Examensarbete i socialt arbete, 15 hp Malmö Universitet
SNIPP SNAPP SNUT, SÅ VAR
SAMVERKAN SLUT?
EN STUDIE OM HUR SOCIALTJÄNSTEN
UPPLEVER SAMVERKAN MED
ARBETSFÖRMEDLINGEN
EMMA LINDBERG
LINA STÜHRENBERG
COLLABORATION IN A NOT
SO HAPPILY EVER AFTER
A STUDY OF HOW SOCIAL SERVICES
EXPERIENCE COLLABORATION WITH
ARBETSFÖRMEDLINGEN
EMMA LINDBERG
LINA STÜHRENBERG
Lindberg, Emma & Lina Stührenberg. Collaboration in a not so happily ever after. A study of how social services experience collaboration with Arbetsförmedlingen. Degree project in Social work 15 högskolepoäng. Malmö University: Faculty of Health and Society, Department of Social work, 2020.
The aim of this study is to understand how social workers whose mission is to investigate people's right to financial aid, experience collaboration with Sweden’s employment agency, Arbetsförmedlingen. The reason the authors of this study chose specifically collaboration with Arbetsförmedlingen is due to the
reorganization of offices around the country. In order to understand how the organizations operate, collaboration theory and organization theory was studied. Furthermore, both national and international collaboration studies and cases were researched. Interviews of five social workers were conducted by meeting them in person. By recording and transcribing the interviews the authors were able to analyse them by coding. The results of the interview show that due to the
reorganization of Arbetsförmedlingen, the social workers experience difficulties of collaboration. Social workers state that it is hard to pursue the work
assignments and to help the clients as smooth as possible. Furthermore the social workers fear a concern to the privatization of Arbetsförmedlingen and that this will lead to an even further lack of collaboration. The conclusion of this study issues that it is prior to make sure the collaboration between social workers and the case workers at Arbetsförmedlingen has good standards. A functional
collaboration would ease not only the social workers nor the case workers, but the clients. Should Arbetsförmedlingen reorganize the reorganization in order to solve the obvious problem of collaboration?
Keywords: Arbetsförmedlingen, kommunikation, myndighet, organisation, samverkan, socialtjänst
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. Inledning ... 4 Problemformulering ... 4 Syfte ... 5 Frågeställningar ... 5 Begreppslista ... 5 Försörjningsstöd ... 6 Arbetsförmedlingen ... 6 2. Kunskapsläge ... 7Hur samverkan ser ut i olika länder ... 7
Samverkan i Danmark ... 8
Tvärsektionell samverkan baserad på NPM ... 10
Effekter av NPM i människobehandlande organisationer ... 10
3. Teori ... 13
Samverkansteori ... 13
Varför finns samverkan ... 13
Människobehandlande organisationer i samverkan ... 14
Risker med samverkan ... 15
Organisationsteori ... 15
Kommunernas enskilda roller ... 16
New Public Management ... 17
Förändring inom organisationen ... 18
4. Metod ... 19
Kvalitativ Metod ... 19
Urval ... 19
Tillvägagångssätt ... 20
Analys och avgränsning ... 21
Etiska överväganden ... 21
Förförståelse ... 22
Arbetsfördelning ... 22
5. Resultat Och Analys ... 23
Socialsekreterarnas arbetsuppgifter ... 23
Samverkan/Organisation ... 25
Arbetshinder ... 27
Framtiden ... 29
6. Diskussion ... 32
Oro inför fortsatt samverkan ... 32
Arbetsförmedlingens ombildning ... 33
New Public Management ... 33
Samverkan ... 34 Avslutningsvis ... 35 7. Källförteckning ... 36 8. Bilagor ... 38 Informationsbrev ... 38 Intervjuguide ... 38
1. INLEDNING
En del av det sociala arbetet är att tillförsäkra människor en social och ekonomisk trygghet, detta står reglerat i 1 kap. 1 § Socialtjänstlagen, SoL (2011:453). För att kunna göra detta krävs oftast samverkan med andra myndigheter och aktörer, exempelvis Arbetsförmedlingen. Författarna har genom egna erfarenheter uppmärksammat en bristande samverkan mellan enheten utredning och
försörjning inom socialtjänsten och Arbetsförmedlingen och därför har intresset för ämnet uppkommit. Samverkan uppfattas inte fungera som önskat mellan myndigheterna, vilket påverkar socialsekreterarnas möjlighet att hjälpa individer till självförsörjning. Då Regeringen under hösten 2019 uppgav att en reformering av Arbetsförmedlingen kommer att ske successivt under de kommande två åren anses studien högst relevant för att undersöka hur socialsekreterare för enheten utredning och försörjning inom socialtjänsten, själva upplever att samverkan med Arbetsförmedlingen fungerar. Vidare finns en nyfikenhet kring hur
socialsekreterare tror att reformeringen kommer påverka deras arbete och framförallt samverkan i framtiden.
Problemformulering
Samverkan mellan aktörer och myndigheter sker utifrån olika syfte och mål och är i vissa fall en nödvändighet för att myndigheterna skall fungera resurseffektivt. Denna undersökning kommer exemplifiera samverkan genom att belysa hur Arbetsförmedlingen och enheten utredning och försörjning inom socialtjänsten, vidare nämnd som försörjningsstöd, arbetar men även samverkar med varandra. Socialtjänsten är en kommunalt styrd myndighet vilken enligt 1 kap. 1 §
Socialtjänstlagen, SoL (2001:453) syftar till att värna om individens sociala och ekonomiska trygghet, att individen ställs jämlik i dess livsvillkor samt är aktiva deltagare i det svenska samhället. Om den enskilde inte kan upprätthålla sin egen försörjning kan hen få stöd i form av komplement i form av försörjningsstöd. Det är först när samhällets andra medel inte är tillräckliga och den enskilde har gjort vad hen kan för att bidra till sin försörjning som försörjningsstöd kan bli aktuellt. Exempel på samhällets medel som individen skall tillgodoses innan
försörjningsstöd blir aktuellt är barnbidrag, bostadsbidrag, aktivitetsersättning samt sjukersättning (Socialstyrelsen 2013).
Socialtjänsten har enligt 3 kap. 5 § SoL (2001:453) en skyldighet att samverka med berörda myndigheter om det är av vikt för utredningen och den enskildes väg till självförsörjning. Majoriteten av de insatser som försörjningsstöd
tillhandahåller kräver en samverkansprocess med Arbetsförmedlingen, vilken strävar efter att uppnå en välfungerande arbetsmarknad i Sverige och bland annat ansvarar för att förmedla tillgängligt arbete till arbetssökande. Arbetsförmedlingen har enligt 2 § i förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska
verksamheten ett samverkansansvar gentemot andra myndigheter, bland annat Socialstyrelsen och socialtjänsten, för att på ett effektivt sätt använda samhällets resurser.
I april 2014 utkom Regeringen med ett uppdrag riktat mot socialtjänsten och Arbetsförmedlingen med syfte att myndigheterna skulle uppmärksamma och kartlägga deras välfungerande samverkansstrategier (S2014/3701/FST).
Anledningen till uppdraget var att det 2012 uppmärksammats vara en tunn samverkan mellan socialtjänsten och Arbetsförmedlingen. Endast 34% av Sveriges socialtjänst hade en aktuell och välfungerande samverkan med Arbetsförmedlingen och enligt regeringen ansågs det finnas ett behov av en förbättrad samverkan mellan de båda myndigheterna på en individuell nivå (ibid.). I återrapporten (Socialstyrelsen & Arbetsförmedlingen 2015) från
kartläggningen av socialtjänstens och Arbetsförmedlingens existerande
samverkansformer framkom främst att en tydlig och välfungerande struktur är av vikt för god samverkan mellan myndigheterna.
Under år 2019 påbörjade Arbetsförmedlingen en reformation av myndigheten med tanken att den skulle privatiseras samt baseras på Lagen (2008:962) om
Valfrihetssystem, LOV (Arbetsförmedlingen 2019). Efter mycket kritik och misstroendehot har reformationen dock skjutits upp. Vidare är inte LOV aktuell utan de insatser som är mest passande för individen som skall tillämpas. Vad som är tydligt i dagsläget är att ombildningen av Arbetsförmedlingen huvudsakligen kommer förändra myndighetens roll. I framtiden kommer det även tillsättas privata aktörer på uppdrag av Arbetsförmedlingen (Regeringskansliet 2019). I februari 2020 gav Arbetsförmedlingen ut en lägesbeskrivning för den aktuella ombildningen i vilken det framkommer att över hälften av myndighetens kontor skall avvecklas under året. Samarbetslösningar med kommuner och andra parter skall utvecklas men kommer i majoriteten av kommunerna vara digitala lösningar (Arbetsförmedlingen 2020a).
Syfte
Syftet med forskningen är att förstå hur yrkesverksamma socialsekreterare
påverkas av en ej fungerande samverkansprocess för tillhandahållande av insatser för individer som inte kan upprätthålla sin självförsörjning. Genom att fokusera på den dagliga praktikupplevelsen hoppas forskningen belysa samverkan mellan två myndigheter, vilka direkt påverkas utav förändringarna, socialtjänsten och
Arbetsförmedlingen. Forskningen syftar till att lyfta utövarnas röster för att hjälpa till att förstå effekterna som samverkanssvårigheter kan ha för insatser samt de som är i behov utav insatserna.
Frågeställningar
Hur upplever socialsekreterare för enheten utredning och försörjning inom socialtjänsten att samverkan fungerar med Arbetsförmedlingen i det dagliga arbetet?
Vilka utmaningar upplever socialsekreterare att Arbetsförmedlingens ombildning kan leda till?
Begreppslista
Nedanför följer en förklaring på för studien relevanta begrepp för att lättare följa studiens genomgående teman.
Försörjningsstöd
Försörjningsstöd, eller ekonomiskt bistånd är ett komplement när individens egna inkomster räcker till för att tillförsäkra en skälig levnadsnivå. Detta står reglerat i 1 kap. 1 § Socialtjänstlagen, SoL (2001:453) och är en del av socialtjänsten. I denna studie kommer detta komplement för individens inkomst att benämnas som försörjningsstöd.
Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen är en statlig myndighet som har på uppdrag av regeringen att ansvara för arbetsförmedling i Sverige (Arbetsförmedlingen 2020b).
2. KUNSKAPSLÄGE
I detta avsnitt kommer relevant forskning i form av artiklar att presenteras. Artiklarna syftar till att ha en koppling till studiens syfte och frågeställningar. Nyckelord som har varit relevanta och som används vid sökningar på sökmotorn Libsearch var: socialt arbete, samverkan, Arbetsförmedlingen, socialtjänsten, försörjningsstöd, social work, collaboration, social worker, New Public
Management, NPM samt employment agency. Sökning har centrerats till mellan årtalen 2000–2020. Detta för att få så ny och relevant forskning som möjligt, även om det hade varit av intresse att få en bredare syn på utvecklingen genom åren har valet gjorts att avgränsa sökandet till för tjugo år sedan. Vidare fanns det
dessvärre ingen forskning kring tidigare samverkan mellan socialtjänsten och Arbetsförmedlingen. Följande artiklar beskriver hur samverkan ser ut mellan socialtjänsten och andra aktörer både nationellt och internationellt.
Avsnittet kommer beröra hur samverkan ser ut i Tyskland, Danmark, Sverige, Storbritannien samt USA och hur New Public Management påverkar
människobehandlande organisationer.
Hur samverkan ser ut i olika länder
En artikel skriven av Glad (2006) beskriver en undersökning om hur socialtjänsten i fem olika länder samverkar med andra myndigheter. De länder som deltagit i undersökningen är Tyskland, Danmark, Sverige, Storbritannien samt delstaten Texas i USA. Undersökningen baserades på korta, fiktiva historier, så kallade vinjetter kring ett allvarligt barnavårdsärende. Utifrån vinjetterna skulle
socialtjänsten i de olika länderna sedan förklara hur de skulle samverka med andra myndigheter för att hantera ärendet.
I artikeln (Glad 2006) framkommer det att socialtjänsten i Storbritannien skulle konsultera med exempelvis sjukvård eller utbildning. När det gäller
barnavårdsärenden har Storbritannien ett ansvar att samverka tillsammans med både myndigheter och välgörenhetssektorn. De samverkar för att tillsammans säkerställa utförandet för barnet både på en individuell- och samhällsnivå. I samband med att undersökningen utfördes var socialtjänsten i Storbritannien ensam om ett sådant ansvar för samverkan mellan myndigheter och
organisationer. I Danmark var det lagfört att socialtjänsten skulle samverka tillsammans med de myndigheter som redan hade kännedom om barnet i fråga, och om det var nödvändigt kunde även en läkare eller psykolog samtala med barnet. Enligt artikeln har det dock sedan tiden för undersökningen införts en ny lag i vilken det framkommer att danska kommuner skall säkerställa tidigt och utförligt stöd för barnet genom att samarbeta med exempelvis socialtjänst, utbildning, sjuk- och hälsovård (ibid.). Socialtjänsten i Sverige skall enligt lag planera insatser tillsammans med individen och om det är nödvändigt tillsammans med andra myndigheter och organisationer. Vad som dock uttrycks i artikeln är att Sveriges sekretessreglerande lag kommer i vägen för viss tvärorganisatorisk samverkan då inte alla myndigheter och organisationer får ta del av konfidentiell information om individen (ibid.). Även i Tyskland finns liknande
sekretessrelaterade svårigheter specifikt när det gäller barnavårdsärenden, vilket kan påverka möjligheterna att samverka med andra aktörer (Glad 2006 genom
Baistow & Wilford 2000). Dock är ett gemensamt ansvar och partnerskap mellan myndigheter av betydelse och det finns tydliga riktlinjer för myndigheter kring hur de skall agera och samverka i samband med ett barnavårdsärende (Glad 2006). Däremot uppmärksammar artikeln att Tyskland även har många alternativ inom bland annat skolverksamheten, vilka har utvecklats de senaste åren. Det kan vara personer från olika volontärorganisationer eller aktörer som har olika metoder och värdeorienteringar, exempelvis i utbildningssyfte, ideologiska eller religiösa orienteringar för att bidra till utbildning och barnuppfostran. Den tyska lagen riktar sig dock enbart till offentliga aktörer och det är enbart om socialtjänsten begär en alternativ aktörs involvering i ärendet som en gemensam handlingsplan kan skapas. Socialtjänsten i delstaten Texas i USA skall samverka med
kommissionärer, domstolar, ungdomsstyrelser samt andra aktörer involverade i att skydda barn. Delstaten har även framfört lagförslag om att socialtjänsten skall dela ansvar om barns säkerhet med flera aktörer för att tillsammans fokusera på interventioner för barn i utsatthet (ibid.).
Sammanfattningsvis framkommer det i artikeln att majoriteten av deltagarna från socialtjänsten i de olika länderna skulle diskutera fallet med en annan part (Glad 2006). I ett tidigt skede av vinjetten med information om att det unga barnet i fallet blivit slaget och lämnades ibland hemma ensam skulle de flesta
socialarbetarna diskutera fallet tillsammans med en kollega eller teamledare men även barnets föräldrar. I det sista skedet då det i vinjetten framkommer att barnet har blåmärken på kroppen, brännsår efter en cigarett samt har gått ner i vikt skulle majoriteten diskutera fallet med en teamledare eller medicinskt sakkunniga. Socialtjänsten i Storbritannien skulle sannolikt diskutera fallet med
barnavårdsnämnden, detsamma gäller för socialtjänsten i Tyskland men här skulle dom i vissa fall även diskutera fallet med kollegor eller genom en ärendet
överläggning. I Sverige och Danmark skulle socialtjänsten sannolikt diskutera ärendet med barnavårdsnämnd, psykolog eller psykiatriker (ibid.).
Enligt artikeln (Glad 2006) framkommer det att socialarbetarna i alla undersökta länder strävar efter att skydda barnet men det skiljer sig åt mellan länderna vilka andra parter eller myndigheter som skulle engageras i ärendet. Enligt Glad beror detta bland annat på att utbudet och lagstiftningen varierar mellan länderna då Storbritannien och delstaten Texas har obligatorisk lagstiftning medan hur de andra ländernas lagstiftning snarare är relativt valfri. Författaren framför även att det inte finns något tydligt samförstånd inom respektive land hur socialarbetarna skall hantera ärendet vilket resulterar i att bedömningarna inte är enhetliga inom varje land. Bristen på tydlig lagstiftning och nationellt samförstånd innebär att det finns ett stort utrymme för socialarbetarna att göra egna bedömningar vilket kan medföra svårigheter att samverka med andra myndigheter (ibid.).
Samverkan i Danmark
I Danmark är det vanligt att socialtjänsten, polisväsendet och den psykiatriska vården samverkar för att hjälpa utsatta individer som bemöter mer än en av dessa myndigheter till vardags, dock sällan mer än två myndigheter åt gången
(Kongsrud et al. 2014). Socialtjänsten och polisväsendet samverkar mestadels i informationsutbytet kring marginaliserade individer och individer i utsatthet.
Socialtjänsten samverkar med den psykiatriska vården i sociala ärenden vilka exempelvis berör rehabilitering av patienter eller barn till patienter. När det kommer till samverkan mellan polisväsendet och den psykiatriska vården involverar det bland annat psykiatrisk tvångsvård, forensiska patienter eller i sökande efter försvunna patienter. I och med att individerna är i behov av stöd från flera myndigheter finns det en risk att individen faller mellan stolarna (ibid.). Enligt artikeln har det fram tills 2004 inte funnits någon formell samverkan mellan de tre myndigheterna, utan det var polisväsendet i Frederiksbergs
kommun, Danmark som tog ett första steg mot ett samarbete. Anledningen till att polisväsendet ville utöka samverkan var efter att de uppmärksammat en brist i hur medborgare i speciellt utsatta situationer skulle hanteras (ibid.). Samarbetets fokus var att säkerställa att relevant information kring individer i utsatthet förmedlades mellan myndigheterna, när detta var relevant. Tanken med detta var att det skulle förbättra samverkan mellan myndigheterna samt öka stödet för individer i
utsatthet. För att genomföra detta skapades en samverkansmodell vilken kallades PSP-modellen efter de tre myndigheterna, Polisväsendet, socialtjänsten och psykiatrisk vård. Samverkansmodellen utökades senare till nationell nivå och blev lagstadgad år 2009 (ibid.).
En utvärdering i form av två kvalitativa studier har utförts av PSP-modellen (Kongsrud et al. 2014), den första skedde efter dess uppstart i Frederiksbergs kommun. Det framkommer i utvärderingen att vad som visats sig vara stärkande i samband med implementeringen har bland annat varit kompetensutveckling genom seminarier, överlappande organisatoriska inlärningsmoment samt
grundliga genomgångar för hur samarbetet skall fungera hos de som i första hand kommer i kontakt med medborgarna. En annan aspekt som nämns i utvärderingen är vikten av förtroende mellan myndigheterna, detta gäller först och främst chefer som upprätthåller kommunikationen. Vad som dock framkommer som negativt och även har begränsat utvecklingen av samverkan är det otydliga ramverket för hur informationsutbytet skall gå till juridiskt. Det framkommer även att de danska kommunerna och polisväsendet har genomgått en reformation vilket har påverkat PSP-samverkan och det fortsatta arbetet. Den andra utvärderingen skedde i samband med att PSP-modellen blev dansk lag och inkluderade Odense, Amager och Esbjerg. I samband med implementeringen av PSP-modellen i de tre städerna har den även utvecklats och man har arbetat utifrån den kritik som framkom i utvärderingen från Frederiksbergs kommun. Bland annat har ett förtydligat juridiskt ramverk har tagits fram, vilket har bevisats nödvändigt för en effektiv samverkan mellan myndigheterna. Vad som dock tas upp som ett nytt problem är den reducerade budgeten för den psykiatriska vården vilket har lett till ökad press på socialtjänsten och polisväsendet då det resulterar till ett ökat antal individer som skulle kunna anses vara i behov av en PSP-samverkan (ibid.).
Sammanfattningsvis har PSP-modellen har enligt artikeln (Kongsrud et al. 2014) fått positiva resultat då den dragit uppmärksamhet till marginaliserade grupper av individer, vilket har bidragit till förhindrande av social utsatthet och kriminalitet. Individer som har deltagit i PSP-samverkan har visat sig positiva till
förändringarna i och med samverkan mellan myndigheterna. Samverkan har även resulterat i ett ökat stöd för utsatta individer samt möjlighet att stärka preventivt arbete och uppföljning av individerna (ibid.).
Tvärsektionell samverkan baserad på NPM
I en artikel om samverkan med sjukvården i samband med patientutskrivningar i Danmark skriver Høgsgaard (2016) att Løhde, en representant för Sundhets- och äldreministeriet har uttryckt att patienter inte alltid upplever ett sammanhang i sin behandling och utskrivning. Enligt Høgsgaard anser Løhde även att samverkan mellan sjukvård, kommuner och allmänläkare behöver ses över och förbättras, vilket även den danska regeringen har uttryckt vid ett tidigare tillfälle enligt Høgsgaard (ibid.).
Den danska hälso- och sjukvårdssystemet grundar på New Public Management, NPM vilket är ett styrningsverktyg för att öka effektiviteten inom offentliga verksamheter (Høgsgaard 2016). Tanken är att en NPM-styrning av sjukvården skall dra in på resurser genom att skapa effektiviseringsstrategier för att
effektivisera sjukvården. Denna effektivisering skapas bland annat genom ökad privatisering och behandlingsalternativ för sjukvården.
Høgsgaard skriver att Danmark genomförde en strukturreform 2007 i samband med implementeringen av NPM vilket även innebar en förändring av antalet kommuner och landsting i landet. Varje kommun och landsting har sedan
individuellt bestämt hur NPM skall se ut och implementeras. För den kommunala äldreomsorgen har detta inneburit en stram målstyrning, privatisering,
standardisering av arbetsuppgifter samt skapa relationer med medborgarna (ibid.). NPM-styrningen av offentliga verksamheter har bland annat resulterat i en
märkbar förändring av arbetsförhållande för vårdpersonal men även deras realistiska möjligheter till tvärsektionell samverkan (Høgsgaard 2016).
Vårdpersonalens handlingsutrymme inom äldreomsorgen inskränks i samband med att de NPM-orienterade styrningsformen sätter ramar för hur samverkan skall fungera. Medan det snarare påverkar sjukvården genom att deras ramar enbart är kända inom den egna verksamheten. Både sjukhuspersonal och vårdpersonal försöker tyda de riktlinjer som finns i aktuella bestämmelser om vem som är ansvarig för vilka uppgifter. Bristen på tydlighet resulterar dock i svårigheter för professionerna att samverka i samband med patientutskrivningar och ett
sammanhang för patienten går inte alltid att säkerställa. Høgsgaard (ibid.) framför att det är den nuvarande institutionella ramen och villkoren för hälso- och
sjukvårdssystemet som gör det omöjligt att bibehålla ett sammanhang för patienterna i samband med utskrivning. Vad som skulle behövas för en vidare utveckling samt för att stärka vård- och omsorgspersonalens möjligheter att samverka effektivt, vore om det forskades vidare och skapades en konkret lagstiftning för hur verksamheterna skall samverka med varandra. Detta skulle sannolikt resultera i att patientens sammanhang bibehålls och även skapa en trygg utskrivning (ibid.).
Effekter av NPM i människobehandlande organisationer
I en artikel skriven av Brodkin (2011) beskrivs hur gräsrotsbyråkrater inom organisationer under New public Management (NPM) upplever samt påverkas av styrningsverktyget NPM. Brodkin genomförde en studie i Chicago bland
socialarbetare som arbetar under strikt policyarbete. Artikeln är kritiskt riktad till policyarbetets uppbyggnad och dess tänkta funktion. Vad som uppmärksammas är att om det inte finns tydliga och mätbara förutsättningar för socialarbetarna
kommer inte policyn fungera i längden (ibid.). Vidare menar Brodkin att dessa policys är upprättade med inspiration från NPM-strategier utifrån vilka det finns underliggande antaganden att om prestationsindikatorer visar en skala från lågt till högt och det finns påföljder knutna till denna skala kommer gräsrotsbyråkraterna själva avgöra hur man bäst följer existerande policys. Detta menar dock
författaren vara felaktiga antaganden (ibid.). Brodkin skriver att det inte handlar om att gräsrotsbyråkraterna utvecklar innehållet och hur man följer policys, utan att det snarare är dom som får policys att fungera i praktiken. Här skriver Brodkin att enligt Stone går det att ställa gräsrotsbyråkraterna själva som ansvariga för den fortsatta utövningen av existerande NPM-policys. Men man behöver även se organisationen bakom gräsrotsbyråkraten, vilken enligt Stone beskrivs som medbrottsling i det fortsatta utövandet (ibid.).
Utöver att analysera hur socialarbetarna upplever en styrning med inslag av NPM, vänder sig Brodkin (2011) till ledningen bakom omorganisationen för att
undersöka hur den nya organisationens samverkan ter sig med de socialarbetare som arbetar inom den. Den prestation- och resultatmätning som har förknippats med NPM är numera närvarande i majoriteten av de organisationer som arbetar utifrån en NPM-styrning. Målet med denna styrningsform är effektivt arbete och uppnå målsättningen, vilket inte adekvat går att översätta till socialt arbete.
Brodkin refererar till en studie utförd av McGuire i vilken det påpekas att även om vissa delar av socialt arbete går att mäta finns det delar som är väldigt svåra att mäta. Kvaliteten på arbetet som utförs och det mänskliga mötet med klienten går inte att översätta till standardiserade skalor och index. Det sociala arbetets omsorgsplikt går inte att likvärdigt jämföra med en kvantitativ styrning och målsättning (ibid.). Utöver detta menar Brodkin att i de sociala ärenden vilka gräsrotsbyråkraterna hanterar, kommer det uppstå frågor som kräver särskild hänsyn för att hanteras individuellt. Om riktlinjer och policys däremot är specifika och skall hanteras enligt en tydlig ram kommer det försvåra för de säregna
ärenden som skapar interna inkonsekvenser och det inte finns ett tidigare, liknande ärende att följa (ibid.).
I resultatet av Brodkins studie framkommer att socialarbetarnas beteende förändrades i samband med att arbetet och resultat började mätas (2011). Socialarbetarna började anpassade sina arbetsuppgifter efter informell praxis vilket ledningen för organisationen var främmande inför. Tidigare hade
medborgarna i Chicago varit det primära fokuset men istället byttes detta ut mot effektivitet och en strävan för att prestera och avklara antal ärenden menar Brodkin. Vidare förklarar författaren att det som är bekymmersamt är även att på grund av att socialsekreterarna bedöms och mäts utifrån effektivitet, gjorde detta att de klientärenden som var relativt omfattande slutade att prioriteras och det var istället lättare ärenden som började prioriteras. Detta för att de var lätta att avsluta och även gjorde att effektiviteten ökade i statistiken (ibid.).
Brodkin (2011) kommer till slutsatsen att det krävs mer av organisationer inom socialt arbete än att enbart implementera NPM-styrning utan att utföra en riskbedömning först. Om organisationen upprättar en mer sofistikerad förståelse
för hur NPM fungerar kan de vägleda sina medarbetare snarare än att upprätta tydliga policys, vilket även kan leda till ett långsiktigt kvalitativt arbete. Brodkin menar att det är farligt att bli för indoktrinerad i effektivisering och
resultatstyrning då det är klienterna som blir lidande i slutändan och det är därför det är viktigt att ledningen för organisationerna har denna förståelse angående NPM och hur denna styrningsmodell fungerar (ibid.).
3. TEORI
I detta teoriavsnitt kommer författarna gå mer djupgående in på begreppet samverkan. Som tidigare nämnts är samverkan en central del av detta arbete och därför har författarna valt att dedikera ett avsnitt om just begreppet samverkan för att läsaren ska få en mer djupgående förståelse kring den valda teorin. Vidare kommer författarna belysa organisationsteori och New Public Management fenomenet och dess styrform. Detta för att få en större överblick och förståelse för myndigheterna socialtjänsten och Arbetsförmedlingen.
Samverkansteori
Begreppet samverkan har en rad olika betydelser för vem som får frågan, privatperson eller professionell, privat eller offentlig sektor. Meningen med begreppet samverka är att integrera tillsammans med andra människor mot ett mål (Lindberg 2009). Den samverkan som kommer vara fokus för detta arbete är främst en formell sådan och med ett syfte, ett mål. Med formell samverkan menas i första hand den som sker mellan organisationer och de professionella inom organisationen. Författaren Lindberg (2009) förklarar att begreppet samverkan kan ha olika betydelse och innehåll beroende på organisation eller myndighet och vad deras mål med samverkan är. Författaren förklarar att en formell samverkan kan se annorlunda ut beroende på vad syftet med samverkan ska vara. I en
samverkan som sker mellan myndigheter är målet med den formella samverkan att uppnå ett gemensamt mål.
Varför finns samverkan
Författarna Axelsson och Axelsson (2013) förklarar varför samverkan är så viktigt för offentliga organisationer samt inom välfärden. De beskriver hur sociala
problem i samhället ständigt i är i förändring och att samhället då är i behov av att myndigheter och organisationer samverkar med varandra (ibid.). Vidare menar Lindberg (2009) att dessa myndigheter och organisationer är i behov av varandra för att nå sina mål, medan exempelvis företag snarare ett troget partnerskap och goda relationer som är det centrala i samverkan på grund av diverse konkurrens (ibid.). Inom myndigheter i den offentliga sektorn som exempelvis socialtjänsten är samverkan oftast en del av det centrala uppdraget. Socialstyrelsen har flertalet föreskrifter, författningar samt allmänna råd om hur denna samverkan skall fungera (ibid.).
Enligt Axelsson och Axelsson (2013) har offentliga organisationers samverkan blivit mindre effektiv med åren. Detta på grund av bland annat inflytande från New Public Management, NPM och det dess inslag av specialisering och decentralisering, det vill säga att de som arbetar inom den offentliga
organisationen specialiserar sig främst inom ett visst område och har inte så mycket erfarenhet av den stora organisationen och det blir en så kallad bristande helhetssyn (ibid.). På grund av detta fenomen och att man kunnat se skillnader inom hälso-och sjukvård gällande brist på helhetssyn har det tillkommit lagar inom de offentliga organisationerna och inom välfärdssystemen, där lagen kräver att myndigheter samverkar med varandra (ibid.).
Varför samverkan är en sådan central del för organisationer är främst för att för att organisationerna inte hade klarat av målet själva, utan är i behov av samverkan från andra organisationer (Axelsson & Axelsson 2013). Dock behöver det inte alltid vara på det viset utan forskning visar att organisationer och myndigheter utvecklas för att bli allt mer komplexa och dynamiska vilket försvårar deras uppdrag att de inte har de verktyg som krävs för att utföra vissa uppdrag själva (ibid.). Bengtsson och Melke (2019) förklarar att på grund av att organisationer blir allt mer komplexa uppkommer fler yrkesgrupper vars fokus är att samordna en samverkan mellan olika myndigheter. Dessa roller är exempelvis Case
Manager och samordnare. För att klienten eller medborgaren inte ska falla mellan stolarna och för att effektivisera alla resurser i samhället tar organisationerna nytta av varandra. Lindberg (2009) förklarar att många offentliga organisationer som exempelvis socialtjänsten har krav på sig att samverka på grund av vår omvärld. Ett exempel på detta kan vara att en klient som är arbetsför ska vara inskriven på Arbetsförmedlingen för att kunna vara berättigad försörjningsstöd, vilket är ett krav enligt socialtjänstlagen.
Människobehandlande organisationer i samverkan
De organisationer som existerar inom välfärdsområdena kallas även för
människobehandlande organisationer enligt (Lindqvist 2013). Socialtjänsten är en ett exempel på en sådan organisation. Dessa organisationer har ett stort ansvar för människors liv då de ofta möter människor i olika skeden i livet, ofta i någon form av utsatthet som de sedan förväntas hjälpa (ibid.). Handläggaren, eller
socialsekreteraren har ett uppdrag som hen måste utföra för att hjälpa klienten framåt. Vidare har socialsekreteraren stöttning av rutiner, handböcker och policys som hen måste ta hänsyn till. Detta samtidigt som hen måste anpassa uppdraget efter klientens situation och förmåga. På grund av alla dessa precisa rutiner och riktlinjer som finns kan det vara svårt för socialsekreteraren att bedöma klientens situation och behov av stöd, vilket gör att klienten lätt fallet mellan stolarna hos de olika stödinsatserna (ibid.).
Författaren Wihlman (2013) problematiserar fenomenet att personer som varit långtidssjukskrivna oftast skickas mellan olika myndigheter då ingen av
myndigheterna tar något helhetsansvar. Författaren menar att det är av stor vikt att en samverkan mellan berörda myndigheter fungerar innan det går så lång att klienten marginaliseras i samhället efter att ha varit utanför för länge. En utveckling av mer utarbetat samverkan behöver upprättas för att de långtidssjukskrivna individerna ska få rätt stöd och hjälp. Wihlman (ibid.)
förklarar att rehabilitering delas upp i tre olika områden. En medicinsk behandling som syftar till att hjälpa individen återfå de fysiska funktionerna efter en sjukdom. Den Sociala rehabiliteringen, som syftar till arbetsförmåga. Den sistnämnda är den arbetslivsinriktade rehabiliteringen, vars syfte är fullt fokus på att återgå eller få tillgång till arbete. Denna rehabiliteringsfas är aktuell när de förstnämnda är genomförda (ibid.). Individer med långtidssjukskrivning har oftast kontakt med flera av kommunens myndigheter som exempelvis Arbetsförmedlingen,
Försäkringskassan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Dessa myndigheter skall tillsammans hjälpa individen med rehabiliteringen. Samtidigt har
myndigheterna olika policys, riktlinjer och lagar de följer och detta kan skapa problem när de ska samverka för en gemensam planering (ibid.).
Wihlman (2013) argumenterar att när de olika organisationerna har olika regelverk och lagar att följa och samtidigt försöka göra upp en gemensam
planering utifrån dessa riktlinjer försvinner fokuset från klienten och läggs snarare på att följa dessa. Därför menar författaren är det inte ovanligt att det bildas samverkansprojekt inom dessa organisationer där anställda från de berörda myndigheterna träffas för att arbeta tillsammans och mer aktivt (ibid.). Klientens behov ska stå i fokus och arbetet för klienten skall utgå från klientens visioner och mål samtidigt som hen förväntas följa myndigheternas tänka planering. Inom samverkansprojekt är det enligt forskare vanligt att klienten känner sig förminskad och mer som ett objekt än ett subjekt i projektet då myndigheternas
maktpositioner lägger för engagemang i själva organiseringen i projektet snarare än i klienterna som deltar i projektet (ibid.).
Risker med samverkan
Enligt Axelsson och Axelsson (2013) finns det både kulturella och strukturella risker med samverkan. De strukturella riskerna är bland annat att organisationerna har olika riktlinjer, policys och regler som de måste förhålla sig till. Vidare finns det även hinder i form av ekonomiskt restriktioner i form av budgetar som kan vara exempel på strukturella risker (ibid.). Kulturella risker som finns vid samverkan kan vara på grund av både organisationen och dess medarbetares kulturer ser olika ut inom de båda organisationerna med bland annat utbildning och hur man ser på medborgaren som behöver hjälp. Språkbruk kan även vara en form av kulturell skillnad som kan skapa problem i samverkan. Om exempelvis en läkare har en patiens som även är aktuell inom socialtjänsten, kan
socialsekreteraren och läkaren se olika på individen i fråga och ha ett annat
professions språk än den andra (ibid.). Författarna förklarar att forsknings visar att kulturella och strukturella hinder försvårar den organisatoriska samverkan
omfattande. Bland annat kommunikation, som är av stor vikt för en fungerande samverkan (ibid.). Speciellt för de strukturella hinder finns en svårighet i att frångå regler och policys som kanske kan vara gynnande för en samverkan. Om man inte kan kringgå regler och göra undantag finns det en risk att samverkan upphör (ibid.).
Organisationsteori
En organisation kan beskrivas som ett företag eller en myndighet som helhet. Det är vanligt att dela in samhället i privata eller offentliga organisationen.
Organisationer är uppbyggda av policys, riktlinjer och värdering som i sin tur ska hjälpa organisationen fylla upp dess syfte och behålla en kontinuitet och
reliabilitet (Lindkvist, Fivelsdal & Bakke 2014). Samhällets privata organ
benämns oftast som företag medan de offentliga ofta benämns som myndigheter, förvaltningar eller institutioner. Författarna menar att kunskapen om
organisationsteori kan omfattas av alla typer av organisationer i det svenska samhället. Dock är teorin relativt ny och att dra denna generella slutsats om omvärldens organisationer är naivt menar författarna, då förhållandena för de olika organisationerna i världen inte är fullständigt framtagna ännu. Då samhället
är i ständig rörelse och nya innovationer av utveckling och förbättring, förändras även organisationernas arbetssätt och syfte (ibid.).
Författaren Hall (2011) menar av fenomenet avpolitisering blir allt vanligare i det moderna samhället och medborgarna får mer insyn i de olika organisationerna och på så sätt kunna påverka hur organisationerna ska fungera och bedrivas, och på så vis verka för samhällets och medborgarnas bästa. Detta medför att den politiska påverkan inte längre är så stor inom de flesta organisationer. Detta betyder dock inte att den politiska makten obefintlig. Den finns fortfarande kvar och kan påverka mycket i organisationen och kan ibland krocka med medborgarnas förväntningar av organisationen och hur medborgarna vill att organisationen skall styras (ibid.).
Författarna menar att den moderna utvecklingen av organisationsteori har fyra grundsyften som speglar hur organisationer idag är uppbyggda på (Lindkvist, Fivelsdal & Bakke 2014). Den första nämns som Scientific Management, eller Taylorism och syftar till att effektivisera organisationens produktion så mycket som möjligt genom noga planering, kontroller samt specialisering av yrkesgrupper (ibid.). Den andra är Human Relations som uppkom som ett motstånd mot
Taylorismen. Dess grundtanke är som motsats till Taylorismen att med hjälp av gemenskap och normer skapa en organisation som motiverar arbetarna till att vilja nå resultat och mål. Den tredje är den Administrativa skolan vars syfte är att få kontroll på organisationen som stort. Till skillnad från de två andra grundsyften har den administrativa skolan fokus på organisationens utveckling och
uppbyggnad. Där det som sker inom organisationen samlas in och organiseras upp för att nå fram ett resultat (ibid.). Den fjärde och den mest kända typen i
västvärlden är den Byråkratiska skolan av Max Weber. Weber menar att det finns en skillnad mellan makt och auktoritet, där makt är påtvingad lydnad medan en auktoritet är en frivillig lydnad. Vidare menar Weber att en organisation är
uppbyggd genom en tydlig hierarkisk byråkrati, där alla anställda har en tydlig roll som präglas oftast av regler, policys och rapporter (ibid.).
Kommunernas enskilda roller
Alla Sveriges kommuner är självstyrda enligt 1 kap. 1 § Regeringsformen
(2018:1903). Detta självstyre går att granska genom olika perspektiv. Bland annat genom krav på inflytande från medborgarna i kommunen, rättssäkerheten och effektiviteten inom kommunen. Författarna Bengtsson och Melke (2019) beskriver det första perspektivet som att kommunen är politiskt demokratiskt. Detta genom att enligt 1 kap. 1 § Regeringsformen (2018:1903) som lyder att Sveriges kommuner har självstyre inom den politiska arenan. Med detta menar författarna att beroende på vilket politiskt parti som kommunens invånare väljer, reflekteras i de projekt och myndighetsutövning som kommunen utövar. Det andra perspektivet är det ekonomiska fördelningen som kommunen har, vilka resurser som ska tillämpas för olika enheter och organisationer. Detta kan exempelvis vara rättsväsendet, kommunen eller skolan (Bengtsson & Melke 2019).
Även om kommunerna har politiskt-demokratiskt självstyre har de reglerade krav som säkerställs av regeringen och riksdagen som de måste upprätthålla, bland
annat i form av Socialtjänstlagen och då bland annat försörjningsstöd. Detta är så kallade speciallagsreglerade kompetensen inom en kommun (Bengtsson & Melke 2019). Vidare menar författarna att på grund av kontinuerlig förändring i
västvärlden har kommunerna och medborgarna en allt tätare kontakt om vad medborgarnas skatt finansieras och hur kommunens politiska styre fungerar. Med hjälp av internet, samråd och brukarrörelsen. På grund av det redan
implementerade demokratiska systemet i Sverige med partsinsyn, transparens, överklagningsrätt samt offentlighetsprincipen, möjliggör detta till ett större inflytande för medborgarna i kommunen (ibid.).
New Public Management
Sedan 1980-talet har New Public Management blivit allt mer aktuell i västvärlden Inom allt fler organisationer och myndigheter har styrning, mätningar och
arbetsfördelning blivit allt mer tydlig (Bengtsson och Melke 2019). Det som främst kännetecknar denna typ av styrning är tron om att konkurrens och en ökad marknad genererar effektivitet och kvalitet, då aktörerna kommer sträva efter att vara bättre än den andra (ibid.). Andra kännetecken är även att bryta ner
organisationen och dess arbetsfördelning, för att öka konkurrensen och
effektiviteten enheterna emellan. Vidare betraktas medborgare som kunder på en marknad, detta för att ge medborgarna ett större demokratiskt inflytande och större insyn och delaktighet i samhället och dess organ (ibid.).
New Public Management har fötts ur den nyliberalistiska politiken, där en önskan om att statens makt över medborgarna ska minimeras. Författaren Karlsson (2013) menar dock att det är felaktigt att kalla New Public Management för ett
nyliberalistiskt fenomen. Vidare menar författaren att det snarare är ur marknadsliberalismen som New Public Management fått sitt styre. Detta då fenomenet inte syftar till att minimera statens inflytande i den mån som
nyliberalismen syftar till utan snarare en minskning av dess omfång (ibid.). Vidare förklarar Karlsson att marknadsliberalism syftar till att förflytta vissa delar av välfärdsproduktionen till marknaden för att kunna gynna och effektivisera för medborgarnas bästa. Både nyliberalismen och marknadsliberalismen har en ambition om att det är gynnande för samhället med privatiseringar och marknadseffektiviteten. Dock är Karlsson tydlig med att nyliberalism är en aningen radikal idé kontra marknadsliberalismen i mån om hur stort inflytande staten skall ha på medborgarna och på marknaden (ibid.).
New Public Management kan se ut på olika sätt och organisationer kan ha fått inspiration till att omorganisera efter just denna form av management. Det som kännetecknar just New Public Management är privatisering. Författaren Karlsson (2017) beskriver att det kan talas om att offentliga organisationer privatiseras. Med detta menar författaren att de offentliga organisationernas syfte är inte att privatiseras, utan genom att reformera redan existerande aktörer inom den offentliga sektorn. Detta för att kunna förändra och fördela maktbalansen mellan produkterna inom välfärden. Vidare menar författaren att regeringens syfte inte är att tjäna pengar, utan att öka kvaliteten och effektiviteten inom de offentliga organisationerna (ibid.).
Det riktas stark kritik mot New Public Management. Karlsson (2013) skriver att Christopher Hood menat att organisationens syfte ändras från att vara styrt av regler till att vara styrt av resultat och mål, även att människor omvandlas till siffror. Med detta menar Karlsson att på grund av denna ändring är numera mätningarnas fokus på kvantitet snarare än kvalitet. Vidare nämner författaren ett exempel om hur många ärenden eller aktiviteter som avslutats inom en viss tidsram, snarare än att titta på vilka mål eller utveckling som skett i de ärenden eller aktiviteter som fortfarande är aktuella (ibid.). Karlsson nämner vidare att det finns en förhoppning om konkurrensutsättning av aktörer som inte anses effektiva och givande för medborgarna. Dock kritiseras detta då det förutsätter att
kärnorganisationen som har ansvaret över de mindre aktörerna har i intresse att utvärdera och kontrollera dessa. Vidare finns även en stark kritik mot att dessa aktörer skulle arbeta på grund av ett vinstintresse och inte gynnande för medborgarna (ibid.).
Förändring inom organisationen
Alla organisationer och myndigheter är i en ständig förändring. Detta på grund av att världen som helhet är i en ständig förändring. Detta beror på ekonomiska, teknologiska samt demografiska förändringar som sker runt om i världens (Lindkvist, Fivelsdal & Bakke 2014). Författarna menar att även offentliga organisationer berörs av detta och det finns ett tryck mot dessa organisationer att följa med och därmed anpassa sig, dels för medborgarna dels för konkurrens och för att kunna samarbeta på ett mer effektivt sätt med andra organisationer (ibid.). Författarna förklarar vidare att de offentliga organisationerna blir särskilt utsatta för bland annat krav på målstyrning och besparingar. Trots att det sker hotfulla internationella förändringar och krav på de offentliga organisationerna finns även möjligheter till nya möjligheter och mer effektivare sätt att styra organisationerna på menar författarna (ibid.)
Det finns två olika typer av förändringsprocesser, den första förändringsprocessen är en process som sker inom organisationen. Det kan exempelvis vara att en lag tillkommer men att utredningarna kommer förbli mer eller mindre densamma. Eller att en gammal maskin byts ut mot en bättre med lite fler egenskaper (Lindkvist, Fivelsdal & Bakke 2014). Den andra förändringsprocessen är mer radikal och författarna ger exempel på när medarbetare byts ut mot robotar för att effektivisera arbetet. Vidare nämner författarna att en annan någorlunda radikal förändring som offentliga organisationer genomgår är från en regelstyrd och central organisation till en målstyrd och ramstyrd organisation (ibid.). Som fenomen eller innovation inom modernisering beskrivs även tekniken inom organisationerna. Bland annat elektroniska kalendrar och andra elektroniska tjänster som kan komma att underlätta och effektivisera arbetet inom
4. METOD
I denna del kommer metoderna som använts för insamling av det empiriska materialet beskrivas. Undersökningen baseras på kvalitativ metod och
tillvägagångssättet är således utifrån denna metod, hur det materialet har insamlats samt bearbetats. Även en beskrivning av forskarnas förförståelse och uppdelning av arbete kommer vara med i detta avsnitt.
Kvalitativ metod
En kvalitativ studie kan se olika ut beroende på när, var samt hur studien har genomförts. Därför kan resultatet av en kvalitativ studie få ett annat utgångsläge än det som uppkom under denna studie (Aspers 2011). Valet av semistrukturerade intervjuer är således att kunna möta respondenterna och låta dessa uttrycka sina egna åsikter, känslor och tankar för att få en djupare uppfattning om fenomenet som valts att undersökas. Semistrukturerade intervjuer är en vanlig kvalitativ metod och utformade med öppna frågor, detta för att låta respondenterna själva få besvara frågorna fritt och att forskarnas egna åsikter inte upptar för mycket plats och på så vis inte påverkar det insamlade materialet (Bryman 2018).
En intervjuguide har skapats med frågor i syfte att undersöka samverkan mellan socialtjänsten och Arbetsförmedlingen. Intervjufrågorna har varit öppna med relevans till frågeställningen och syftet i studien (Bryman 2018). Syftet med öppna frågor har varit således med en förhoppning av att kunna få informativa svar som senare kan kommas att kopplas med det empiriska materialet och dess frågeställningar.
Urval
För att få fram data och underlag till denna undersökning har forskarna använt sig utav ett explorativt urval. Då undersökningen baseras på kvalitativ metod och antalet informanter förväntas vara ett litet antal ligger det i forskarnas intresse att informationen är intressant och relevant enligt syftet. Denscombe (2018) skriver att ett explorativt urval är vanligt i samband med kvalitativa undersökningar samt att sannolikheten för informativt underlag ökar. Undersökningen görs som en del utav Socionomprogrammet på Malmö Universitet vilket innebär att det finns en tidsram samt storlek på undersökningen att förhålla sig till. Syftet med
undersökningen är att undersöka samverkan mellan socialtjänsten och
Arbetsförmedlingen och av den anledningen har forskarna valt att använda sig utav ett icke-sannolikhetsurval för att rikta undersökningen till ett mindre antal informanter representativa i enlighet med syftet. Icke-sannolikhetsurvalet har skett genom en blandning av två urvalsmetoder.
Den ena urvalsmetoden är subjektivt urval där forskarna har sökt informanter hos Arbetsförmedlingen på basis att arbetssekreterarna samverkar med
socialsekreterare för försörjningsstöd. En av forskarna i undersökningen har erfarenhet som socialsekreterare inom försörjningsstöd och har med hjälp av sin yrkesroll gjort ett subjektivt urval utifrån de socialsekreterare som samverkar med Arbetsförmedlingen. För att få ett brett material till undersökningen har
socialsekreterare med expertis om arbete med försörjningsstöd till både unga och äldre klienter tillfrågats om deltagande i undersökningen. Att använda sig utav informanter på en känd arbetsplats är en andra urvalsmetod kallad
bekvämlighetsurval och har i denna undersökning huvudsakligen använts för att förhålla sig till undersökningens resurser samt för att snabbare finna kontakter representativa för undersökningens syfte (ibid.). Ett subjektivt urval utav
socialsekreterare gjordes i undersökningens första skede men undantag fick göras då inte alla socialsekreterare hade tid att medverka i undersökningen. Fler
informanter har fått förfrågan om att delta i undersökningen tills dess att materialet har ansetts vara explorativt samt ge ett brett perspektiv utifrån
undersökningens syfte. Att öka antalet informanter under undersökningens gång är vad Denscombe (ibid.) beskriver som ett kumulativt tillvägagångssätt där forskaren samlar in intervjumaterial tills dess att materialet ses som tillräckligt. Forskarna genomförde fem intervjuer, varav alla respondenter var
socialsekreterare inom socialtjänsten. Det fanns en önskan om ytterligare en intervju från handläggare från Arbetsförmedlingen. Dock var detta inte möjligt då Arbetsförmedlingen för tillfället har en stor arbetsbelastning och hade ingen möjlighet för intervju förrän till våren. Då bortfallet blev som sådant att
Tillvägagångssätt
Författarna hade sedan tidigare ett visat intresse för fenomenet samverkan mellan socialtjänst och Arbetsförmedling. Detta då de tidigare diskuterat fenomenet då en av författarna arbetat som socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd. En plan på forskningsprocessen startades tidigt och ena författaren började fråga på sin Arbetsplats om det fanns intresse och möjlighet för socialsekreterare att ställa upp i intervju kring ämnet.
Från start var önskan att intervjua både handläggare inom Arbetsförmedlingen samt socialsekreterare inom socialtjänsten för att undersöka hur vardera myndigheten upplever att samverkan fungerar, med sammanlagt 6 stycken intervjuer. Men under arbetets gång framkom att handläggarna hos
Arbetsförmedlingen inte hade möjlighet att delta för intervju på grund av hög arbetsbelastning. Fokus valdes då att läggas enbart på hur socialsekreterare upplever att samverkan fungerar med Arbetsförmedlingen, då det inte blir etiskt eller empiriskt korrekt att fokusera på en samverkan mellan båda parter när den ena parten inte kan delta i studien. På grund av sjukdom ställdes dessvärre en intervju bland socialsekreterarna in och på grund av tidsbrist fanns inte utrymme för att boka om intervju.
Båda författare åkte tillsammans och genomförde tre intervjuer med socialsekreterare. Den ena författaren, som har kunskap om området sedan tidigare hade ansvar för ljudupptagningen och att föra anteckningar, medan den andra författaren hade fokus på att genomföra intervjun och på så sätt lägga märke till kroppsspråk och tonläge hos respondenterna. Bryman (2018) förklarar att i kvalitativa intervjuer oftast förekommer att forskaren fokuserar, inte bara på vad respondenten säger utan även hur hen säger det. Tre av intervjuerna genomförde ena författaren på egen hand efter arbetstid, detta för att underlätta för
respondenterna för när de hade möjlighet samt för att författaren bor i närheten och hade en bättre möjlighet att snabbt ta sig till platsen för intervjuerna.
De genomförda intervjuerna avlyssnades och transkriberades. Detta för att studien är tidsbegränsad och på detta vis få en mer konkret bild av vad som sagts och lättare hitta gemensamma teman från intervjuerna (Bryman 2018). Vidare menar Bryman att det negativa med att genomföra ljudinspelningar vi intervjuer kan vara att respondenterna känner sig obekväma med att deras röst spelas in och därför inte berättar hur hen känner eller uppfattar saker helt sanningsenligt, vilket kan påverka det färdiga resultatet av studien (ibid.).
Analys och avgränsning
Författarna har valt att avgränsa arbetet till hur socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd upplever samverkan med Arbetsförmedlingen i en mellanstor kommun, Kristianstad. Anledningen till avgränsningen är dels på grund av undersökningens tidsram som finns samt att författarna valt att fokusera enbart på hur
socialsekreterare upplever samverkan då författarna är medvetna att
Arbetsförmedlingen just nu genomgår nedskärningar i kommunen och inte har utrymme för intervjuer.
Analys av det insamlade materialet har gjorts genom kodning. Aspers (2011) förklarar kodning genom att bryta ner det insamlade materialet tillsammans med empirin och skapa koder för att sammanställa i resultatet. Författarna har efter transkriberingen tillsammans hittat gemensamma nämnare hos respondenterna och då sammanställt de teman som är av relevant för studien.
Etiska överväganden
Etiska aspekter är viktigt att vidhålla vid genomförandet av en forskningsstudie. Författarna för denna kvalitativa studie har Vetenskapsrådets (2017) riktlinjer kring en god forskningssed som grund. Informationsbrevet (bilaga 9.1) som utgavs till samtliga respondenter har varit tydligt utformat för att förmedla syftet med studien samt att det är frivilligt att delta. Vidare framkommer information kring att respondenten när som helst får avbryta sitt deltagande samt att hen kommer förbli anonym.
Respondenterna fick sedan en muntlig förfrågan vid intervjutillfället om sitt samtycke till ljudupptagning i samband med intervjun, samt att det inspelade materialet enbart kommer lyssnas av och transkriberas av författarna till studien. Efter transkriberingen kommer ljudinspelningarna att raderas och lika så det fulla transkriberade materialet. Det som kommer behållas är den information som är relevant för studiens syfte och det kommer då att anonymiseras samt att
respondenterna kommer att tilldela fiktiva namn. Vidare informerades
respondenterna via informationsbrevet (bilaga 9.1) att materialet enbart kommer användas i forskningssyfte.
Förförståelse
De två författarna till undersökningen är studenter vid Malmö universitet och läser i skrivande stund termin 6 på Socionomprogrammet. Både innan författarna påbörjade utbildningen samt under utbildningens gång har de kommit i kontakt med socialtjänsten och Arbetsförmedlingen i olika grad och förförståelsen skiljer mellan författarna. Av denna anledning kommer förförståelsen uppdelas, för att skapa tydlighet för varje författares förförståelse.
Författare 1 har under ett flertal år, innan påbörjad utbildningen, varit i kontakt med Arbetsförmedlingen som arbetssökande. Författare 1:s förförståelse av Arbetsförmedlingen sträcker sig till hur kontakten fungerade med myndigheten i samband med dess uppstart 2008, utöver detta är förförståelsen begränsad. Även förförståelsen av socialtjänsten försörjningsstöd är begränsad samt samverkan mellan socialtjänsten och Arbetsförmedlingen. Författare 2 har dock desto bredare förförståelse både om Arbetsförmedlingen och socialtjänsten samt deras
samverkan. Som socialsekreterare är författare 2 insatt i hur arbetet fungerar på socialtjänsten där hon bemöter klienter i behov av försörjningsstöd och stöttning för att om möjligt återgå till arbete och uppnå självförsörjning. För att hjälpa de klienter som kan stå till arbetsmarknadens förfogande samverkar författare 2 i tjänst som socialsekreterare med Arbetsförmedlingen. Denna samverkan bidrar till författare 2:s ökade kunskap kring hur samverkan fungerar samt inblick i
Arbetsförmedlingens arbetssätt. Författare 2:s breda förförståelse är dock inget som kommer påverka undersökningen negativt utan snarare kommer användas till undersökningens fördel.
Arbetsfördelning
Författarna för denna studie har varit lika delaktiga i genomförandet av denna studie. Då den ena författaren arbetar inom den berörda enheten som valts att undersökas har hon haft i uppdrag att tillfråga respondenter och boka tid för intervjuer. Vidare har denna författare haft det primära ansvaret för att hitta relevant teori som faller inom ramarna för studien. Den andra författaren har haft huvudansvar för formalia samt att sammanställa metodavsnittet. Detta då denna författare finner en enkelhet i att leta data i form av artiklar, samt vilka forum att söka dessa genom. Vidare har denna författare en större förståelse och kunskap om det engelska språket, vilket underlättar i sökning av relevant litteratur. Författarna har tillsammans genom studien genomgående diskuterat och
reflekterat kring det empiriska insamlade materialet kring dess relevans samt hur det ska sammanställas och analyseras för att sedan sammanställa detta i avsnittet om resultat och analys.
5. RESULTAT OCH ANALYS
I följande avsnitt kommer det empiriska materialet tillsammans med kunskapsläge och respondenternas svar att analyseras och sammanställas. Samtliga
intervjupersoner har anonymiserats och har fiktiva namn. Vidare har intervjuerna transkriberats och med hjälp av tidigare kunskapsläge samt teori har följande teman har kunnat identifieras. Materialet kommer att analyseras i utifrån dessa teman och i följande ordning.
● Socialsekreterarnas arbetsuppgifter ● Samverkan ● Arbetshinder ● Tillgänglighet ● Framtidens samverkan
Socialsekreterarnas arbetsuppgifter
Arbetsuppgifterna inom enheten utredning och försörjning innebär att
socialsekreterarna har mellan trettio och fyrtio hushåll vardera, varav en del av dessa hushåll är makar eller sambos. Socialtjänsten i den berörda kommunen har nyligen genomgått en omorganisation som syftar till att socialsekreterarna skall ha ett mer intensivt arbete med klienternas planering samt mindre resurser skall läggas på att utreda rätten till försörjningsstöd. Författaren Karlsson (2013) beskriver hur NPM-styrning har effektivitets struktur och syftar till kvantitet istället för kvalitet och ger vidare exempel på att individerna omvandlas till siffror för att mäta statistik. Brodkin (2011) skrev en artikel om en studie hon
genomförde i Chicago där hon undersökte hur socialarbetare upplever policy effektivisering som är inspirerat av styrformen NPM. Brodkin kom fram till att socialarbetarnas beteende ändrades när man började mäta effektivisering och resultat. Detta i sin tur resulterade i att de mer omfattande ärendena lades åt sidan och de mindre komplexa ärendena blev mer intressanta. Författarens slutsats var att det kan vara farligt för människobehandlande organisationer att fokusera för mycket på effektivitet och resultat. Då syftet förslutas från kvalitet till kvantitet. Flera av socialsekreterarna uppger att merparten av deras klienter är inskrivna på Arbetsförmedlingen, vilket resulterar i att en samverkan med Arbetsförmedlingen är högst relevant.
Som Lindberg (2009) skriver i sin bok har samverkan mellan myndigheter oftast ett gemensamt mål, vilket i detta fall är att hjälpa människor till självförsörjning. Vidare menar Lindberg att myndigheter i samverkan är beroende av varandra för att kunna uppnå en gynnsam samverkan och på så vis kunna uppnå sina mål (ibid.). Socialsekreterare Lukas beskriver på vilket sätt samverkan kan påverka arbetsuppgifter och vilket resultat utfallet kan få genom följande uttryck:
Vi är mer beroende än någonsin av en tät samverkan med andra verksamheter… Hela vårt nya arbetssätt går ut på att arbeta mycket mer med planering mot självförsörjning, är det då inte möjligt att få tag på en handläggare på Arbetsförmedlingen står man bara och stampar på samma ställe utan att komma någon vart. (Lukas 19-12-09).
Det problem som Lukas uttrycker är något som har varit återkommande i majoriteten av intervjuerna. Samtliga socialsekreterare uttryckte en oro över att inte kunna genomföra sina arbetsuppgifter på ett korrekt sätt utifrån de nya styrningskraven i organisationen där arbetet skall ske skyndsamt och inom bestämd tidsram. Det som har nämnts i kapitel 2.4 Effekter av NPM i människobehandlande organisationer liknar det som har skett i och med omorganisationen av socialtjänsten. En tydligare närvaro av New Public Management (NPM) styrningsverktyg skall öka effektiviteten av
socialsekreterarnas arbete samt minska resursanvändningen inom myndigheten. Vad som dock framkommer genom Lukas intervju är att personalresursen som både används till att kontakta Arbetsförmedlingen blir förgäves då hen inte kan fortsätta arbeta innan informationsutbytet med Arbetsförmedlingen har skett. Wihlman (2013) skrev i sin bok att individer som varit långtidssjukskrivna ofta faller mellan stolarna hos myndigheter då ingen av myndigheterna tar något helhetsansvar. Detta blev tydligt under en av intervjuerna då socialsekreterare Maria nämnde ett liknande exempel relaterat till individer som står långt ifrån arbetsmarknaden vilket lyder enligt följande:
Det kan bli lite spänt när man drar det där. För de vill såklart dra ner personer för att det ska synas i statistiken, medan vi vill att de ska stå med just för att det ska synas i statistiken som att nej men här är en person som söker jobb! (Maria 19-12-09).
Socialsekreteraren syftar till att Arbetsförmedlingen kan välja att inte tillsätta några åtgärder åt en individ men de kan inte vägra individen stå registrerad som arbetssökande i deras register. Vidare förklarar socialsekreteraren att
Arbetsförmedlingen ibland kan yrka till att deras insatser inte är lämpliga för en individ och att det inte finns några insatser som passar individen ifråga, utifrån vilket de vill avsluta individens inskrivning på Arbetsförmedlingen. Socialtjänsten kan då ställa kravet att individen skall vara registrerad som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Jesper förklarar och ger vidare ett exempel på att om klienten är inskriven på Arbetsförmedlingen och har en planering om 100% med dem, kan inte någon annan planering med en annan aktör inom kommunen upprättas. Vidare förklarar Jesper att enda undantaget är om klienten har en planering om 50% med Arbetsförmedlingen. Då kan socialsekreterarna anvisa klienten vidare till kommunens Matchningsgrupp om resterande 50%.
Avslutningsvis förklarar Jesper att det är Arbetsförmedlingen som äger
planeringen och det är deras anvisningar och planering som är prioriterat, ingen annan.
Wihlman (2013) uppger att en individ som står långt ifrån arbetsmarknaden exempelvis på grund av sjukskrivning är i stort behov utav en fungerande samverkan mellan de myndigheter och organisationer vilka berör individen. Socialsekreterare Maria nämner liknande det som Wihlman skriver om att de båda myndigheterna har olika riktlinjer och policys att förhålla sig till. Myndigheterna strävar efter samma mål, att skriva ut klienten, dock arbetar de på olika sätt för att nå detta mål. Socialsekreterarna arbetar skyndsamt och effektivt för att hjälpa individer till självförsörjning medan Arbetsförmedlingen snarare arbetar genom att skriva ut de individer som inte har ett aktivt deltagande att bli arbetsför. Detta
är ett exempel på hur NPM har implementerats och utvecklats i samhället till att genomsyra många myndigheter och organisationer. Författarna Bengtsson och Melke (2019) nämner att styrningsmodellen pressar myndigheter att i större utsträckning prestera och visa resultat på statistik, effektivitet och kvalitet. Detta kan bidra till en infekterad samverkan samt skapa problem mellan myndigheterna.
Samverkan/organisation
För att en samverkan skall vara gynnande för båda parter behöver den fungera för båda myndigheter på ett effektivt sätt, samtidigt som samverkan skall fylla ett syfte samt behålla en kontinuitet (Lindkvist, Fivelsdal & Bakke 2014). En av intervjupersonerna, Hanna nämner att hen inte är nöjd med Arbetsförmedlingens arbetssätt och förklarar detta genom att då Arbetsförmedlingen är en statlig myndighet finns det inga gråzoner gällande insatserna. Insatser genom
myndigheten bestäms enbart utifrån riktlinjer och det finns ingen möjlighet att se till vad som vore en fördel för klienten. Hanna problematiserar att när
Arbetsförmedlingen nekar insatser faller det istället på socialtjänsten och uttrycker det så som följande:
…antingen är insatsen godkänd eller inte. Det finns inget mellanting som hade gynnat klienterna… Detta behöver förändras, för det faller på kommunen istället. Organisations- strukturen behöver förändras, för det fungerar inte som det är nu. (Hanna 19-12-09).
Författarna Axelsson och Axelsson (2013) diskuterar att offentliga organisationers samverkan har blivit mindre effektiv genom åren. Detta beror enligt författarna, på inflytande av NPM genom specialisering av organisationer. De menar att det finns en bristande helhetssyn inom de offentliga organisationer, vilket i sin tur kan leda till att klienterna fastnar i sin planering, då socialtjänsten vill ha planeringen på ett vis och Arbetsförmedlingen på ett vis.
Socialsekreterare Maria nämner att det existerar ett samverkansprojekt mellan enheten utredning och försörjning inom socialtjänsten och Arbetsförmedlingen. Syftet med denna samverkan är att underlätta för socialsekreterare inom
socialtjänsten samt handläggarna inom Arbetsförmedlingen. Maria beskriver att samverkansprojektet fungerar enligt att en socialsekreterare hör av sig till projektansvarig inom socialtjänsten för att ställa relevanta frågor rörande ett klientärende. Vidare kontaktar projektansvarig den kontaktpersonen på
Arbetsförmedlingen för ett informationsutbyte. Wihlman (2013) förklarar i sin bok att det inte är ovanligt att samverkansprojekt bildas inom större myndigheter för att underlätta samverkan. Ett exempel på ett annat samverkansprojekt är det som beskrivs i Samverkan i Danmark. Samverkansprojektet startades av polisväsendet i en dansk kommun då det uppmärksammats brister i
informationsförmedlingen mellan myndigheterna samt att det fanns risk för individer i behov av stöd från flera myndigheter att falla mellan stolarna
(Kongsrud et al. 2014). Efter en första utvärdering av samverkansprojekt framkom det att det inte fanns tydliga riktlinjer kring hur samverkan skulle se ske. Även lagstiftningen för informationsutbytet var begränsad, vilket resulterade i en
långsam utveckling. Samverkansprojektet implementerades senare i dansk lag och i samband med det skapades även en lagstiftning och riktlinjer ändamålsenliga för samverkansprojektet. Dock reducerades budgeten för en av myndigheterna genom politiska beslut vilket resulterade i ökad press på de övriga myndigheterna och påverkade deras möjligheter att arbeta utifrån samverkansprojektet (ibid.). Wihlman (2013) förklarar att det är klientens behov som är i fokus vilket även det är en anledning till att samverkansprojekt startas upp. Dock är det vanligt att fokus flyttas från klientens behov och klienten snarare ses som ett objekt än subjekt. Vidare förklarar Wihlman att på grund av myndigheternas maktpositioner läggs engagemanget snarare på myndigheterna och deras organisering i projektet snarare än att låta klienten var delaktig i planeringen (ibid.). Merparten av
socialsekreterarna som intervjuades för den aktuella undersökningen ansåg inte att samverkansprojektet gav så mycket. Jesper beskriver samverkansprojektet enligt följande:
Tycker inte att samverkan som projektansvarig har ger så mycket. Man kan bara fråga enstaka och enkla frågor, men man kan inte gå in i planeringen med en specifik klient. (Jesper 19-12-09).
Socialsekreterarna medgav att samverkansprojektet är ett smidigt sätt att få svar på snabba och enkla frågor, men att mer omfattande frågor gällande klientens planering och mål, vilka är av vikt för utredningarna inte kunde förmedlas genom projektet. I dessa fall behöver socialsekreterarna kontakta aktuell handläggare på Arbetsförmedlingen för svar relaterade till särskilda klienter, vilka inte kan besvaras genom samverkansprojektet dels på grund av att informationen som krävs är omfattande dels för att det ofta behövs en diskussion kring fortsatt planering för klienten. Socialsekreterare Jesper förklarar nedan att det ofta är ett problem att få kontakt med Arbetsförmedlingen:
…vilket försvårar för oss när man inte vet vem man ska kontakta. Det som gör det svårt för klienterna är att de blir anvisade till aktiviteter som kanske inte fyller någon funktion för dem. Har de en planering med Arbetsförmedlingen så kan inte vi (socialtjänsten) hänvisa dem till kommunens
Matchningsgrupp, vilket gör att klienterna blir stående på en och samma praktik, tappar motivationen och får ingen gynnande planering. (Jesper 19-12-09).
Jesper nämner kommunens Matchningsgrupp vilken fungerar liknande
Arbetsförmedlingen för att hjälpa arbetssökande hitta arbete och praktik. Dock har Matchningsgruppen varken samma resurser som Arbetsförmedlingen eller
myndighetsutövning.
Författaren Hall (2011) förklarar att avpolitisering blir allt mer aktuellt i det moderna, digitaliserade samhället. Till skillnad från den politiska makten
möjliggör svenska organisationer och myndigheter allt mer för medborgarna att få insyn i deras arbete, vilket även innebär att medborgarna kan påverka och
