2005:007
C - U P P S A T S
Sametingets geografiska myndighet
Nils O. H. Vasara-Hammare
Luleå tekniska universitet C-uppsats
Kulturgeografi
Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap
1. Inledning ... 3
2. Teoretisk analysram ... 4
2.1. En analytisk formel ... 4
2.2. Lokalisering, spridning och storlek ... 7
2.3. Policyöverväganden... 11
2.4. Teoretisk översikt ... 16
3. Metod och material ... 19
4. Samernas aspirationer ... 22
5. Samerättsutredningens tillkomst... 25
5.1. Domen i skattefjällsmålet ... 25
5.2. Regeringsdirektiven ... 25
5.3 Samisk kritik av direktiven ... 26
5.4. Vilka krav hade samerna?... 27
6. Samerna och folkrätten ... 29
6.1. Samernas folkrättsliga ställning... 29
6.2. "Alla urbefolkningar har rätt till självbestämmande" ... 29
6.3. "Ett folk skall ha ett i val utsett parlament" ... 31
6.4. Kommentarer ... 31
7. Samernas landsmöte i Lycksele 15-17/6 1988 ... 32
7.1. "Erkännandet att vara ett folk"... 32
7.2. Samerna - ett folk... 32
7.3. Kommentarer ... 34
8. Samernas landsmöte i Vemdalsskalet 15-17/8 1989 ... 35
8.1. En mörk inledning... 35
8.2. Samerätt och sameting ... 35
8.3. "Det är glädjande att urbefolkningar uppmärksammas" ... 36
8.4. Kommentarer ... 38
9. Samernas landsmöte i Arjeplog 12-14/6 1990... 39
9.1 "Regeringen gör ett fult försök att skriva bort folkrätten"... 39
9.2. Kommentarer ... 40
10. Samernas Landsmöte i Vilhelmina 11-13/6 1991... 41
10.1. "Samer är ett folk" ... 41
10.2. "Sverige har förnekat samernas existens"... 42
10.3. Kritik mot Sveriges passivitet i nordisk samepolitik ... 43
10.4. Kommentarer ... 43
11. Samernas Landsmöten 1992 ... 44
11.1. Samernas Landsmöte i Östersund... 44
11.2. Extra Landsmöte i Luleå 22-23/10 1992 ... 45
11.3 Kommentarer ... 46
12. Samernas Landsmöten 1993 ... 47
12.1. Samernas landsmöte i Kiruna 15-17 juni 1993... 47
12.2. Samernas extra landsmöte i Kiruna 25 augusti 1993... 48
12.3. Kommentarer ... 50
13. Avslutning... 50
Referenser ... 56
Bearbetningar och andra presentationer ... 56
Offentligt material... 63
Tidningar/tidskrifter... 65
Material från Svenska Samernas Riksförbund (SSR)... 66
1. Inledning
En studie av Sametinget i Sverige är intressant ur många aspekter, inte minst nu när "samerna håller på att bygga ett nytt politiskt system i Norden - ett system som inte är begränsad till de enskilda staterna, utan som spänner över nationsgränserna. Samerna framstår som pionjärer i ämnet gränsöverskridande politik" (Eriksson, 1998). I förlängningen hägrar målet om ett gemensamt samiskt parlament, vilket skulle innebära en politisk innovation: Ett folk utan stat, boende i fyra nationalstater med ett gemensamt folkvalt parlament tvärs över statsgränserna.
Syftet med denna studie är att analysera samernas politiskt-geografiska aspirationer i Sverige samt att relatera dessa aspirationer till Sametingets geografiska myndighet. Sametinget i Sverige var det sista av de nordiska sametingen att ansluta sig till Samiskt Parlamentariskt Råd. Kan man utifrån samernas politiskt-geografiska aspirationer under processen med att inrätta ett Sameting i Sverige hitta en förklaring till detta? Därför har jag i denna analys valt att lägga tonvikten på processen med att inrätta ett Sameting i Sverige. Som hjälp för min analys ställer jag följande frågor:
1) Hur har samernas politiskt-geografiska aspirationer sett ut, så som den kommit i uttryck i politiska beslut och politiska programförklaringar?
2) Har Sametinget bidragit till att samerna fått ett ökat politiskt inflytande och därmed ökat geografiskt självbestämmande?
Analysen genomförs med hjälp av en analysram som inspirerats av Mikesell och Murphy (1991).
Den presenterade analysramen utvecklas initialt genom en undersökning av policyvägarna där geografiska och politiska omständigheter reflekterar och influerar minoritetsgruppernas krav, med hänsyn tagen till det samband som finns mellan statsmaktens politik och dessa krav.
Krav från frustrerade minoritetsmedlemmar reflekterar vanligtvis en önskan om fördel eller, om
denna möjlighet saknas, att dra sig tillbaka från storsamhället. I det förra fallet är termerna som
vi använder i den diagnostiska formeln recognition(r) (erkännande), access(a) (tillträde) och
participation(p) (deltagande). I det senare fallet är de diagnostiska termerna Separation(S),
Autonomi(A) (självstyre) och Independence(I) (självständighet).
Studien är indelad i 3 huvudblock, där första delen handlar om studiens teoretiska bakgrund och dess metod (kap. 1-4). Del två belyser samernas politiskt-geografiska aspirationer så som de framkommit på Samernas Landsmöten under processen med att inrätta ett Sameting i Sverige (kap. 5-12). I del 3 finns en avslutande analys av studiens centrala tema (kap. 13). Analysen genomförs med hjälp av den teoretiska ram som presenteras i nästa kapitel.
2. Teoretisk analysram
2.1. En analytisk formel
I detta kapitel ämnar jag således presentera ovännämnda analysram som kan användas vid studier av minoriteters uttalade aspirationer framställda som krav. Bokstavskombinationen i formeln rap/SAI kan användas som en diagnostisk modell.
Formeln kan användas som illustration på relativt enkla fall men också för mycket komplexa fall.
Det mest välvilliga uttrycket för minoritetsgruppers strävan förekommer då en grupp väljer eller föredrar recognition av deras språk eller deras religiösa identitet men som inte söker proportionell representation i regering och parlament. Frågan om att enbart bli erkänt, dvs recognition, antyder också på ett förkastande eller förhindrande av att välja separation, autonomi eller independence. Alsasserna i Frankrike, ladinerna i Italien och rätoromanerna i Schweiz exemplifierar denna rätt ovanliga situation.
Det skapar större gemenskap i en grupp om man känner sig förnekad i sin rätt att vara delaktig
och dra nytta av det nationella livet. Därför trycker de på att få medbestämmanderätt och access
såväl som recognition. Hispanics i USA, de sefardiska judarna i Israel och shiiterna i Libanon
exemplifierar denna avvikande minoritetsgruppsaspiration. En grupp kan framföra önskemål om
fullt medbestämmande i nationalstaten samtidigt som de försöker uppnå olika nivåer av
separation och autonomi från staten. Katalanerna i Spanien exemplifierar dessa mer
komplicerade strävanden, vilket kanske verkar motsägelsefullt för statsmakten eftersom gruppen
visar en vilja att tillhöra staten samtidigt som man vill ha separation och autonomi (Keating,
2001).
När frustrationen blir akut kan kraven på separation och autonomi ersättas av rop på självständighet. Detta har hänt när det gäller kurderna i Irak, Iran och Turkiet, sikherna i Indien, tamilerna i Sri Lanka och palestinierna i Väst-banken. Stegen mellan kategorierna i (rap/SAI) formeln kan tas som bevis på om spänningen ökar eller minskar och om risken för konflikt är stor eller liten.
Det moderna statssystemet, med rötter i Westphaliska freden 1648, baseras på att varje suverän stat har rätt att själv kontrollera territoriet inom dess gränser genom en statsstruktur som folket eller de styrande anser vara lämplig. Förutsättningen är givetvis att staterna skall vara politisk- geografiska enheter för ett enda folk, vilket är ett ideal i nationalstatskonceptet (Held et.al., 1999). Varje nationaliströrelse som kräver kontroll över territoriet är en utmaning mot nationalstatssystemet eftersom den reser frågan om etablering av ett geografiskt förevigande av gruppolikheterna. Vi kan i detta läge slå fast att kraven på separation, autonomi och independence är helt olik den för recognition, access och participation eftersom de förra kraven stipulerar grundandet av territoriella enheter som är en utmaning mot den gällande ordningen.
Rap/SAI-formeln riktar uppmärksamheten på skillnaderna mellan territoriella och icke- territoriella minoriteters aspirationer genom att gruppera kraven med avsikt att förändra vilkoren för individer och grupper i täljaren medan de krav som har tydliga territoriella implikationer hamnar i nämnaren. En förändring i diskursen från täljare till nämnare innehåller en djupare brytpunkt än en ändring från retoriken för recognition till den för access eller participation.
Den dominerande aspirationen för många minoritetsgrupper kan belysas genom några bokstäver i formeln. För grupper som fransk-kanadensarna kan en mer detaljerad representation användas.
Aspirationerna för de flesta i denna grupp kan karaktäriseras som rap/A, men
Quebecbornas aspirationer kan också visas som en mix av rap och SAI (Keating, 2001).
Katolikerna i Ulster och ungrarna i Rumänien har aspirationer där man kan använda alla bokstäver i formeln, plus att de också för fram en önskan om förening med moderlandet, i.e.
Irland och Ungern. Grekerna i Cypern förde en gång fram liknande tankar i förhållande till
Grekland liksom även sydtyrolarna gjort för Österrike (Mikesell & Murphy, 1991). En önskan
om recognition i det större samhället kombinerat med relativ likgiltighet gentemot möjligheten
till en ökad participation i detta samhälle är mest tydlig när en nationell minoritet är samlat i ett avgränsat område och som de facto kanske utgör majoriteten i området. Katalanerna i Spanien kan tjäna som exempel på detta (Keating, 2001). Alternativt kan en grupp fokusera sin uppmärksamhet på några huvudfrågor, så som t.ex. användandet av sitt språk eller sin dialekt i skolan, och ignorera eller skjuta upp hänsynstagandet till andra frågor längre fram (Weiner, 1992, s. 319). Mellan recognition och participation och mellan separation och independence finns det en mängd nyanser i gråskalan, exempelvis de ambivalenta uppfattningarna om
"kvalificerad access" och "semi-autonomi". Dessutom har minoritetsgrupper ofta mer än en fraktion som nationella auktoriteter kan sätta etiketter på som "moderata" eller som
"extremister".
Förespråkarna av independence för minoritetsgruppen förkastas för det mesta av den regerande majoriteten som en handling av intolerans. Men även en önskan om recognition, som här beskrivits som den mest välvilliga minoritetsgruppsaspirationen, kan leda till konflikt om recognitionen förnekas. Genom att förneka en grupps legitimitet (eller kanske t.o.m. dess existens) så kan nationella auktoriteter hävda så som motkrav att gruppen i fråga är på väg att assimileras (McGarry & O´Leary, 1993, s. 17), att deras språk är en dialekt eller att deras tro är en oacceptabel heresi. Efter Warszawapaktens fall har det framkommit att turkarna i Bulgarien icke varit erkända som en egen folkgrupp. Detsamma har under lång tid gällt kurderna i Turkiet.
Det måste betonas att rap/SAI-formeln är en stomme för att främja komparativt
tänkande,och icke en modell som kan fånga in essensen i alla fallstudier. Vissa grupper är svåra att klassificera. Till exempel föraktas bahaierna av de regerande shiiterna i Iran. De söker anonymitet (i.e. överlevnad) och inte ett erkännande av det iranska samhället. Ej heller hyser de något hopp om autonomi inom detta samhälle (Cooper, 1982). Det är också svårt att sätta etikett på den största språkliga minoriteten i Arabvärlden, d.v.s. berbernas aspiration. Stamtillhörighet och inte en språklig definierad nationalism är karaktäristiskt för denna grupp (Gellner och Micaud, 1972).
Trots dessa svårigheter är formeln som föreslås här användbart som ett medel att främja
tänkandet om nationella minoriteter. Formeln är flexibel och den medför inte oundvikliga och
irreversibla trender. Mer än en aspiration kan inkluderas och kraven kan grupperas i olika
kombinationer. Formeln skapar en stomme för analys som inte lider av problemen med olika gruppidentiteter eller av olika mönster av grupp-stat interaktion.
2.2. Lokalisering, spridning och storlek
Frågan om storlek är i och för sig ganska okomplicerad. Mikesell och Murphy (1991) menar t.ex.
att då en minoritet som omfattar mindre än 5% av landets totala befolkning ställer krav på centralmakten så är de ej i den positionen att de kan driva på för att få ett signifikant tillmötesgående. Detta är situationen för de tyskspråkiga i Belgien och för ainufolket i Japan.
Sådana grupper kan inte göra så mycket mer än att vädja för recognition. Aspirationer utöver detta är alltför orealistiska för att tas på allvar.
På den motsatta sidan kan inte en folkgrupp som motsvarar en tredjedel av landets befolkning ignoreras av cenralmakten. En sådan grupp har ofta en stark position för att driva på sina frågor och att få dem med i den politiska dagordningen. Exempelvis har den nya författningen i Fidji, som ger beslutsmakten till de ursprungliga melanesierna, blivit en utamaning för ättlingarna till de indiska immigranterna som utgör hälften av landets befolkning (NE 6, 1991, s. 222-224).
Gruppstorlek har betydelse även ur andra aspekter i aspirationsspektrat. För små folkgrupper är full självständighet otrolig medan stora folkgrupper många gånger har detta som sitt enda krav.
Frågan om folkgruppernas storlek hänger nära samman med frågan om dess utbredning och spridning geografiskt. Klyftan mellan diskursen om inbegripande och den om utträdande har en tydlig territoriell innebörd. Recognition, access och participation kan genomföras utan territoriell bas. I motsats så förutsätter autonomi och självstyre territoriella arrangemang som ger minoritetsgruppen kontroll över ett område. Separation kan, även om den inte är lika uppenbart territoriell, endast uppnås om det finns ett område där minoritetsgruppen kan fungera fritt från majoritetens normer (Knight, 1982). Aspirationer i formelns nämnare är rotade i territoriella idéer. Det följer bl.a. därav att rörelser som ansluter sig till idéerna om separation, autonomi och independence uppkommer ur folkgrupper som är territoriellt koncentrerade (Unwin, 1982, s.
427).
Sambandet mellan folkgruppers storlek och geografiska utbredning kan illustreras genom tre
hypotetiska situationer. Om vi antar att landet har två olika folkgrupper, A och B. 90% av
befolkningen tillhör A och 10% tillhör B. Den här skisserade hypotesen ger oss många möjligheter. Enligt Mikesell och Murphy (1991) är en folkgrupp som består av en tiondel av landets befolkning för stort för att vara utan betydelse, men ändock för svagt för att kunna framtvinga sina explicita eller implicita frågor.
Det typiska mönstret för sådana fall är att folkgrupp A, som kontrollerar staten, ignorerar eller försöker förhindra de initialt moderata kraven från folkgrupp B (Esman, 1977). Den frustration som detta leder till hos folkgrupp B gör att de intensifierar sina krav. Det är vid denna tidpunkt som frågan om folkgruppens utbredning kommer på tal. Om folkgrupp B är koncentrerad till ett område så kommer deras aspirationer troligen att vara någon av nämnarna i formeln. Separation är en möjlighet för grupp B, men dess koncentration till ett territorium kan resa krav på autonomi och t.o.m. independence. Huruvida recognition eller autonomi accepteras av grupp A beror på huruvida grupp B anses vara bestående eller som ännu icke assimilerad. Om folk som räknas som grupp B finns i grannlandet och speciellt om de konstituerar en majoritet där så kan grupp B få moraliskt och materiellt stöd utifrån. Detta kan ge blandade känslor gentemot folket som ger sådant stöd. Folket kan komma att betraktas som svikare eller som kandidater för expulsion.
Gränsöverskridande folkgruppers speciella förhållanden har varit upphov till många vetenskapliga verk.
Alternativt kan befolkningsgrupp B vara mer utspridd än samlad. Då ligger aspirationerna oftast i formelns täljare. Som en liten men ändock betydelsefull del av landets befolkning så kan folkgrupp B få för sig att de skall beviljas recognition och access och kanske t.o.m. kontroll över landområdets resurser. På grund av folkgruppens spridning uppkommer inte tankar om autonomi eller independence. Om gruppen saknar en territoriell bas, såvida inte förskingringen beror på tvångsförflyttning från ett särskilt område med historisk betydelse (e.g. krim-tatarerna) så finns inte något generellt accepterad territoriell focus för gruppmobilisation.
Om folkgrupp B är både koncentrerad och spridd så kan aspirationerna se ut på två olika sätt.
Den del av befolkningen som bor koncentrerad söker autonomi och kanske till och med
självständighet medan den förskingrade befolkningsdelen söker möjligheter på det nationella
planet. När det ser ut på detta sätt kan det uppfattas som om grupp B pratar med dubbla tungor
genom att man företräds av rivaliserande ledare eller partier där den ena föredrar rap medan den
andre vill ha SAI. De franskspråkiga i Canada, som både är spridda runt om i hela landet men
också koncentrerade i Quebec och New Brunswick (men där i mindre omfattning än i Quebec), exemplifierar detta mönster med dubbla aspirationer.
Dessa hypotetiska situationer kan höjas till en mer komplex nivå genom att införa fler befolkningsgrupper (t.ex. C, D och E) eller genom att grupp B har en större andel av befolkningen i landet. En minoritet på 10% kan kanske få en klar recognition eller en speciell status. Större befolkningsgrupper är naturligtvis svårare att ignorera eller undertrycka. Det finns också exempel då en numerär minoritetsgrupp (e.g. de vita i Sydafrika under apartheidsystemet;
NE 17, 1995, s. 558-564) kunnat lägga under sig den ekonomiska och politiska makt som oftast tillkommer majoritetsfolket. I sådana fall är det grupp A, och inte grupp B, som driver
"minoritetsgruppsaspirationer".
En viktig dimension av lokaliseringsfrågan som måste uppmärksammas är sambandet mellan gruppens bosättningsområde och viktiga centra i staten. Exempelvis har Barcelona fungerat som bas och katalysator för den katalanska kulturen. Fallen med andra subnationella romanska språk i områden utan någon jämförbar urban bas har varit mindre lyckosam (Stephens, 1976). När ett språk eller en dialekt blir huvudsakligen rural, så som t.ex. ladino eller romani, så blir den inte tillräckligt standardiserad, skriven eller använd utanför den lokala gemenskapen för att kunna vara den mekanism som främjar kulturella aspirationer på nationell eller sub-nationell nivå.
Den speciella roll som Barcelona spelat för den katalanska rörelsen har många motsvarigheter så som t.ex. Antwerpen, Gent och Brügge för flamländarna; Bozen för sydtyrolarna; Amritsar för sikherna; Mosul för kurderna; Gorzia för friulanerna; Tripoli för Libanons sunni-muslimer. Det faktum att det inte finns någon berbisk, sorbisk eller någon ainu stad kan vara en av orsakerna till de svårigheter dessa folkgrupper har för att få gehör för sina krav hos nationella auktoriteter (Mikesell och Murphy, 1991). På samma sätt kan man förklara att västfriserna, med stöd från staden Leeuwarden, har varit mer framgångsrika än nordfriserna som är utspridda ruralt runt om i Schleswig-Holstein (Stephens, 1976; Wood, 1981). Samma princip kan förklara det starka hävdandet av litauisk identitet i Vilnius före augusti 1991 i kontrast till de blandade signalerna från Lettlands huvudstad Riga där ryssarna var i majoritet. De nationella problemen i f.d.
Sovjetunionen, som under 90-talet varit i focus, kompliceras av den dominans som ryssarna
har/hade i många centrala orter i de "icke-ryska" sovjetrepublikerna (e.g. Alma-Ata, Kishinev,
Tashkent).
Det bör poängteras att med centralt i detta sammanhang inte enbart hänvisas till ekonomisk aktivitet utan även till institutioner och mekanismer som främjar spridningen av idéer (Deutch, 1953). I den moderna världen spelar tillgången till radio, TV, tidningar och andra informationskanaler den speciella roll i minoritetsgruppers förmåga att utveckla och upprätthålla stöd för deras rättsgrunder samt för att betinga uppmärksamhet från staten.
Då kommunikations- och informationsnätverken är urbant baserade har folkgrupper utan betydande urban närvaro en nackdel härav. Oftast är också ledarskapet i minoritetsrörelser, även om det gäller frågor om landsbygden, knutna till den urbana intelligentsian (Smith, 1982).
Provinsiella universitet där en föreställd gemenskap utvecklats är också alltsom oftast centralpunkter när det gäller nationalism. De flesta minoritetsrörelser har oftast spridits genom en hierarkisk diffusion. En följd därav är att huvudkontoret för sådana rörelser oftast finns i en stad. Språkbyte eller bi-lingualism, som kan ses som den väsentliga stimulin för rörelser med avsikt att skydda eller återställa hotade minoritetsspråk, inträffar också allt som oftast i urbana områden. Dissidentgrupper utan urban bas eller tillgång till moderna kommunikationsfaciliteter hittar naturligtvis på andra vägar att föra fram sina budskap. Underjordiska nätverk, klotter och publikationer utomlands fungerar effektivt för att få stöd för en minoritetsrörelse. Den i Paris sedan 1913 utgivna "La Vallée d´Aoste", som stödjer den stora landsbygdsbaserade franskspråkiga befolkningen i nordvästra hörnet av Italien, är ett bra exempel på hur en tidning effektivt kan användas trots lokalisering utomlands.
Samernas spridning i Sverige är svår att helt klarlägga då man inte genomfört någon folkräkning av samerna i Sverige på senare tid. Därför vet vi inte heller var samerna bor i Sverige. I informationsskrifter om samerna brukar samernas traditionella bosättningsområde anges som Norrlands inland från Härjedalen i söder till Karesuando i norr. Var gränsen går för detta område är inte temat för denna uppsats. Även om vi skulle ha en gräns så vet vi inte vilka som är samer inom området. En ytterligare faktor som försvårar arbetet med att fastställa samernas lokalisering och spridning i Sverige är att det bor många samer utanför det traditionella bosättningsområdet.
Även här måste vi konstatera att vi iunte vet hur många det rör sig om.
Sametingets röstlängd är nog det enda dokument som kan ge en fingervisning om var de flesta
samer bor. Återigen måste det betonas att det endast är en fingervisning som ges då det inte är
obligatoriskt att vara skriven i röstlängden även om man är same. Det finns säkerligen samer som inte är skrivna i röstlängden, men vi vet inte hur många de är.
Om vi trots allt förlitar oss på Sametingets röstlängd så framgår det att de flesta samer bor i Kiruna kommun. Om man jämför kommunerna sinsemellan så bör nog detta stämma. Kiruna kommun har flest samebyar och flest sameföreningar inom sina gränser än någon annan kommun i Sverige. Även om Sametinget har sitt kansli i Kiruna så är det inte helt fastslaget att man kan betrakta Kiruna som samernas centralort i Sverige. Många menar att samernas centralort borde vara Jokkmokk där Sameskolstyrelsen, Samernas utbildningscentrum och Ájtte, svenskt fjäll- och samemuseum har sitt säte. Tidningen Samefolket ges ut i Östersund och Svenska Samernas Riksförbund har sitt kansli i Umeå. Att peka ut samernas centralort i Sverige är inte så enkelt, vilket också framkom då Sametinget skulle besluta om var de skulle ha sitt kansli. Kanske har allt detta försvårat samernas arbete att framföra och få gehör för sina politiska och territoriella aspirationer.
2.3. Policyöverväganden
Det finns en symbiotisk relation mellan minoriteternas aspirationer och statsmaktens politik.
Man kan hävda att statsmakten har en central roll vid utvecklandet och intensifieringen av minoritetens aspirationer (Zarski, 1989; Nagel, 1986; Levi och Hechter, 1985; Brass, 1985). Men även statens politik utvecklas i förhållande till minoritetens frågor och krav (Steiner, 1985).
Dessa två faktorer är så sammanbundna att ingen diskussion om minoritetsrörelser är meningsfull utan att man tar i beaktande hur statsmakten handlar och agerar. En studie av en stat kommer antingen explicit eller implicit att avslöja officiella arrangemang som stödjer assimilation eller pluralism (Palley, 1979; Gladdish, 1979). I vilket fall som helst är statsmaktens politik oftast mer reaktiv än förutseende. Det är svårt att finna exempel på att staten i förväg erkänner minoritetens krav, så som t.ex. Schweiz´ erkännande av rätoromanskan som ett nationellt språk.
För att förklara sambandet mellan minoritetsaspirationer och statsmaktens policy måste man
först se lite närmare på dem var för sig. Minoritetsgruppernas krav, var de än finns i formeln,
förutsätter kulturellt-politiska arrangemang. Sambandet mellan minoritetens krav och
statsmaktens mål visas i tabell 1 (se nästa sida). Varje term i den diagnostiska formeln, utom
independence, är förenad med flera möjliga policyalternativ. De flesta policyalternativ svarar dock endast mot det krav den skall bemöta.
Syftet med tabell 1 är att antyda policyalternativ som kan tillfredsställa kraven som gruppen har för tillfället. En grupp som t.ex kräver autonomi vill utöka bestämmanderätten över deras egna angelägenheter i sitt eget territorium. För att uppfylla detta krav förutsätts ett policyalternativ som medger ett visst regionalt självstyre för minoritetsgruppen. Även om policyalternativet genomförs behöver det inte innebära att minoritetsgruppen är nöjd eller att den förändrar sitt krav. Minoritetsgrupper har sällan endast ett enda krav vilket försvårar genomförandet av policyalternativet, och dessutom kan policyalternativ som genomförs på en gång förändra relationskontexten mellan folkgrupperna.
Tabell 1: Minoritetsgruppers mål
Apirationer Olika typer av krav Olika typer av politiskt- kulturella arrangemang som eftersträvas
Independence En ny stat
Anslutning till en grannstat
Erkänd secession
Autonomy Kontroll över regionen
Regionalt självstyre Regional enspråkighet
Confederalism Federalism
Regional autonomi
Administrativ decentralisering till regionen
Separation Befrielse från samhällets lagar och normer
Befolkningsgruppsautonomi Participation Maktdelning
Deltagande i beslutsprocessen
Proportionell representation Etnisk inkvotering till regeringen
Särskild lagstiftning
Access Ingen diskriminering
Lika möjligheter i arbetsmarknaden
Avancemangsmöjligheter
”Affirmative action”
Anti-diskrimineringslagar Bistånd för ekonomisk utveckling
Recognition Erkänna gruppens existens Respektera gruppens attribut
Gruppens språk eller religion får officiell status
Särskilda kulturella
institutioner
Från statsmaktens sida är kontinuitet oftast huvudfåran när man konfronteras med delningstendenser (Keller, 1983; Esman, 1977). Territorialitet och legitimitet är de kritiska frågorna för kontinuitet. Unwin (1982:434) skriver t.ex. att "For any state, the prime objectives are to ensure within these boundaries the legitimacy of its existence through obtaining popular support for and acquiescence to its political authority". I stället för att betrakta unitarism eller pluralism som statens ultimata policyalternativ måste vi inse att dessa alternativ är ett försök att bevara den territoriella integriteten och att förse staten med en viss grad av legitimitet.
Statsmaktens svar på minoritetens krav baseras på den åtgärd som de vid varje tillfälle anser gynna statens kontinuitet och legitimitet bäst. Svaren kan därför variera från policyalternativ som statsmakten tror kan skapa en unitaristiskt stat till alternativ som uppmuntrar och erkänner pluralism. Tabell 2 visar
variationen av möjliga åtgärder som statsmakten kan försöka genomföra för att bevara statens kontinuitet. Eftersom independence för en minoritet bryter mot statens terrritoriella integritet kan den inte betraktas som en tänkbar valmöjlighet.
Tabell 2: Möjlig politik som svar på minoritetens krav
Statsstruktur Politiskt-kulturella arrangemang
Minoritetens krav Politik
Reell autonomi för minoriteten
Autonomi Strukturellt tillmötesgående
Begränsad territoriell autonomi för
minoriteten
Semi-autonomi Strukturellt tillmötesgående Befrielse från
samhällets normer
Separation Strukturellt tillmötesgående
Minoriteten är representerad i beslutsprocessen
Participation ”output”
tillmötesgående Särskilda möjligheter
för minoriteten
Access ”output”
tillmötesgående Pluralist
Officiellt erkännande av minoriteten
Recognition ”output”
tillmötesgående
Unitarist Inga speciella åtgärder Inget Inget
Assimilering Accepteras som en del av minoriteten
Förnekande Underkuvande Assimilering
De två första kolumnerna i tabell 2 visar olika politiskt-kulturella åtgärder som svarar mot motsvarande position i unitarist-pluralist spektrat. Tredje kolumnen visar en lista över minoritetsgruppernas krav som staten kanske kan tillmötesgå. Fjärde kolumnen visar den huvudsakliga policyn som finns i samhällen med sådana kulturellt-politiska åtgärder som listas i kolumn två. En output av tillmötesgåendet kan vara att statsmakten ger minoritetsgruppen särskild status och särskilda rättigheter eller privilegier utan att fördenskull ändra minoritetens position när det gäller beslutsfattandet. Bekräftande handlingar, så som stöd åt minoritetskulturens institutioner eller lagar som tillförsäkrar rösträtten, kan således vara output av tillmötesgåendet. Strukturellt tillmötesgående kan endera utesluta minoriteten från beslutsfattandet genom separation eller så kan den garantera minoriteten makt i beslutsfattandet, t.ex. genom åtgärder som erfordrar minoritetsrepresentation på den centrala statsmaktsnivån eller genom överlåtelse av beslutsfattandet till territorier som kontrolleras av minoriteten. Exemplen inkluderar formella maktdelningsåtgärder på den centrala statsmaktsnivån och inrättande av regionala parlament med beslutanderätt i en mängd lokala angelägenheter.
Modell 2 skall förstås som en stomme av möjliga kulturellt-politiska åtgärder som de som innehar makten försöker få till stånd i sin strävan efter kontinuitet. Det får inte förstås på så sätt att vilken valmöjlighet som helst kommer att accepteras generellt vid ett givet tillfälle. Däremot är det möjligt att tänka på att det kan finnas en dominerande konsensusstrategi grundad vid en viss tidpunkt runt ett segment av unitarist-pluralist kontinium. Genom att förvissa sig om läget för denna konsensus och hur den skiljer sig från aspirationerna som minoriteten ställer på staten har vi fått en ingång till tänkandet om den dialektiska relationen mellan gruppernas krav och regeringens policy i olika kontexter.
Den relaterade policyn om konsensusföreställningarna och kontiniumvalmöjligheterna hjälper
oss att undvika de fallgropar som många analyser hamnar i där grupp-regering approacherna
godtyckligt kategoriseras, så som t.ex. assimilationistisk, pluralistisk och repressiv (e.g. Palley,
1979; Gladdish, 1979). Så fort man tillämpar etiketter av detta slag på en uppsättning
policyalternativ så ställs man inför en mängd problem (Murphy, 1989). Sådana etiketter kan visa
på avsikten eller på effekten av en dylik policy. Vissa policyalternativ, så som t.ex. "affirmative action", kan implicit vara både integrationistiska och pluralistiska. Policyalternativ som försöker gynna assimilatanken medverkar till intergruppanimositet. Omvänt kan åtgärder med avsikt att hindra assimilation intensifiera det tidigare dolda önskemålet mellan folken som är inblandade i assimilationspolitiken.
Låt mig förklara detta lite mer ingående genom ett enkelt exempel. Antag att två stater försöker åstadkomma kontinuitet som svar på en språklig minoritets krav på erkännande (recognition), access och participation. Föreställ dig att båda motsätter sig åtgärder som garanterar participation men att båda däremot är villiga att arbeta för en statsstruktur som karaktäriseras av recognition och access. De två staterna tar dock två mycket olika vägar för att uppnå detta mål. Stat X antar en försonlig approach. Staten erkänner formellt gruppens språk och ordnar med speciella utbildningsmöjligheter i förhoppning om att detta skall stilla de frågor som driver kravet om participation. Stat Y däremot intar en mer konfrontativ inställning genom att föra en politik som går ut på att misskreditera minoritetsgruppernas ledarskap samtidigt som man erkänner landets språkliga diversitet samt inför begränsade program för medlemmar i minoritetsgruppen för att få tjänster i den offentliga förvaltningen. Resultaten kan i bägge fallen bli att minoritetsgrupperna godtar sin nya status som innebär recognition och access, eller så kan följden bli en radikalisering av gruppens krav på grund av statens underlåtenhet att svara på kravet om full participation.
Även exakt likadana policyalternativ kan leda till mycket olika resultat. Antag att t.ex. både stat
X och stat Y inför program med avsikt att kompensera minoritetsgruppen för tidigare oförätter. I
stat X blir blir denna policy allmänt accepterad som ett sätt att främja jämställdheten mellan
folkgrupperna. Den atmosfär av tolerans som blir resultatet kan avtrubba kraven på full
participation. I stat Y däremot kommer samma policy att fungera som en injektion för en fientlig
inställning hos en del av majoritetsbefolkningen som känner sig som offer för en omvänd
diskriminering. Atmosfären av polarisering kommer att radikalisera minoritetsgruppens krav. För
att understryka klyftan mellan genomförandet av en politik och resultatet av densamma får detta
exempel tjäna som en påminnelse om att statens politik, häri inbegripet de som kontrollerar de
politiska institutionerna, ej alltid motsvarar majoritetens syn. Exemplen här ovan visar
problemen med att anta en allmän stomme av karaktäristik för olika policyvägar. Varje
ansträngning att åstadkomma en sådan karaktäristik kompliceras av det faktum att minoritetsgruppsaspirationer är påverkade av politik som kanske inte helt klart har beröring med minoritetsfrågor (Levi och Hechter, 1985). Aspirationerna kan t.ex. uppstå ur en ekonomisk politik som inverkar regionalt olika. Med focus på samspelet mellan breda politiska mål och minoritetsaspirationer är fördelen med bara en analytisk ingång till den dynamiska kraften i interaktionen mellan minoritetsgruppen och staten den att man ej behöver begränsa relevanta policyalternativs omfattning. Man behöver ej heller göra antagandet att politik fungerar på samma sätt från plats till plats. Den analytiska ingången tillåter diskussion om de allmänna mönstren och trenderna baserade på de gemensamma angelägenheterna som delas av minoritetsgriuppen och staten i en värld där nationalstaten är ett ideal men inte en realitet (Mikesell, 1983). Interaktionen mellan minoritetsaspirationerna och statsmaktens policy framgår klart med hjälp av några exempel.
2.4. Teoretisk översikt
Den föregående diskussionen ger oss vissa infallsvinklar till den interagerande dynamik som finns mellan minoritetsgrupper och regeringar. Minoritetsgruppernas krav från vänster till höger eller uppifrån och ner i rap/SAI –formeln associeras generellt med fruktan eller vrede som frambringats genom statsmaktens underkuvande eller så uppkommer de som svar på regeringens brist på handling. Det är knappast förvånande. Tanken att etnicitet föds ur motgång har fått vida spridning (Nordlinger, 1972; Zarski, 1989). Historiska växlingar i gruppernas krav och regeringarnas politik ger upphov till vissa omständigheter där motgång och tillmötesgående påverkar de mellangruppsliga relationerna.
Det finns få exempel på grupper som frivilligt övergett krav som finns i formelns nämnare. Även om statens underkuvande politik gentemot minoriteten drar ner konfliktens intensitet under en kort period så är det endast en extremt undertryckande politik under flera generationer det enda som ger en kraftfull framgång i att försvåra arbetet för separation, autonomi och independence.
Detta har t.ex. inträffat när en urbefolkning överväldigats av representanter för en större kultur och dess teknologi. I kampen mellan det framhärdande stamsamhället och den framryckande
"civilisationen" har kulturell överlevnad varit avhängig om gruppen kunnat utforma och bevara
enklaver. Grupper som ryckts upp med rötterna och som därför blivit rotlösa, marginaliserade
och uppdelade kan i bästa fall vara i stånd att kräva recognition och access till ett begränsat urval av de nationella möjligheterna.
Stater som konfronteratrs med krav på separation, autonomi eller independence är sannolikt inte kapabla att upprätthålla ett stabilt samhälle nära det unitaristiska målet. Statsmakter som eftersträvar unitarism försöker med största sannolikhet driva diskursen längre mot höger i formeln. Statsmaktens agerande kan också uppmuntra ett aspirationsbyte från de som finns i formelns täljare till de som finns i nämnaren. Dylika regeringshandlingar uppkommer då de som innehar makten är ovilliga att svara bejakande med politik som är avsedd att främja minoritetsgruppens erkännande, möjligheter eller representation på de relativt låga aspirationer (som finns i formelns täljare) som minoriteten i en första fas för fram. Vad som ofta händer är att den grupp som negligeras och som blir undertryckt börjar hålla än mer envist på sina krav.
Regeringar som är oförmögna eller ovilliga att komma överens med "moderata" krav som syftar till ett större deltagande i samhället blir allt som oftast efteråt tvingade att kämpa mot
«extremister» som vill lösgöra sig från detta samhälle.
Detta får inte tolkas så att de som innehar regeringsmakten alltid med nödvändighet har fel när de hävdar att överenskommelser med sådana grupper kan leda till potentiellt farliga subnationella eller rentav antinationella känslor. Rudolph och Thompson (1985:304) har i en undersökning om minoritetsrörelser i Västeuropa visat att endast i ett fall (Jura-regionen i Scweiz) har en överenskommelse resulterat i ett upphävande av minoritetens krav. Valet för de som har regeringsmakten är oftast att acceptera en intensifiering av existerande krav genom att tillmötesgå dem eller att kraven stegras och går över i en för staten ännu mer hotande nivå.
Föreställningen att även andra valmöjligheter står till buds uppkommer antagligen från det kortsiktigt effektfulla och auktoritativa hindrandet av minoritetsrörelsernas aspirationer i många icke-västeuropeiska länder samt av den gradvisa minskningen av kulturell heterogenitet som äger rum i Occidenten. Assimilationen av kulturellt åtskilda folk har varit en framgång främst för att de ej upplever sig tillhöra en signifikant etnisk minoritet. Det finns också en djupt rotad föreställning om att dessa folk tar upp majoritetens normer frivilligt. Den långsamt fortskridande arabiseringen av norra Afrika och hispaniseringen av Latinamerika får stå som exempel på detta.
Intagandet av minoritetsfolken i södra Kina till Han-kulturen är ett annat exempel på
framgångsrik frivillig assimilation. Men både den historiska och nutida assimilationspolitiken i
Kina försvåras dock av de motståndskraftiga befolkningsgrupperna i landets västra och nordliga delar. Specielt gäller detta de språkligt och religiöst särskiljande tibetanerna och de turkisktalande muslimerna.
Stater som möter relativt modesta minoritetsgruppsaspirationer har kunnat använda sig av tillmötesgåendet som politik för att därigenom förhindra en stegring av kraven. I sådana fall har tillmötesgåendet garanterats före frustrationerna kommit upp till en för staten intolerabla nivåer.
Därmed har stödet till mer radikala rörelser minskat. Stater som följer det vanliga mönstret med att negligera aspirationerna tills dessa krav stegras och de därav uppkomna kraftiga protesterna gör det nödvändigt att agera är i en svårare position. Följaktligen är den bästa ansatsen ur statens perspektiv att garantera ett förnuftigt tillmötesgående samtidigt som man söker efter alternativa utvägar för att få situationen under kontroll (Keller, 1983). Studier från olika kontexter visar att den mest effektiva utvägen är att ta med minoritetsgruppens ledning i den centrala beslutsfattandeprocessen (Rudolph och Thopmpson, 1985).
Politik som har för avsikt att minska spänningen mellan folkgrupperna och att få potentiella konfliktorsaker ur vägen måste också inkludera ett erkännande av varandras symboler, eftersom symolerna kan vara viktiga för minoritetsgruppens identitet. Detta gäller särkilt språket.
Erkännandet av språket är av både symboliskt och emotionellt värde. Även till synes triviala skillnader (t.ex. Bolzano och Bolzen, Louvain och Leuven, Karesuando och Gárasavvon) är av vikt ur ett etniskt och ett etnonationellt perspektiv. Den återkommande tveksamheten att anta statsmodeller som ligger långt från den unitaristiska ståndpunkten visar att nationalstatsidealet fortfarande är en av de förhärskande principerna i politisk tänkande runt om i världen (Hirst och Thompson, 1998).
Det finns fortfarande behov att ägna studier åt frågan om vad som är en exemplarisk
minoritetspolitik. Den universiella deklarationen om mänskliga rättigheter som antogs av FN
1948 är grundlagt på ett språkbruk som poängterar individen, men den nämner inte
minoritetsgruppers rättigheter. Så som Thornberry (1987) visat berodde inte detta utelämnande
av ett misstag utan orsaken var att många länder hade svårt att erkänna att det bodde
minoritetsfolk i deras länder. Fortfarande i dag, så som 1948, är även demokratiska staters
motvilja att erkänna minoritetsproblematiken ett av de mest svåröverkomliga problemet i
försöken att hitta lösningar inom detta område.
3. Metod och material
För att svara mot studiens frågeställningar har jag med utgångspunkt från den teoretiska diskussionen genomfört ett antal fallstudier. Ett fall är en naturlig process eller ett naturligt fenomen som existerar i sig och som skulle ha inträffat även om studien inte kommit till stånd.
Därigenom skiljer den sig från experiment och andra former av manipulerade undersökningar som framkallats av forskaren själv (Lee, 1989). En fallstudie kan då definieras som en undersökning av en specifik företeelse, t.ex. ett program, en händelse, en person, ett skeende eller som en process där man strävar efter att beskriva och analysera en viss enhet kvalitativa, komplexa och helhetsinriktade termer, ofta kontinuerligt under en viss tidsperiod (Merriam, 1994, s. 24-25). Fallstudien som metod innebär att man inte kan dra några generella slutsatser eftersom det empiriska underlaget allt som oftast är för magert.
Eisenhardt (1989) har påpekat att de forskningsfrågor som ställs inom fallstudier åtminstone till en viss del bör ha anknytning till existerande teori. Även Yin (1981, 1989) har diskuterat kring sambandet mellan insamling och analys av empiriska data. Det viktiga med en teori är enligt honom att den skall vara ett stöd för forskaren att ställa bättre och mer insiktsfulla forskningsfrågor och för att bättre kunna förstå och analysera data. I denna studie kommer därför det teoretiska resonemang om nyinstitutionalismen, som presenterades här ovan, att användas i ett tvådelat syfte: dels för att kunna ställa bättre forskningsfrågor och dels för att kunna anlysera och förstå insamlade data bättre (Swartz, 1994, s. 77).
Data har i huvudsak genererats genom insamling av dokument. Exempel på dokument som samlats in är: offentiligt tryck, protokoll, utredningar, remissyttranden, offentliga skrivelser, promemorior, artiklar i tidskrifter och tidningar. För att få rätt material har datainsamlingen inriktats på studiens frågeställningar.
Min metodologiska ansats är kvalitativ. Kvalitativ forskning försöker komma över den "subjekt- objekt-relation" som är utmärkande för naturvetenskaplig forskning. Forksaren uppnår detta genom att försöka sätta sig in i den undersöktes situation och se världen utifrån hans perspektiv.
Synsättet utgår från att det finns saker som man som samhällsforskare inte kan förstå om man
inte sätter sig in i situationen och ser den ur de undersöktas perspektiv (Helenius, 1990). På detta sätt försöker forskaren se det fenomen han studerar inifrån.
Enligt John Lofland (se Holme och Solvang, 1991, s. 101) bör följande fyra principer av metodisk karaktär prägla detta sätt att gripa sig an en frågeställning:
• Närhet till det undersökta. Med detta menas för det första en rent fysisk närhet, d.v.s.
man skall möta undersökningsenheten ansikte mot ansikte. ”Denna fysiska närhet bör dessutom ha växt fram över tid och med utgångspunkt från olika yttre situationer. Det innebär dessutom en social närhet och en grund för ömsesidig tillit. På så sätt kan forskaren få reda på de göranden och låtanden som är en del av personens vardag.
Slutligen måste forskaren lägga upp rapport-eringen så att han återger även mindre viktiga händelser på ett riktigt sätt.”
• Riktig eller sann återgivning. Rapporten ska beskriva vad som enligt forskarens objektiva åsikter har ägt rum.
• Deskriptiv. Deskriptiva beskrivningar bör ingå i rapporten i den mån de är viktiga för för-ståelsen av de undersökta förhållandena.
• Direkta citat. "För att få bästa möjliga förståelse bör rapporten innehålla direkta citat som visar individernas egna uttryckssätt (både skriftligt och muntligt)."
Syftet med detta tillvägagångssätt är att analysen så autentiskt som möjligt ska återge de strukturer, handlingsmönster och den sociala ordning som man har funnit hos deltagarna i undersökningen.
Utgångspunkten i den kvalitativa forskningsprocessen är de för-domar och den för-förståelse man som forskare har. ”För-förståelse är den uppfattning som man har om en företeelse och som man fått genom exempelvis egna erfarenheter, utbildningar eller annat vetenskapligt arbete. (...) Fördomar är socialt grundade subjektiva uppfattningar om det fenomen man ska studera.”
(Holme och Solvang 1991, s. 103),
Kvalitativ forskning bygger på en analytisk åtskillnad mellan en värderingsmässig och en rent
faktamässig uppfattning av den företeelse man studerar. Dessa faktorer är i den konkreta
forskningssituationen sammanvävda till en enhet i forskarens förutsättningar att kunna under- söka företeelsen i fråga. Faktorerna kan sägas utgöra två hermeneutiska cirklar - en kognitiv och en normativ cirkel. Den kognitiva cirkeln har sin utgångspunkt i förförståelsen. Utifrån detta kommer man fram till vissa bestämda frågeställningar, som kan kallas för en förhandsteori. Den normativa cirkeln har sin utgångspunkt i socialt grundade fördomar som kan vara av olika slag.
Tillsammans fungerar dessa två cirklar som styrande faktorer på de uppfattningar som är hela processens slutprodukt. (Helenius, 1990)
Låt mig sammanfatta med Holme och Solvangs (1991, s. 108) ord: "Den kvalitativa forskningsprocessen bygger alltid på vissa förutsättningar av värderingsmässig och kunskapsmässig karaktär som finns hos den enskilde forskaren och i forskningsmiljön. Själva forskningsprocessen och framväxten av resultaten sker i ständig växelverkan mellan teori och emperi, mellan forskare och undersökningspersoner. I detta växelspel kommer både normativa och kognitiva element i ens uppfattningar att spela in."
Det skulle föra för långt att här ta upp den vetenskapliga diskussion som förs om hur man bör genomföra tolkningar av texter. Jag skall i stället här kort referera det förhållningssätt som möter oss i den källanalytiska texttolknoingen:
Källanalytisk texttolkning innebär att man innehållsbestämmer källan. Uppgiften i tolkningen blir att beskriva den tankevärld som möter oss i den text som tolkas. "Man ska analysera vad som står i källan, vad upphovsmannen har avsett att säga" (Holme och Solvang, 1991, s. 145).
Beskrivningen bör inriktas på tankarnas kärna, så att man om möjligt kommer åt själva essen-sen i den tolkade texten. Genom att vi tar fasta på den variation som finns mellan de olika texterna och mellan de olika funderingar som finns i texterna, ges ett ökat djup åt beskrivningen av texternas tankevärld. "Textsammanhanget är den viktigaste tolkningsramen, inte våra eller andra forskares teoretiska utgångspunkter. Text ska med text utläggas" (Hartman, 1991, s. 39). Källan måste sättas in i det tidssammanhang och den sociala kontext där den blev till. Upphov och ursprung är därför viktiga förutsättningar för tolkningen.
Vi bör dock komma i håg att analys av data enligt många författare är bland det svåraste och
minst standardiserade delen i hela forskningsprocessen kring fallstudier (se t.ex. Eisenhardt,
1989). Yin (1981, 1989) hävdar att det inte går att faställa några klara regler på hur analysarbetet
måste gå till. Enligt honom kan analysarbetet liknas vid detektivarbete där det gäller att finna de
beskrivningar som bäst förklarar de data som föreligger. Det viktigasrte blir därför att skapa förklaringar eller teorier som bäst och mest heltäckande troliggör de data som finns i fallstudierna. (Swartz, 1994)
Inte minst därför är det viktigt att klargöra vilken typ av data som redovisas. De data som presenteras kan bestå av ren återgivning av data, av sammanfattad eller bearbetad data men även av författarens tolkning av data. Till viss del är all data som presenteras i kvalitativa fallstudier tolkade eller subjektiva. Ur ett hermeneutiskt perspektiv, vilket jag har i denna studie, är dock detta inte ett problem. Fakta ses alltid som förmedlade, d.v.s. som ett resultat av tolkningar. För den hermeneutiska forskningen är i stället förståelse av texter, i både bokstavlig och bildlig bemärkelse, det man bör fokusera sig på (Alvesson och Sköldberg, 1994, s. 165).
De data som presenteras i denna fallstudie kommer i varierande utsträckning att vara i bearbetad eller komprimerad form. Ibland utgörs data av citerad originaltext från primära källor och ibland kan data var text citerad från sekundära eller bearbetade källor. Data kan också vara komprimerad, d.v.s. min sammanställning och återgivning av ett mer omfångsrikt material.
Slutligen kan data presenteras så att det endast är mina tolkningar av materialet som presenteras.
4. Samernas aspirationer
Efter denna genomgång är det dags att sätta in samernas aspirationer i den analysram som redovisats i inledningsdelen. För att underlätta detta skall jag göra några avgränsningar. Studien behandlar i huvudsak tiden från domen i Skattefjällsmålet 1981 till Sametingets invigning 1993, med tonvikt lagd på tiden från 1987 till 1993. Jag har också begränsat mig till att enbart studera dokument och material från Svenska samernas riksförbund (SSR). Därmed är det SSR:s syn som i denna studie får representera samernas aspirationer i Sverige.
Naturligtvis är det mycket politisk retorik som framkommer i dessa dokument och tal, men det behöver inte enbart vara negativt. Aspirationerna klargörs nog mer bildligt i den politiska retoriken, vilket i sin tur kan underlätta anlysen. Denna retorik har jag också försökt förmedla genom underrubrikerna och citaten.
Anledningen till att jag valt att göra denna begränsning av materialet beror dels på att SSR är
den största samiska organisationen i Sverige, och före Sametingets tillkomst den helt
dominerande samiska politiska aktören, och dels för att deras material är relativt lättåtkomligt.
Dessutom är nästan alla samebyar och merparten av sameföreningarna i Sverige är medlemmar i SSR. Jag anser därmed att SSR utgör en fullt tillfredsställande representant i denna undersökning för samerna i Sverige.
Materialet från SSR används här för en enkel källanalys. Källanalysen har enligt Holme och Solvang sin förebild i historikerns tillvägagångssätt. När man genomför källanalys är man inte längre själv observatör till det som händer, utan man får mestadelen av informationen från det källmaterial man har att förfoga över. Holme och Solvang menar också att en källa är ett historiskt dokument, vilket innebär att den "återspeglar de uppfattningar och den kunskap som fanns i ursprungssituationen" (Holme och Solvang, 1991, s. 149). Ur en hermeneutisk infallsvinkel, vilket jag har i denna undersökning, är dock detta inte ett problem. Fakta ses alltid som förmedlade, d.v.s. som ett resultat av tolkningar. För den hermeneutiska forskningen är i stället förståelse av texter, i både bokstavlig och bildlig bemärkelse, det man bör fokusera sig på (Alvesson och Sköldberg, 1994:165).
Hur vet man då att den erhållna tolkningen är sann? Svaret på frågan är att det enligt den hermeneutiska synsättet är fel ställd. Enligt Alvesson och Sköldberg (ibid.) finns i hermeneutiken "ingen dikotomi mellan påstående och verklighet, subjektivt och objektivt, utan utgångspunkten är den (föränderliga) hermeneutiska situationen, förståelsen som sådan, varav påståenden och verkligehet, subjektivt och objektivt (på sin höjd) är avledda, abstraherade storheter". För hermeneutiken är sanning i stället att avslöja väsentliga men tidigare okända förhållanden under en text (mängd av texter).
Ny kunskap får man enligt hermeneutiken via förståelsen i vad mån något är genom att tolka det, leva sig in i det och förklara innebörden av det. I sin lärobok Om den politiska vetenskapens grunder framhåller Lindblad (1981:519) att den som kan ange innebörden av eller betydelsen hos mänskligt handlande har "förstått" det. I en lärobok om Geografi som vetenskap står det att hermeneutiken genom sin betoning på inlevelse och tolkning förkastar kravet på enhetliga forskningsregler och kravet på generella teorier eftersom dessa med hänsyn till samhällsföreteelser anses bli alltför allmänna och alltför innehållslösa (Östman, 1985:18).
Trots hermeneutikens förkastande av generella forskningsregler finns ändock en viss struktur vid
källanalytisk forskning. Från källans ursprungssituation till den situation där det kommer till
användning sker ett delvis tillfälligt men också ett systematiskt urval och sållning av
informationen, enligt följande: (1) Upphovssituation - produktion av information, (2) Källor - registrering av information, (3) Tänkbara källor - bevarande av information och (4) Faktiska källor - konkret användning av information (Holme och Solvang, 1991, s. 137). Mellan var och en av punkterna sker ett urval och en sållning av informationen. I föreliggande studie kan urvalsproceduren sammanfattas på följande sätt.
Upphovet till källorna har SSRs landsmöten - som officiellt kallas Samernas Landsmöten - varit.
Källmaterialet har utgjorts av dokument från SSR som uppkommit till följd av landsmötena. Ur ett källkritiskt hänseende kan dessa dokument benämnas för kvarlevor, d.v.s. materialet har inte uppkommit i avsikt att svara på de frågor jag har i denna studie (Alvesson och Sköldberg, 1994:125). De landsmötesdokument som används i denna studie kan delas in i tre delar:
landsmötesprotokoll, Landsmötesnytt (ett nyhetsbrev som utges av SSR) och landsmötesresolutioner. Efter första sållningen har sådan information som inte direkt har med uppsatsens syfte och problem att göra fallit bort. Kvar blev det material ur landsmötesdokumenten som kan benämnas tänkbara källor. När ytterligare urval och sållning genomförts av materialet har endast de faktiska källorna blivit kvar. De faktiska källorna utgörs i denna uppsats av inledningsanföranden, av SSRs ordförande till landsmötet, och de resolutioner som landsmötena beslutat om. Ur detta material kan vi se vilka mål och strategier som SSR framförde under policyprocessen med att inrätta ett Sameting i Sverige. För att utöka förståelsen av SSR:s syn infogas många direkta citat (Holme och Solvang, 1991:101). Efter varje landsmöte ger SSR ut en specialutgåva av nyhetsbrevet som kallas "Landsmötesnytt", där de viktigaste dokumenten från landsmötet finns tryckta. Nyhetsbreven "Landsmötesnytt" kan i vissa fall här räknas bland de faktiska källorna.
I de fall då fakta och uppgifter från tidskrifterna Samefolket och Sáminuorra samt material från Samerättsutredningen varit behjälpliga för framställningen har även de utgjort referenser till uppsatsen.
Innan vi går in på själva undersökningen vill jag avsluta metoddelen med att referera till Östman (1985:18). Enligt honom avfärdar hermeneutiken "kravet på objektivitet och värderingsfrihet i forskningen som inte bara orealistiskt utan även olämpligt". Den bästa forskningen nås sålunda
"inom områden där forskaren har egna värderingar och därigenom är engagerad". Därigenom
kan forskningen "också bli ett led i arbetet på att förändra och utveckla samhället".
5. Samerättsutredningens tillkomst
5.1. Domen i skattefjällsmålet
Skattefjällsmålet avslutades genom dom i Högsta Domstolen (HD) 1981. Samerna hade yrkat på äganderätt eller någon annan form av ständig besittningsrätt till vissa angivna fastigheter - skattefjäll - i Jämtland. Statens uppfattning var att renskötselrätten i princip gav samerna de rättigheter som efterfrågades och att rättigheterna var reglerade genom rennäringslagen, varför samernas yrkande avslogs. SSR ansåg ändock att domen i skattefjällsmålet var en principiellt betydelsefull framgång för samerna genom att man där slog fast att utövande av renskötsel, jakt och fiske kan leda till äganderätt i svensk mening. Samernas riksförbund menade att det är först genom denna rättegång som det blivit klart vilken stark ställning som samerna av hävd haft på bl a skattefjällen. Samtidigt ansåg HD - beträffande skattefjällen - att det samiska månghundraåriga brukandet av markerna inte kunde medföra en allomfattande äganderätt. HD tillmätte dessutom 1971 års rennäringslag en blockerande betydelse vad gäller rättsfrågorna, enligt SSR. De ansåg också att HD blundade för de kulturella och politiska processer, som i olika avseenden inverkat på tolkningen av samernas rätt till land och vatten. (SSR:s landsmötesresolution A, 1989, s. 1-3) I valet mellan att överklaga domen till Europadomstolen eller att välja en annan väg för den fortsatta rättskampen beslöt Samernas Landsmöte 1981 att pröva finna en politisk lösning på frågan. Denna vilja kommer till uttryck i resolution A, antaget av Landsmötet -81, där det framhålls att "den tidpunkt är nu inne då omedelbara politiska åtgärder måste sättas i verket. För att realisera detta är samerna beredda att tillsammans med företrädare för majoritetsbefolkningen lägga fast de samiska rättigheterna och de övriga grunder som måste finnas för att vidta konkreta åtgärder och på så sätt forma den framtida samepolitiken." (SSR:s landsmötesresolution A, 1981)
5.2. Regeringsdirektiven
I september 1981 lämnade SSR en framställan till den borgerliga Fälldinregeringen om en
samerättsutredning (SSR:s landsmötesresolution A, 1989). Regeringens direktiv (Dir. 1982:7)
föredrogs på sammanträdet den andra september -82 (SOU 1989:41, s. 411). Av direktiven
framgår att regeringen föreslår att en kommitté med parlamentarisk sammansättning tillsätts för
att överväga vissa frågor om samernas ställning. Kommitténs huvuduppgift borde, enligt
regeringen, vara att stärka samernas rättsliga ställning i frågor som rör rennäringen och överväga
behovet av ett samiskt organ som kan företräda samerna i olika sammanhang. Dessutom ville regeringen att kommittén skulle komma med förslag på insatser för att bevara och utveckla det samiska språket. I direktiven framhåller dåvarande justitieministern Petri "att varken ett ev. nytt organ eller något annat samiskt organ bör tilläggas några konstitutionella befogenheter, t ex medbestämmanderätt i lagstiftningsfrågor. En sådan ordning skulle komma i strid med de principer som regeringsformen bygger på. Inte heller bör någon ordning med vetorätt för samiska organ vad gäller förvaltningsbeslut införas" (SOU 1989:41, s. 416).
Regeringen Fälldins direktiv ansågs emellertid vara alltför beskurna varför SSR inte kunde acceptera dem. Någon utredning blev därför heller aldrig tillsatt. Efter valnederlaget 1982 avgick Fälldinregeringen. En ny socialdemokratisk regering bildades med Olof Palme som statsminister.
Den nya regeringen utfärdade tilläggsdirektiv (Dir. 1983:10) till kommittén med uppgift att utreda vissa frågor om samernas ställning i Sverige. (SOU 1989:41, s. 419)
5.3 Samisk kritik av direktiven
Samerättsutredningen tillsattes andra maj 1983. Från samernas sida hade man fortfarande invändningar mot utformningen av direktiven, vilket kan utläsas ur resolution A som antogs av Samernas Landsmöte 1983. Där står det att den utredning samerna begärt och önskat få till stånd skall ha som övergripande uppgift att stärka samernas rättsliga ställning som folk. Härvid är det, enligt resolutionen, av särskild vikt att utreda och fastslå:
• folkrättens betydelse.
• den grundläggande rätten till land och vatten innefattande medbestämmande i lagstiftningsfrågor.
• skogsrenskötselns rättsställning genom lagstiftning.
• kulturens och språkens ställning.
Landsmötet konstaterar också genom resolutionen att regeringen genom sammansättningen av
utredningen försökt "vinkla bort utredningen från angivna uppgifter utifrån de för utredningens
tillblivelse angivna förhållanden". I resolutionstexten kan vi också läsa att "Landsmötet motsätter
sig alla inskränkningar i utredningens direktiv som innebär att utredningen begränsar sig till att
studera vilka möjligheter samerna har att få ett större inflytande inom nuvarande rättspraxis. I det här sammanhanget hänvisar landsmötet till tidigare beslut, där kravet på vetorätt mot ingrepp i sameområdet som hotar förutsättningarna för samernas näringar, varit en grundförutsättning för utredningen." (SSR:s landsmötesresolution A, 1983)
5.4. Vilka krav hade samerna?
I landsmötesresolution A, 1983, kan vi se att SSR ställde krav på att:
- regeringen tar nödvändiga kompletterande beslut i enlighet med landsmötets riktningsgivande beslut.
- samerna får vetorätt mot ingrepp i sameområdet, som hotar förutsättningarna för samernas näringar.
- få medbestämmande i lagstiftningsfrågor som berör samernas självklara rätt att kunna bo, leva och utveckla sin kultur och språk samt sina näringar.
- regeringen genom tilläggsdirektiv ger utredningen ett uppdrag som överensstämmer med samernas krav och det socialdemokratiska partiets engagemang i minoritetsfrågor och speciellt då engagemanget för de små folkens rätt.
- all exploatering som samerna upplever som ett verkligt hot mot sina näringar stoppas medan kommittéarbetet pågår.
Avslutningsvis uttalade Landsmötet "att det under nuvarande förhållanden inte finns någon som helst anledning för samerna att delta i kommittéarbetet, om de ovan angivna kraven inte uppfylls." (Ibid.)
Samernas landsmöte 1984 menade dock att ett nytt läge uppstått angående samerättsutredningen.
Landsmötet angav därför som sin mening att SSR åter skulle delta i utredningsarbetet. Som skäl
för detta angavs att den uppläggning av utredningen som SSR angivit i sin till utredningen
överlämnade promemoria skulle få ligga till grund för arbetet. Folkrätten skulle också tillmätas
betydelse i utredningen, samt att den samverkan som kommit till stånd mellan
samerättsutredningarna i Sverige, Norge och Finland (se SOU 1990:91, s. 270) ansågs vara av
värde (SSR:s landsmötesresolution B, 1984). Med anledning av landsmötets beslut förordnades SSRs ledamöter som sakkunniga i utredningen (SSR:s landsmötesresolution A, s. 3).
5.5. Kommentarer
HD avkunnade dom i skattefjällsmålet 1981. Domen var formellt ett nederlag för samerna. De hade inte större rätt till de omtvistade jämtländska områden än vad rennäringslagen utvisar. För samernas del är emellertid de allmänna uttalanden som domstolen gjorde om samernas rätt av stort värde. Bevisningen som lades fram i målet ledde ju till att HD "ansåg sig kunna göra ett uttalande som man tidigare inte vågat slå fast i nordisk rätt", som f d justitierådet Bertil Bengtsson uttryckte det på sitt föredrag på Samernas landsmöte 1988 (Bengtsson i:
Landsmötesnytt (1988). Bengtsson, som själv var domare i HD när skattefjällsmålet avgjordes, syftar här på uttalandet "att samerna faktiskt i varje fall på 1600-talet kunnat förvärva äganderätt, eller rättens motsvarighet på den tiden, bara genom att använda marken till renbete, jakt och fiske genom ockupation och hävd" (ibid.). Tidigare hade man ansett att man endast kunde bli ägare till herrelös mark genom jordbruk. Nomader ansågs inte kunna förvärva äganderätt.
Bengtssons kommentar med anledning av detta är följande:
"Det kändes som ett djärvt uttalande, och det var efter en hel del tvekan som jag för min del kom till det resultatet, men numera tvekar jag inte; senare rättshistorisk forskning, särskilt Kaisa Korpijaakos mycket värdefulla undersökning har bekräftat att vi hade rätt."
(ibid.)
HD slog också fast i skattefjällsdomen att samerna har en mycket stark bruksrätt till skattefjällen som grundas på urminnes hävd och som är skyddad genom grundlagen - en betydlig starkare rätt än man tidigare trott. Rennäringslagen gäller visserligen, men den ger enligt Bengtsson bara ett minimum av vad samerna kan begära. (ibid.)
Eftersom folkrätten är så central i de samisk kraven har jag valt att ta med denna kommentar av
Bengtsson om domen i skattefjällsmålet. De allmänna uttalanden om samernas rätt som HD
gjorde i samband med domen dyker upp då och då i den samepolitiska debatten under den tid
som behandlas i denna uppsats. Därför är det bra att känna till dem innan man går vidare.
Själva domen i skattefjällsmålet gjorde att samerna insåg att det är svårt att föra en rättslig process mot någon (läs: staten) som själv stiftat lagarna. Det var en av anledningarna till att man valde den politiska vägen för att genom förhandlingar försöka förbättra samernas rättsliga ställning.
HDs allmänna uttalanden om samernas rätt torde vara en av orsakerna till att samerna fick råg i ryggen att kräva att folkrätten skulle få en mer central plats i samerättsutredningen. Detta medförde att samerna inte kunde godkänna de beskurna regeringsdirektiven som man ansåg att statsmakten lagt fram. SSR valde t o m att inte delta i utredningsarbetet ett tag, för att man ansåg att det inte skulle gå att stärka samernas rätt med de direktiv som fanns att arbeta efter. Med kompromisser från båda håll kunde SSR 1984 inträda i utredningen igen.
6. Samerna och folkrätten
6.1. Samernas folkrättsliga ställning
Under sommaren 1986 gav samerättsutredningen ut betänkandet "Samernas folkrättsliga ställning" (SOU 1986:36). Betänkandet innehöll en genomgång av folkrättens betydelse för samerna, men inga förslag.
"Det fanns flera skäl för utredningen att behandla de folkrättsliga frågorna särskilt. Samerna, som det sägs i betänkandet, har själva alltmer kommit att fästa avseende vid det folkrättsliga regelsystemet. De har betonat att de utgör ett folk och att det som sådant berättigar till en särställning i det svenska samhället.
Källa????
