Kandidatuppsats i Statsvetenskap
”Låt den rätte komma in...”
-En studie om Kroatiens och Turkiets resa mot EU-medlemskap
Författare: Gabriella Sunning Handledare: Patric Lindgren Examinator: Gunnar Hansson Termin: VT12
Kurskod: 2SK300
Title: “Let the Right One in…” – A study about Croatia’s and Turkey’s journeys towards EU-membership
Author: Gabriella Sunning Supervisor: Patric Lindgren Examinator: Gunnar Hansson
Educational program: International Politics Studies, Linnaeus University Last updated: 4th of June 2012
Abstract
EU is an organization that has expanded really fast during the last years. When you read about different EU membership processes you notice that some processes have been much faster than others. Spontaneously you think that this depends on that some countries have not been fulfilling the Copenhagen criteria. However, during the last decennium some scientists have written articles about motives that have affected the membership processes. The basic problem in my essay is how we are supposed to understand a membership process? Since I was interested in if I could see the same inconsistent behavior pattern in other membership processes I chose to study Turkey and Croatia. The purpose with my essay is to see how the Copenhagen criteria is or has been used in Turkey’s and Croatia’s processes and which
motives that have been emphasized by scientists. After I have been reading official documents and articles I can conclude that both countries fulfill the political and economic criteria, but it is only Croatia that fulfills the administrative criteria. However, both countries have received critique about their treatments of minorities during the whole processes. According to
scientists, security and identity have been strong motives in both countries’ processes. When I have analyzed my material from an institutional perspective I can also conclude that EU’s enlargement policy has affected the both countries’ behavior and development. On the other hand, EU’s enlargement policy has been affected by the context both within and outside the organization. Besides the policy has not seem to change the memberstates’ preferences, which has resulted in that single memberstates have been acting on their own benefits.
Keywords: EU, Croatia, Turkey, membership, institutional perspective, process, enlargement
Innehållsförteckning
1. Inledningskapitlet ... 1
1.1 Inledning ... 1
1.2 Problemformulering ... 1
1.3 Syfte och frågeställningar ... 2
1.4 Teori ... 3
1.4.1 Phinnemore ... 3
1.4.2 Det institutionella perspektivet ... 4
1.5 Annan forskning om bevekelsegrunder till EUs utvidgning ... 7
1.6 Metod ... 9
1.7 Material och avgränsning ... 13
2. Vägen till EU-medlemskap ... 16
2.1 Varför vill EU utvidgas? ... 16
2.2 Köpenhamnskriterierna ... 16
2.3 Utvidgningsprocessen ... 17
2.3.1 Förhandlingsmandat och regelverk ... 18
2.3.2 Granskning och övervakning ... 19
2.3.3 Förhandlingarna avslutas samt arbetet med anslutningsfördraget inleds ... 20
2.4 Bakgrund: Turkiet ... 20
2.5 Bakgrund: Kroatien ... 23
3. Argumentationsanalys ... 27
3.1 Steg 1: Vid inlämnandet av medlemskapsansökan ... 27
3.1.1 Turkiet ... 27
3.1.2 Kroatien ... 29
3.2 Steg 2: Kandidatstatus ... 33
3.2.1 Turkiet ... 33
3.2.2 Kroatien ... 35
3.3 Steg 3: Medlemskapsförhandlingarna från början till idag ... 37
3.3.1 Turkiet ... 37
3.3.2 Kroatien ... 42
4. Slutsatser och avslutande diskussion ... 48
4.1 Slutsatser ... 48
4.1.1 I vilken utsträckning anser EU att Kroatien och Turkiet uppfyller Köpenhamnskriterierna? ... 48
4.1.2 Vilken uppfattning har medlemsländerna om Kroatien och Turkiet? ... 49
4.1.3 Vilka bevekelsegrunder finns det i den vetenskapliga debatten kring Kroatiens och Turkiets medlemskapsprocesser? ... 49
4.1.4 Hur kan man ur ett institutionellt perspektiv förklara Turkiets och Kroatiens medlemskapsprocesser? ... 51
4.2 Avslutande diskussion ... 57
5. Sammanfattning ... 60
Referenser ... 62
Figurer Figur 1: Jämförande tabell ...11
Figur 2: Jämförande tabell över Kroatien och Turkiet när de lämnade in sina medlemskapsansökningar ... 32
Figur 3: Jämförande tabell över Kroatien och Turkiet när de fick kandidatstatus...37
Figur 4: Europeiska rådets slutsatser om EUs utvidgningspolitik...46
Figur 5: Jämförande tabell över Kroatien och Turkiet när de började sina medlemskapsförhandlingar och hur läget är idag...47
Figur 6: Tabell över mina slutsatser...56
1
1. Inledningskapitlet 1.1 Inledning
Enligt Max Weber behöver alla ledare legitimitet för att kunna behålla sin auktoritet. Detta innebär att även ledarens argument måste ses som legitima (Weber 1978). Sedan 50-talet har den europeiska unionens (EU) makt i världen bara ökat, från att vara en kol- och stålunion till att alltmer börja likna en federation med gemensam valuta. Från att bestå av sex
medlemsländer så kommer unionen att bestå av tjugoåtta länder 2013 (Europeiska Unionen: 1 [www]). EUs utrikeshandel står idag för 20 % av hela världshandeln och dess BNP är större än USAs (Europeiska Unionen: 2 [www]). Då EU är en sådan pass stor maktfaktor är det självklart viktigt att organisationen behåller sin legitimitet, både gentemot sina medlemsländer och grannländer.
För att kunna få medlemskap i EU måste ett kandidatland uppfylla Köpenhamnskriterierna.
Detta innebär att man måste vara en demokrati där de mänskliga rättigheterna respekteras, ha en fungerande marknadsekonomi och att man ska kunna administrativt hantera EUs regler och lagar (EU-upplysningen 2012 [www]). Frågan om EUs utvidgning och dess konsekvenser kom speciellt upp på tapeten när tolv länder från Central- och Östeuropa fick medlemskap 2004 och 2007. Trots de stora kostnaderna, som denna utvidgning innebar, så sågs
utvidgningen som ett enande av Europa. Man hävdade att EUs utvidgning skulle leda till fred och stabilitet i hela kontinenten, ökat välstånd för medborgarna och en spridning av
demokratiska värden (Europeiska Unionen 2007: 3 [www]). Idag har EU åtta stycken kandidat- och potentiella kandidatländer, vilket innebär att unionen kommer troligtivs bli ännu större i framtiden och därmed även bli en större aktör på den internationella arenan (Europeiska kommissionen 2012: 1 [www]) (Europeiska kommissionen 2012: 2 [www]).
1.2 Problemformulering
Som Max Weber implicerar i sin bok ”Economy and Society: An outline of interpretive Sociology” så innebär större makt större ansvar. Det är alltså extra viktigt att en så pass stor aktör som EU agerar utifrån sina egna bestämmelser och värderingar för att kunna behålla sin legitimitet, speciellt när man ska bedöma potentiella medlemmar.
När man läser om olika medlemsländers resor mot EU-medlemskap slår det en väldigt snabbt att vissa processer har gått mycket snabbare än andra. Den spontana reaktionen är att vissa
2
länder inte lika snabbt har kunnat uppfylla Köpenhamnskriterierna. Dock så har det under det senaste decenniet släppts olika artiklar där forskare hävdar att det finns vissa
bevekelsegrunder som antingen kan hindra eller driva på en medlemskapsprocess i EU.
Tanken på att spelreglerna ändras beroende på vilket land det är som söker medlemskap är såklart väldigt otrevlig och får en att ifrågasätta EUs legitimitet. I en artikel från Journal of European Integration stärker David Phinnemore tvivlet mot EU då han hävdar att
Köpenhamnsvillkoren inte tillämpas konsekvent av EU beroende på vilket land det är som söker medlemskap. Han pekar även på att EU ibland låter andra faktorer än
Köpenhamnsvillkoren vara drivande i en medlemskapsprocess. För att stärka denna tes relaterar han till Rumäniens medlemskapsprocess (Phinnemore 2010 sid 291-308 [www]).
Det grundläggande problemet i min uppsats blir alltså hur vi egentligen ska förstå en medlemskapsprocess inom EU.
För att relatera tillbaka till Weber så är det otroligt problematiskt när en så pass stor aktör som EU inte följer sina egna värderingar och regler. Den här sortens beteende motiverar såklart inte kandidatländerna att genomföra demokratiska reformer och därmed förloras även utvidgningens syfte att sprida demokrati, säkeherhet och bättre levnadsstandard i Europa.
Därför anser jag att detta problem har stor samhällsvetenskaplig relevans.
1.3 Syfte och frågeställningar
Då jag är intresserad av att se om samma inkonsekventa beteendemönster, som presenteras i Phinnemores artikel, kan hittas i andra av EUs medlemskapsprocesser så ska jag titta på Turkiets och Kroatiens processer. Syftet med min studie är alltså att se på vilket sätt Köpenhamnskriterierna tillämpas på Turkiet och Kroatien och vilka bevekelsegrunder som lyfts fram av forskarna?
För att kunna uppnå mitt syfte ska jag besvara följande frågeställnngar:
I vilken utsträckning anser EU att Kroatien och Turkiet uppfyller Köpenhamnskriterierna?
Vilken uppfattning har medlemsländerna om Kroatien och Turkiet?
Vilka bevekelsegrunder finns det i den vetenskapliga debatten kring Kroatiens och Turkiets medlemskapsprocesser?
3
Hur kan man ur ett institutionellt perspektiv förklara Turkiets och Kroatiens utvidgningsprocesser?
1.4 Teori
Först och främst kan man konstatera att det är ganska svårt att teoretisera kring EU i generella termer då EU är ett unikt fenomen. Analytikern Hix fångar denna problematik i citatet: ”We do not have a generally theory of American or German politics so why should there be a general theory of the EU?” (Hix 1996 sid 804). Då jag trots allt behöver en teori att luta mig mot i min studie har jag valt att använda mig av den nya institutionalismen. Men innan jag motiverar mitt val till att använda mig av denna teori ska jag redogöra för de hypoteser som David Phinnemore lyfter fram i sin artikel.
1.4.1 Phinnemore
I artikeln ”And We’d Like to Thank... Romania’s Integration into the European Union, 1989- 2007” hävdar Phinnemore att Köpenhamnsvillkoren inte tillämpas konsekvent av EU och till och med förbises emellanåt på grund av oförutsägbara faktorer. Dessa hypoteser stärker han genom att relatera till Rumäniens medlemskapsprocess. Rumänien blev medlem i EU 2007.
Resan mot medlemskap började med ett samarbete med EU som kallades för Europaavtalet.
Sedan fick landet kandidatstatus och till sist avslutades förhandlingarna med ett fullvärdigt medlemskap. Rumäniens framsteg och framgång under denna period berodde officiellt på att de mötte EUs medlemskapsvillkor. Dock fanns det under hela landets resa frågetecken
angående Rumäniens beredskap för medlemskapet. Därför anser Phinnemore att Rumänien är ett utmärkt fall för att kunna utläsa dynamiken som uppstår mellan ett icke-medlemsland och dess eventuella inträde i unionen. I artikeln ifrågasätter han hur EUs medlemskapsvillkor är utformade och hur de används av unionen. Används verkligen medlemskapsvillkoren konsekvent eller tillämpas de annorlunda beroende på vilket land det är som söker
medlemskap? Han ställer sig även frågan om vad det i så fall är som avgör ett lands möjlighet att få medlemskap? Det är dessa aspekter av EUs utvidgning som Phinnemore försöker svara på genom det rumänska fallet.
Trots att medlemskapsvillkoren sägs ha en framträdande roll i medlemskapsprocessen så är det få inom den akademiska litteraturen som säger att villkoren är den enda avgörande faktorn. Så vad är det som i så fall avgör ett lands framfart mot medlemskap? Phinnemore refererar till främst sju stycken författare som lyfter fram var sin avgörande faktor:
4
medlemsländernas preferenser (Moravcsik och Vachudova), geopolitik (Skålnes), åtaganden (Fierke och Weiner), retoriska fällor (Schimmelfenig), identitet (Sjursen), institutionell opinionsbildning (Sedelmeier) och säkerhet (Higashino). I artikeln fokuserar Phinnemore främst på tre händelser under Rumäniens medlemskapsprocess där det finns klara bevis på att EU lät Rumäninen komma närmare medlemskap trots att landet inte uppfyllde nödvändiga villkor. Den första händelsen är när man började och avslutade förhandlingar angående Europaavtalet 1991-1993. Den andra är när man 1992 tog beslutet att börja förhandla om medlemskap med Rumänien och sist när man avslutade förhandlingarna i december 2004.
Phinnemores analys av dessa händelser utmanar antagandet att Rumäniens framsteg berodde på mötande av medlemskapsvillkoren, vilket är den bild som förmedlas av officiella EU uttalanden och dokument som de årliga rapporterna. Han pekar speciellt på vikten av den bredare utvidgningskontexten då Rumänien tillhörde gruppen av öststatsländer som gick mot medlemskap och den inkluderande attityden EU hade mot dessa länder. Den geo-strategiska utvecklingen pekas även ut som en avgörande faktor. Phinnemore avfärdar inte
medlemskapsvillkorens viktiga roll, dock har de inte använts konsekvent vilket EU har viljat ge sken av. Följaktligen hävdar Phinnemore att man ska se ett lands framsteg i
medlemskapsprocessen som en konsekvens av många olika faktorer som är svåra att
förutsäga. Enligt en strikt tolkning av medlemskapsvillkoren skulle Rumänien alltså inte ha fått medlemskap. Köpenhamnsvillkoren begränsar alltså inte EU i sitt handlande. Man kan även se att villkorens tolkningsutrymme var till Rumäniens fördel (Phinnemore 2010 sid 291- 308 [www]).
1.4.2 Det institutionella perspektivet
Men som jag nämnde i början av detta avsnitt så behöver jag en bra teori för att kunna se om jag kan pröva Phinnemores hypoteser inom andra medlemskapsprocesser och även kunna besvara mina frågeställningar. Då institutionalismen, i motsats till teorier som rational choice och behaviorismen, menar att det politiska livets organisation faktiskt spelar en stor roll så kändes detta perspektiv naturligt att sätta mig in i. Trots att institutionalismen inte räknas som en renodlad teori utan ses mer som ett organiserande perspektiv så är detta dess styrka och den har använts inom många olika studier (Lowndes 2010 sid 60-61). Till exempel gjorde Steinmo en studie 1993 där han genom att jämföra Sverige, Storbritannien och USA visade att konstitutionen påverkade skattetrycket mer än de sociala klassernas organisatoriska styrka (Lowndes 2010 sid 72). Jag kommer använda mig av den nya institutionalismen som driver
5
en bredare definition av institutioner och som vill se hur institutioner påverkar beteenden och beslut genom att använda sig av teoretiska modeller. Dess mångteoretiska karaktär gör det möjligt att undersöka konkurrerande perspektiv med ursprung från olika politiska teorier, vilket jag tror kommer gynna min studie. Dock likställs politiska institutioner inte med politiska organisationer då institutioner förstås som ett bredare fenomen. En ganska naturlig fråga blir då vad institutioner i så fall är? Inom den nya institutionalismen har man kommit överens om att politiska institutioner är spelets regler, för genom att inkludera både informella avtal och formella procedurer blir det lättare att spegla en realistisk bild av vad som verkligen begränsar politiskt beteende och beslutande.
Rod Rhodes menar att det institutionella perspektivet är statsvetenskapens historiska hjärta och ansågs länge vara sunt förnuft. Under sin tidiga historia fokuserade institutionalisterna på formella regler, organisationer och officiella regeringsstrukturer än informella avtal och institutionella restriktioner för styrande. Men under de senaste decennierna har den nya institutionalismen tagit alltmer mark då bland annat March och Olsen 1984 hävdade att politiska institutioner har en autonom roll när det kommer till att påverka politiska resultat:
The Bureaucratic agency, the legislative committee, the appellate court are arenas for
contending social forces, but they are also collections of standards operating procedures and structures that define and defend interests. They are political actors in their own right (March 1984 sid 738).
Den största skillnaden mellan den traditionella institutionalismen och den nya är att den traditionella använde deskriptiv-induktiv metod och drog därmed slutsatser utifrån empiriska undersökningar, medan den nya experimenterar med en deduktiv ansats som grundas på teoretiska förslag om hur institutioner fungerar. Utifrån den nya institutionalismen finns det olika grenar varav de största är normativ institutionalism och rational-choice-institutionalism.
Den normativa institutionalismen menar att politiska institutioner formar aktörernas
värderingar, normer, intressen, identiteter och föreställningar och därmed påverkar även deras beteende. Dessa normer och värderingar ses som förklarande variabler och inte som ett sätt att förespråka vissa slags normer. Normativa institutionalister argumenterar för att strukturer och regler som kan verka neutrala egentligen innefattar värderingar och sätter därmed även ramarna för ”passande” beteende. Att institutionella faktorer skulle skapa ett visst beteende eller forma individers preferenser är något som rational-choice-institutionalisterna förnekar.
6
De hävdar att politiska institutioner endast kan påverka den kontext utifrån vilken individer sen väljer strategier som kan gagna deras preferenser. Kortfattat kan man säga att normativ institutionalism betonar politiska institutioners förankring inom en tidsmässig och kulturell kontext medan rational-choice-institutionalismen menar att institutioner är avsiktligt konstruerade av människan för att lösa kollektiva problem.
För att gå tillbaka till skillnaden mellan traditionell institutionalism och ny institutionalism så kan man säga att den nya bygger på det bästa från den traditionella institutionalismen, fast inom kontexten av ett teoretiskt ramverk. Det finns sex stycken utmärkande skillnader som man kan finna mellan traditionell och ny institutionalism och den första och största är att man har börjat fokusera alltmer på regler än organisationer. Politiska institutioner likställs alltså inte med politiska organisationer, de ses istället som en uppsättning av regler som både vägleder och begränsar individuella aktörers agerande. Reglerna är viktiga eftersom de ger en information om hur andra kan handla i framtiden och vilka påföljderna blir om man inte följer dem. För de normativa institutionalisterna så sätter reglerna ramverket för passande beteende, medan rational-choice-institutionalister menar att reglerna sätter grunden för utbyte mellan aktörer som har verktygen för de aktörerna som vill maximera sina tillgångar. Trots att organisationer inte är det samma som institutioner så förblir de ändå viktiga i
institutionalisternas analyser. De har rollen som kollektiv aktör som omfattas av bredare institutionella begränsningar och även som en arena där institutionella regler utvecklas och uttalas.
En annan skillnad är att den nya institutionalismen fokusera både på informella och formella avtal och regler. Studier har nämligen visat att informella mekanismer för policyuppläggning kan existrera tillsammans med formella strukturer. Detta ger såklart ett nytt djup när man ska förstå politiska institutioner. En tredje skillnad är att man har börjat se institutioner som dynamiska processer som försöker anpassa sig efter dess omvärld, istället för statiska och stabila saker som har ett förväntat handlingsmönster. En annan skillnad är att den nya institutionalismen försöker reda ut hur olika institutioner formar samhälleliga värden medan den traditionella menar att institutioner har ett indirekt stöd för vissa specifika värderingar och regeringsmodeller. De normativa institutionalisterna pekar på att till synes neutrala
förfaranden och åtgärder konkretiserar vissa värderingar, intressen och identiteter. Rational- choice-institutionalisterna menar att institutioner inte påverkar aktörers preferenser men att de ändå måste spegla vissa värderingar om incitamenten ska fungera lika bra för alla parter. Den
7
femte skillnaden är att den traditionella institutionalismen brukade beskriva eller jämföra hela regeringssystem medan den nya fokuserar på det politiska livets komponenter så som
valsystem och skatt och bidragssystem. Slutligen så hävdar den nya institutionalismen att politiska institutioner inte är självständiga enheter som inte påverkas av tid och rum. Detta är anledningen till att de tittar på hur politiska institutioner påverkas av olika kontexter
(Lowndes 2010 sid 60-80).
1.5 Annan forskning om bevekelsegrunder till EUs utvidgning
Enligt läroböcker om EUs politik så beror organisationens utvidgning på hur väl
medlemsländerna uppfattar att EUs organisation klarar av att ta till sig fler medlemmmar.
Dessutom måste nya medlemmar vara kvalificerade, vilket tyder på att det troligtvis inte kommer ske någon större utvidgning i den närmaste framtiden. Man argumenterar i alla fall för att medlemskap inte utesluts för någon stat så länge som den är kvalificerad och europeisk (Barnes 2007 sid 423). Dock anser både Phinnemore och en rad andra forskare att denna bild av EUs utvidgning är alltför simplifierad och att det finns bevekelsegrunder som kan påverka en utvidgningsprocess väldigt mycket.
Phinnemore relaterar till fyra stycken författare i sin artikel som lyfter fram identitetsbaserade bevekelsegrunder som drivande eller hindrande faktorer i medlemskapsprocessen. Helene Sjursens mål med sin artikel ”Why Expand? The Question of Legitimacy and Justification in the EU’s Enlargement Policy” är att diskutera varför EU har prioriterat vissa länder i
utvidgningsprocessen. I artikeln skiljer hon mellan rättighetsbaserade och värderingsbaserade normativa motiveringar. Utifrån detta pekar Sjursen på ett slags släktskapsbaserade plikter som en viktig del till att EU hade till exempelvis en positiv och uppmuntrande attityd
gentemot länderna i Central- och Östeuropa, till skillnad från Turkiet. Därför hävdar Sjursen att identitet är den centrala kraften i EUs utvidgningsprocesser (Sjursen 2002 sid 491-513). I artikeln ”Constructing institutional interests: EU and NATO enlargement” fokuserar Fierke och Wiener på den politik som har omgett de båda organisationernas utvidgning och de menar att det finns gemensamma normer som har drivit organisationernas utvidgningsprocesser.
Författarna menar att budskap hänger ihop med kontexten och ändras därefter, och om EU inte hade uppfyllt sina gamla åtaganden så hade organisationen och marknadsekonomin förlorat allmänhetens stöd vilket hade lett till nationalistiska spänningar och ostabilitet i regionen (Fierke 1999 sid 721-742) I kapitlet ”Constructing the path to eastern enlargement”
fokuserar Ulrich Sedelmeier på institutionell opinionsbildning. Han menar EU lyckades
8
genom sin retorik och diskurs skapa en känsla av att de hade ett speciellt ansvar gentemot länderna i Central- och Östeuropa. Detta gjorde att vissa beslutsfattare blev mer positivt inställda än andra mot utvidgning. (Sedelmeier 2005 sid 183-198). I sin artikel lyfter Frank Schimmelfenig fram mekanismen ”retorisk handling” som innebär att man strategiskt använder argument som är normbaserade. Denna mekanism sätter alltså fokus på kollektiva intressen och hedrar de förpliktelser som dessa intressen medför. Schimmelfenig försöker visa i sin artikel på hur EU förpliktigade sig ideologiskt och institutionellt till integrering av alla europeiska liberala samhällen från början och hur de har fortsatt att bekräfta detta åtagande genom sin retorik. Retoriskt åtagande ledde alltså till retorisk infångning enligt
Schimmelfenig (Schimmelfenig 2001 sid 47-80 [www]).
Men det är inte bara identitetsbaserade bevekelsegrunder som läggs fram som förklaring i forskarnas artiklar. Moravcsiks och Vachudovas menar att både EU och ansökarländerna kan vinna ekonomiskt på EUs utvidgningspolitik. Dessutom pekar författarna på
förhandlingsasymmetrin som finns i medlemskapsprocessen. De menar att EU har ett klart övertag när det kommer till förhandlingarna med ansökarlandet. Moravcsiks och Vachudovas pekar även på att EUs attityd mot ansökarlandet tenderar till att spegla de äldre EU ländernas prioriteringar (Moravcsik 2003 sid 42-57).
Den tredje och sista kategorin av bevekelsegrunder som oftast noteras av forskare är
säkerhetspolitiken som omger EUs utvidgning. Phinnemore refererar speciellt till två forskare, Skålnes och Higashino, som lyfter fram detta perspektiv i sina artiklar. I kapitlet ”Geopolitics and the eastern enlargement of the European Union” argumenterar Lars Skålnes för att om man betraktar säkerhet och geopolitiska faktorer så kan man förklara både EUs beslut att utvidga österut och Köpenhamnsvillkorens uppkomst. Hans första hypotes är att desto större hot, desto fler medlemsländer förespråkar fördjupade relationer med länderna i öst. Den andra är att medlemmar vars makt och påverkan lär minska i och med utvidgning kommer att motarbeta processen och vice versa. Slutligen hävdar han också att skiftande preferenser och policys följer stora geopolitiska händelser som uppdagar ny information (Skålnes 2005 sid 213-235). Forskaren Atsuko Higashino hävdar att ledare inom EU rättfärdigade förändringar i utvidgningsstrategin för länderna i Central- och Östeuropa genom att referera till eventuella säkerhetsrisker och att utvidgning var en möjlighet för att skapa fred och säkerhet på
kontinenten. Han menar att EU har konsekvent refererat till säkerhetsfaktorn i sina uttalanden
9
från 1993 till 2002 och därför anser han att sambandet mellan utvidgning och säkerhet är vital för att kunna förstå hela utvidgningsprocessen (Higashino 2004 sid 347-368).
En annan forskare som har skrivit om EUs utvidgning är till exempel Helen Wallace. I sin text
”Enlarging the European Union: Reflections on the challenge of analysis” lyfter hon fram problematiken att oavsett om man tror att bevekelsegrunderna är av normativt eller
ekonomiskt slag så finns det ett visst mått av ovisshet i EUs agerande gentemot
ansökarländerna. Daglig hantering av förhandlingar och stödprogram verkar vara baserad på en konsistent säkerhet medan bredare reflektioner kring utvidgningens konsekvenser stödjer sig på spekulationer. Ett klart exempel på detta är enligt Wallace att man inom EU inte lyckats komma överens om interna reformer för att kunna hantera de nya medlemsländerna (Wallace 2005 sid 287-295).
1.6 Metod
Jag har valt att göra en komparativ argumentationsanalys av Turkiets och Kroatiens medlemskapsprocesser. Argumentationsanalys är en form av systematiserande kvalitativ textanalys där man försöker ta fram det väsentliga från textens innehåll genom noggrann läsning av textens delar, helhet och den kontext vari den har skrivits (Esaiasson 2012 sid 210- 211). Genom en argumentationsanalys kan jag fokusera på argumentationsstrukturen och textens innebördaspekt. Jag anser att det är väldigt relevant för min studie att undersöka vad EU och forskarna lägger fram för argument angående Turkiets och Kroatiens
medlemskapsprocess (Bergström 2005 sid 18). Till min hjälp när jag ska göra min
argumentationsanalys har jag Arne Naess bok ”Empirisk semantik”. Han menar att vi själva lätt tror att våra reflektioner kommer från en öppen och fördomsfri avvägning, vilket kan lätt avslöjas när man kommer på sig själv att försöka finna argument som redan stödjer en slutsats som man fastnat för. Däför ska man lägga mycket mer kraft på att finna motargument än på fler argument som stödjer ens favoritslutsats. Det finns också alltid risken att motargument skyls över eller förvrängs och förenklas så att ens egen slutsats och resonemang framstår som allt säkrare. När man överblickar mycket komplicerade argument som antingen är för eller mot en viss sak så förstärks oftast de svaga argumenten medan starka försvagas. Denna
utjämningstendens kan bli väldigt farlig då det väsentliga i en situation kan bli svårt att fixera.
Naess skiljer mellan två olika sätt som man kan överblicka argument på: pro et contra (för och mot) och pro aut contra (för eller mot). Pro et contra argument ger en bra översikt över
10
de tyngsta argumenten som antingen är för eller mot något i en specifik diskussion. I en pro et contra-översikt väger man aldrig argumenten mot varandra, alltså ges det ingen slutsats. Han eller hon som har skapat denna översikt av argumenten ska alltså vara objektiv. I en pro aut contra-översikt presenteras de tyngsta argumenten som enligt författaren talar mot eller för ett påstående. Till skillnad från pro et contra översikten så ges det en slutsats i en pro aut contra översikt där argumenten vägs mot varandra. Man måste dock vara noga med att översikten inte innehåller några motsägelser. Inget argument får både presenteras som pro- och contra- argument, medföra någon självmotsägelse och direkt eller indirekt både godtas och förkastas.
Samma förhållningsregler bli svåra att hålla i en pro et contra översikt. Där kan man beskriva olika personers faktiska eller möjliga uppfattningar vid olika tidpunkter, vilket innebär att samma påstående kan godtas eller förkastas. Om man ska titta på hur en politiker har förhållt sig till en viss fråga under en längre tid finns det alltid en risk för att han eller hon motsäger sig själv då frågans kontext kan ha förändrats. Risken för motsägelse ökar desto fler personer man ska överblicka. I en pro et contra-översikt kan man även finna argument som presenteras både som pro- och contraargument. Naess tar upp exemplet att universitetsstudier utan
obligatorisk undervisning har förespråkats med argumentet att det är lättare för studenter att studera på andra ställen än på campus. Samma argument används hos dem som anser att undervisningen ska vara obligatorisk. Men sammanfattningsvis kan man säga att det
viktigaste med översikten är att den ger klara och fullständiga besked om de argument som är centrala i den debatt som man valt att fokusera på. Ett vanligt misstag som brukar göras är enligt Naess att man tar med betydelselösa argument i översikten medan väsentliga argument glöms bort. Jag har bestämt mig för att göra en pro et contra översikt i min studie men med det lilla undandtaget att jag kommer göra en slutsats då detta är en obligatorisk punkt i uppsatsen.
När man ska överblicka en argumentering menar Naess att påståendet bör (som
argumenteringen gäller) presenteras i en enda sats, en så kallad spetsformulering. Osäkerhet kring vad spetsformuleringen vill uttrycka kan leda till tvekan när man ska bedöma
argumenten. En bra spetsformulering är speciellt viktig när syftet med pro- och contra- översikterna är att de ska hjälpa olika personner att ta ställning till spetsformuleringen. När man själv ska ta ställning till en spetsformulering måste man först och främst ta ställning till pro- och contraargumenten var för sig och väga dem i förhållande till varandra. Det är såklart svårt att avväga ett argument men det finns två saker som man ska ta hänsyn till enligt Naess.
11
Först hur säker man är på att ett argument uttrycker ett hållbart påstående och sen hur starkt argumentet talar för eller mot spetsformuleringen. När man ska avgöra hur relevant ett argument är får man helt enkelt lyssna till sin intuition. Men krav på relevans skiljer sig beroende på om spetsformuleringen säger att något förhåller sig på ett visst sätt (dvs deskriptiv) eller om hur något bör vara (dvs normativ). För att kunna avgöra detta finns det olika frågor som man ska ställa sig själv. När det kommer till en deskriptiv spetsformulering ska man ställa sig frågorna: Hur sannolika är de enskilda pro-argumenten och contra-
argumenten? Hur sannolikt är det att pro-argumenten skulle medföra spetsformuleringen, och hur sannolikt är det att contra-argumenten skulle medföra negationen av spetsformuleringen?
När det kommer till en normativ spetsformulering ska man ställa frågorna: Hur sannolikt är det att ett handlingssätt enligt spetsformuleringen medför pro-argumenten, och hur sannolikt är det att contra-argumenten blir följden? Hur bra eller fördelaktigt är det att pro-argumenten blir fallet och hur dåligt är det att contra-argumenten blir fallet? (Naess 1968 sid 80-92) Som jag nämnde i början av detta avsnitt så ska jag göra en komparativ argumentationsanalys och för att kunna presentera mina översikter på ett tydligt sätt har jag valt att göra en tabell.
Denna tabell har jag gjort själv och ser ut på följande sätt:
Figur 1. Jämförande tabell Kategorier och
länder
VILLKOR DRIVERS/BRAKEMEN PÅVERKANDE
BEVEKELSEGRUNDER
KROATIEN
TURKIET
12
Som jag nämner i materialavsnittet så kommer jag fokusera på tre steg i Turkiets och
Kroatiens medlemskapsprocess, vilket innebär att jag kommer presentera en sådan här matris efter att jag har redogjort för varje steg. Rubriken ”villkor” står för vilka formella
förklaringar EU gav vid de olika stegen i medlemskapsprocessen. ”Drivers/Brakemen” står för vilka medlemsländer som stödde eller motarbetade länderna och ”Påverkande
bevekelsegrunder” står helt enkelt för vilka bevekelsegrunder som forskare tror har påverkat processen vid de olika stegen (Schimmelfenig 2001 sid 49 [www]). När det kommer till kategorin ”Drivers/Brakemen” har jag även tagit hänsyn till en extern stormakts åsikter, nämligen USA. Detta beror på att USA alltid har stöttat EUs utvidgningsambitioner då man anser att ens egna geostrategiska och kommersiella intressen kommer stärkas av ett stötta EU som delar USAs värderingar (U.S Department of State 2000 [www]). Hur som helst så kommer jag genom dessa tabeller enklare kunna se samband och kunna dra tydligare slutsatser för att besvara mina frågeställningar så klart som möjligt.
För att kunna avgränsa vilka dokument jag ska läsa väljer jag först att fokusera på tre steg i medlemskapsprocessen:
när landet lämnar in sin ansökan och kommissionen publicerar sin åsikt (opinion).
när rådet tilldelar landet kandidatstatus.
när slutligen självaste förhandlingarna börjar och eventuellt blir klara (European Commission 2012: 1 [www]) (Grabbe 2010 sid 7 [www]).
För att inte blanda ihop centrala begrepp i min studie så har jag definierat dem på ett kortfattat sätt:
Utvidgningen 2004: Utvidgningen 2004 var en historisk händelse som firades i hela Europa då EU fick tio nya medlemsländer: Estland, Cypern, Lettland, Litauen, Ungern, Malta, Polen, Slovenien, Slovakien och Tjeckien. Två år senare i januari 2007 gick ytterligare två länder från östra Europa med i EU: Bulgarien och Rumänien (Utrikesdepartementet 2011 [www]).
Krigsförbrytartribunalen i Haag (ICTY): För att kunna ställa enskilda individer inför rätta för brott mot internationell humanitär rätt i f.d. Jugoslavien så inrättade FN denna domstol i Haag. Detta initiativ berodde på att efter utbrottet av inbördeskriget i Jugoslavien 1991 så
13
började det komma in rapporter om grova förbrytelser mot civilpersoner. Dessa rapporter handlade bland annat om etnisk rensning (Nationalencyklopedin 4 [www].
Institution: Institution är en beteckning för de normer och regler som formar vårt handlande till fasta beteendemönster. Det är alltså synonymt med en etablerad konvention. Det finns institutioner som är formellt reglerade i lagen (som skolan) men kan också vara informella sedvänjor. Det finns även sociala institutioner så som staten, familjen och vetenskapen. Dessa olika typer av institutioner innefattar främst normer och konventioner, men oftast även fysiska betingelser så som byggnader och kommunikationssystem. Tillsammans bildar dessa
institutioner ett institutionellt system, dvs en avgränsad enhet av samverkande delar (Brante [www]).
Organisation: en organiserad grupp av människor med ett specifikt syfte, som till exempel en affärsavdelning eller ett regeringsdepartment (Oxford dictionaries [www]).
Policy: ett företags eller en organisations grundprinciper i dess handlande (Nationalencyklopedin 1 [www]).
Administration: när man pratar om en politisk administration så syftar man på förvaltning eller förvaltande myndighet. Administration kan även beteckna de personer som leder en administration och inte bara kunskapen om att leda en verksamhet (Stymne [www]).
1.7 Material och avgränsning
Varför jag har valt att jämföra just Turkiet och Kroatien beror på att båda länderna började förhandla med EU om medlemskap ungefär samtidigt. Då det bara är Kroatien som har lyckats avsluta förhandlingarna, medan Turkiet ligger långt efter i sina förhandlingar, är det extra intressant att se vilka skäl som läggs fram som förklaring till detta scenario. Dessutom tillhör länderna helt olika utvidgningsgrupper, Turkiet står själv medan Kroatien räknas som en del av västra Balkan gruppen (European Commission 2011 [www]) (European
Commission 2012: 2 [www]).
Då jag vill få fram den officiella förklaringen till varför Kroatien och Turkiet har hamnat där dem är idag i medlemskapsprocessen kommer jag att via EUs hemsida läsa dokument som publicerats kring de steg i processen som jag nämnde ovan. Förutom kommissionens åsikt vid inlämnandet av medlemskapsansökan så publiceras varje år rapporter om varje kandidatland där man skriver om hur pass väl landet uppfyller Köpenhamnskriterierna och vilka delar av
14
förhandlingarna som man avslutat. För att inte bara få kommissionens bild så kommer jag även läsa europeiska rådets uttalanden i och med att de ger ett land kandidatstatus. I figur fyra skriver jag även om europeiska rådets slutsatser om utvidgningspolitiken som har gällt de senaste sex åren. Jag kommer även redogöra för vad som mer precist står i
Köpenhamnskriterierna.
För att kunna få fram uppgifter om möjliga bevekelsegrunder i medlemskapsprocessen kommer jag använda mig av vetenskapliga artiklar från vetenskapliga tidningar. Detta
tillvägagångssätt anser jag vara befogat eftersom jag är ute efter vad forskare har för attityder mot en viss medlemskapsprocess och vad de anser driva eller hindra processen. Som man kan se i avsnittet om annan forskning så kan man grovt dela in de bevekelsegrunder som
presenteras i tre kategorier: säkerhetspolitik, identitet och ekonomi. Trots att alla artiklar som nämns i detta avsnitt behandlar EUs utvidgning österut så finns det ingenting som säger att samma mekanismer inte kan ha påverkat andra utvidgningsprocesser. Det är i alla fall utifrån dessa kategorier som jag sorterat in mina artiklar när jag läst forskares material rörande Turkiets och Kroatiens medlemskapsprocess. Genom denna kategorisering har jag även kunnat se vilka medlemsländer som lyft fram vilka argument för att antingen stödja eller hindra processen. Artiklar från forskare och andra sakkunniga har jag hämtat främst från följande tidsskrifter: Perspectives on European Politics and Society, Journal of European Public Policy, European Foreign Affairs Review och Journal of Common Market Studies.
Deras syfte är att erbjuda en omfattande källa av analytiska och teoretiska artiklar inom olika områden som berör EU (Taylor and Francis Group 2012: 1 [www]) (Taylor and Francis Group 2012: 2 [www]) (Wolters Kluwer: Law and Business 2012 [www]) (Wiley 2012 [www]). Vissa av mina artiklar kommer även från oberoende tankesmedjor så som Centre for European Reform och Foreign Policy Center som behandlar frågor som berör EU (Centre for European Reform 2012 [www]) (Foreign Policy Centre 2012 [www]).
I vissa avsnitt som handlar om Turkiet har jag använt mig av en artikel från European Union Centers of North Carolina som ger en överblick över Turkiets relation med EU. Deras uppdrag är att öka förståelsen för sociala, politiska och ekonomiska händelser som format dagens Europa. Detta försöker man åstadkomma genom att stödja fakulteter och forskning av studenter och vara ett nationellt resurscenter som finansieras av USAs utbildningsdepartement som i sin tur får stöd från kommissionen. Då denna artikel mer allmänt redogör för den
politiska situationen som har rådit mellan Turkiet och EU så valde jag att använda denna källa
15
trots att den har anknytning till kommissionen (The University of North Carolina at Chapel Hill: Center of European Studies / European Union Center of Excellence [www]).
För att kunna få en mer uppdaterad bild av Kroatiens och Turkiets relation med EU så har jag använt mig av artiklar från både etablerade svenska tidningar som Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet, och från utländsk media som BBC och Economist. Jag har också använt tidningar som EU Observer, EurActiv och Eurotribune som bara behandlar frågor och nyheter som har med EU att göra.
Anledningen till att jag har använt mig av nationalencyklopedins nätupplaga när jag definierat begrepp och gjort bakgrundsforskning om länder beror på att deras artiklar är skrivna av experter som sen har bearbetats av redaktionen. NE.se har som uppdrag att sprida kunskap och därför behandlar man många olika sorters ämnen i sina artiklar, vilket gör sajten till en bred kunskapskälla (Nationalencyklopedin 2 [www]).
Då Turkiet har haft en mycket längre relation med EU än vad Kroatien har så kommer jag i min EU-historiska bakgrund fokusera främst på 2000-talet då det är under denna period som ländernas EUs relationer har varit mest aktiva. Turkiet fick kandidatstatus 1999 och år 2000 lanserades det första stora stabiliserings- och associeringsavtalet (SAP) i Kroatien (European Commission 2012: 2 [www]) (European Commission 2011 [www]).
16
2. Vägen till EU-medlemskap 2.1 Varför vill EU utvidgas?
Argumenten mot att EU ska utvidgas är många. Bland annat så menar kritikerna att risken för massmigration kan öka den organiserade brottsligheten. Man befarar även att de fattigare länderna ska ta jobbtillfällen från de rikare. Dessutom hävdar man att desto bredare EU blir desto svårare blir det att åstadkomma djupare integration av självaste organisationen (BBC News 2007 [www]). Så vad är det för argument EU lägger fram för att motivera sin
utvidgning? EU menar att utvidgning har varit en del av organisationens utveckling redan från början. De hävdar att EU idag med sina 27 medlemsländer är mycket säkrare,
framgångsrikare, starkare och påverkande än vad den var för 50 år sedan då man bara hade sex medlemsländer. Tack vare utvidgningen har den interna marknaden blivit bredare och de ekonomiska möjligheterna har ökat Europas välstånd och konkurrenskraft. EU har blivit världens största ekonomiska zon som dessutom är baserad på värderingar så som fred, frihet och demokrati (European Commission 2012: 3 [www]).
2.2 Köpenhamnskriterierna
Enligt artikel sex och 49 i EU-fördraget så kan alla länder i Europa som respekterar följande principer få ansöka om medlemskap i EU: frihet, demokrati, de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheter och rättsstatsprincipen.
Efter att man har lämnat in sin ansökan börjar en lång och rigorös process. Officiellt så börjar denna process i och med att man lämnar in sin ansökan, men i realiteten så har det oftast funnits en väldigt stark bilateral relation mellan EU och ansökningslandet dessförinnan. Efter att landet har lämnat in sin ansökan så börjar olika utvärderingsprocedurer som avgör om landet kommer få möjligheten att få medlemskap. I vilken takt landet tar sig igenom
medlemskapsprocessen beror endast på hur väl man uppnår de gemensamma målen enligt EU.
Hur som helst så skickas landets ansökning till det europeiska rådet. Kommissionen ger även en formell åsikt om landet medan rådet bestämmer om man antingen ska acceptera ansökan eller inte. När rådet väl har kommit överens om ett förhandlingsmandat så öppnas formellt förhandlingarna mellan ansökarlandet och alla medlemsländerna. Detta behöver dock inte ske automatiskt då landet måste uppfylla ett antal kriterier innan förhandlingarna kan starta. Det är här som de så kallade ”Köpenhamnskriterierna” kommer in i bilden. De lades fram av det europeiska rådet i Köpenhamn i december 1993 och kräver att ett kandidatland ska ha:
17
stabila institutioner som kan garantera demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter och respekt och skydd för minoriteter (det politiska kriteriet).
en fungerande marknadsekonomi som ska kunna klara av konkurrenskraften och marknadskrafterna som finns inom EU (det ekonomiska kriteriet).
förmågan att kunna påta sig de skyldigheter som följer av medlemskapet, speciellt när det kommer till målen för den politiska, ekonomiska och monetära unionen
(accepterande av EUs acquis).
Det europeiska rådet klargjorde dessutom i Madrid 1995 att ett kandidatland även måste kunna implementera EUs regler och procedurer. Man förutsätter även att kandidatlandet ska ha anpassat sina administrativa strukturer för att kunna möta villkoren. Det må vara viktigt att EUs lagstiftning införlivas i den nationella lagstiftningen men det är viktigare att
lagstiftningen blir implementerad och genomdrivs effektivt genom passande administrativa och juridiska strukturer. Därutöver måste EU ha kapacitet för att kunna integrera nya
medlemsländer. Det är väldigt viktigt att EUs institutioner och beslutsprocesser kan fungera effektivt och fortsätta ha tydliga ansvarsområden (European Commission 2012: 4 [www]) (European Union 2012 [www]).
2.3 Utvidgningsprocessen
Som Moravcsiks och Vachudovas har uppmärksammat så består EUs utvidgningsprocess av en rad olika förhandlingar. Därför ska jag, innan jag försöker beskriva hur EUs process för utvidgning ser ut, redogöra för vilka karaktärsdrag forskarna Ole Elgström och Michael Smith har hittat när de tittat på EUs förhandlingsprocesser.
Det som karakteriserar förhandlingsprocesser i EU mest är mångfald som påverkas av sammanhang och tillfälle. Det är självfallet legitimt att se EU som en enda kontinuerlig
multilateral förhandlingsprocess, men detta döljer förstås även kontexter och tillfällen som har genererats av EUs interna och externa utveckling. Mångfald präglar även EUs aktörer och preferenser. Det samma gäller dess strategier, förhandlingsstilar och kommunikation.
Slutligen visar EU en mångfald av resultat. Produkten av förhandlingsprocesserna är oftast svåra att sätta fingret på och behovet av att ratificera och implementera resultatet på flera olika nivåer är en genomgripande angelägenhet för förhandlingarna.
18
Något annat som karakteriserar EUs förhandlingar är att de är väl etablerade. De är väl inramade av informella och formella normer och regler och mönster av metoder och har utvecklats över en lång tid. Förhandlingarna är oftast även permanenta, sammanlänkade och kontinuerliga och det kan vara svårt att hitta början och slutet på en förhandling ibland.
Parterna i en förhandling är också väldigt distinktiva, vilket märks speciellt på betydelsen av de institutionella aktörerna som kommissionen och parlamentet. Som en konsekvens av den varierande förhandlingsmiljön så är den formella förhandlingsprocessen nära knuten till informella förhandlingar. Självfallet äger förhandlingarna rum i överflödet av expertgrupper och kommittéer i Bryssel, men flera observatörer pekar även på förekomsten av informella nätverk. Slutligen så kännetecknas EUs förhandlingar av inte bara kopplingar mellan nivåer och sektorer internt utan även mellan interna och externa förhandlingar. Författarna vill dock poängtera att förhandlingar inom vissa problemområden har specifika märkliga egenskaper.
Exempelvis så har krisförhandlingar vissa egenskaper som skiljer sig från norm- eller reformförhandlingar (Elgström 2000 sid 673-683 [www]).
Kandidatländerna måste visa tydligt att de kan klara av ett EU medlemskap, vilket kräver ett brett stöd hos medborgarna och politikerna och laglig och teknisk överensstämmelse med EUs krävande standarder och normer. Nya medlemsländer tar man inte emot förrän landet har uppfyllt alla dessa krav och godkänts av EUs institutioner, medlemsländernas regeringar och landets egna parlament. EUs medlemskapsprocess består av flera steg och man kan endast gå vidare till nästa steg om man lyckats uppfylla steget innan (Europeiska kommissionen 2012: 3 [www]). För att kunna redogöra för processen på ett klart sätt ska jag förklara den utifrån tre rubriker: förhandlingsmandat och regelverk, granskning och övervakning och förhandlingarna avslutas samt arbetet med anslutningsfördraget inleds.
2.3.1 Förhandlingsmandat och regelverk
Som jag nämnde i avsnittet rörande Köpenhamnskriterierna så krävs det ett enhälligt beslut i det europeiska rådet för att man ska kunna inleda förhandlingarna mellan kandidatlandet och EU-länderna. Därefter utformar man förhandlingsramar för varje kandidatland där man
formulerar de allmänna riktlinjerna för förhandlingarna. Kandidatlandet och EU har vanligtvis inlett ett så kallat partnerskap för anslutning sedan innan som anger vilka reformer och anpassningar som landet måste driva igenom för att gå med i EU (European Commission 2012: 5 [www]). Detta partnerskap för anslutning inriktar sig oftast på att stärka myndigheter
19
och underlätta investeringar i infrastrukturen (Regeringskansliet 2011 [www]).
Förhandlingarna bedrivs på minister- och ambassadörnivå och gäller villkor och tidtabell för kandidatlandets antagande, genomförande och verkställande av EUs bestämmelser.
Regelverket, som även kallas för acquis, kan man inte förhandla om och därmed handlar det mest om för kandidatlandet att komma överens med EU om när och hur dessa regler ska antas och genomföras. Man diskuterar även finansiella arrangemang och eventuella
övergångsbestämmelser som någon av parterna vill ha. EUs lagstiftning är indelad i 35
ämnesrelaterade kapitel som man betar av efter hand (European Commission 2012: 1 [www]).
Dessa 35 kapitel täcker hela EU-samarbetet och alla EU:s regler och förhandlingar leds av det land som håller i ordförandeskapet i rådet. Frågor som är av teknisk natur klarar man av på lägre nivå medan andra sorters frågor oftast kräver förhandlingar på politisk nivå.
(Regeringskansliet 2011 [www]).
2.3.2 Granskning och övervakning
Innan förhandlingarna börjar undersöker kommissionen hur väl kandidatlandets lagstiftning överensstämmer med EUs acquis, vilket kallas för screening. Tjänstemän från både EU och kandidatlandet jobbar med denna screening för att kunna avgöra hur väl kandidatlandet är förberett. Kommissionen lämnar sedan över resultatet från screeningen till det europeiska rådet och rekommenderar om man ska öppna förhandlingar med landet eller inte. Om man anser att landet är förberett så lägger man fram avslutande riktmärken, som till exempel en strategi för anpassning och åtgärder. Kandidatlandet lämnar därefter en formell ståndpunkt, vilket rådet även gör, och därmed kan förhandlingarna inledas. Genom regelbundna rapporter, strategiska dokument och klargörande av villkor för fortsatta framsteg ger kommissionen information till europeiska rådet och parlamentet rörande kandidatlandets eventuella framsteg i förhandlingarna. Kommissionen kontrollerar även att särskilda krav uppfylls liksom landets framsteg med att tillämpa EUs acquis och att man respekterar sina åtaganden, vilket pågår ända tills landet anslutit sig till unionen. Förutom att man genom denna övervakning
garanterar nuvarande medlemsländer att det nya medlemslandet uppfyller kraven så får man även möjlighet att ge kandidatlandet extra hjälp att uppfylla dem. Man förhandlar separat med varje kandidatland och takten på processen beror på hur väl landet möter kraven. Därför gör kandidatlandet en handlingsplan där det ska framgå vad man ska göra och vid vilken tidpunkt och prioriteringarna i denna handlingsplan slås fast i partnerskap för anslutning som man upprättar för varje land. Kandidatlandet skapar även ett nationellt program för antagande av
20
regelverket som innehåller detaljer, tidtabeller och kostnadsberäkningar för varje område som EU har prioriterat i partnerskap för anslutning (European Commission 2012: 1 [www]).
2.3.3 Förhandlingarna avslutas samt arbetet med anslutningsfördraget inleds
Som ni nog förstår så är hela medlemskapsprocessen väldigt övervakad och förhandlingar kring ett kapitel avslutas bara när alla medlemsländer är nöjda med kandidatlandets framsteg, men det är inte förrän i slutet av processen som förhandlingarna avslutas definitivt och man har kommit överens om alla kapitel. När man har avslutat förhandlingarna kring samtliga kapitel så för man in alla detaljer och villkor i ett utkast till anslutningsfördraget där alla övergångsbestämmelser och tidsfrister även förs in. Om detta utkast får stöd av rådet, kommissionen och parlamentet så undertecknas samt ratificeras det av kandidatlandets och samtliga EU-länders företrädare. Kandidatlandet blir därmed ett anslutande land, vilket betyder att man har rätt till övergångsförmåner fram till anslutningen, tills ratificeringen är genomförd och det anslutande landet blir ett EU-land (European Commission 2012: 6 [www]).
2.4 Bakgrund: Turkiet
Turkiet var under en lång period en del av det mäktiga Osmanska riket. Dock började det försvagas i början av 1800-talet och kallades för ”Europas sjuke man”. Då imperiet var starkt segmenterat efter religionstillhörighet så föll det så småningom samman. I och med
Berlinkongressen 1878 så blev den sista spiken i kistan satt för det Osmanska riket. Den dominerande politiska kraften i början av 1900-talet var den ungturkiska rörelsen som leddes av Enver Pascha och som förespråkade turkisk nationalism. Landet deltog i första världskriget på centralmakternas sida och i samband med detta 1915 regisserade myndigheterna och den muslimska lokalbefolkningen ett folkmord på 1 miljon armenier och 100 000-tals övriga kristna. Efter kriget delades imperiet upp och allt som återstod var ett litet område i mitten av Anatolien (Svanberg: 1 [www]). Den 29 oktober 1923 utropades Turkiet till en självständig republik och Kemal Ataturk blev landets första president. Han ville modernisera och sekularisera det turkiska samhället och strävade därmed efter att bryta banden med islam.
Minoritetsfolket kurderna fick inte sina krav tillgodosedda under detta nationsbygge då ledningen ville skapa föreställningen om att befolkningen var ett homogent folk med rötter i Centralasien. Under andra världskriget var Turkiet allierat med Storbritannien och Frankrike och 1946 tilläts bildandet av partier. Detta ledde till att det första fria valet hölls 1950 och att det Republikanska Folkpartiet som hade styrt sedan 1923 förlorade mot det konservativa
21
Demokratiska partiet som leddes av Adnan Menderes. År 1952 gick man med i NATO och sedan dess har USA haft ett stort inflytande över landet. Sedan 1961 har miljontals turkar utvandrat till industriländerna i Nordvästra Europa, vilket har påverkat det turkiska samhället både ekonomiskt, socialt och demografiskt (Svanberg: 2 [www]).
Turkiets historia och politiska liv har präglats av militärkupper och 1960 störtades Menderes av militären på grund av regeringens växande antidemokratiska tendenser. Nästa militärkupp kom 1971 och 1974 invaderade Turkiet norra delen av Cypern som en konsekvens av en politisk kris. Denna nordcypriotiska stat är erkänd av endast Turkiet och landets relationer med Grekland har därmed blivit väldigt ansträngda. 1980 drabbades landet åter igen av en militärkupp där generalstabschefen Kenan Evrens syfte var att återställa ordningen, genom att bland annat förbjuda och upplösa alla partier (Svanberg: 3 [www]). Hösten 1983 så fick Turkiet civilt styre igen och Turgut Özal blev premiärminister. I samma veva började det kurdiska arbetarpartiet PKK organisera ett väpnat motstånd mot styret i Ankara och fram till mitten av 90-talet har förtrycket från regimen och den kurdiska kampen radikaliserats. Något annat som genomsyrade det turkiska samhället efter militärkuppen 1980 var att man skapade ett ideologiskt vakuum som gav utrymme för återislamisering av samhället och staten, vilket premiärministern Tansu Ciller bidrog till under sin mandatperiod 1993-96. Det islamistiska Välfärdspartiet vann även mark under denna period, vilket sågs som en följd av en allt djupare kris i Turkiet och deras ledare Necmettin Erbakan blev premiärminister 1996. Den
regeringskoalition som han skapade kollapsade dock redan efter ett år då han han försökte ändra Turkiets strikta sekulära samhällsstyre, vilket mötte motstånd både från presidenten och från säkerhetsrådet. Detta ledde till att Erbakan fick avgå och ny premiärminister blev Mesut Yilmaz. 1999 blev socialdemokraten Bulent Ecevit premiärminister (Svanberg: 4 [www]). I november 2002 segrade Recep Tayyip Erdogan och hans islamistiska Rättvise- och
utvecklingsparti (AKP) i valet och fick egen majoritet i parlamentet. Erdogan har visat sig vara en återhållsamt konservativ politiker och hans regering har genomsyrats av en
nyorientering både inrikes- och utrikespolitiskt. Då hans regering har haft som klart mål att gå med i EU har de lyckats genomdriva reformer för demokrati och social förändring. Partiets framgångar har fortsatt och i valet 2007 fick de 47 % av rösterna (Svanberg: 5 [www]). AKPs och Erdogans vinstsvit fortsatte även i och med det vunna valet i juni 2011. Dock fick partiet färre platser i parlamentet vilket innebär att de själva inte kan driva igenom planerna för en ny grundlag. Turkiets nuvarande grundlag skrevs två år efter militärkuppen 1980 och målet med
22
den nya grundlagen är, enligt Erdogan, att klippa bort militären från turkisk politik (Svenska Dagbladet Nyheter 2011 [www]). Idag så har Turkiet 74 miljoner invånare och tre procent av landmassan ligger i Europa (Holmén [www]). Konstitutionellt betraktas Turkiet som en sekulär stat och majoriteten av befolkningen är sunnimuslimer. I östra delen av Turkiet bor även en del shiiter, dock vet man inte hur pass många (Hjärpe [www]). Däremot så vet man att 85% av befolkningen utgörs av turkar och man beräknar att det finns 10 till 15 miljoner kurder i landet (Ovesen [www]).
EUs och Turkiets gemensamma historia började 1963 då Turkiet skrev under Ankara-avtalet, ett associeringsavtal med EU som inte lovade medlemskap åt Turkiet (Ulgen 2010 sid 1).
1967 ville Turkiet ingå i en tullunion med EU vilken trädde i kraft 1973. EU associeringen frystes under fem år efter militärkuppen 1980 men aktiverades igen 1986. Ett år efter detta, 1987, skickade Özal regeringen in en medlemskapsansökan och kommissionens svar var att föreslå en fokusering på tullunionen och en vitalisering av associeringen. Tullunionen accepterades och ratificerades 1995 och fortsätter vara en viktig del av EUs och Turkiets relation. Hur som helst så bröt Turkiet den politiska dialogen med EU när det europeiska rådet på ett möte i Luxembourg 1997 nekade Turkiet kandidatstatus. Detta beslut ändrades av det europeiska rådet i Helsingfors 1999 då Turkiet erkändes som en kandidat till medlemskap (Avci 2002 sid 93-94). Landets kandidatstatus ledde till många ambitiösa och viktiga reformer som att avskaffa dödsstraff, mer frihet till media och tillåta sändningar på etniska minoriteters språk som kurdiska. 2004 ansåg kommissionen att Turkiet förtjänade att få börja
förhandlingarna då landet uppfyllde de politiska aspekterna av Köpenhamnskriterierna och förhandlingarna öppnades i oktober 2005 Detta beslut stöddes av alla regeringar inom EU.
Relationen blev dock spänd när EU bestämde sig för att införa sanktioner mot Turkiet efter en dispyt angående Cypern (Ulgen 2010 sid 1-2). Enligt EU misslyckades Turkiet med att
tillämpa ett tilläggsprotokoll från Ankara avtalet på Cypern och detta ledde till att åtta kapitel av EUs acquis suspenderades 2006 (Europeiska kommissionen [www]). När Nicolas Sarkozy valdes till Frankrikes president 2007 började han öppet motsätta sig Turkiets möjligheter till fullt medlemskap. Detta uppmuntrade andra europeiska ledare att göra det samma. Tysklands förbundskansler Angela Merkel och Sarkozy har sida vid sida kämpat för idén att erbjuda Turkiet priviligerat partnerskap istället för medlemskap. Därför har Sarkozy blockerat förhandlingar kring fem kapitel som han hävdar bara är relevanta för länder som ska ha fullt medlemskap. Så för att summera så blockerar Frankrike, Cypern och EU tillsammans
23
sammanlagt 17 kapitel. Då man endast har börjat förhandla kring 13 kapitel sedan 2005 så finns det bara några få kapitel kvar att göra framsteg på (Ulgen 2010 sid 1-2 [www]).
Dessutom så har AKPs kritiker börjat oroa sig för en förändring i premiärminster Erdogans politik. Som jag nämnde tidigare så har Erdogan varit väldigt drivande för demokratiska reformer i landet för att lyckas nå EU-medlemskap. Hans kritiker menar att han nu har fått en mer arrogant ton och börjat antyda att Turkiet inte behöver EU längre (Svenska Dagbladet Nyheter 2011 [www]).
2.5 Bakgrund: Kroatien
Efter 1450 erövrades Kroatien av det turkiska Osmanska riket som besegrade Ungern 1526, och ett år senare valde kroaterna Ferdinand I av Habsburg till kung. Från 1578 kom Kroatien att ingå i den så kallde Militärgränsen1 som var direktstyrd av Wien. Under 1500- och 1600- talen flyttade många serber från Osmanska riket till detta område för att tjänsgöra i den habsburgska armén. 1699 återfick det habsburgska väldet en del av Kroatien från det
Osmanska riket i och med freden i Karlowitz. Delar av dagens Kroatien ingick sedan mellan 1809-13 i Napoleons illyriska provinser tillsammans med delar av Slovenien. Några decennier efter detta år 1848 utropade Kroatien sig som självständigt från Ungern, och för att befästa sin självständighet stödde man Österrikes kamp mot Ungerns uppror 1848-49. Ungern fick Kroatien åter igen 1867 och kroaterna fick viss autonomi. Men missnöjet med ungrarnas ekonomiska politik och beroendet av Habsburg gjorde att missnöjet blossades upp igen i slutet av 1800-talet. Då militärgränsområdet hade återinförts under Kroatiens förvaltning så
skapades år 1905 kroatisk-serbiska koalitionspartier i Dalmatien och i Kroatien. Då Österrike- Ungern kollapsade 1918 förklarade sig Kroatien självständigt, men efter förhandlingar anslöt man sig till den första jugoslaviska staten som var serbers, kroaters och sloveners kungarike.
Det Kroatiska bondepartiet var emot sammanslagningen med Serbien och hade ett stort stöd hos kroaterna under hela mellankrigstiden. Partiet försökte till och med skapa en självständig kroatisk bonderepublik vilket ledde till att ledaren mördades i parlamentet och att kunglig diktatur infördes i Jugoslavien 1929. Genom en uppgörelse 1939 blev Kroatien en autonom provins som även innefattade en del av Bosnien-Hercegovina. I och med andra världskriget skapades den Oberoende staten Kroatien med stöd av Tyskland och Italien. Denna stat
1 Militärgränsen = låg i gränslandet mot Osmanska riket och var en politisk enhet och ett geografiskt område i Habsburgska riket. Detta område var en militariserad buffertzon mot det Osmanska riket från medeltiden tills slutet av 1800-talet (Magnusson [www]).
24
existerade 1941-45 och innefattade bland annat hela Bosnien-Hercegovina. Denna stats ledning begick folkmord på judar och romer och man hade även ambitioner att tillintetgöra serberna inom staten. Efter krigsslutet skapades den kommuniststyrda federala republiken Jugoslavien där Tito blev president och Kroatien blev en av sex delrepubliker. I början av 70- talet ställde kroatiska ledare krav på Kroatiens självständighet. Dock tystades detta krav ner efter att Tito hade hotat med ingripande från armén (Carlbom 2009 [www]).
Efter Titos död 1980 började Kroatien sträva mot demokrati och i maj höll man ett allmänt val där det Kroatiska demokratiska förbundet (HDZ) fick 70% av platserna i delstatsparlamentet och nationalisten Franjo Tudjman blev president. Då Tudjman och hans regering inte lyckades omvandla Jugoslavien till en federation förklarade sig Kroatien, tillsammans med Slovenien, självständigt den 25 juni 1991. Krig mellan Kroatien och den serbiskkontrollerade
jugoslaviska armén utbröt om de omstridda områdena samma år. Det internationella samfundet erkände Kroatien som en självständig stat och därmed upprättade FN en
fredsbevarande styrka i det serbiskkontrollerade Krajina. Tudjman och hans HDZ fick förnyat mandat och man lät kroatiska styrkor engagera sig i kriget i Bosnien-Hercegovina på
bosnienkroaternas och muslimernas sida, då partiledningen ville att delar av landet skulle integreras med Kroatien. Efter att häftiga strider hade utbrutit 1993 mellan muslimska och kroatiska styrkor över de områden som de tillsammans behärskade lyckades USA 1994 få Bosnien-Hercegovinas muslimer och kroater att bilda en federation med gemensam ledning.
Denna federation bildade sedan en konfederation med Kroatien för att kunna slå tillbaka de bosnienserbiska styrkorna. Konfederationen lade grunden till Daytonavtalet som
undertecknades av presidenterna i Kroatien, Serbien och Bosnien-Hercegovina 1995. Den nationella stoltheten som fanns i Kroatien under denna period hjälpte Tudjman att även vinna valet 1995. Annars präglades den nyligen självständiga staten av dålig ekonomi, hög
arbetslöshet, nationalism och diskriminering under 90-talet. Kroatien blev även internationellt isolerat på grund av brister i demokratin och dåligt samarbete med Krigsförbrytartribunalen i Haag (ICTY). Landets situation blev dock bättre i början av 2000-talet då Tudjman hade gått bort och oppositionen kom till makten. Socialdemokraten Ivica Racan hade svårt att hålla ihop sin koalitionsregering och 2003 fick HDZ makten återigen men med Ivo Sanader som ledare. Sanader hade lyckats omvandla HDZ till ett konservativt mittenparti och han lyckades bli omvald 2007 och få med landet i NATO i april 2009. Någon månad efter detta avgick Sanader och efterträddes av Jadranka Kosor. Senare greps Sanader misstänkt för korruption,
25
vilket skadade partiet och fick dem att förlora valet 2011. Vinnare blev istället
Socialdemokraterna (SDP) och Zoran Milanovic blev ny premiärminister och regeringschef (Dulic [www]). Idag så har Kroatien 4,4 miljoner invånare och de romerska katolikerna har historiskt sett varit i klar majoritet. Dock så har det alltid funnits en minoritet av protestanter och ortodoxa (Book [www]) (Kälvemark [www]). Kroatien befinner sig idag i en
gränskonflikt med Slovenien som har pågått sedan 1999 där Kroatien vill dra gränsen mellan länderna mitt i Piranbukten. Denna gränsdragning skulle innebära att all sjöfart till och från Slovenien skulle vara tvungen att gå över kroatiskt vatten (Carlbom 2009 [www]).
Innan Jugoslavienkriget bröt ut och Slovenien, Kroatien och Bosnien-Herzegovina hade deklarerat sig som självständiga fanns det ingen specifik politik mot västra Balkan regionen från EUs håll. Dock hade Jugoslavien dragit fördel av unionens allmänna handelsförmåner sedan 1974 och man slöt ett handels- och samarbetsavtal med EU 1980. Under
Jugoslavienkriget, som varade från 1991 till 1995, var EU upptaget med att försöka avsluta den våldsamma konflikten. Men trots ett flertal sanktioner gentemot Jugoslavien så fördes ingen omfattande politik mot hela regionen (Pippan 2004 sid 221). Politiska förändringar i västra Balkan efter Tudjmans och Milosevics styrande i Kroatien och Serbien öppnade upp en realistisk möjlighet för alla länder i regionen att närma sig medlemskap i EU, men inte utan seriösa reformer inrikes och förstärkt samarbete inom regionen (Batt 2009 sid 19).
EUs relation med Kroatien tog alltså inte riktigt fart förrän år 2000 när man meddelade att alla de länder som var knutna till den så kallade Stabilisation och Association Process (SAP) var potentiella kandidater till medlemskap. Senare samma år drev man igenom SAP i fem länder i västra Balkan, bland annat Kroatien. I februari 2003 ansökte landet om medlemskap i EU och 2004 fastställde det europeiska rådet Kroatien som ett kandidatland efter ett positivt omdöme av kommissionen. Rådet beräknade i samma veva att förhandlingarna med Kroatien skulle börja i mars 2005 om landet lyckades samarbeta med den internationella
krigsförbrytartribunalen för det forna Jugoslavien (ICTY) (European Commission 2012: 2 [www]). Genom samordnade och konsekventa ansträngningar av ICTY och EU försökte man säkra Kroatiens samarbete med ICTY genom att göra samarbetet till en del av
medlemskapsprocessen (Batt 2009 sid 17). 2005 blev ett väldigt händelserikt år för Kroatien då man först lyckades driva igenom den så kallade Stabilisation and Association Agreement (SAA) och fick sen kort därefter reda på att medlemskapsförhandlingarna skulle skjutas upp.
Landet anklagades för att inte göra sitt bästa när det kom till att hitta krigsförbrytaren Ante
26
Gotovina (BBC News 2012 [www]). Inte förrän i oktober meddelade chefsåklagaren från ICTY att Kroatien nu ansågs samarbeta fullt ut med domstolen och därmed kunde
förhandlingarna börja samma dag(European Commission 2012: 2 [www]). Det svåraste kapitlet att förhandla om var det som handlade om juridiska reformer (BBC News 2012 [www]). Men den sista juni 2011 avslutades förhandlingarna mellan EU och Kroatien och efter positiva omdömen från både europeiska rådet och kommissionen kunde landet skriva under anslutningsfördraget. Folkomröstningen om medlemskapet hölls den 22 januari 2012 och 66 % av befolkningen röstade ja till medlemskap, och därmed kommer Kroatien bli det tjugoåttonde medlemslandet i EU den första juli 2013. Därför klassificeras Kroatien inte längre som ett kandidatland utan som ett anslutningsland (European Commission 2012: 2 [www]). Det blir det andra landet från förre detta Jugoslavien efter Slovenien som går med i EU (BBC News 2012 [www]). Ett annat land från västra Balkan som är på god väg att bli medlem är Serbien som fick kandidatstatus i mars 2012 (European Commission 2012: 7 [www]). Makedonien har också kommit långt i sin medlemskapsprocess. Dock har denna process stoppats av Greklands veto som anser att Makedonien ska kalla sig för Former Yugoslavian Republic of Macedonia och inte bara Makedonien (EUbusiness 2011 [www]).
