Lunds universitet STVU15
Statsvetenskapliga institutionen VT20
Handledare: Jakob Gustavsson
Krishantering och maktpolitik
Skandinavisk krishantering under 60 dagar i samband med
utbrottet av covid-19
Abstract
In the beginning of 2020 the world experienced the most severe pandemic since the last globalization wave. In Scandinavia the COVID-19 outbreak was countered with similar aims but with different measures. When Denmark imposed extensive restrictions Sweden took a completely different path. This study investigates the reason why seemingly equal countries opted such different crisis management strategies during the COVID-19 outbreak.
The study is based on theories of crisis management together with Joseph Nye’s theory of soft power. Power as a means in the crisis management were exercised in different ways and to varying degrees to inhibit the spread of the disease. By examining the power behavior of the countries and comparing them to the countries’ means of power a positive linear relationship was found that could explain the differences. Eight variables of power behavior and 16 variables of means of power were compared. The decisive factors were cultural but the countries’ foreign policy profile together with military power was also important.
Nyckelord: krishantering, covid-19, pandemi, makt, mjuk makt, Skandinavien, Sverige, Danmark.
Antal ord: 9 952
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 1
1.1 Bakgrund ... 1
1.2 Problemformulering ... 1
1.2.1 Frågeställning ... 1
1.2.2 Tidigare forskning och studiens bidrag (syfte) ... 2
1.2.3 Hypotes ... 2
1.2.4 Avgränsningar ... 2
1.3 Begrepp och definitioner ... 3
2 Teori ... 4
2.1 Krishantering ... 4
2.2 Makt ... 5
3 Metod ... 7
3.1 Strategiskt urval ... 7
3.2 Komparativ fallstudie ... 11
3.3 Material ... 12
4 Krishantering och makt ... 13
4.1 Bakgrund ... 13
4.2 Fall 1: Sverige ... 14
4.2.1 Krishantering ... 14
4.2.2 Politisk bakgrund ... 16
4.2.3 Maktpolitiska förutsättningar och inriktning ... 18
4.3 Fall 2: Danmark ... 22
4.3.1 Krishantering ... 22
4.3.2 Politisk bakgrund ... 24
4.3.3 Maktpolitiska förutsättningar och inriktning ... 26
4.4 Sammanfattning ... 29
4.4.1 Skillnader i krishanteringen ... 29
4.4.2 Skillnader i maktpolitiska förutsättningar och inriktning ... 30
6 Referenser ... 37 6.1 Primärmaterial ... 37 6.2 Sekundärmaterial ... 42
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Under inledningen av år 2020 upplevde den globaliserade världen sin dittills största internationella miljökris som en följd av det akuta hotet från covid-19. Det första sjukdomsfallet rapporterades i slutet av 2019 från den kinesiska Wuhan- provinsen, varifrån viruset spred sig okontrollerat och utvecklades till en pandemi (WHO 1).
Som en följd av coronapandemin vidtog världens länder mer eller mindre långtgående åtgärder för att hämma smittspridningen och begränsa dess konsekvenser. Åtgärderna utgjordes av såväl påbud som förbud och karaktäriserades framförallt av restriktioner avseende rörlighet. Restriktionerna innebar inskränkningar på liberala värden såsom mänskliga fri- och rättigheter eftersom internationella regler ignorerades (Habibi m.fl. 2020, s. 664-666).
Ländernas varierande åtgärder blev även ett ämne för samhällsdebatten såväl nationellt som internationellt.
1.2 Problemformulering
Covid-19 nådde Skandinavien den 31 januari år 2020 (Folkhälsomyndigheten 1).
Det som förenade länderna var målsättningen att sprida ut förväntade sjukdomsfall över en längre tidsperiod genom att hämma smittspridningen. Syftet var att inte överbelasta respektive lands sjukvårdskapacitet. Däremot skilde sig respektive lands krishantering både avseende graden av hur långtgående restriktioner som infördes och hur skyndsamt de beslutades. Skillnaderna visade sig både nationellt och transnationellt. Makt, som ett medel i de skandinaviska staternas krishantering, utövades på olika sätt och i varierande utsträckning för att hämma smittspridningen.
1.2.2 Tidigare forskning och studiens bidrag (syfte)
Esaiasson m.fl. (2019, s. 32-34) framhåller att forskning generellt bör behandla problem som är av både inom- och utomvetenskapligt intresse. Mitt forskningsproblem grundar sig i ett samhälleligt uppkommet problem som är aktuellt och av relevans för samhällsdebatten.
Studiens inomvetenskapliga relevans motiveras av att internationella miljökriser hittills har ”ägnats relativt liten uppmärksamhet i krisforskningen”
(Stern 2018, s. 170). Dessutom är det ovanligt att demokratier belägger sin egen eller andras befolkningar med restriktioner som inskränker fri rörlighet inom den egna nationen eller transnationellt i fredstid. När det sker samtidigt i majoriteten av världens länder har det stor betydelse för internationella relationer eftersom världen efter den senaste globaliseringsvågen inte har upplevt en internationell miljökris av samma magnitud (Holmberg 2020, s. 117-119). Deverell & Olsson (2019, s. 514) beskriver krishantering som ett tvärvetenskapligt ämnesområde som skär genom många discipliner och subdiscipliner vilket kan hindra övergripande perspektiv inom fältet. Genom ett försök till korsbefruktning av teorier om krishantering och maktteori skulle studien möjligen kunna bidra till en alternativ infallsvinkel på krishantering som kan öka förståelsen för varför stater agerar olika i internationella miljökriser. Studien ämnar alltså förklara staters krishantering som fall av olika staters maktpolitiska förutsättningar och inriktning.
1.2.3 Hypotes
Utifrån perspektivet att stater är enhetliga aktörer som agerar rationellt är min hypotes att respektive lands nationella krishantering speglar dess förda inrikes- och utrikespolitik. Snabba och långtgående restriktionerna i en stats krishantering kan förklaras av att den generellt förlitar sig mer på hård makt. På motsvarande sätt kan långsamma och nedtonade restriktioner förklaras av att staten i fråga generellt förlitar sig mer på mjuk makt. Jag tänker mig alltså att länder fortsätter på sin inslagna linje eftersom man sedan tidigare har investerat i den linjen och alltså skulle förlora på ett beteende som kraftfullt avviker. Eftersom samtliga skandinaviska länder är liberala demokratier förväntas alltså det land som är mest beroendet av mjuk makt vara det land som har mest att förlora på att inskränka, och mest att vinna på att främja liberala värden och liberal politik.
1.2.4 Avgränsningar
Studien begränsas i tid och rum till Skandinavien under de inledande månaderna för det lokala utbrottet av pandemin, från och med februari till och med mars 2020. Studien begränsas vidare till att undersöka ländernas maktutövning i form av restriktioner avseende rörlighet och sammankomster nationellt och
1.3 Begrepp och definitioner
Med Skandinavien avses länderna Sverige, Norge och Danmark. Jag väljer alltså en snävare definition till skillnad från bredare definitioner som även kan innefatta Finland och Island.
Enligt Holmberg (2020, s. 54) finns det ingen entydig formell definition av begreppet pandemi. En händelse som innebär fler sjukdomsfall än vad som är förväntat och som är begränsad i tid och rum definieras i grunden som ett utbrott.
Om händelsen istället ses som en process benämns den epidemi eller pandemi beroende på allvarlighetsgrad och omfattning. En pandemi kan definieras som en världsomspännande epidemi som påverkar ett stort antal människor och som enligt WHO utgör ett internationellt hot mot människors hälsa (Holmberg 2020, s.
52-57).
Tabell 1.1 Akronymer
covid-19 coronavirus disease 2019 BNP Bruttonationalprodukt BNI Bruttonationalinkomst
EG Europeiska gemenskaperna
EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdena Efta European Free Trade Association
EMU Ekonomiska och monetära unionen
EU Europeiska unionen
FN Förenta nationerna
IHR International Health Regulations
NF Nationernas förbund
Nato North Atlantic Treaty Organization
OECD Organization for Economic Cooperation and Development PFF Partnerskap för fred
USA United States of America WHO World Health Organization
WVS World Values Survey
2 Teori
2.1 Krishantering
Sundelius & Stern (1997, s. 13) definierar en kris som en uppfattning hos de centrala aktörerna om att en situation utgör ett hot mot betydande värden, att tiden som står till förfogande är begränsad och att situationen präglas av osäkerhet. En internationell miljökris karaktäriseras dessutom av en uppfattning om ett akut hot mot biologiska värden eller mot människans hemvist (Stern 2018, s. 170).
Boin m.fl. (2005, s. 10) framhåller fem avgörande uppgifter för politiska beslutsfattare varav tre är relevanta för studien: sense making, situationsuppfattning; decision making, beslutsfattning; och meaning making, innebördsuppfattning.
Eftersom upplevelsen av ett hot är subjektiv och konstruerad är det först när de politiska beslutsfattarna uppfattar ett allvarligt hot mot systemet som man de facto står inför en kris (Boin m.fl. 2005, s. 2). Det kräver att systemet som helhet har tillräckliga förutsättningar att uppfatta tecknen på ett tidigt stadium. Det kan handla om organisatoriska förutsättningar såsom dess design, informationsflöden och system för riskbedömning (Boin m.fl. 2005, s. 19-28). Det kan handla om psykologiska förutsättningar i meningen att kunna hantera stress (Boin m.fl. 2005, s. 28-30). En annan viktig förutsättning är förmågan hos individer och organisationer att sortera ut värdefull information ur ett omfattande och överväldigande informationsflöde (Boin m.fl. 2005, s. 30-37).
Inom krishantering är beslutsfattning en central del som har två dimensioner i studien eftersom de politiska besluten under coronakrisen dels riktades mot interna förhållanden och dels mot omvärlden. En stats utrikespolitiska inriktning kan enligt Gustavsson (2018, s. 259) påverkas av ”vilka individer som utformar denna, vilka delar av statsapparaten som väger tyngst i beslutsprocessen, samt statsskickets utformning” (Gustavsson 2018, s. 259). Till skillnad från den allmänna villfarelsen att ledaren högst upp i hierarkin tar alla beslut menar Boin m.fl. (2005, s. 144-145) att det är den samlade förmågan i ett lands institutioner som avgör vilka beslut som tas. Allison & Zelikow (1999, s. 142) argumenterar på liknande sätt och menar att regeringars beteenden grundar sig i deras underordnade organisationers samlade beteenden snarare än i medvetna val. Boin m.fl. (2005, s. 145-146) framhåller även vikten av långsiktiga beslut som är en del av en överordnad strategi.
The core question [...] is: at what cost to public values, civil liberties, freedom of the press, and reputation abroad do leaders seek to gain the upper hand in crises by means of rash moves? (Boin m.fl. 2005, s.
146).
Att göra välbalanserade avvägningar mellan effektivitet och lämplighet är viktigt i krishanteringsarbetet. Enligt Boin m.fl. (2005, s. 1) finns det i grunden en förväntan från allmänheten att politiker ska leda dem och skydda dem samtidigt som åtgärderna inte får bli oproportionerliga. Sundelius & Stern (1997, s. 13) konstaterar dessutom att ”[m]ålprioriteringar och olika åtgärders legitimitet styrs av nationella och institutionellt betingade bakgrundsfaktorer” (Sundelius & Stern 1997, s. 13) som till exempel den svenska förvaltningsmodellen.
Innebördsuppfattning handlar om att kommunicera en sammanhängande och trovärdig bild av krisen till befolkningen för att minska osäkerheter och förankra de beslut som fattas i krishanteringsarbetet (Boin m.fl. 2005, s. 12-13). För att ledningens krishantering ska anses vara ansvarfull är det viktigt att den uppfattats som proportionerlig och transparent (Boin m.fl. 2005, s. 113).
2.2 Makt
Joseph Nye (1990, s. 166) utvecklade sin maktteori mot bakgrunden av de nya trender han observerade i samband med Kalla krigets slut. Upplösningen av den forna maktbalansen tillsammans med den informationsrevolution och globalisering som följde innebar ett behov av att omdefiniera makt ifrån grunden.
Han menar dels att den nya världsordningen innebär en spridning av makt genom en förändrad maktfördelning mellan stater samt en maktförskjutning från stater till privata internationella aktörer (Nye 1990, s. 155). Han beskriver även en maktomvandling som innebär att traditionella maktmedel blivit mindre användbara (Nye 1990, s. 159).
Enligt Nye innebär de förändrade förutsättningarna att det är viktigare att ha makt över generella önskade utfall än över specifika aktörer. Därför handlar makt om förmågan att förändra andras beteenden och preferenser. Det kan åstadkommas genom att sätta agendan på ett sådant sätt att andra vill följa efter, eller åtminstone går med på den egna agendan. Om man dessutom lyckas få andra att vilja det man själv vill har man uppnått ”co-optive or soft power” som utgör ett komplement och en motpol till ”hard or command power” (Nye 1990, s. 166).
Definitionen av makt är enligt Nye förmågan att påverka andra för att få det man vill ha, vilket kan göras på tre sätt: genom tvång, piska; genom betalningar, morot; eller genom övertalning och attraktion, mjuk makt (Nye 2011, s. 46). Han
makt förstås som ytterligheterna i det spektrum av olika beteenden med vilka man kan uppnå önskade utfall genom att påverka andras beteenden med olika maktmedel (Nye 2004, s. 5-8).
Figur 2.1 Makt (Nye 2004, s. 8).
På internationell nivå finns det enligt Nye (2004, s. 30) tre typer av makt: militär, ekonomisk och mjuk makt som understöds av militära, ekonomiska och mjuka maktmedel. Ett lands mjuka maktmedel är enligt Nye (2004, s. 11) dess kultur, värderingar och utrikespolitik.
Ett lands kultur definierar förutsättningarna för att idéer och innovationer ska kunna blomma ut och skapa attraktion. När ett lands normer och värderingar överensstämmer med universella normer och värderingar ökar sannolikheten för att ett lands uttryck ska uppfattas som attraktiva (Nye 2004, s. 11).
Ett lands politiska värderingar kan vara en källa till mjuk makt om de uppfattas som uppriktiga, ödmjuka och ambitiösa. Om värderingarna uppfattas som hycklande, arroganta, inskränkta eller likgiltiga kan de istället försvaga mjuk makt. För att ett lands politiska värdeingar ska vara trovärdiga måste landet leva upp till de värderingar som det ger uttryck för (Nye 2004, s. 13-14).
Ett lands utrikespolitik kan vara en källa till mjuk makt om den är framgångsrik i hemlandet och i internationella institutioner. Utrikespolitiken måste ha uppbackning i hemlandet och i samarbeten med andra för att uppfattas som legitim och ha moralisk auktoritet (Nye 2004, s. 14-15).
3 Metod
Ambitionen är att besvara frågeställningen genom en teorikonsumerande empirisk undersökning där fallen står i centrum och teorin är på plats från början (Esaiasson m.fl. 2019, s. 89). Den analytiska ansatsen är att utifrån teorier om krishantering beskriva respektive lands krishantering samt att förklara skillnaderna i respektive lands maktbeteenden utifrån dess maktpolitiska förutsättningar och inriktning. Studien utgår från neoliberalismen som perspektiv på internationella relationer såtillvida att den maktteori som utvecklats av Joseph Nye används för att analysera länderna. Det övergripande arbetssättet kommer att karaktäriseras av kongruens eftersom jag vill förklara det empiriska utfallet med en teori.
Valet av forskningsstrategi inom samhällsvetenskapen beror på typen av forskningsfråga, graden av kontroll över skeendet och om fokus är ett historiskt eller aktuellt skeende (Yin 2007, s. 19-26). Eftersom min studie avser förklara ett skeende över tid som är aktuellt och utan möjlig manipulation av relevanta beteenden väljer jag att genomföra en fallstudie.
För att kunna dra systematiskt grundade slutsatser inom samhällsvetenskaplig forskning framhåller Esaiasson m.fl. (2019, s. 87) betydelsen av jämförelser. Jag kommer därför jämföra två fall och väljer att benämna termerna analysenheter och fall synonymt till skillnad från Yin (2007, s. 60) men i likhet med Esaiasson m.fl.
(2019, s. 88).
En god extern validitet i en fallstudie förutsätter att fallen väljs strategiskt (Esaiasson m.fl. 2019, s. 101-102). För att välja lämpliga fall används det som Esaiasson m.fl. (2019, s. 103) benämner bakvänd mest lika-design där valet av fall avgörs av värdet på den beroende variabeln. Anledningen är att jag på förhand tror mig känna till värdet på den beroende variabeln, alltså att ländernas krishantering skilde sig.
För en god intern validitet eftersträvas ett minimalt avstånd mellan teoretiska definitioner och operationella indikatorer samt empirisk validitet i form av kriterievaliditet genom minst två operationella indikatorer på samma teoretiska begrepp (Esaiasson m.fl. 2019, s. 60-63).
3.1 Strategiskt urval
inte exakta inbördes eller absoluta värden utan syftar till att påvisa skillnaderna avseende maktutövningen hos analysenheterna.
I figur 3.1 redovisas de skandinaviska ländernas beslut om restriktioner för att hämma smittspridningen från andra länder. Utgångspunkten är tillfället för det första skandinaviska sjukdomsfallet.
I figur 3.2 redovisas de skandinaviska ländernas beslut om restriktioner för att hämma smittspridningen inom de respektive länderna. Här är utgångspunkterna de olika tidpunkterna då respektive land fick sitt första sjukdomsfall.
Utifrån den samlade bilden kan det konstateras att de länder som skilde sig mest i sin maktutövning var Sverige och Danmark. Danmark använde tvångsmakt tidigast och i högst utsträckning såväl inom landet som mellanstatligt. Sverige var långsammast och använde i lägst utsträckning tvångsmakt i sin krishantering. Mitt strategiska urval resulterar alltså i att Sverige och Danmark är de länder som ska jämföras.
1 Sverige rekommenderar karantän vid uppvisande av symptom förknippade med covid-19 (Folkhälsomyndigheten 2).
2 De skandinaviska länderna avråder från resor till Kina (Utrikesdepartementet 1; Regjeringen 1; Udenrigsministeriet 1).
3 Danmark beslutar om karantän för alla inresande från riskområden. (Regeringen 1).
4 Norge beslutar om karantän för alla inresande från alla länder utom Sverige och Finland (Regjeringen 2).
5 Sverige avråder från resor till samtliga länder (Regeringskansliet 1).
6 Norge avråder från resor till samtliga länder, inför reseförbud för sjukvårdspersonal och inreseförbud för kvotflyktingar (Regjeringen 3; Regjeringen 4).
7 Sverige beslutar om inreseförbud för icke-medborgare från samtliga länder utom EES och Schweiz (Regeringskansliet 2).
8 Norge beslutar om att öppna gränserna för säsongsarbetare inom EES (Regjeringen 6).
9 Norge beslutar om inreseförbud för icke-medborgare från samtliga länder och förstärkta gränskontroller (Regjeringen 5).
10 Danmark avråder från resor till samtliga länder, beslutar om inreseförbud för icke-medborgare från samtliga länder och förstärkta gränskontroller med stöd av landets militär samt uppmanar danska medborgare att återvända till Danmark (Regeringen 3).
Figur 3.1 Restriktioner för att motverka importerad smittspridning
1 Danmark beslutar om förbud mot sammankomster med fler än 1000 personer (Regeringen 2).
2 Sverige beslutar om förbud mot sammankomster med fler än 500 personer (Regeringskansliet 3).
3 Sverige rekommenderar gymnasier, högskolor och universitet att övergå till distansstudier (Regeringskansliet 4).
4 Danmark beslutar om förbud mot sammankomster med fler än 100 personer (Regeringen 3).
5 Sverige inför förbud mot sammankomster med fler än 50 personer (Regeringskansliet 5).
6 Sverige beslutar om besöksförbud på äldreboenden (Regeringskansliet 6).
7 Danmark stänger alla skolor och universitet, kulturarrangemang och idrottsarrangemang (Regeringen 3).
8 Norge stänger alla skolor och universitet (Helsedirektoratet 1), kulturarrangemang, idrottsarrangemang, träningscenter, simhallar, skönhets- och kroppsvårdsmottagningar och hela serveringsbranschen (Helsedirektoratet 2). Regeringen ger möjlighet för kommunerna att fastställa lokala restriktioner för sammankomster, som exempel införde Oslo förbud mot sammankomster med fler än 50 deltagare (Oslo kommune 1).
9 Norge inför hytteforbud för att undvika en överbelastning av mindre orters sjukvårdskapacitet (Regjeringen 7).
10 Danmark stänger träningscenter, simhallar, skönhets- och kroppsvårdsmottagningar och hela serveringsbranschen samt inför förbud mot sammankomster med över 10 deltagare (Regeringen 4).
Figur 3.2 Restriktioner för att motverka inhemsk smittspridning
3.2 Komparativ fallstudie
Ambitionen är att förklara skillnaderna i ländernas krishantering genom att undersöka respektive lands maktbeteenden under coronapandemin och jämföra dem med dess maktpolitiska förutsättningar och inriktning. Variabler och empiriska indikatorer framgår i tabellform i figur 4.5 och 4.6 för att spara plats.
Undersökningen av respektive fall inleds med en beskrivning av händelseförloppet följt av ländernas bakgrund samt maktpolitiska förutsättningar och inriktning. I den efterföljande analysen kommer jag dra slutsatser genom hypotetisk-deduktiv metod (Thurén 2019, s. 52-56).
Undersökningen av ländernas maktpolitiska förutsättningar och inriktningar kommer utgå från de maktteoretiska begreppen kultur, värderingar, utrikespolitik, militär och ekonomi. För att mäta kultur kommer jag undersöka respektive lands politiska system eftersom det representerar respektive lands normer om hur landet ska styras. Jag kommer även undersöka hur kulturen kommer till uttryck genom innovationer och öppenhet. Jag kommer dessutom mäta tillit eftersom tillit är en del av ett lands sociala kapital och kan förklaras ”med de kulturella normer som historiskt etablerats” (Rothstein 2019, s. 48). Tillit delas vanligen in i vertikal tillit, för att beskriva förtroende mellan staten och medborgarna, och horisontell tillit för att beskriva det ömsesidiga förtroendet mellan medborgarna (Norén Bretzer 2018, s. 246). För att mäta politiska värderingar kommer jag undersöka hur länderna uppfattas i internationella undersökningar om korruption, pressfrihet, rättssäkerhet och jämställdhet. För att mäta förutsättningarna för respektive lands utrikespolitik kommer jag jämföra respektive lands uttalade utrikespolitik med uppbackningen i dess hemland samt landets representation i internationella institutioner. För att mäta ländernas militära och ekonomiska förutsättningar kommer jag undersöka deras militära allianser, försvarsutgifter, handelsöverskott och bistånd.
Därefter kommer jag jämföra respektive lands maktbeteenden under krisen med dess maktpolitiska förutsättningar och inriktning. I den efterföljande analysen kommer jag undersöka samband med produktmomentkorrelationskoefficienten Pearsons r (Esaiasson m.fl. 2019, s 376-381). Resultatet förväntas bli att min hypotes stärks eller försvagas, beroende på om den räcker för att förklara utfallet eller om andra faktorer spelade in.
3.3 Material
I studien har framförallt primärkällor i form av offentlig information på regeringarnas och myndigheternas webbsidor samt sekundärkällor i form av böcker och tidskrifter använts. Jag har även genomfört en intervju med en departementssekreterare på regeringskansliet som tyvärr begränsades av sekretess eftersom krisen fortfarande pågår. Informanten informerades inför intervjun om förutsättningarna avseende anonymitet och vad som gäller avseende information av hemlig karaktär. Dokumentation finns tillgänglig i form av frågeformulär och ljudinspelning. Informanten fick efter intervjun möjlighet att granska materialet.
I allt arbete med källor har Thuréns (2013, s. 7-8) källkritiska principer äkthet, tidssamband, oberoende och tendensfrihet beaktats.
4 Krishantering och makt
4.1 Bakgrund
Coronapandemin uppfyllde alla kännetecknen för att kategoriseras som en internationell miljökris. För det första innebar pandemin ett hot mot biologiska värden eftersom det fanns otillräcklig kunskap om viruset och eftersom det saknades vaccin och behandlingsmetoder. Fram till och med den 31 mars rapporterades 750 890 sjukdomsfall och 36 405 avlidna på grund av Covid-19 i världen vilket är fler än under hela H1N1-pandemin 2009 (WHO 2; WHO 3).
Krisen innebar även ett socioekonomiskt hot eftersom statsledningarna tvingades till en balansakt mellan att å ena sidan begränsa pandemin och å andra sidan klara ekonomin. För det andra spreds covid-19 med en sådan hastighet att beslut behövde tas omgående för att hämma spridningen av Covid-19 och dess konsekvenser. För det tredje karaktäriserades pandemin av osäkerhet eftersom det saknades erfarenhet av såväl sjukdomen i sig som motåtgärdernas konsekvenser i den interdependenta kontexten. I tabell 4.1 framgår antalet konstaterade fall och antalet dödsfall av covid-19 i Sverige och Danmark fram till den 31 mars 2020.
Konstaterade fall av covid-19 Dödsfall orsakade av covid-19
Land Miljoner
invånare Antal Antal/miljoner
invånare Antal Antal/miljoner invånare
Sverige 10,3 4028 391 146 14
Danmark 5,8 2577 444 77 13
Tabell 4.1 Antal rapporterade sjukdomsfall och dödsfall den 31 mars (WHO 2;
SCB 1; Danmarks Statistik 1).
4.2 Fall 1: Sverige
4.2.1 Krishantering Organisation
På strategisk nivå leds Sveriges nationella krishantering av regeringskansliet på uppdrag av regeringen. Den svenska krisberedskapen grundar sig på ansvarsprincipen vilken innebär att det departement som ansvarar för en viss verksamhet under normala omständigheter och förhållanden även har det ansvaret i en krissituation. Justitiedepartementet är ansvarigt för krishanteringen vid regeringskansliet och samordnar krishanteringen vid händelser som berör flera departement. Inrikesministerns statssekreterare leder då det samlade krishanteringsarbetet i GSS - Gruppen för strategisk samordning - vilken består av samtliga berörda departements statssekreterare (Regeringskansliet 7).
Krisberedskapen grundar sig även på närhetsprincipen och likhetsprincipen vilket innebär att kriser ska hanteras så nära händelsen som möjligt och med arbetsformer så lika de ordinarie som möjligt. Det operativa krishanteringsarbetet ligger därför på berörda myndigheter (Regeringskansliet 7).
Situationsuppfattning
För att upptäcka potentiella kriser bedriver kansliet för krishantering en dygnet- runt-verksamhet med en ständig omvärldsbevakning. I en intervju med en av departementssekreterarna på kansliet beskrivs arbetet under coronakrisen: ”Det är ju absolut högre tempo och inriktningen har ju ändrats men vår inriktning skiftar hela tiden beroende på vad det är som händer i världen” (Intervju 1). Vidare uppges att samordningsarbetet inom regeringskansliet påbörjades i slutet av januari och att det även var då som det första GSS-mötet hölls (Intervju 1).
Den pågående samordningen inom regeringskansliet sker på samtliga nivåer
”från handläggare till expeditionschefer, till statssekreterare och till regeringen”
(Intervju 1). Kommunikationen mellan kansliet för krishantering och myndigheterna sker främst genom regeringskansliets olika myndighets- handläggare som vidarebefordrar information åt båda hållen (Intervju 1).
Det som markerade starten utåt sett för den svenska regeringens krishantering var den pressträff som hölls den 2 mars med statsminister Stefan Löfven, inrikesminister Mikael Damberg, folkhälsominister Lena Hallengren samt berörda myndighetsföreträdare. Löfven beskriver att ”Sveriges samlade expertis och förmåga är mobiliserad för att hantera den här situationen” och att regeringen tar situationen på ”allra största allvar” (Regeringskansliet 8).
Beslutsfattning
Sverige fick sitt första sjukdomsfall den 31 januari (Folkhälsomyndigheten 1).
Folkhälsomyndigheten var tidigt ute med att ge rekommendationer om karantän och uppmaningar om att undvika sociala kontakter, både professionellt och privat, vid symptom förknippade med covid-19. Inledningsvis gavs till skillnad från andra länder endast rekommendationer och uppmaningar som inte var tvingande (Folkhälsomyndigheten 2). Den första tvingande inomstatliga restriktionen beslutades av regeringen den 11 mars i enlighet med en hemställan från folkhälsomyndigheten. Den innebar ett förbud mot allmänna sammankomster med fler än 500 deltagare (Regeringskansliet 3). Den 13 mars slopades karensdagen i sjukförsäkringen i syfte att minska smittspridningen i samhället (Regeringskansliet 11). Efter erfarenheterna från andra länder som pekade på att äldre personer utgjorde en särskild riskgrupp rekommenderades isolering av personer över 70 år den 16 mars (Folkhälsomyndigheten 3). Kort därefter, den 18 mars, rekommenderades gymnasier och universitet att övergå till att bedriva distansstudier (Regeringskansliet 4). Det maximala antalet deltagare i allmänna sammankomster reducerades till 50 personer den 27 mars (Regeringskansliet 5).
Påföljden vid brott mot förbudet mot sammankomster var böter eller fängelse i högst sex månader (Polisen 1). Ingen rapportering om böter har uppmärksammats i media. Till sist beslutades om ett förbud att besöka äldreboenden den 30 mars (Regeringskansliet 6), däremot fastställdes ingen påföljd för överträdelse av förbudet.
Transnationellt var den första tvingande restriktionen att avråda från icke nödvändiga resor till Kina som kom den 17 februari (Utrikesdepartementet 1).
Därefter avråddes resor till ett flertal länder fram till den 14 mars då avrådan gällde alla länder (Regeringskansliet 1). Den 17 mars beslutades om inreseförbud från alla länder utom länder ingående i EES och Schweiz. Sverige utmärkte sig genom att hålla sina gränser öppna in i det sista men efter uppmaning från EU stängdes de yttre gränserna (Regeringskansliet 2).
Innebördsuppfattning
Den svenska strategin och kommunikationen karaktäriserades av information och uppmaningar som inte var tvingande utan byggde på tillit och ansvar (Regeringskansliet 8). De enda egentliga förbuden som infördes var förbudet mot sammankomster med fler än 500 personer som sedan skärptes till 50 personer samt förbudet att besöka äldreboenden i slutet av mars. Istället påkallades befolkningens ansvarskänsla, pliktkänsla och solidaritet (Regeringskansliet 10).
Statsminister Stefan Löfven framhåller under en pressträff den 17 mars att ”vi behöver alla göra allt vi kan för att minska smittspridningen så lyd dom [!] råd som myndigheterna går ut med” (Regeringskansliet 9). Budskapet i talet till nationen den 22 mars kan sammanfattas i följande citat av statsminister Stefan
Den svenska regeringens krishantering hade stort stöd i den svenska befolkningen.
I en undersökning utförd av Djøf (2020) i samarbete med Lunds Universitet mellan den 27 mars och 3 april ansåg 71 procent att regeringens åtgärder som svar på coronapandemin var tillräckliga. I samma undersökning var tilliten till att regeringen respektive folkhälsomyndigheten på ett säkert sätt skulle ta samhället genom krisen i genomsnitt 6,3 respektive 7,2 på en tiogradig skala där 10 motsvarade full tillit och 0 ingen tillit (Djøf 2020).
4.2.2 Politisk bakgrund Sverige från 1600-talet
Efter Sveriges stormaktstid under 1600-talet präglades det efterföljande århundratet enligt Agius (2006, s. 64) av fortsatta interna maktkamper.
Demokratiseringsprocessen inleddes genom att Sverige införde en ny grundlag 1809 som försvagade monarkin. Samma år förlorade Sverige det då pågående svensk-ryska kriget vilket innebar att Sverige vid Freden i Fredrikshamn 1809 tvingades lämna ifrån sig Finland till Ryssland. Westberg (2015, s. 58) beskriver det som ett stort nederlag och som en strategisk chock som tvingade Sverige att lägga om sin utrikespolitik. Samtidigt som det fanns ett behov av att skydda sin handel fanns en stark vilja att behålla sin nationella frihet vilket innebar att neutralitet låg närmre till hands än att bilda nya allianser. Det var mot den bakgrunden den svenska neutraliteten deklarerades år 1814 (Agius 2006, s. 61).
Neutraliteten kom därefter att prägla svensk politik och den svenska identiteten i nästan två hundra år och Sverige har sedan dess levt i fred.
Händelserna under inledningen av 1800-talet skapade utrymme för folkrörelsernas uppkomst på 1840-talet vilket bidrog till ett ramverk och en historisk anknytning för den svenska politiken (Agius 2006, s. 64-65). Vid den här tiden lades även grunderna för den svenska statsförvaltningen. Rothstein (2019, s.
42-44) beskriver hur det fram till 1870-talet drevs igenom en rad reformer som kom till rätta med problem såsom klientelism, oförutsägbarhet, inkompetens och korruption i den svenska statsförvaltningen. Han menar att reformerna lade grunden för den opartiskhet och saklighet som är karaktäristiskt för svensk statsförvaltning och som har bidragit till dess höga legitimitet. Han menar vidare att det i sin tur har bidragit till den relativt höga sociala tilliten i Sverige (Rothstein 2019, s. 44). Mot bakgrunderna av reformeringen och folkrörelsernas bildande uppstod de första politiska partierna kring decennieskiftet.
En viktig händelse för Sveriges identitet som en neutral stat är enligt Agius (2006, s. 68) att den svenska regeringen efter påtryckningar från socialdemokraterna tillät Norge att frigöra sig från Sverige år 1905. Händelsen innebar att Sverige omdefinierade bilden av sig själv som en stormakt och befäste bilden av sig själv som en neutral stat (Agius 2006, s. 68).
Första världskriget
Sverige förde en passiv neutralitetspolitik med fokus på nationell suveränitet och handel (Agius 2006, s. 68). Inrikespolitiskt präglades den här tiden av genombrottet för den svenska parlamentarismen år 1917 då regeringen i praktiken inte längre svarade under kungen utan endast var beroende av riksdagens stöd (Westberg 2015, s. 122).
Mellankrigstiden
I samband med första världskrigets slut utvecklades Sveriges utrikespolitik för första gången till en aktiv neutralitetspolitik för att främja demokrati, internationell medling och nedrustning. Sverige blev medlem i Nationernas förbund och politiken karaktäriserades för första gången av internationalism och av internationellt fredsförebyggande (Agius 2006, s. 69-70). Det här kan sägas vara ett första försök att påverka det internationella systemet på ett indirekt sätt, med mjuk makt, eftersom utrikespolitiken speglade utvecklingen på hemmafronten och man försökte reformera den internationella politiken till att passa sina ideal (Agius 2006, s. 70).
Inrikes reformerades rösträtten och 1921 hölls det första valet med allmän och lika rösträtt för både kvinnor och män vilket förstärkte den representativa demokratin (Westberg 2015, s. 122). Agius (2006, s. 73) beskriver 1930-talet som en tid med stora framgångar för socialdemokraterna på hemmaplan. Detta genom en politik som på ett innovativt sätt lyckades överbrygga kapitalism och sociala värden i vad som beskrivs som en gyllene medelväg. De lyckades översätta den nationella identiteten i sin politik och började utveckla Sverige till en välfärdsstat genom sin idé om folkhemmet vilken skulle få stort inflytande i den svenska politiken (Agius 2006, s. 73-75). Sverige drog sig ur Nationernas förbund 1936 då det tappade sin legitimitet och ansågs gå stormakternas ärenden. Den passiva neutralitetspolitiken fördjupades återigen eftersom Sverige ansåg att fred i sig var prioriterat och att allianser inte kunde erbjuda det (Agius 2006, s. 71).
Andra världskriget
Sveriges passiva neutralitetspolitik fortsatte under andra världskriget vilket höll Sverige borta från krig men de eftergifter man gjorde mot Tyskland innebar kritik både på hemmaplan och internationellt (Agius 2006, s. 81). Westberg (2015, s.
145) beskriver dessutom den nordiska solidaritetens fall bland annat som en följd av svensk ovilja att bistå Finland. Sverige stödde dock västmakterna under den senare delen av kriget då man hade förstärkt sin försvarsförmåga och då det strategiska läget tillät det (Westberg 2015, s. 157-160
som de nordiska länderna fyllde olika säkerhetspolitiska roller. Danmark och Norge blev medlemmar i Nato men, efter påtryckningar från Sovjetunionen, med förbehåll mot utländska militära baser. Samtidigt blev Finland tvingat att signerade ett vänskapsavtal med Sovjetunionen och Sverige höll sig neutralt med ett trovärdigt försvar (Brundtland 1966, s. 30-36). För de nordiska länderna skapade den nordiska balansen ömsesidiga fördelar men även ett inbördes beroendeförhållande till de andra ländernas utrikes- och säkerhetspolitik.
Efter överväganden om vad ett svenskt medlemskap i FN skulle innebära för den svenska neutraliteten blev Sverige till slut medlem 1946. Eftersom FN- stadgan fastslår att alla medlemmar ska bistå vid sanktionsbeslut omformulerades neutralitetsbegreppet till den nya definitionen ”’[a]lliansfrihet i fred syftande till neutralitet i händelse av krig’” (Westberg 2015, s. 193).
Tiden efter andra världskriget beskrivs av Agius (2006, s. 91) som en socialdemokratisk hegemoni eftersom partiet dominerade Sverige, inte bara politiskt utan även ideologiskt och moraliskt. Tiden fram till 70-talet var en guldålder för den svenska modellen och folkhemmet. Sverige hade ett ekonomiskt försprång eftersom den svenska industrin inte hade påverkats av kriget och tillväxten blev mycket stark vilket gav ekonomiska förutsättningar att bygga ett omfattande och avancerat välfärdssystem (Landguiden 2020).
Hegemonin varade enligt Agius (2006, s. 120-125) fram till 70-talet då den svenska modellen började ifrågasättas. Socialdemokratisk politik kunde inte svara upp mot globaliseringens konsekvenser såsom internationell konkurrens och ekonomiska kriser vilket ledde till minskad ekonomisk tillväxt. Samtidigt fick den förda politiken konkurrens av neoliberalismen. Det ledde till att socialdemokraterna 1976 förlorade makten för första gången på över 40 år.
Sverige från 1990-talet
Under inledningen av 1990-talet genomgick Sverige ett nytt identitetsskifte som innebar en omdefiniering av neutraliteten och ett närmande till EU. Den redan ifrågasatta svenska modellen, som var tätt sammanlänkad med neutraliteten, fick konkurrens av EU såväl när det gällde att möta den ökade ekonomiska interdependensen som värnandet av demokrati, rättsstatsprincipen och mänskliga fri- och rättigheter (Agius 2006, s. 142-145). Under det borgerliga styret fram till 1994 övergavs neutraliteten genom medlemskapet i PFF 1994 och medlemskapet i EU 1995 och Sverige förklarade sig istället militärt alliansfritt (Westberg 2015, s.
196-197).
4.2.3 Maktpolitiska förutsättningar och inriktning Kultur
Sverige är en konstitutionell monarki som styrs genom demokratisk parlamentarism där folket representeras av ledamöterna i riksdagen (Landguiden 2020). Det politiska systemet utmärks enligt Ahlbäck Öberg (2019, s. 163) av
politiska styrningen. Dessutom organiseras de inte under departementen utan direkt under regeringen som fattar beslut kollektivt. För det andra tillämpas kommunalt självstyre vilket bland annat innebär att kommunerna har beskattningsrätt på sina invånare och att regeringen har begränsade möjligheter att detaljstyra (Ahlbäck Öberg 2019, s. 163-164). För det tredje finns en kontrollfunktion av förvaltningen i form av ombudsmän vars uppgift är att värna medborgarnas intressen gentemot förvaltningsorganen (Ahlbäck Öberg 2019, s.
172). Förutom egenheterna i den svenska förvaltningen är dessutom organisationer och folkrörelser viktiga inslag i det politiska systemet (Landguiden 2020).
Kännetecken för den svenska kulturen är framförallt innovationer inom vetenskap, litteratur, industri och populärkultur. Namn som Alfred Nobel, Selma Lagerlöf, Volvo och ABBA är välkända internationellt (Landguiden 2020).
Landet rankas som nummer fem av 60 länder i Bloombergs innovationsindex 2020 (Bloomberg 2020). Sverige har även en tradition av politiska innovationer och har enligt Agius (2006, s. 70) ända sedan mellankrigstiden exporterat normer och värderingar genom en starkt internationalistisk profil (Agius 2006, s. 16).
Landet lockar närmare 12 miljoner turister om året (OECD 2).
Den svenska kulturen kännetecknas även av sin öppenhet. Av befolkningen har 2,6 miljoner utländsk bakgrund (SCB 1), vilket motsvarar en fjärdedel. I immigrations-frågan har den svenska kulturpolitiken gett uttryck för tolerans och betraktat mångfald som kulturellt berikande (Tawat, 2014, s. 215). Ett annat exempel är Hellström & Herviks (2013, s. 462-465) studie som visar att den svenska migrationsdebatten haft som utgångspunkt att Sverigedemokraterna är
”the beast in Swedish politics” (Hellström & Hervik 2013, s. 463) och utgjort ett hot mot svenskarnas inhemska uppfattning om sig själva som toleranta och öppensinnade (Hellström & Hervik 2013, s. 463). Även om studien är daterad ger den en bild av debattklimatet och inställningen till migrationsfrågan vilket kan förklara varför Sverigedemokraterna ännu inte sitter eller har suttit i regeringsställning i Sverige.
Sverige är ett land med ett jämförelsevis högt socialt kapital (Rothstein 2019, s.48) vilket kan förklaras utifrån de traditioner och samhällsstrukturer som skapats genom institutioner. I Sverige svarar 64 procent ja på frågan om de flesta går att lita på och majoriteten har förtroende för riksdagen och regeringen (Inglehart m.fl.
2014; Inglehart m.fl. 2017:1; Inglehart m.fl. 2017:2).
Värderingar
Sverige utmärker sig i världen avseende demokrati och rättigheter genom låg korruption, pressfrihet, rättssäkerhet och jämställdhet. I Transparency Internationals rankning av uppfattad korruption år 2019 kom Sverige på en delad fjärdeplats av 180 länder (TI 1). Sverige kom även på fjärde plats av 180 länder i
Utrikespolitik
De mest aktuella sakfrågorna i svensk utrikespolitik är EU-samarbetet och den feministiska utrikespolitiken som Sverige var först i världen med att införa 2014 (Landguiden 2020). Den feministiska politiken syftar till att säkerställa kvinnors rättigheter, representation vid beslutsfattande och tillgång till resurser (Landguiden 2020). Landets säkerhetsstrategi har som mål att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet och grundläggande värden såsom demokrati, rättssäkerhet samt mänskliga friheter och rättigheter (Statsrådsberedningen 2017, s. 6). Sveriges fokusområden är:
• att tillgodose invånarnas säkerhet, trygghet och hälsa;
• att säkra samhällsviktiga funktioner och försörjning;
• att upprätthålla grundläggande värden såsom demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter;
• det ökade hoten förknippade med Ryssland, terrorism, cyberhot, organiserad brottslighet, energiförsörjning, transporter och infrastruktur, hälsa samt klimatförändringar;
• att främja stabilitet och säkerhet i närområdet;
• att samarbetet, solidariteten och integrationen inom EU bevaras och förstärks;
• och att fortsätta verka för en fredlig utveckling i Arktis och främja en hållbar ekonomisk utveckling för den lokala befolkningen
(Statsberedningen 2017, s. 14-16).
Sveriges utrikespolitik bygger på samarbeten inom internationella institutioner där de mest framträdande är FN och EU. De internationella institutionerna har förtroende i befolkningen och därmed är utrikespolitiken legitim (Inglehart m.fl.
2014; Inglehart m.fl. 2017:1; Inglehart m.fl. 2017:2).
FN utgör en viktig plattform för landets internationella engagemang och en hörnsten i utrikes- och säkerhetspolitiken (Landguiden 2020). Enligt en studie av Novosad & Werker (2019, s. 15-16) rankas Sverige på andra plats av de länder som är mest överrepresenterade i FN-sekretariatet med betyget 22,15.
Militär
Sveriges säkerhet bygger på samarbete med andra. Efter medlemskapet i PFF 1994 har neutralitetspolitiken ersatts av militär alliansfrihet men landet ”ska fortsätta att fördjupa sina bilaterala och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten” (Statsrådsberedningen 2017, s. 17). Det svenska försvaret har under de senaste åren genomgått en upprustning och omställning från att ha fokuserat på internationella insatser till att fokusera mer på nationellt försvar (Westberg 2015, s. 203-204).
Ekonomi
Sverige har en av världens mest konkurrenskraftiga ekonomier som är väl diversifierad och högteknologisk. Landet har ett stort beroende av internationell handel eftersom hemmamarknaden är liten (Landguiden 2020). Ekonomiska data framgår i tabell 4.2.
Land BNP/person USD
Varuimport miljoner USD
Varuexport miljoner USD
Bytesbalans miljoner USD
Försvarsutgift procent/BNP Sverige 54 112
(2018)
169 648 (2018)
178 313 (2018)
9 458 (2018)
1,0 (2017)
Tabell 4.2 Svensk ekonomi (Landguiden 2020).
Sverige har länge varit en av världens största biståndsgivare. Sedan 2005 har landet avsatt omkring en procent av BNI till det internationella biståndet vilket är högre än det mål FN har satt upp (OECD 1).
4.3 Fall 2: Danmark
4.3.1 Krishantering Organisation
På strategisk nivå leds den danska krishanteringen av regeringen genom två kriskommissioner. Regeringens Sikkerhedsudvalg utgör den högsta ledningen och består av fem fasta medlemmar: statsministern, finansministern, utrikesministern, justitieministern och försvarsministern (Statsministeriet 1). Till sitt stöd har den Embedsmandsudvalget for Sikkerhedsspørgsmål som leds av statsministeriets departementschef och består av ett flertal andra departementschefer (Beredskabsstyrelsen 2015, s. 8). På operativ nivå leds krishanteringen av NOST - Den Nationale Operative Stab - och IOS - Den Internationale Operative Stab - som båda har koordinerande funktioner. De utgör länken mellan den strategiska nivån och de olika lokala beredkapsstaber och sektorer där insatser genomförs av de myndigheter som är berörda (Beredskabsstyrelsen 2015, s. 8-10).
Den danska krisberedskapen grundar sig på fem principer. Myndigheterna har samma sektoransvar som till vardags och har även ett eget ansvar att samarbeta och koordinera med myndigheter och organisationer på likställd nivå. Vid osäkerheter ska myndigheterna hellre vidta lite för höga än lite för låga åtgärder i väntan på information. Krishanteringen ska även ske så nära medborgarna som möjligt och med arbetsformer så lika de ordinarie som möjligt.
Situationsuppfattning
Den danska sundhedsministern informerade den 27 februari om att Danmark hade fått sitt första fall av Covid-19 (Regeringen 1). Det som markerade starten utåt sett för den danska regeringens krishantering var den pressträff som hölls den 6 mars med statsminister Mette Frederiksen och berörda ministrar. Hon framhåller att
”der er grund til at alle tager situationen meget alvorligt” och att ”vi skal passe på de mest udsatte i vores samfund” (Regeringen 2).
Beslutsfattning
Danmark fick sitt första fall av covid-19 den 27 februari (Regeringen 5). Det första beslutet om tvingande nationella restriktioner togs den 6 mars och innebar ett förbud mot sammankomster med fler än 1000 deltagare (Regeringen 3). Den 11 mars beslutades om att reducera den siffran till 100 personer och att alla skolor och universitet, kulturarrangemang och idrottsarrangemang skulle stängas (Regeringen 4). Samtidigt permitterades alla offentligt anställda som inte hade en samhällsviktig funktion och alla privata företag och organisationer uppmanades
kroppsvårdssalonger samt hela serveringsbranschen. Allt skulle stängas och dessutom beslutades om ett förbud mot sammankomster med över 10 deltagare (Regeringen 5).
Den första transnationella tvingande restriktionen var avrådan från icke nödvändiga resor till Kina beslutades om den 7 februari (Udenrigsministeriet 1).
Danmark var tidigt ute med att införa karantän för alla inresande icke-medborgare från riskområden, vilket beslutades den 3 mars (Regeringen 1). Den 11 mars avråddes från resor till samtliga länder och samtidigt beslutades om ett massivt paket för att hämma smittspridningen. Det beslutades om inreseförbud för alla icke-medborgare från samtliga länder, förstärkta gränskontroller och militärt stöd till polisen samt en uppmaning till alla danska medborgare utomlands att återvända till Danmark (Regeringen 2).
Innebördsuppfattning
Inledningsvis var kommunikationen från regeringens sida av informativ karaktär.
Sundhedsministern och sundhedsstyrelsens direktør höll ett antal pressträffar för att kommunicera regeringens bild av sjukdomen och rekommenderade distansering och personlig hygien likt andra länder. Den danska strategin mot covid-19 presenterades av statsminister Mette Frederiksen under pressträffen den 6 mars. För att vidta nödvändiga åtgärder framhåller hon att ”alle relevante redskaber myndighederne vurderer [...] skal tages i brug” och att ”der er fuld opbakning fra regeringens side til myndighederne” (Regeringen 2). Hon beskriver vidare att regeringens strategi går ut på att begränsa spridningen så mycket som möjligt dels för att begränsa antalet sjukdomsfall och dels för att begränsa de negativa konsekvenserna för samhället i stort.
Allt eftersom sjukdomsfallen ökade fortsatte Danmark på sin strategi och restriktionerna stegrades. Samtidigt kommunicerades vikten av samhörighet och medborgaskap. Budskapet under pressträffen den 11 mars, i samband med att de kraftfullaste restriktionerna infördes, kan sammanfattas i följande citat av statsminister Mette Frederiksen.
Vi skal stå sammen. Vi skal passe på hinanden. Men på en anden måde, end vi plejer. Vi plejer som danskere at søge fællesskabet ved at være tæt sammen. Nu skal vi stå sammen ved at holde afstand.
(Regeringen 2).
Den danska regeringens krishantering hade mycket stort stöd i den danska befolkningen. I undersökningen utförd av Djøf (2020) i samarbete med Lunds Universitet mellan den 27 mars och 3 april ansåg 93 % att regeringens åtgärder som svar på coronapandemin var tillräckliga. I samma undersökning var tilliten till att regeringen respektive sundhedsstyrelsen på ett säkert sätt skulle ta
4.3.2 Politisk bakgrund Danmark från 1600-talet
Dansk inrikespolitik under den senare hälften av 1600-talet präglades av det envälde som infördes 1660 genom vad som beskrivs av Frisk Jensen (2017, s.
197) som den mest fulländade formen av absolutism i hela Europa. De reformer som efterföljde stärkte kungens makt men de skapade även en stark stat med fokus på rättsprinciper. Genom reformerna blev kungen utöver att vara statschef även ledare för den Lutherska statsskyrkan vilket gjorde att kristna värden förstärktes och lade grunden för ett av Danmarks främsta kännetecken – dess låga korruption (Frisk Jensen (2017, s. 209). Danmark upplevde därefter en lång period av fred och reformer under 1700-talet som beskrivs av Hæger (1984, s. 154-157) som en guldålder som innebar växande sjöfart, handel och ekonomisk uppgång (Landguiden 2020).
Under tiden då Europas stormakter hamnade i krig kunde Danmark till en början hålla sig neutralt vilket utnyttjades genom att ytterligare utveckla handel och välstånd. Under Napoleonkrigen i början av 1800-talet kunde inte landet hålla sig utanför krigen. Det resulterade i att Danmark till slut tvingades ansluta sig till de besegrade vilket innebar ett stort nederlag då Norge förlorades till Sverige 1814 (Hæger 1984, s. 157-161).
I mitten av 1800-talet blåste nationalistiska och liberala vindar i Danmark.
Under 1830-talet började en separatiströrelse växa sig fram i Slesvig-Holstein som krävde att hertigdömena skulle brytas loss från landet. Det ledde till inbördeskrig mellan 1848-1850 där upproret till slut slogs ner av danskarna (Hæger 1984, s.
171-174). Mitt under brinnande inbördeskrig ställdes även krav på att bryta det politiska enväldet vilket upplöstes på fredlig väg 1849 då Danmark fick en tvåkammarriksdag med landsting och folketing (Hæger 1984, s. 174-175).
Efter att den danska regeringen på eget bevåg slog samman hertigdömet Slesvig med Danmark 1863 förklarade Preussen och Österrike krig. Det blev ett förkrossande nederlag för Danmark som förlorade både Holstein och Slesvig (Hæger 1984, s. 178-180), och därmed 40 procent av befolkningen och ungefär en tredjedel av landets yta (Landguiden 2020).
Under inledningen av 1900-talet infördes en rad reformer såsom allmän och lika rösträtt för kvinnor och män 1915 vilket förstärkte den representativa demokratin. År 1924 kunde socialdemokraterna för första gången bilda regering efter att ha blivit invalda i folketinget (Landguiden 2020).
Första världskriget
Danmark lyckades hålla sig utanför första världskriget genom att förklara sig neutralt. Efter en folkomröstning efter kriget tvingades dessutom Tyskland att ge tillbaka norra Slesvig som återigen blev en del av Danmark 1920 (Landguiden 2020).
Mellankrigstiden
för att kunna sälja dem utomlands. De ekonomiska kriserna i de andra länderna innebar dessvärre att satsningen misslyckades och den exportberoende danska industrin drabbades hårt av depressionen under 30-talet (Hæger 1984, s. 188).
Från 1929 styrdes Danmark av en samlingsregering bestående av socialdemokraterna och det pacifistiska Radikale venstre som under rådande ekonomiska kris valde att fokusera mer på ekonomiska reformer än det danska försvaret (Hæger 1984, s. 189; Landguiden 2020). Enligt Hæger (1984, s. 189) låg inte skulden enbart på regeringarna eftersom folket gång på gång röstat fram andra partier än de försvarsvänliga partierna. Danmarks militära beredskap var eftersatt vilket bidrog till att Danmark 1939 som enda nordiska land signerade ett icke-angreppsavtal med Tyskland (Hæger 1984, s. 189).
Andra världskriget
Under den tyska ockupationen av Danmark 1940-1945 var tyskarnas budskap att
”Tyskland skulle ’beskydda’ Danmark” (Hæger 1984, s. 190) och den danska regeringen svarade inledningsvis med eftergifter. Vintern 1941-1942 började den danska motståndsrörelsen organisera sig för att sabotera tyska transporter, anläggningar och industrier. För den tyska krigsproduktionen fick det svåra konsekvenser och dessutom började det danska tyskhatet vid den här tiden demonstreras allt tydligare (Hæger 1984, s. 190-191). Under 1943 förstärktes de öppna demonstrationerna allt eftersom motgångarna blev större för Tyskland. Året därefter utlystes strejker och till och med öppna strider i Köpenhamn.
Under kriget blev Island en självständig republik samtidigt som Grönland och Färöarna fick utvidgat självstyre men fortfarande är politiskt beroende av Danmark (Hæger 1984, s. 196).
Efterkrigstiden
Danmark var ett av de länder som anslöt sig till Nato efter andra världskriget och efter det har samarbetet med Nato och USA ansetts vara den största garanten för dansk säkerhet. Trots det lyckades man få tillbaka Bornholm som hade ockuperats av Sovjetunionen under kriget. (Hæger 1984, s. 196).
Tiden efter kriget var Danmark ett fattigt land men under de efterföljande två decennierna upplevde Danmark en stark ekonomisk tillväxt (Landguiden 2020).
Enligt Mouritzen (1995, s. 9-12) stod Sverige som förebild för den politik som drevs efter kriget. Han menar dock att det fanns en skiljelinje mellan länderna eftersom Danmark förlitade sig mindre på social ingenjörskonst. Medan svenskarna hade lärts upp till vänlighet mot utlänningar menar han att ”Danish politicians would never venture such an enterprise, given the [...] widespread popular fear that Danish identity is threatened” (Mouritzen 1995, s. 12).
Det europeiska samarbetet började 1959 då ett bilateralt avtal med EEG signerades tillsammans med Storbritannien, Sverige och Norge (Ingebritsen 2006,
Danmark påverkades hårt av de ekonomiska kriserna under 70-talet på grund av sitt importberoende vilket ledde till att socialdemokraterna som dominerat politiken tappade sitt stöd från Radikale venstre. Det ledde till att den socialdemokratiske statsministern ”gav upp” (Landguiden 2020) 1982 och istället bildades en borgerlig koalitionsregering. Politiken under 1980-talet präglades även av inrikespolitiska konflikter rörande säkerhetspolitiken och Nato (Landguiden 2020).
1990-talet
Redan från start har Danmark varit skeptiska till ett utökat politiskt samarbete med EU och framförallt sett de ekonomiska fördelarna. Ett exempel är när Maastrichtfördraget röstades ner 1992 för att sedan antas året efter med vissa förbehåll (Ingebritsen 2006, s. 51). Förbehållen innebär bland annat att Danmark som enda land inom EU står utanför det europeiska försvarssamarbetet (Landguiden 2020).
Under mitten av 90-talet bildades Dansk folkeparti vars budskap innebar kritik mot det som ansågs hota dansk kultur och välfärd såsom invandring och EU.
Partiet kom in i folketinget 1998 och blev valets stora segrare. Året efter genomfördes en folkomröstning om EMU och införandet av euro 1999 vilket röstades ner (Landguiden 2020). Efter det nästkommande valet skärptes flyktingpolitiken och det internationella biståndet.
Under 2005 upplevde Danmark det som Lindholm & Olsson (2011, s. 255) benämner en utrikespolitisk kris som en följd av Jyllands-Postens publicering av de så kallade Muhammedkarikatyrerna. Publiceringen var tänkt som en utmaning mot självcensur i media men eskalerade och fick ett stort genomslag i internationell media på grund av religiösa och kulturella aspekter. Regeringen misslyckades med att uppfatta allvaret i situationen vilket till slut krävde en omfattande kommunikationsinsats (Lindholm & Olsson 2011, s. 266).
4.3.3 Maktpolitiska förutsättningar och inriktning Kultur
Danmark är en konstitutionell monarki som styrs genom demokratisk parlamentarism där folket representeras av ledamöterna i folketinget (Landguiden 2020). Danmark styrs idag av en koalitionsregering bestående av socialdemokraterna och tre mitten- och vänsterpartier (Landguiden 2020). Det politiska systemet bygger på ministerstyrelse med en statsförvaltning som är organiserad under departementen. Ministern för respektive departement har den beslutande makten både i enskilda fall och generellt (Wenander 2016, s. 59). Det finns alltså en tydlig anknytning mellan demokratiskt grundade mandat och den utövande makten (Wenander 2016, s. 70). Ministerstyrelse innebär även att ministrarna har ett stort ansvar inför parlamentet för de beslut som tas inom förvaltningen (Ahlbäck Öberg 2019, s. 163).
C. Andersen är välkända internationellt (Landguiden 2020). Landet rankas som nummer åtta av 60 länder i Bloombergs innovationsindex (Bloomberg 2020).
Landet lockar närmare 15 miljoner turister om året till ett rikt utbud av muséer och teatrar (OECD 2). Kulturlivet karaktäriseras av en mångfald tack vare stora bidrag från såväl privata fonder som offentliga organ (Landguiden 2020).
Den danska kulturen kännetecknas även av sin öppenhet. Dock finns en politisk vilja att behålla det danska och bevara den kulturella förankringen (Regeringen 6). Landet har en relativt homogen befolkning varav 0,8 miljoner har utländsk bakgrund (Danmarks Statistik 2019, s. 15), vilket motsvarar en sjundedel. Danmark har fått kritik för sitt sätt att hantera flyktingar och migranters rättigheter. Bland annat kritiserade FN beslutet att beslagta värdesaker från asylsökande överstigande ett värde av 10 000 danska kronor för att finansiera deras uppehälle (Landguiden 2020). Danmarks kulturpolitik har även haft som utgångspunkt att nya medborgare ska assimileras genom att anamma dansk kultur och dess uttryck och hålla den egna kulturen privat (Tawat 2014, s. 215). Ett annat exempel är Hellström & Herviks (2013, s. 462-465) studie om mediabilden som visar att ”the beast in Danish politics is increasingly projected onto the Islam community in Denmark” (Hellström & Hervik 2013, s. 463).
Danmark har en väldigt hög ömsesidig tillit i befolkningen. Hela 77 procent svarar ja på frågan om de flesta går att lita. Däremot har förtroendet för folketinget och regeringen sjunkit den senaste tiden (Inglehart m.fl. 2014;
Inglehart m.fl. 2017:1; Inglehart m.fl. 2017:2).
Värderingar
Danmark utmärker sig i världen avseende demokrati och rättigheter genom låg korruption, pressfrihet, rättssäkerhet och jämställdhet. I Transparency Internationals rankning av uppfattad korruption år 2019 kom Danmark på en delad förstaplats av 180 länder (TI 1). Danmark kom på tredje plats av 180 länder i Reportrar utan gränsers rankning av upplevd pressfrihet år 2020 (RSF 1). I World Justice Projects rankning av upplevd rättssäkerhet år 2020 i 128 länder tog Danmark ytterligare en förstaplats (WJP 1). I fråga om jämställdhet rankades Danmark 2020 som nummer 14 i världen av 153 länder (World Economic Forum 2020).
Utrikespolitik
De mest aktuella sakfrågorna i dansk utrikespolitik handlar om EU-samarbetet, nya säkerhetshot i form av terrorism och Rysslands utrikespolitik (Landguiden 2020). Säkerhetsstrategin har som mål att bibehålla de internationella framsteg som gjorts i världen och samtidigt värna Danmarks säkerhet, framtidsutsikter och värderingar i en föränderlig värld. I den danska säkerhetsstrategin framhålls särskilt att varaktiga ansträngningar och en stark kontinuitet krävs för att uppnå
• att verka för en regelbaserad världsordning och att försvara liberala värden såsom mänskliga rättigheter, rättssäkerhet, och internationellt samarbete;
• det ökade hoten förknippade med Ryssland, terrorism, instabilitet i mellanöstern och cyberhot;
• ett effektivare EU med fokus på områden med störst mervärde såsom migration, forskning, klimat och energi;
• ett ökat engagemang för flyktingar i deras närområden och att
minimera antalet irreguljära migranter som söker sig till Europa genom att motverka grundorsakerna till irreguljär migration;
• att stärka möjligheterna för dansk handel och utländska investeringar;
• och att fortsätta verka för en fredlig utveckling i Arktis och främja en hållbar ekonomisk utveckling för den lokala befolkningen (Ministry of Foreign Affairs of Denmark 2018, s. 8-25).
Danmarks utrikespolitik bygger på samarbeten inom internationella institutioner där de mest framträdande är FN, Nato och EU. Förtroendet för EU är på uppgång och förtroendet för FN är högt och stabilt. De internationella institutionerna har förtroende i befolkningen och därmed är utrikespolitiken legitim (Inglehart m.fl.
2014; Inglehart m.fl. 2017:1; Inglehart m.fl. 2017:2).
Engagemanget inom FN visar sig bland annat i det långvariga bidraget till fredsbevarande styrkor. Danmark engagerar sig i demokratiutveckling, fattigdomsbekämpning och stöd till frivilligorganisationer på plats (Landguiden 2020). Enligt studien av Novosad & Werker (2019, s. 15-16) rankas Danmark på sjätte plats av de länder som är mest överrepresenterade i FN-sekretariatet med betyget 11,8.
Militär
Danmark ingår i militäralliansen Nato som tillsammans med USA anses vara de yttersta garanterna för landets säkerhet. Danska försvaret är anpassat för internationella insatser, är fullt integrerat inom Nato och används i hög utsträckning (Landguiden 2020). Försvarsbudgeten uppgår till 1,2 procent av BNP vilket de senaste åren har kommit att ifrågasättas. Försvaret rustas nu upp genom en tjugoprocentig ökning av försvarsanslagen (Ministry of Foreign Affairs of Denmark 2018, s. 5).
Ekonomi
Danmark är bland de länder som har högst BNP i världen. Landet är dock ett råvarufattigt land med en liten inhemsk marknad och är därför i hög grad beroende av internationell handel. De främsta resurserna är en välutbildad arbetskraft, en flexibel arbetsmarknad och en välutvecklad infrastruktur (Landguiden 2020).
Danmark har länge varit en av världens största biståndsgivare. Efter att tidigare ha avsatt en procent av GNI minskades biståndet successivt från
Land BNP/person USD
Varuimport miljoner USD
Varuexport miljoner USD
Bytesbalans miljoner USD
Försvarsutgift procent/BNP Danmark 60 726
(2018)
105 210 (2018)
121 800 (2018)
19 977 (2018)
1,2 (2017)
Tabell 4.3 Dansk ekonomi (Landguiden 2020).
4.4 Sammanfattning
4.4.1 Skillnader i krishanteringen
I den svenska strategin var målsättningen att hämma smittspridningen genom tillit, förtroende och ansvar med medlen information och uppmaningar. Danmarks målsättning var densamma men medlen var kraftfullare. Restriktioner på rörlighet och sammankomster beslutades om i högre utsträckning och mer skyndsamt.
Transnationellt var Danmark först ut av de skandinaviska länderna att besluta om avrådan från resor till alla länder samt inreseförbud. Sverige beslutade om inreseförbud först efter uppmaning från EU och då med avsteg från EES och Schweiz.
I Danmark rapporterades om en kraftfullare uppföljning genom böter vid överträdelser av förbuden medan det i Sverige inte har uppfattats någon liknande rapportering. Sverige införde istället ekonomiska incitament för att hämma smittspridningen i form av slopad karensdag.
Figur 4.1 Förtroende för krishanteringen (Djøf 2020).
I figur 4.1 framgår förtroendet i länderna för respektive lands krishantering, alltså
