., 2017) har språket anpassats till målgruppen, som i sitt yrke kan förväntas ha kommit i kontakt med de begrepp och värden som enkäten innehåller. Vid rangordningen av värden har en definition av värdena presenterats för att reducera tolkningsproblem så mycket som
möjligt. Därtill har ledande frågor och negationer undvikits i stor utsträckning, men på denna punkt finns anledning till kritik, vilket vi återkommer till senare i forskningsdesignsavsnittet.
Frågor och formuleringar justerades slutligen efter att ha testats på studiekamrater och närstående, varav en själv är chef inom en kommunal verksamhet.
3.4.2 Etiska överväganden
Under planeringen av enkätundersökningen har de forskningsetiska kraven på information, samtycke, konfidentialitet samt nyttjande beaktats särskilt (Ejlertsson, 2019:36f).
Respondenterna har informerats ordentligt om undersökningen, dess syfte samt deras rätt att avbryta sitt deltagande när de vill – deltagandet krävde alltså deras samtycke. Datan är anonymiserad och respondenterna kan alltså inte identifieras. Därtill nyttjas inte datan i något annat syfte eller sammanhang än för denna uppsats. Respondenterna har erbjudits att ta del av uppsatsen när den är färdigställd.
3.5 Dataanalys
Eftersom samband står i fokus för studien används i stor utsträckning regressionsanalys för att analysera resultaten. Mer specifikt används linjär regression och det vanligaste
tillvägagångssättet för det, nämligen minstakvadratmetoden (Chatterjee & Simonoff, 2012:5f). För att kunna göra regressionerna gör jag ett antagande om att variablerna som ingår i regressionerna kan approximeras på intervallskala. Detta innebär att värdena antas kunna klassificeras och rangordnas samt att avstånden mellan olika skalsteg är lika stora.
Genom att tillämpa multivariat regression för att analysera enkätsvaren kan jag dessutom isolera sambandet mellan regiform och demokrati- och ekonomivärden från ett antal kontrollvariabler.
För att göra regressionsanalyser på de 24 påståendena som är kopplade till demokrati- och ekonomivärden har dessa indexerats. Detta innebär att måtten för exempelvis värdet fri- och rättigheter har slagits samman till ett sammansatt mått. Motsvarande indexering har även gjorts för samtliga demokrati- respektive ekonomivärden. Av kodboken (se bilaga 7) framgår vilka påståenden som bildar ett index och vilka påståenden som hör till demokrati- respektive ekonomivärden. Anledningen till detta tillvägagångssätt är att ett och samma värde, till exempel fri- och rättigheter, är föremål för flera påståenden i enkäten som kan tänkas överlappa varandra i viss mån. Genom att konstruera ett index och beräkna genomsnittet för ett antal indikatorer kan validiteten stärkas (Johannessen, Tufte & Christoffersen, 2020:252f).
Dessutom kan vi genom indexeringen minska tillfälliga mätfel och därigenom även stärka reliabiliteten (ibid.).
Analysen av respondenternas rangordningar av de åtta värdena görs genom samma metod som i Van der Wals, de Graafs och Lasthuizens undersökning (2008). Denna metod
möjliggör jämförelser mellan chefer från de olika regiformerna och därtill jämförelser med den nederländska studien med chefer från privat och offentlig sektor (ibid.) Först kodades svaren om för att viktas korrekt (3 = störst betydelse, 1 = minst betydelse av de tre utvalda värdena). Därefter beräknades N, frekvens (antalet respondenter som har valt ut värdet som ett av de tre av störst betydelse), medelvärde (vilket baseras på rangordningen av värdet inom de tre utvalda värdena) samt standardavvikelse för respektive värde. Slutligen beräknas summa (∑) (vilken baseras på frekvens och rangordning (frekvens x medelvärde)) och därtill standardiserad andel (∑ / N) för att möjliggöra jämförelser av värdenas betydelse mellan privata och kommunala chefer.
3.6 Problem och begränsningar
Precis som med andra metoder finns problem och begränsningar med den metod som är vald för denna studie. Den kanske största nackdelen med kvantitativa metoder är att datan inte är tillräckligt detaljrik för att det ska vara möjligt att definiera i vilken riktning sambandet går.
Om undersökningen visar på att det finns ett signifikant samband mellan regiform och vilka värden som anses viktiga i styrningen av hemtjänstverksamheten kan vi inte vara säkra på att orsaksriktningen inte är den omvända, det vill säga att det i själva verket är vilka värden som anses viktiga i styrningen som påverkar vilken regiform respondenterna valt att arbeta i. För att fastställa variablernas tidsordning och mekanismerna bakom sambandet, hur och varför det ser ut som det gör, välkomnas mer forskning på området.
Därutöver finns i en enkätundersökning inte utrymme för respondenten att ställa frågor om någonting är otydligt i enkäten och det finns inte heller möjlighet att ställa några följdfrågor till respondenten. För att kunna förhålla oss till problemet med eventuella svårigheter för respondenterna att förstå enkäten behöver vi veta i vilken utsträckning detta är ett problem.
Därför ställs i slutet av enkäten en fråga om hur respondenten upplevde att det var att besvara den, vilket vi återkommer till i slutdiskussionen.
Svarsfrekvensen på ungefär 37% för vardera grupp med chefer innebär att bortfallet är stort.
Huruvida det finns en systematik i bortfallet som skulle innebära att svaren som erhållits genom undersökningen är snedvridna i förhållande till populationen är dock svårt att säga.
Respondenternas anonymitet gör det i princip omöjligt att genomföra en bortfallsanalys eftersom vi inte kan veta vilka personer som har besvarat enkäten och inte. Således kan vi inte identifiera en grupp som vi skulle kunna jämföra den svarande gruppen med. Viktiga insatser i form av påminnelser har gjorts för att öka svarsfrekvensen och som referens kan nämnas att svarsfrekvensen i den återkommande nederländska studien är lägre (Van der Wal, de Graaf & Lasthuizen, 2008:470). Där var svarsfrekvensen endast 30,16% för cheferna från offentliga organisationer och 30,44% för cheferna från företagssektorn, men det bedömdes vara en respektabel svarsfrekvens mot bakgrund av typen av respondent (ibid.). Vad gäller internt bortfall återfinns detta endast i frågan om rangordning av värden, då denna fråga inte gick att göra obligatorisk på grund av begränsningar i enkätverktyget. Detta ledde till att ett antal respondenter endast angav ett eller två värden, varför dessa uteslutits vid analys av frågan, för att inte riskera att snedvrida datan.
Kort ska också nämnas att vi inte kan utesluta att respondenterna anpassat sina svar efter vad de uppfattar som socialt önskvärt. Tidigare berördes även att negationer förekommer i tre påståenden i enkäten. Detta är ett problem som även uppmärksammats av en av
respondenterna. För att ta höjd för att detta kan tänkas orsaka felsvar presenteras i resultat och analys-avsnittet de sammanvägda indexerade värdena även utan de variabler som innehåller negationer.
Vad gäller validitet och reliabilitet i undersökningen har detta behandlats vid ett flertal tillfällen i avsnittet om forskningsdesign. Sammanfattningsvis kan sägas att en rad olika åtgärder vidtagits för att säkra hög validitet och reliabilitet, huvudsakligen att ha flera indikatorer för samma värden samt konstruera index av värdena. Det kanske största
problemet kopplat till validiteten är risken för att respondenterna besvarat enkäten utifrån i vilken utsträckning de upplever att de olika värdena styr verksamheten, snarare än i vilken utsträckning de anser att respektive värde bör styra. Detta hade eventuellt kunnat förtydligas i enkäten, även om det är intuitivt att anta att de värden respondenterna anser är viktiga också läggs vikt vid när det kommer till att styra deras respektive verksamheter.
4. Resultat och analys
Det här avsnittet behandlar och analyserar resultaten av enkätundersökningen och kan med fördel läsas med stöd från kodboken (se bilaga 7). Avsnittet följer enkätens utformning (se bilaga 1). Kort presenteras först hur respondenterna besvarat bakgrundsfrågorna. Sedan analyseras frågan om vilken benämning cheferna använder för att referera till de som berörs av deras verksamhet, följt av de påståenden kopplade till demokrati- och ekonomivärden som respondenterna fått ta ställning till, samt slutligen rangordningen av värden. Därefter följer en diskussion om hur resultaten kan tolkas i relation till några metodologiska problem.
Som framgick av forskningsdesignsavsnittet besvarades enkätundersökningen av totalt 61 respondenter. Av dessa var 48 chefer för privata utförare av hemtjänst och resterande 13 chefer för kommunala utförare. Svaren på övriga bakgrundsfrågor som ingick i enkäten ger oss följande information om undersökningens respondenter:
Figur 3. Respondenternas könsfördelning Figur 4. Respondenternas ålder
Figur 5. Hur många år respondenterna arbetat inom hemtjänsten
Figur 6. Andel respondenter som tidigare arbetat i annan regiform
I korthet ser vi i figur 3-6 att en stor majoritet av respondenterna är kvinnor, att de absolut flesta är mellan 35 och 64 år, att en majoritet har arbetat inom hemtjänsten i mer än 10 år samt att knappt 40% tidigare arbetat i en annan regiform än de nu arbetar i.
I samband med bakgrundsfrågorna ställdes även en fråga om vilken benämning
respondenterna använder för att referera till de som berörs av deras verksamhet. Denna fråga anknyter till Lundquists resonemang om hur det offentliga bör betrakta
samhällsmedlemmarna. Figur 7 visar att en stor majoritet av respondenterna i
enkätundersökningen svarade att de använder benämningen ‘kund’. Det finns därtill en liten andel som benämner personer som omfattas av verksamheten ‘brukare’. Utöver det
förekommer även benämningarna ‘vårdtagare’ och ‘gäst’. Svarsalternativen för frågan var (som framgår av bilaga 1) kund, vårdtagare, patient, medborgare, brukare och övrigt (där respondenten själv kunde ange benämning).
Figur 7. Benämningar av de som berörs av verksamheten
När vi delar upp svaren på regiform framträder en något mer nyanserad bild. Som framgår av figur 8 dominerar benämningen ‘kund’ hos cheferna för privata hemtjänstutförare. Ett litet antal respondenter har svarat att de använder någon annan benämning. Även chefer för kommunala utförare använder i hög utsträckning benämningen ‘kund’, men som figuren illustrerar så är benämningen ‘brukare’ nästan lika vanlig i den gruppen.
