Avd. IV EG-fšrdraget: Visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer samt infšrlivandet av Schengenregelverket

Juridiska Institutionen TillŠmpade studier

Handelshšgskolan 20 poŠng, VT 2000

vid Gšteborgs universitet

Avd. IV EG-fšrdraget: Visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer samt infšrlivandet av Schengenregelverket

inom den Europeiska unionens ramar Ð

En splittrad utvidgning av EG-rŠttens kompetensomrŒde

Sara Norman 730811-4987 Handledare:

Per CramŽr

1. INLEDNING...2

1.1 B AKGRUND ...2

1.2 S YFTE OCH METOD ...4

2. FR•N ETT MELLANSTATLIGT SAMARBETE VIA MAASTRICHTS TREDJE PELARE TILL ETT GEMENSKAPSR€TTSLIGT SAMARBETE I AMSTERDAMF…RDRAGET ...5

2.1 E TT SAMARBETE V€XER FRAM ...5

2.1.1 Schengensamarbetet...7

2.1.2 Dublinkonventionen och fšrslaget till Yttre grŠnskontrollkonvention...10

2.2 M AASTRICHTF…RDRAGETS TREDJE PELARE ...13

2.2.1 Den tredje pelarens utformning ...14

2.3 U TARBETANDET AV EN NY R€TTSORDNING F…R VISERING , ASYL , INVANDRING OCH ANNAN POLITIK SOM R…R FRI R…RLIGHET F…R PERSONER ...17

3. AVDELNING IV I EG-F…RDRAGET: VISERING, ASYL, INVANDRING OCH ANNAN POLITIK SOM R…R FRI R…RLIGHET F…R PERSONER...20

3.1 A ^VD . IV: S MATERIELLA OMF•NG ...20

3.2 M ELLANSTATLIGA INSTRUMENT SKALL BLI GEMENSKAPSR€TTSLIGA ...23

3.3 K OMPETENSF…RDELNING ...25

3.4 I NSTITUTIONERNAS ROLL I AVD . IV EG- F…RDRAGET ...27

3.4.1 RŒdet...29

3.4.2 Kommissionen och parlamentet ...32

3.4.3 EG-domstolen ...34

3.5 I NSTITUTIONERNAS NUVARANDE ROLL UNDER DEN TREDJE PELAREN Ð EN J€MF…RELSE MED AVD . IV EG- F…RDRAGET ...39

4. PROTOKOLLISSERINGEN AV EG-R€TTENS NYA KOMPETENSOMR•DE - EN FLEXIBEL INTEGRATION...42

4.1 F LEXIBEL INTEGRATION ...42

4.1.1 BestŠmmelser om ett nŠrmare samarbete ...45

4.2 P ROTOKOLLEN OM S TORBRITANNIENS , I RLANDS OCH D ANMARKS ST€LLNING ...47

4.2.1 Protokollet om Storbritanniens och Irlands stŠllning...48

4.2.2 Protokollet om Danmarks stŠllning ...50

4.3 P ROTOKOLLET OM S CHENGENREGELVERKETS INF…RLIVANDE INOM DEN E UROPEISKA UNIONENS RAMAR ...51

4.3.1 FaststŠllandet av rŠttslig grund fšr Schengenregelverket ...53

4.3.2 Flexibilitet inom det nŠrmare samarbetet ...55

5. AVSLUTANDE DISKUSSION...63

LITTERATURF…RTECKNING ...68

1. Inledning

1.1 Bakgrund

Genom Amsterdamfšrdraget har en ny avdelning fšrts in i EG-fšrdraget; avd. IV som reglerar visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer.

Detta innebŠr att omrŒden som asyl, invandring och yttre grŠnskontroll, som tidigare reglerades av den mellanstatliga tredje pelaren, numera omfattas av gemenskapens kompetens och Œterfinns under den fšrsta pelaren. Kvar under den tredje pelaren finns samarbetet ršrande polis och straffrŠttsliga frŒgor, Unionsfšrdragets avd. VI.

Medlemsstaterna har sedan lŠnge samarbetat inom asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor, men detta samarbete har fšrts pŒ mellanstatlig nivŒ trots att syftet med det har varit att uppnŒ gemenskapens, och sedermera unionens, mŒlsŠttning om upprŠttandet av den inre marknaden som ett omrŒde utan inre grŠnser dŠr bland annat fri ršrlighet fšr personer skall etableras.

Att den mellanstatliga samarbetsformen har fšredragit kan sŠgas bero pŒ medlemsstaternas traditionella instŠllning till dessa frŒgor.

Asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor har av medlemsstaterna fšrknippats med den inre sŠkerheten och dŠrmed med den nationella suverŠniteten.

Medlemsstaterna har dock haft svŒrt att komma šverens inom ramen fšr internationella konventioner och detta har varit en bidragande orsak till att man inom unionen inte kunnat avskaffa de inre grŠnserna och dŠrmed inte heller kunnat etablera fri ršrlighet fšr personer. Det Šr mot denna bakgrund som fšrŠndringarna genom Amsterdamfšrdraget kan ses som ett fšrsšk att fŒ till stŒnd fri ršrlighet fšr personer. MŒlsŠttningen fšr samarbetet inom de hŠr relevanta omrŒdena har dock vidgats och syftar nu Šven till att utveckla och bevara unionen som ett omrŒde med frihet, sŠkerhet och rŠttvisa.

Det Šr sŒledes mycket kŠnsliga frŒgor som fšrts šver till gemenskapens

kompetensomrŒde, nŒgot som kan skšnjas i utformningen av avd. IV i EG-fšrdraget. Den kluvenhet som medlemsstaterna tycks ha kŠnt infšr att omvandla samarbetet inom asyl-,

1

Art. 14 EG-fšrdraget och art. 2 Unionsfšrdraget.

2

E. Wagner, The Integration of Schengen into the Framework of the European Union, i Legal Issues of European Integration vol. 25 no. 2 1998, s.2.

3

Art. 2 Unionsfšrdraget.

invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor frŒn mellanstatligt till šverstatligt har bland annat resulterat i att unionens institutioner givits mer begrŠnsade roller Šn vad de har inom den švriga gemenskapsrŠtten. Drag av samarbetets tidigare mellanstatliga karaktŠr kan sŠgas ha fšrts in under den fšrsta pelaren som annars i huvudsak prŠglas av

šverstatlighet. …verfšringen av asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor till gemenskapen har Šven splittrat medlemsstaterna. Storbritannien, Irland och Danmark ville inte omfattas av gemenskapens nya kompetensomrŒde utan stŒr utanfšr detta samarbete genom protokoll som finns bifogade fšrdragen. Trots denna splittring kunde dock omrŒdet šverfšras till gemenskapen genom anvŠndandet av en sŒ kallad flexibel integration, som tillŒter skiljaktiga medlemsstater att stŒ utanfšr det aktuella samarbetet.

Genom Amsterdamfšrdraget har Šven det sŒ kallade Schengenregelverket infšrlivats inom den Europeiska unionens ramar.

Schengensamarbetet, som inleddes 1985 mellan fem medlemsstater, skulle tillfšrsŠkra fri ršrlighet fšr personer genom ett gradvis avskaffande av kontrollen vid de inre grŠnserna. Trots en mŒlsŠttning identisk med unionen har detta samarbete lšpt som en parallell struktur till denna. De frŒgor som samarbetet kommit att reglera motsvarar bland annat de frŒgor som Œterfinns under avd.

IV EG-fšrdraget varfšr infšrlivandet av Schengenregelverket kommer att pŒverka det gemenskapsrŠttsliga samarbetet pŒ omrŒdet. I Schengensamarbetet deltar numera 13 av unionens 15 medlemmar, Storbritannien och Irland stŒr utanfšr, vilket inneburit att infšrlivandet av regelverket i gemenskapsrŠtten utgšr ytterligare ett exempel pŒ flexibel integration inom den fšrsta pelaren. €ven inom ramen fšr den flexibla integrationen har en reservation infšrlivats. Detta eftersom Schengenlandet Danmark inte kan acceptera den šverstatliga effekt som vissa bestŠmmelser i Schengenregelverket kommer att fŒ dŒ de kommer att omfattas av gemenskapsrŠtten under avd. IV EG-fšrdraget.

Det Šr som synes ett mycket komplext regelsystem som vŠxt fram fšr att reglera visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer. Ett system som trots šverfšringen av dessa frŒgor till gemenskapsrŠtten bŠr tydliga spŒr av mellanstatlighet

4

Se Protokoll om Schengenregelverkets infšrlivande inom den Europeiska unionens ramar. HŠdanefter

kallat Schengenprotokollet.

och dŠr flexibel integration har fŒtt en framtrŠdande roll. BŒda dessa faktorer, dvs.

inslaget av mellanstatlighet och den flexibla integrationen, bidrar inte bara till att regleringen av omrŒdet framstŒr som svŒrtillŠmplig utan tycks ocksŒ kunna medfšra svŒrigheter fšr gemenskapen att utveckla sitt samarbete pŒ omrŒdet i syfte att skapa ett omrŒde av frihet, sŠkerhet och rŠttvisa.

1.2 Syfte och metod

Jag skall i denna uppsats granska hur avd. IV EG-fšrdraget, som reglerar visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer, Šr utformad och se vilken roll institutionerna tilldelats inom detta fšr EG-rŠtten nya kompetensomrŒde. Vidare skall jag utforska den flexibla integration som sker pŒ omrŒdet genom protokollen om

Storbritanniens, Irlands och Danmarks stŠllning samt Schengenprotokollet. Med detta som utgŒngspunkt skall jag fšrsška utršna vilken inverkan den utformning man valt fšr att fšra in dessa frŒgor under den fšrsta pelaren kan ha pŒ EG-rŠtten men Šven pŒ unionen som organisation.

I uppsatsen kommer jag att huvudsakligen anvŠnda mig av en deskriptiv metod, dock med analytiska inslag. Eftersom de aktuella frŒgorna Šr tŠmligen nya inom gemenskaps- rŠtten kommer jag att till stšrst del utgŒ frŒn den relevanta fšrdragstexten men jag har Šven studerat litteratur pŒ omrŒdet vilken dock i vissa fall haft som fšresats att generellt granska Amsterdamfšrdraget.

Jag Šmnar bšrja uppsatsen med en tillbakablick pŒ hur samarbetet inom asyl-,

invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor vŠxte fram mellan medlemsstaterna ( kap.2),

fšr att dŠrefter granska utformningen av avd. IV EG-fšrdraget (kap.3). Vidare kommer

den sŒ kallade flexibla integrationen som fšreteelse att presenteras som kortast, fšr att

mšjliggšra en efterfšljande granskning av den flexibilitet som etableras inom de fšr

uppsatsen aktuella frŒgorna ( kap. 4). Avslutningsvis vill jag vŠcka nŒgra tankar kring

vilken effekt som utformningen av avd. IV samt den flexibla integrationen som etablerats

pŒ omrŒdet kan tŠnkas fŒ i framtiden (kap.5).

2. FrŒn ett mellanstatligt samarbete via Maastrichts tredje pelare till ett gemenskapsrŠttsligt samarbete i Amsterdamfšrdraget

2.1 Ett samarbete vŠxer fram

Regleringar kring frŒgor som ršr asyl, invandring och yttre grŠnskontroll Œterfinns inte i de ursprungliga fšrdragstexterna till den Europeiska gemenskapen. Diskussionen om ett samarbete kring dessa frŒgor kan sŠgas ta fart fšrst under bšrjan av 1980-talet, i

kšlvattnet av debatten om upprŠttandet av den inre marknaden och vilka fšljder detta skulle kunna fŒ. UpprŠttandet av den inre marknaden som ett omrŒde utan inre grŠnser dŠr bland annat fri ršrlighet fšr personer skall etableras, befarades av medlemsstaterna medfšra en minskad kontroll av den inre sŠkerheten. Att samarbeta kring omrŒden som asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontroll framstod dŠrfšr som šnskvŠrt fšr att

kompensera de negativa effekter som avskaffandet av de inre grŠnserna skulle kunna innebŠra.

I kommissionens vitbok om fullbordandet av den inre marknaden, publicerad 1985, fšresprŒkade kommissionen att ett samarbete skulle inrŠttas inom bland annat frŒgor ršrande uppehŒllstillstŒnd, asyl och visering fšr tredjelandsmedborgare.

Samarbetet ansŒgs fšranlett av den avskaffade grŠnskontroll fšr personer som

kommissionen trodde skulle kunna vara genomdriven till 1992. FrŒn kommissionens sida tycktes det inte rŒda nŒgot tvivel om att det samarbete som skulle fšras inom dessa frŒgor borde vara gemenskapsrŠttsligt. Denna uppfattning verkade dock inte delas av

medlemsstaterna. I samband med antagandet av Enhetsakten 1986, varigenom

mŒlsŠttningen om det gradvisa upprŠttandet av den inre marknaden, som ett omrŒde utan inre grŠnser dŠr bland annat fri ršrlighet fšr personer skulle sŠkerstŠllas,

infšrdes, avgav de fšrklaringar som antydde att ett samarbete inom de aktuella frŒgorna skulle ske pŒ mellanstatlig nivŒ. Medlemsstaterna fšrklarade att man Šmnade samarbeta inom frŒgor som bland annat ršrde tredjelandsmedborgares rŠtt till inresa, uppehŒllstillstŒnd och annan fri ršrlighet men att ett sŒdant samarbete inte skulle hindra varje enskild

5

K Ð P. Nanz, The Harmonization of Asylum and Immigration Legislation within the Third Pillar Ð A Stocktaking, i J. Monar & R. Morgan (eds.) The Third Pillar of the European Union, s. 123 f.

6

Completing the Internal Market, White Paper from the Commission to the European Council June 1985, p.55.

7

DŒvarande art. 8a, nuvarande art. 14 EG-fšrdraget.

medlemsstat frŒn att vidta t.ex. nšdvŠndiga ŒtgŠrder fšr att kontrollera invandringen frŒn tredje land. Det samarbete som kom att etableras mellan medlemsstaterna inom asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor kom sŒledes att bli mellanstatligt.

I den mellanstatliga samarbetsstruktur som uppstod kom medlemsstaterna att forma arbetsgrupper dŠr det huvudsakliga arbetet pŒ omrŒdet kom att genomfšras. Bland dessa arbetsgrupper kan nŠmnas ÓAd Hoc Group on ImmigrationÓ och ÓCo-ordinators Group- Free movement of PersonsÓ som bŒda kan anses ha bidragit och lagt grunden till den utveckling som skedde pŒ omrŒdet under denna inledande period.

Kommissionen som hade fšresprŒkat att gemenskapen skulle tilldelas kompetens i de frŒgor som nu

huvudsakligen kom att behandlas i dessa arbetsgrupper verkade inta en tŠmligen

pragmatisk stŠllning till den mellanstatlighet som hŠr hade etablerats. En kommissionŠr fšrklarade detta med att Ó where the best prospekt for progress lies in going down the road of intergovernmental conventions rather than Community legal instuments, the Commission has opted for making progress rather than fighting time-consuming battles for competenceÓ.

Kanske kan den plats som observatšr som kommissionen ofta fick i dessa arbetsgrupper ses som ett utbyte mot denna mer fšrsonande instŠllning till

medlemsstaternas mellanstatliga samarbete. Ett utbyte som i varje fall gav kommissionen en inblick i vad som fšrsegick pŒ omrŒdet.

Som framgŒtt var medlemsstaterna eniga om att migrationsfrŒgor i stort fšll utanfšr gemenskapens kompetensomrŒde och att samarbetet dŠrfšr skulle ske pŒ en mellanstatlig nivŒ. En frŒga som dock redan frŒn bšrjan splittrade medlemsstaterna var huruvida tredjelandsmedborgare skulle anses omfattas av den fria ršrligheten fšr personer som skulle etableras inom den inre marknaden. De flesta medlemsstater ansŒg inte att

formuleringen om upprŠttandet av den inre marknaden som ett omrŒde utan inre grŠnser

8

J. Niessen, Introduction: The European UnionÕs Migration and Asylum Policies, i E.Guild, The Developing Immigration and Asylum Policies of the European Union, s.25.

9

Se bl.a. J. Niessen, a.a. s.31 f och W. De Lobkowicz, Intergovernmental Cooperation in the Field of Migration Ð From the Single Europaen Act to Maastricht, i J. Monar & R. Morgan (eds.) The Third Pillar of the European Union, s. 107 f.

10

Kommissioner M. Bangemann cit. i J. Monar, The Evolving Role of the Union Institutions in the Framework of the Third Pillar, i J. Monar & R. Morgan (eds.)The Third Pillar of the European Union, s.

71.

dŠr fri ršrlighet fšr personer skulle etableras fšranledde att man skulle gšra Œtskillnad pŒ personer frŒn medlemsstater och personer frŒn tredjeland. €ven tredjelandsmedborgare skulle sŒledes anses ingŒ i ordet personer och skulle dŠrmed kunna Œtnjuta den fria ršrligheten inom den inre marknaden. Storbritannien kunde dock inte acceptera en sŒdan tolkning av ordet personer varfšr en stark oenighet mellan Storbritannien och švriga medlemsstater uppstod. Denna oenighet kvarstŒr och dess skugga vilar fortfarande šver samarbetet inom dessa frŒgor. Storbritanniens instŠllning till vilken form av fri ršrlighet fšr personer som skulle infšras innebar fšljaktligen att ett avskaffande av de inre

grŠnserna blev praktiskt ogenomfšrbart.

Oenigheten i denna frŒga kan sŠgas ha utgjort en faktor som medfšrt att nŒgra av medlemsstaterna etablerade ett samarbete dŠr inte Storbritannien var delaktigt, Schengensamarbetet.

2.1.1 Schengensamarbetet

Under 1984 inledde Frankrike och Tyskland ett samarbete fšr att gradvis avskaffa kontrollerna vid de gemensamma grŠnserna. Detta fransk-tyska initiativ kom att

intressera BeneluxlŠnderna, som sinsemellan sedan 1960-talet hade avskaffat kontrollen av personer vid sina gemensamma grŠnser.

Dessa lŠnder anslšt sig till det fransk-tyska samarbetet och de fem lŠnderna kom 1985 att utarbeta Schengenavtalet: om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma grŠnserna.

Schengenavtalet Šr ett tŠmligen kort dokument som sŒledes syftade till att pŒ sikt avskaffa kontrollen vid de gemensamma grŠnserna fšr att kunna etablera fri ršrlighet fšr personer men Šven fšr varor och tjŠnster. De ŒtgŠrder som skulle vidtas fšr att uppnŒ denna mŒlsŠttning delades in i ŒtgŠrder som pŒ kort sikt skulle leda till mindre rigoršsa grŠnskontroller och ŒtgŠrder som pŒ lŒng sikt skulle leda till det totala avskaffandet av grŠnskontroller vid de

11

H. U. J. DÕOliviera, Chapter 17, i Legal Issues of the Maastricht Treaty, ed. D. OÕKeeffe, s.267. Se Šven SOU 1997:159, s. 35.

12

J. Niessen, a.a. s. 27.

13

Schengen Agreement between the Gouvernments of the States of the Benelux Economic Union, The

Federal Republic of Germany and the Republic of France on the gradual abolition of controls at the

common frontiers.

gemensamma grŠnserna. Kontrollerna skulle dŒ istŠllet genomfšras vid

SchengenomrŒdets yttre grŠnser. Fšr att underlŠtta avskaffandet av kontroller vid de gemensamma grŠnserna kom man bland annat šverens om att pŒ lŒng sikt tillnŠrma lŠndernas viseringspolitik men Šven vissa omrŒden av lagstiftning ršrande tredjelands- medborgare.

Genom detta avtal hade de fem staterna sŒledes tagit ett fšrsta steg fšr att avskaffa grŠnskontroller vid gemensamma grŠnser och man hade tagit fasta pŒ den koppling som finns mellan detta avskaffande och frŒgor som ršr tredjelandsmedborgare inom visering, asyl och invandringspolitik.

Schengenavtalet var, trots samma mŒlsŠttning som den Europeiska gemenskapen om avskaffandet av de inre grŠnserna, upprŠttat som ett separat mellanstatligt avtal och befann sig dŠrmed utanfšr EG:s struktur. Schengensamarbetet har dŠrfšr kommit att utvecklas parallellt med gemenskapen, och dŠrefter unionen, och det Šr fšrst i och med Amsterdamfšrdragets ikrafttrŠdande som samarbetet infšrlivades inom unionen, nŒgot jag Œterkommer till lŠngre fram.

NŠr Schengenavtalet vŠl slutits pŒbšrjades arbetet med att ta fram de praktiska ŒtgŠrder som behšvdes fšr att kunna uppnŒ avtalets mŒlsŠttning. Detta arbete resulterade i en tillŠmpningskonvention till Schengenavtalet som undertecknades av de fem staterna i juni 1990.

Schengenkonventionen Šr tŠmligen omfŒngsrik och kan sŠgas ha ambitionen att tŠcka de flesta aspekter av avskaffandet av de inre grŠnserna. Konventionen, som Šr šppen fšr tilltrŠde fšr gemenskapens samtliga medlemsstater

, bestŒr av regleringar inom fšljande omrŒden. Avd. II i konventionen behandlar avskaffandet av kontroller vid de inre grŠnserna och personers ršrlighet. HŠr Œterfinns bland annat bestŠmmelser ršrande passerandet av de inre och yttre grŠnserna, viseringar, villkor fšr utlŠnningars ršrelsefrihet samt vilket land som skall anses ansvarigt att behandla en asylansškan.

14

Art. 20 Schengenavtalet. Se Šven D. OÕKeeffe, The Schengen Convention: A Suitable Model for European Integration? Yearbook of European Law 11; 1991 eds. A. Barav & D. Y. Wyatt, s. 187.

15

Convention implementing the Schengen Agreement of 15 June 1985 between the gouvernments of the states of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Rebublic, on the gradual abolition of checs at their common borders. HŠrefter kallad Schengenkonventionen.

16

Art. 140 Schengenkonventionen.

Avd. III reglerar polisiŠra och sŠkerhetsfrŒgor och avd. IV innehŒller bestŠmmelser kring inrŠttandet av Schengens informationssystem (SIS). Vidare Œterfinns bestŠmmelser kring transport av och ršrlighet fšr varor i avd. VI medan avd. VII reglerar skyddet av person- uppgifter. Med den huvudsakliga uppgiften att se till att konventionen tillŠmpades pŒ ett korrekt sŠtt inrŠttades en verkstŠllande kommittŽ bestŒende av beršrda ministrar frŒn de avtalsslutande parterna.

Eftersom Schengensamarbetet upprŠttandes som en parallell struktur till gemenskapen, men med samma mŒlsŠttning som denna, Œterfinns

bestŠmmelser i konventionen fšr att fšrhindra att samarbetet utvecklades pŒ ett med gemenskapsrŠtten ofšrenligt sŠtt.

Fšr att undvika att Schengensamarbetet skulle hindra eller fšrsvŒra framtida samarbeten, exempelvis i form av konventioner med samma mŒlsŠttning upprŠttade mellan gemenskapens medlemsstater, Œterfinns kollisions- bestŠmmelser i Schengenkonventionen.

Genom dessa kan bestŠmmelser i

Schengenkonventionen komma att bli ersatta av bestŠmmelser i framtida konventioner mellan gemenskapens medlemsstater.

Fem Œr efter undertecknandet av Schengenkonventionen bšrjade den fšr fšrsta gŒngen tillŠmpas full ut. GrŠnskontrollen upphšrde dŒ mellan sju

av Schengensamarbetets nuvarande 13 medlemmar. Samarbetet som numera bestŒr av samtliga unionens medlemsstater, fšrutom Storbritannien och Irland, har lŠnge betraktats som ett slags laboratorium dŠr experiment med att avskaffa de inre grŠnserna pŒgŒr.

Utfallet av dessa mŒste ha bedšmts som tillfredstŠllande eftersom man nu genom Amsterdamfšrdraget vŠljer att infšrliva samarbetet inom den Europeiska unionens ramar. Trots denna bedšmning frŒn unionens sida kan man nog sŠga att Schengensamarbetet Šven utmŠrkt sig genom den hŒrda kritik som riktats mot samarbetet. Denna kritik har frŠmst riktat sig mot samarbetets avsaknad av en oberoende rŠttslig och parlamentarisk kontroll. Detta har ansetts som sŠrskilt allvarligt eftersom samarbetet i sŒ stor utstrŠckning beršr individen

17

Avd. VII Schengenkonventionen.

18

Art. 134 ibid.

19

Art. 142 ibid.

20

De fem ursprungliga avtalsstaterna samt Spanien och Portugal.

21

K. Hailbronner & C. Thiery, Schengen II and Dublin: Responsibility for Asylum Application in Europe,

CML Rev, vol. 34 1997, s. 957.

och dennes rŠttigheter. €ven den slutenhet som prŠglat samarbetet, en problematik som Œterfinns inom de flesta mellanstatliga samarbeten, har kritiserats starkt.

Samtidigt som Schengensamarbetet vŠxte fram mellan Tyskland, Frankrike och

BeneluxlŠnderna pŒgick det mellanstatliga samarbetet, sŒsom tidigare beskrivits, mellan gemenskapens samtliga medlemsstater. Detta arbete resulterade 1990 i antagandet av Konventionen ršrande bestŠmmandet av den ansvariga staten fšr pršvningen av en ansškan om asyl som framstŠllts i en av medlemsstaterna i den Europeiska gemenskapen.

Konventionen brukar benŠmnas Dublinkonventionen efter den stad dŠr den antogs. Under 1991 kunde medlemsstaterna Šven enas om ett fšrslag till en yttre grŠnskontroll-

konvention, en konvention som dock inte kom att antas pŒ grund av historisk motsŠttningar.

2.1.2 Dublinkonventionen och fšrslaget till Yttre grŠnskontrollkonvention

Dublinkonventionen uppstŠller kriterier med hjŠlp av vilka man skall kunna faststŠlla vilken medlemsstat som skall anses ansvarig att pršva en asylansškan. Konventionen kan ses som ett fšrsšk att komma till rŠtta med en av de ošnskade effekter som

medlemsstaterna befarade att avskaffandet av de inre grŠnserna skulle medfšra. NŠr de inre grŠnserna avskaffats skulle inte bara medborgare frŒn medlemsstater utan Šven tredjelandsmedborgare kunna ršra sig fritt šver grŠnserna. Vad gŠllde asylsškande befarade man att denna grŠnslšshet skulle innebŠra att den som fŒtt avslag pŒ sin asylansškan i en medlemsstat utan problem skulle kunna fortsŠtta till nŠsta. Genom att faststŠlla att en medlemsstat skall anses ansvarig fšr att pršva en asylansškan fšrsšker konventionen hindra att en asylansškan lŠmnas in och pršvas i flera medlemsstater, sŒ kallad asylum-shopping. Genom att en medlemsstat skall anses ansvarig fšr pršvning av en asylansškan fšrsšker man Šven komma till rŠtta med problemet att asylsškande skickas mellan olika medlemsstater utan att nŒgon anser sig skyldig att pršva ansškan, det sŒ kallade refugee in orbit-problemet.

22

D. OÕKeeffe, a.a. s. 212 och 218.

23

Preambeln till Dublinkonventionen. Se Šven E. Guild, The Developing Immigration and Asylum Policies

of the European Union, s.113 f.

UtgŒngspunkten fšr de kriterier i Dublinkonventionen som faststŠller vilken medlemsstat som skall behandla asylansškan Šr, att den stat som kan sŠgas ha stšrst ansvar fšr att den asylsškande befinner sig inom unionen skall pršva asylansškan.

Bland faststŠllelse- kriterierna finner man t.ex. att den medlemsstat som redan tilldelat en nŠra slŠkting till den asylansškande flyktingstatus skall vara ansvarig fšr pršvningen av asylansškan.

Vidare skall bland annat den medlemsstat som utfŠrdat ett giltigt uppehŒllstillstŒnd eller visum bli ansvarig fšr pršvningen av asylansškan.

De faststŠllelsekriterier som finns i konventionen skall, enligt art. 3.2, tillŠmpas i den ordning de finns upptagna och som sista utvŠg skall det land dŠr asylansškan lŠmnats in vara ansvarig fšr dess pršvning.

Dublinkonventionen syftar inte, i likhet med Schengenkonventionens bestŠmmelser om asyl, till att harmonisera medlemstaternas asyllagstiftning materiellt sŠtt utan

konventionen Šr ett medel fšr att faststŠlla vilken medlemsstat som skall vara ansvarig fšr pršvningen av en asylansškan. En minsta gemensamma nŠmnare fšr medlemsstaternas asyllagstiftning kan dock sŠgas finnas eftersom samtliga medlemsstater Šr parter till FN:s Flyktingkonvention

Šven om de inte har kommit att tolka denna pŒ samma sŠtt.

Medlemsstaterna fšrpliktelser enligt denna konvention tas ocksŒ fasta pŒ i Dublinkonventionen.

Dublinkonventionen šverensstŠmmer till innehŒllet i stort med Schengenkonventionens asylbestŠmmelser, vilket principiellt skulle kunna leda till konflikter. Som tidigare

framkommit Œterfinns i Schengenkonventionen dock regler som innebŠr att bestŠmmelser i konventionen skall kunna ersŠttas om en annan konvention upprŠttas i syfte att

fšrverkliga ett omrŒde utan inre grŠnser. DŒ Šven Dublinkonventionen har detta syfte kom medlemsstaterna šverens om att Schengenkonventionens asylbestŠmmelser

skulle

24

K. Hailbronner & C. Thiey, a.a. s. 967.

25

Art. 4 Dublinkonventionen.

26

Art. 5.1 och 5.2 ibid.

27

Art. 8 ibid.

28

1951 Œrs Gen•vekonvention om flyktingars rŠttsliga stŠllning samt de tillŠgg som gjorts genom 1967 Œrs New York protokoll.

29

Se preambeln och art. 2 Dublinkonventionen.

30

Art. 28-38 Schengenkonventionen.

upphšra att gŠlla dŒ Dublinkonventionen vŠl trŠtt i kraft.

Dublinkonventionen trŠdde ikraft den 1 september 1997.

Dublinkonventionen reglerar, sŒsom framkommit ovan, en specifik aspekt av asylrŠtten och utgšr pŒ sŒ sŠtt en tŠmligen begrŠnsad del av arbetet i avskaffandet av de inre grŠnserna. Som ytterligare ett steg pŒ vŠgen mot ett sŒdant avskaffande enades samtliga medlemsstater 1991 om ett fšrslag till konvention som skulle reglera kontrollen vid de yttre grŠnserna; Yttre grŠnskontrollkonventionen. Den fšreslagna konventionen skulle, precis som Schengenkonventionens snarlika bestŠmmelser, etablera en effektiv och likformig kontroll vid de yttre grŠnserna och hŠr Œterfinns Šven bestŠmmelser om visering och villkor fšr tredjelandsmedborgares rŠtt till fri ršrlighet. Konventionen har dock aldrig kommit lŠngre Šn till fšrslagsstadiet eftersom en konflikt blossande upp mellan

Storbritannien och Spanien i samma veva som konventionen skulle skrivas under.

Konflikten gŒr att hŠrleda till freden i Utrecht 1713 och ršr vilken stŠllning Gibraltar skall inta i fšrhŒllande till konventionen. €ven ett senare i princip identiskt fšrslag till konvention, framlagt av kommissionen enligt avd. VI i Unionsfšrdraget strax efter Maastrichtfšrdragets ikrafttrŠdande, ršnte inte heller nŒgon framgŒng varfšr dessa frŒgor enbart reglerats inom ramen fšr Schengensamarbetet.

Sammanfattningsvis kan sŠgas att mŒlsŠttningen, att inrŠtta en inre marknad utan inre grŠnser med fri ršrlighet fšr personer, infšrd i art. 8a EG-fšrdraget genom Enhetsakten, samt den debatt som fšregick denna fšrdragsŠndring fŒr betraktas som startskottet fšr medlemsstaternas samarbete inom visering-, asyl-, invandrings- och yttre grŠns- kontrollfrŒgor. SamarbetssŠttet som medlemsstaterna valde fšr dessa politiskt kŠnsliga frŒgor var, som nŠmnts, det mellanstatliga. Samarbetet kom redan frŒn bšrjan att delas upp i tvŒ grupper. • ena sidan Schengensamarbetet, och Œ andra sidan det samarbete dŠr samtliga medlemsstater deltog. Vattendelaren var som bekant hur art. 8a skulle tolkas.

Medlemsstaternas oenighet i frŒgan ledde delvis till att vissa stater inledde och

31

Framkommer av protokoll undertecknat av samtliga medlemsstater i Bonn april 1994. Se K. Hailbronner

& C. Theiry, a.a. s. 961.

32

Se bl.a. W. Delobkowicz, Intergovernmental Cooperation in the Field of Immigration Ð From the Single

European Act to Maastricht, i J. Monar & R. Morgan eds. The Third Pillar of The European Union, s. 112.

utvecklande Schengensamarbetet men Šven till att samarbetet mellan samtliga

medlemsstater redan frŒn bšrjan hade motvind. Medlemsstaternas olika uppfattningar i frŒgan fŒr sŠgas ha bidragit till att utvecklingen inom visering, asyl, invandring och yttre grŠnskontroll blev lŒngsam och detta fšranledde diskussioner huruvida denna typ av samarbete verkligen var vŠgen fšr att inrŠtta en inre marknad utan inre grŠnser dŠr fri ršrlighet fšr personer rŒder.

Vid regeringskonferensen om den politiska unionen, som šppnades i december 1990 samtidigt med konferensen om den ekonomiska och monetŠra unionen, vilka bŒda ligger till grund fšr utarbetandet av Maastrichtfšrdraget, vŠcktes frŒgan om omrŒden som immigration och yttre grŠnskontroll skulle kunna infšras i ett nytt fšrdrag. Som alltid i dessa sammanhang framfšrdes Œtskilliga Œsikter om hur det nya fšrdraget skulle se ut och vad det skulle omfatta. Vad gŠller de fšr uppsatsen aktuella omrŒdena strŠckte sig

fšrslagen frŒn att dessa frŒgor helt och hŒllet skulle omfattas av gemenskapsrŠtten till att samarbetet skulle fortsŠtta som fšrut. Maastrichtfšrdragets pelarstruktur med rŠttsliga och inrikesfrŒgor, till vilka asyl, invandring och yttre grŠnskontrollfrŒgor rŠknas, inhysta under den tredje pelaren kan kanske ses som en kompromiss mellan de tvŒ

ytterligheterna. Asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor, som hŠr fšr fšrsta gŒngen blir inskrivna i ett fšrdrag, skulle visserligen fšras inom ett fortsatt mellanstatligt samarbete men med den stora skillnaden att detta samarbete skulle fšras inom den

Europeiska unionens institutionella ramar. Vissa aspekter av viseringspolitiken valde man till och med att infšra pŒ gemenskapsnivŒ.

2.2 Maastrichtfšrdragets tredje pelare

I Maastrichtfšrdraget som trŠdde i kraft den 1 november 1993 Œterfanns under den tredje pelare, avd. VI Unionsfšrdraget, omrŒden vilka skulle betraktas som frŒgor av

gemensamt intresse. Dessa omrŒden var asylpolitik, regler fšr personers šverskridande av medlemsstaternas yttre grŠnser och fšr kontroll i samband med detta, invandringspolitik

33

J. Niessen, a.a. s. 39f.

34

J. Niessen, a.a. s.42ff.

och politik gentemot tredjelandsmedborgare vad gŠller villkor fšr inresa till och

ršrligheten inom medlemsstaternas territorium, villkor fšr bosŠttning samt kampen mot olaglig invandring.

Vidare skulle Šven kampen mot narkotikamissbruk och bedrŠgerier i internationell skala samt civilrŠttsligt, straffrŠttsligt, tull- och polissamarbete rŠknas som frŒgor av gemensamt intresse.

Syftet med samarbetet kring dessa frŒgor var enligt dŒvarande art. K.1 Unionsfšrdraget Óatt fšrverkliga unionens mŒlsŠttning, sŠrskilt den fria ršrligheten fšr personerÓ. MŒlsŠttningen var sŒledes densamma som inom det tidigare mellanstatliga samarbetet. Den stora skillnaden i samarbetet lŒg i att det, sŒsom redan framkommit, hŠdanefter skulle fšras inom unionen och dess gemensamma institutionella ram. FšresprŒkarna fšr att ett samarbete inom asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontroll- frŒgor skulle fšras pŒ gemenskapsnivŒ hade sŒledes inte blivit bšnhšrda, utan fick nšja sig med att nŒgra omrŒden av viseringspolitiken hade fšrts in under dŒvarande art. 100c EG-fšrdraget. Genom denna bestŠmmelse hade gemenskapen kompetens att bland annat faststŠlla de tredje lŠnder vars medborgare mŒste ha visum vid passage av medlems- staternas yttre grŠnser.

2.2.1 Den tredje pelarens utformning

Eftersom fšrŠndringarna i och med Maastrichtfšrdraget innebar att det mellanstatliga samarbetet inom asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor skulle fšras inom unionens institutionella ramar kom unionens institutioner att bli delaktiga i samarbetet pŒ ett annat sŠtt Šn tidigare. Samarbetets alltjŠmnt mellanstatliga utformning kom dock att avspeglas i de roller som institutionerna kom att fŒ under den tredje pelaren.

RŒdet, som nu skulle fungera som samlingsplats fšr medlemsstaternas ansvariga ministrar pŒ omrŒdet, skulle i huvudsak fatta beslut med enhŠllighet.

Kommissionen som under den fšrsta pelaren bland annat fungerat som exklusiv initiativtagare till fšreslagna rŠttsakter skulle under den tredje pelaren dela denna initiativrŠtt med medlemsstaterna inom omrŒden upprŠknade i art. K.1.1-6 Unionsfšrdraget och helt

35

Art. K.1.1-3 Unionsfšrdraget.

36

Art. K.1. 4-5 ibid.

37

Art. K.4 och K.3.2 ibid.

sakna initiativrŠtt inom švriga omrŒden. Europaparlamentet, som hade varit en ivrig fšresprŒkare av att rŠttsliga- och inrikesfrŒgor skulle fšras in pŒ gemenskapsnivŒ,

fick inte den starka roll som man mšjligen hade hoppats pŒ. Enligt art. K.6 skulle ÓPresidiet och kommissionen regelbundet underrŠtta Europaparlamentet om de šverlŠggningar pŒ de omrŒden som omfattas av denna avdelningÓ. Vidare skulle parlamentet hšras om de viktigaste aspekterna pŒ omrŒdet och man fick Šven rŠtt att stŠlla frŒgor och lŠmna rekommendationer till rŒdet. Parlamentet fick sŒledes inte nŒgon formell mšjlighet att pŒverka beslutsprocessen under den tredje pelaren. EG-domstolen kom inte att ges jurisdiktion šver den tredje pelaren; dock med ett undantag.

Enligt art. K.3.2. c fanns det nŠmligen mšjlighet att i konventioner antagna under den tredje pelaren fšreskriva att domstolen skulle vara behšrig att tolka konventionsbestŠmmelser och avgšra tvister om deras tillŠmplighet. Man kan sŒledes konstatera att sŒvŠl parlamentet som EG-domstolen endast hade givits begrŠnsade roller inom samarbetet under den tredje pelaren. €ven švriga institutioners roller kan sŠgas ha avspeglat den mellanstatlighet som fortfarande skulle prŠgla samarbetet.

RŒdet skulle, sŒsom framkommit, fungera som beslutsfattande organ under avd. VI Unionsfšrdraget. De rŠttsliga instrument som rŒdet hŠr hade att anta var gemensamma stŒndpunkter, gemensamma ŒtgŠrder samt konventioner som rŒdet skulle utarbeta och rekommendera medlemsstaterna att anta.

Vilken rŠttslig kvalitet dessa instrument skulle ha klarlades inte uttryckligen av artikeln vilket ledde till att debatt uppstod huruvida dessa rŠttsakter skulle anses ha bindande effekt.

Allteftersom samarbetet fortskred under den tredje pelaren, kom dock problematiken kring rŠttsakternas rŠttsliga effekt till viss del att redas ut.

En viss osŠkerhet kring rŠttsakternas rŠttsliga status fŒr dock alltjŠmnt sŠgas ha funnits kvar och det var troligtvis denna som fšranledde

38

J. Monar, The Evolving Role of the Union Institutions in the Framework of the Third Pillar, i J. Monar &

R. Morgan eds. The Third Pillar of the European Union, s.75.

39

Art. L Unionsfšrdraget.

40

Art. K.3 ibid.

41

Se bl.a. P-C. MŸller-Graff, The Legal Bases of the Third Pillar and its Position in the Framework of the Union Treaty, i J. Monar & R. Morgan eds. a.a., s.34f.

42

Betydelsen av gemensamma ŒtgŠrder kom genom ett yttrande frŒn rŒdets rŠttsliga avdelning att

fšrtydligas. SŒdana ŒtgŠrder skulle anses binda medlemsstaternas regeringar men inte de lagstiftande

fšrsamlingarna. Se H. G. Nilsson, Tredje pelaren mellan Maastricht och Amsterdam, SvJT 7/8 1999, s.717.

medlemsstaterna att forstŠtta anta bland annat resolutioner, rekommendationer och slutsatser. Dessa rŠttsliga instrument, anvŠndes ofta under det tidigare mellanstatliga samarbetet, men fanns inte upptagna bland de instrument som skulle anvŠndas under den tredje pelaren.

Som redan nŠmnts hade vissa aspekter av viseringspolitiken fšrts in i gemenskapsrŠtten, art. 100c EG-fšrdraget. Vad gŠllde švriga omrŒden inom asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor šppnade art. K.9 Unionsfšrdraget upp mšjligheten att fšra šver dessa till gemenskapsrŠtten. I art. K.9 Œterfanns en mšjlighet fšr rŒdet att enhŠlligt, pŒ fšrslag av kommissionen eller en medlemsstat, besluta om att art. 100c EG-fšrdraget skulle vara tillŠmplig pŒ ŒtgŠrder inom de omrŒden som fanns upprŠknade i art. K.1.1-6. Om ett sŒdant beslut hade fattats i rŒdet skulle detta rekommendera medlemsstaterna att anta ett sŒdant beslut i enlighet med deras konstitutionella bestŠmmelser. Trots att medlemsstater i samband med Maastricht-fšrdragets antagande, avgav fšrklaringar att man hade fšr avsikt att lŒta rŒdet behandla frŒgan om tillŠmpningen av art. K.9 pŒ asylpolitik har denna artikel aldrig anvŠnts. Asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor har dŠrfšr legat kvar under den tredje pelaren fram till fšrdragsŠndringarna i och med

Amsterdamfšrdraget.

Genom Maastrichtfšrdragets tredje pelare kom, som tidigare framkommit, asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor fšr fšrsta gŒngen att skrivas in i unionens fšrdrag. Denna fšrŠndring, som gav dessa frŒgor mšjlighet att utvecklas inom unionen, har framhŒllits som ett viktigt steg pŒ vŠgen mot fri ršrlighet fšr personer.

I švrigt var kritiken mot den tredje pelaren stark och sammanfšll till viss del med den kritik som riktades mot medlemsstaternas tidigare samarbeten inom de aktuella frŒgorna.

Samarbetets fortsatta mellanstatliga karaktŠr hade, som nŠmnts, medfšrt att bŒde

Europaparlamentet och EG-domstolen givits minimalt inflytande. Samarbetet under den tredje pelaren hade sŒledes inte inneburit vare sig škad parlamentarisk eller rŠttslig

43

J. Niessen, a.a. s.53.

44

J. Niessen, a.a. s.50

45

R. McMahon, MaastrichtÕs Third Pillar: Load-Bearing or Purely Decorative? Legal Issues of European

Integration 1995/1, s.63.

kontroll nŒgot som ju hade efterfrŒgats av kritikerna till de tidigare mellanstatliga samarbetena. Att dessa brister fšljde med samarbetet Šven inom unionen ansŒgs som allvarligt.

Som den stŠndigt fšrŠnderliga organisation unionen Šr dršjde det inte lŠnge efter Maastrichtfšrdragets ikrafttrŠdande fšrrŠn diskussionerna tog fart om hur man skulle kunna fšrŠndra och utveckla det europeiska samarbetet. Art. N.2 Unionsfšrdraget fšreskrev till och med att en regeringskonferens skulle sammankallas under 1996 fšr att Ó i enlighet med mŒlen i artiklarna A och B granska de bestŠmmelser fšr vilka en šversyn Šr fšreskrivenÓ. Att en šversyn skulle genomfšras sŒ snart efter den genomgripande fšrŠndring av det europeiska samarbetet som Maastrichtfšrdraget innebar, kan rent

generellt sŠgas vara en kompromissartad lšsning mellan de medlemsstater som ville fŒ till stŒnd en fšrdjupad integration genom att fšra in fler omrŒden under gemenskapsrŠtten och de medlemsstater som ville hŒlla fast vid en mer mellanstatlig samarbetsstruktur.

Regeringskonferensen som šppnades i Turin i mars 1996 och det revideringsarbete som utfšrdes i samband med denna kom sŒledes att leda fram till Amsterdamfšrdraget genom vilket, som bekant, asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor kom att šverfšras till gemenskapsrŠtten.

2.3 Utarbetandet av en ny rŠttsordning fšr visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer

Redan kort efter Maastrichtfšrdragets ikrafttrŠdande var debatten igŒng om hur man vid revideringen av fšrdragen skulle kunna fšrŠndra regleringen kring asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor fšr att fŒ till stŒnd ett bŠttre och effektivare samarbete inom dessa omrŒden. Vad gŠllde den mer genomgripande och formella šversynen av fšrdragen som skulle ske, fattade medlemsstaterna beslut om att unionens institutioner skulle avlŠgga rapporter med sina synpunkter pŒ hur Maastrichtfšrdraget fungerade. En reflektionsgrupp bestŒende av tillmestadels representanter fšr medlemsstaternas utrikesministrar skulle Šven bildas. Gruppen skulle i huvudsak basera sitt arbete pŒ

46

J. Niessen, a.a. s.62. Se Šven J. Monar , EU Justice and Home Affairs: A Balanced Sheet and Agenda for Reform i The Politics of European Treaty Reform eds. G. Edwards & A. Pijper, s. 334.

47

SOU 1996:24, s.7.

institutionernas rapporter och gruppen hade till uppgift att delvis utifrŒn dessa rapporter komma med fšrslag till fšrŠndringar. Reflektionsgruppen skulle dock vid sin šversyn prioritera vissa frŒgor och bland dessa fanns bland annat frŒgan om Óatt bŠttre tillgodose dagens krav i frŒga om inre sŠkerhet och mer allmŠnt om rŠttsliga och inrikes frŒgor.Ó

I sina rapporter till reflektionsgruppen menade bŒde kommissionen och rŒdet att det resultat som uppnŒtts inom samarbetet under den tredje pelaren inte var tillfredstŠllande.

Kravet pŒ enhŠllighet i rŒdet ansŒg kommissionen som en bidragande faktor till den lŒngsamma utvecklingen pŒ omrŒdet. De bŒde institutionerna beklagade att man inte i stšrre utstrŠckning anvŠnt de rŠttsliga instrument som stod till buds under den tredje pelaren, nŒgot som man tillskrev osŠkerheten kring dessa instruments rŠttsliga status.

Vidare ansŒgs att uppdelningen mellan gemenskapens kompetens och de omrŒden som skulle omfattas av den tredje pelaren var allfšr otydlig och att detta fšrsvŒrade samarbetet inom dessa omrŒden. RŒdet efterlyste Šven en tydligare mŒlsŠttning och tidsgrŠns fšr samarbetet inom rŠttsliga och inrikes frŒgor.

Dessa och andra synpunkter framfšrda i institutionernas rapporter kom sŒledes att betraktas av reflektionsgruppen.

Reflektionsgruppen kom i sin rapport att fšreslŒ att man vid regeringskonferensen skulle fokusera pŒ fšrŠndringar inom tre huvudomrŒden. De huvudsakliga mŒlen var att fšra unionen nŠrmare sina medborgare, att effektivisera unionens arbetssŠtt samt att stŠrka unionens fšrmŒga att agera i externa frŒgor. Det var reflektionsgruppens fšrhoppning att unionen genom att fŒ till stŒnd fšrŠndringar inom dessa omrŒden skulle stŒ rustad fšr framtida utmaningar. Dessa utmaningar skulle fšrenklat kunna sŠgas bestŒ i att pŒ ett lyckat sŠtt genomfšra utvidgningen av EU och att pŒ nytt vinna medborgarnas fšrtroende och fšrstŒelse fšr den europeiska integrationen. Enligt reflektionsgruppen var regerings- konferensen ett tillfŠlle fšr att fšrsška fŒ unionen att kŠnnas angelŠgen fšr medborgarna.

Fšr att lyckas med detta menade gruppen att man mŒste inrikta sig pŒ vad som kan gšras pŒ europeisk nivŒ i frŒgor som beršr och engagerar unionsmedborgaren. Att skapa stšrre sŠkerhet fšr medborgarna framhšlls som en viktig frŒga och fšljaktligen kom

48

SOU 1996:24, s.12.

49

Se Intergovernmental Conference 1996: Commission Report for the Reflection Group, och Report of the

Council on the Functioning of the Treaty on European Union.

diskussionen hŠr att kretsa kring fšrŠndringar inom rŠttsliga och inrikes frŒgor.

Reflektionsgruppen menade att personers sŠkerhet inte var tillrŠckligt skyddad pŒ europeisk nivŒ och att erfarenheten frŒn tillŠmpningen av de relevanta bestŠmmelserna, som fšrts in genom Maastrichtfšrdraget under den tredje pelaren, hade visat pŒ bristande mšjligheter att etablera effektiva ŒtgŠrder inom unionen. •tgŠrder som enligt reflektions- gruppen mŒste finnas inom ett omrŒde med fri ršrlighet fšr personer, varor, kapital och tjŠnster. Kopplingen mellan frihet och sŠkerhet framstod hŠr som stark. Att skapa fri ršrlighet med bibehŒllen inre sŠkerhet sades dŠrfšr vara en frŒga som skulle fšra unionen nŠrmare sina medborgare.

I sin utvŠrdering av hur samarbetet hade fungerat under den tredje pelaren tog

reflektionsgruppen i mŒngt och mycket fasta pŒ de synpunkter som hade framfšrts av bland annat kommissionen och rŒdet. Bland annat ansŒgs samarbetet under den tredje pelaren ha genererat alltfšr magert resultat och man ville se en starkare mŒlsŠttning och en tidtabell fšr samarbetet inom dessa omrŒden. IstŠllet fšr att som i art. K.1

Unionsfšrdraget bara ange en lista pŒ ÓfrŒgor av gemensamt intresseÓ ville

reflektionsgruppen se en uttrycklig strŠvan efter att skapa ett omrŒde av frihet och sŠkerhet. Fšr att fšrbŠttra och effektivisera samarbetet inom rŠttsliga och inrikes frŒgor var det mŒnga i gruppen som ville fšra šver asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontroll- frŒgor till gemenskapsrŠtten. NŒgra inom gruppen ansŒg att Schengensamarbetet borde infšrlivas inom den Europeisk unionens ramar genom anvŠndandet av flexibel

integration.

De ovan anfšrda fšrslagen vann som bekant gehšr pŒ regeringskonferensen och genom Amsterdamfšrdraget kom asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor att šverfšras till gemenskapen. €ven Schengensamarbetet blev infšrlivat inom unionens ramar. De aktuella sakfrŒgornas politiskt kŠnsliga natur och de olika uppfattningar som rŒtt mellan medlemsstaterna pŒ omrŒdet har dock prŠglat utformningen av nya avdelning IV i EG-fšrdraget och de protokoll som etablerar den nšdvŠndiga flexibla integrationen pŒ

50

1996 Intergovernmental Conference Reflection Group Report and other references for documentary purposes, s. 19ff.

51

Ibid, s.49ff.

omrŒdet. Kanske Šr det av denna anledning som de bestŠmmelser som numera reglerar visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer samt infšrlivandet av Schengenregelverket i mŒnga delar kan framstŒr som komplicerade och svŒrfšrstŒliga. NŠr jag i de fšljande kapitlen švergŒr till att nŠrmare granska dessa

bestŠmmelser kan det vara intressant att ha en underliggande frŒgestŠllning i Œtanke Ð har fšrŠndringarna som skett pŒ omrŒdet genom Amsterdamfšrdraget fšrt unionen nŠrmare sina medborgare?

3. Avdelning IV i EG-fšrdraget: Visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer

3.1 Avd. IV:s materiella omfŒng

Den švergripande mŒlsŠttningen fšr samarbetet inom rŠttsliga och inrikes frŒgor, som numera Œterfinns sŒvŠl inom EG-fšrdragets avd. IV om visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer som inom Unionsfšrdragets avd. VI om det polis- och straffrŠttsliga samarbetet, Šr att bevara och utveckla unionen som ett omrŒde med frihet, sŠkerhet och rŠttvisa.

Det Šr sŒledes en precisering av syftet med medlemsstaternas samarbete inom dessa frŒgor som man infšr genom denna formulering i Amsterdamfšrdraget. Det var just ett sŒdant fšrtydligande som kritikerna tidigare sagt sig sakna i samarbetet under den tredje pelaren i Maastrichtfšrdraget. I avd. IV EG- fšrdraget Œterfinner man de ŒtgŠrder som man pŒ gemenskapsnivŒ skall vidta fšr att gradvis upprŠtta ett omrŒde av frihet, sŠkerhet och rŠttvisa.

Tidigare hade samarbetet kring asyl, invandring och yttre grŠnskontrollfrŒgor enbart setts som nšdvŠndigt fšr att uppnŒ mŒlet med den inre marknaden utan inre grŠnser dŠr fri ršrlighet fšr personer skulle rŒda.

Dagens samarbete inom dessa frŒgor syftar ocksŒ till att etablera fri ršrlighet fšr personer i enlighet med art. 14 EG-fšrdraget men man kan kanske sŠga att denna mŒlsŠttning nu satts i ett stšrre perspektiv - omrŒdet utan inre grŠnser skall ocksŒ vara ett omrŒde med sŠkerhet och rŠttvisa.

52

Art. 2 Unionsfšrdraget.

53

Art. 61 EG Ð fšrdraget.

54

Art. 14 ibid.

Avd. IV i EG-fšrdraget Šr i mŒngt och mycket utformat fšr att etablera de

kompensatoriska ŒtgŠrder, direkt relaterade stšdŒtgŠrder som de benŠmns i fšrdraget, som anses behšvas fšr att sŠkerstŠlla att avskaffandet av de inre grŠnserna och

etablerandet av den fri ršrligheten fšr personer inte skall fŒ ošnskad effekt. Enligt art. 61a EG-fšrdraget skall rŒdet Ó inom fem Œr efter Amsterdamfšrdragets ikrafttrŠdande besluta om ŒtgŠrder som syftar till att sŠkerstŠlla den fria ršrligheten fšr personer i enlighet med art. 14, och i samband dŠrmed besluta om direkt relaterade stšdŒtgŠrder avseende

kontroller vid de yttre grŠnserna, asyl och invandring i enlighet med bestŠmmelserna i art. 62.2 och art. 62.3 och art. 63.1a och art. 63.2a samt om ŒtgŠrder fšr att fšrebygga och bekŠmpa brottslighet i enlighet med bestŠmmelserna i art. 31 e i Fšrdraget om den Europeiska unionenÓ. I art. 62.2 Œterfinns bestŠmmelser om ÓŒtgŠrder som avser passage av de yttre grŠnserna och med vilkas hjŠlp det skall faststŠllasÓ bland annat Ónormer och fšrfaranden som medlemsstaterna skall fšlja nŠr de utfšr kontroller vid sŒdana grŠnserÓ

, Óregler om visering fšr vistelser som inte Šr avsedda att vara lŠngre Šn tre mŒnaderÓ.

Art. 62.3 stipulerar att rŒdet skall anta ÓŒtgŠrder som anger villkoren fšr att medborgare i tredje land skall ha frihet att resa inom medlemsstaternas territorium under en tid av hšgst tre mŒnaderÓ. Vad gŠller asylfrŒgor sŒ stadgar art. 63.1a att kriterier och mekanismer skall infšras Ófšr att avgšra vilken medlemsstat som har ansvaret att pršva en

asylansškan som en medborgare i tredje land har gett in i nŒgon medlemsstat.Ó I art.

63.2a stadgas det att miniminormer skall antas Ófšr att ge tillfŠlligt skydd Œt fšrdrivna personer frŒn tredje land vilka inte kan ŒtervŠnda till sitt ursprungsland och fšr andra personer som av annat skŠl behšver tillfŠlligt skyddÓ.

Avdelning IV Šr tŠnkt att tillhandahŒlla medlen fšr att fullt ut etablera fri ršrlighet fšr personer inom unionen och enligt art. 62.1 skall rŒdet inom fem Œr efter

Amsterdamfšrdragets ikrafttrŠdande besluta om ŒtgŠrder i syfte att sŠkerstŠlla att det, i enlighet med art. 14, inte fšrekommer nŒgon kontroll av personer vid passerandet av de inre grŠnserna. Art. 62.1 anger ocksŒ i klartext att sŒdan kontroll inte fŒr fšrekomma vare

55

Art. 62.2a.

56

Art. 62.2b en precisering av vad sŒdana regler skall inbegripa ges i punkterna i-iv.

sig mot unionsmedborgare eller medborgare i tredje land. Medlemsstaterna har hŠr fšr fšrsta gŒngen uttryckligen i fšrdraget angivit att avskaffandet av kontrollen vid de inre grŠnserna gŠller fšr alla personer, sŒvŠl unionsmedborgare som tredjelandsmedborgare.

Fri ršrlighet fšr personer och kompensatoriska ŒtgŠrder fšr att praktiskt mšjliggšra en sŒdan Šr som framgŒtt ett stort inslag i avd. IV, om dock inte det enda. Gemenskapens nya kompetens strŠcker sig Šven šver asyl- och invandringsfrŒgor som inte Šr lika tydligt bundna till kontrollaspekter som de beršrda kompensatoriska ŒtgŠrderna.

NŠr det gŠller sŒdana asylfrŒgor skall rŒdet inom fem Œr frŒn Amsterdamfšrdragets ikrafttrŠdande fatta beslut om miniminormer fšr motagande av asylsškande i medlemsstaterna, minimi- normer fšr nŠr tredjelandsmedborgare skall betraktas som flyktingar samt miniminormer fšr medlemsstaternas fšrfaranden fšr att bevilja eller Œterkalla flyktingstatus.

Vidare skall rŒdet besluta om ŒtgŠrder som skall frŠmja en balans mellan medlemsstaterna vad gŠller att ta emot flyktingar och fšrdrivna personer.

Inom de omrŒden av invandrings- politiken dŠr gemenskapen numera har kompetens skall rŒdet besluta om ŒtgŠrder som ršr villkor fšr inresa och bosŠttning, normer fšr hur medlemsstaterna skall fšrfara vid

utfŠrdandet av visering fšr lŠngre tid och uppehŒllstillstŒnd

samt olaglig invandring och olaglig bosŠttning.

Vidare skall rŒdet besluta om ŒtgŠrder som faststŠller de rŠttigheter och villkor enligt vilka en i en medlemsstat lagligt bosatt tredjelandsmedborgare skall fŒ bosŠtta sig i en annan medlemsstat.

Avd. IV omfattar Šven bestŠmmelser om

civilrŠttsligt samarbete med grŠnsšverskridande fšljder.

Detta omrŒde kommer dock inte att beršras under den fšljande framstŠllningen.

57

Storbritannien och Irland har i Protokollet om tillŠmpning av vissa inslag i artikel 14 EG-fšrdraget medgivits undantag frŒn en sŒdan tillŠmpning av art. 14 och tillŒts ha kvar sina grŠnskontroller.

58

K. Hailbronner, European Immigration and Asylum Law Under the Amsterdam Treaty, CML Rev, vol. 35 1998, s. 1048.

59

Art. 63.1b-d. Vad gŠller samtliga ŒtgŠrder som avser asyl skall dessa beslutas i enlighet med Gen•vekonventionen och protokollet om flyktingars rŠttsliga stŠllning; art. 63.1.

60

Art. 63.2b. HŠr skall noteras att den femŒrsperiod som i švrigt Šr vanlig inom avd. IV inte gŠller, se art.

63.4 sista st.

61

Art. 63.3a, fšr vilken inte heller femŒrsperioden skall gŠlla, art 63.4 sista st.

62

Art. 63.3b.

63

Art. 63.4, fšr vilken femŒrsperioden inte heller gŠller. Se artikelns sista stycke.

64

Art. 65.

Avd. IV ger som synes en detaljerad lista šver vilka frŒgor inom asyl- och invandrings- politiken som skall omfattas av gemenskapens kompetens. De formuleringar som finns i art. 63 och som lyder att rŒdet skall besluta om ŒtgŠrder som avser asyl, flyktingar och fšrdrivna personer samt invandring Óinom fšljande omrŒdenÓ tyder pŒ att den upprŠkning av omrŒden som finns i artikeln skall anses som uttšmmande. Att medlemsstaterna inte har velat šverfšra en alltfšr omfattande eller en total kompetens till gemenskapen inom dessa kŠnsliga omrŒden Šr fšrstŒligt men den utformning som avd. IV fŒtt kan dock medfšra vissa problem. Enligt Hailbronner

skulle det efter ett tag kunna uppstŒ luckor mellan den i avd. IV uttšmmande upprŠkning som i detalj reglerade gemenskapens kompetens pŒ omrŒdet och nŠrbeslŠktade frŒgor inom asyl- och invandringspolitiken som medlemsstaterna i framtiden skulle vilja samarbeta inom pŒ gemenskapsnivŒ. Dessa nya frŒgor skulle dŒ inte anses omfattas av den gemenskapsrŠttsliga kompetensen i avd. IV och eftersom avd. VI i Unionsfšrdraget numera bara reglerar det polis- och straffrŠttsliga samarbete, skulle en rŠttslig grund inte heller finnas pŒ unionsnivŒ. Om man inte skulle kunna fylla igen luckorna, genom att t.ex. finna art 308 i EG-fšrdraget tillŠmplig, ŒterstŒr inte mŒnga andra alternativ fšr medlemsstaterna Šn att inleda ett rent mellanstatligt samarbete inom den aktuella frŒgan.

3.2 Mellanstatliga instrument skall bli gemenskapsrŠttsliga

En del av den kritik som riktades mot det mellanstatliga samarbetet under den tredje pelaren gick ut pŒ att samarbetet inte resulterade i rŠttsakter som ostridigt kunde anses bindande och att det dŠrfšr var uddlšst. Genom att fšra šver asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor till den fšrsta pelaren elimineras problemet med vilken rŠttslig effekt en rŠttsakt skall anses ha. Inom gemenskapsrŠtten Šr det i art. 249 tydligt angivet vilken effekt de rŠttsliga instrumenten fšrordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden skall ha. Genom EG-domstolens fšrsorg har dessutom principerna om EG- rŠttens direkta effekt och fšretrŠde utarbetats vilka ytterligare utkristalliserat den verkan

65

K. Hailbronner, a.a. s. 1048-1049.

som sŒvŠl primŠr som sekundŠr EG-rŠtt har pŒ medlemsstaterna.

Under den tredje pelaren och Šven under det tidigare mellanstatliga samarbetet har medlemsstaterna i de fšr uppsatsen aktuella frŒgorna enats om bland annat resolutioner, rekommendationer samt enstaka gemensamma ŒtgŠrder och konventioner. Sett utifrŒn detta skulle det kunna verka som om medlemsstaterna redan har en gemensam politik pŒ omrŒdet och att de i princip bara har att šverfšra de mellanstatliga instrumenten till lŠmpliga gemenskapsrŠttsliga. Att rŒdet skulle kunna fatta beslut om ŒtgŠrder inom den femŒrsperiod som i mŒnga fall Šr pŒbjuden kan mot bakgrund av detta fšrefalla rimligt. I sjŠlva verket torde det dock bli svŒrt fšr rŒdet att direkt kunna omvandla de mellanstatliga instrumenten till gemenskapsrŠtt. Det Šr troligt att medlemsstaterna kommer att vilja ha en annan utformning pŒ de rŠttsakter som kommer att ha en helt annan rŠttslig inverkan pŒ dem. Att EG-domstolen numera Šven har jurisdiktion šver dessa frŒgor kommer fšrmodligen fŒ en och annan medlemsstat att tŠnka efter innan de binder sig vid nŒgot gemenskapsrŠttsligt beslut. Processen att infšra regleringar inom visering, asyl,

invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer pŒ gemenskapsnivŒ kan sŒledes ta sin tid.

De mellanstatliga rŠttsakter som redan finns pŒ omrŒdet kommer dŠrmed, fram tills dess att materiellt motsvarande instrument antagits inom

gemenskapsrŠtten, binda medlemsstaterna pŒ ursprungligt avsedda sŠtt. Samtidigt kommer dessa rŠttsakter inte lŠngre ha nŒgon fšrankring i den nuvarande tredje pelaren eftersom denna som bekant enbart reglerar det polisiŠra och straffrŠttsliga samarbetet.

Dessa instrument kommer fšljaktligen att befinna sig i ett slags rŠttsligt ingenmansland fram till dess att man inom gemenskapen antagit relevanta rŠttsakter. Fšr de tre lŠnder som valt att stŒ utanfšr samarbetet i avd. IV

kommer problematiken att kvarstŒ eftersom det Šr troligt att de i mŒnga fall

kommer att fšredra att hŒlla fast vid den redan befintliga

66

Case 26/62 Van Gend en Loos. Se Šven J. Steiner & L. Woods, Textbook on EC Law 6

edition, s. 46ff, s.76ff.

67

K. Hailbronner, a.a. s. 1050.

68

Se Protokollen om Storbritanniens, Irlands och Danmarks stŠllning.

69

Fšr Danmarks del i samtliga fall efter som deras protokoll inte erbjuder mšjligheten att delta i beslut om

ŒtgŠrder i avd. IV. Se lŠngre fram under kap. 4.

mellanstatliga reglering istŠllet fšr att delta i den mer ingripande gemenskapsrŠtten som avd. IV pŒbjuder.

3.3 Kompetensfšrdelning

…verfšringen av asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor frŒn den mellanstatliga tredje pelaren till den šverstatliga fšrsta pelaren medfšr att medlemsstaterna i princip fšrlorar kompetensen att pŒ enskild nationell nivŒ reglera de frŒgor som Œterfinns i avd.

IV EG-fšrdraget.

Medlemsstaternas kluvna instŠllning till att avsŠga sig den nationella kompetensen inom dessa omrŒden kan sŠgas avspeglas i vissa regleringar i avd. IV.

Enligt art. 63.4 2 st. skall ŒtgŠrder som rŒdet beslutat om, ršrande i bestŠmmelsen upprŠknade invandringsfrŒgor,

Óinte hindra nŒgon medlemsstat frŒn att pŒ de beršrda omrŒdena behŒlla eller infšra nationella bestŠmmelser som Šr fšrenliga med detta fšrdrag och internationella avtalÓ. BestŠmmelsen torde pŒ grund av sin ordalydelse inte kunna tolkas som en klausul som ger rŠtt till nationella undantag frŒn gemenskapsrŠttslig lagstiftning pŒ omrŒdet. DŠremot kan den kanske ses som ett explicit uttryck fšr att gemenskapen inte skall anses ha exklusiv kompetens inom de aktuella frŒgorna och att principen om EG-rŠttens spŠrrverkan

inte skall kunna tillŠmpas pŒ parallellt lšpande nationell lagstiftning som Šr fšrenlig med gemenskapsrŠttslig reglering.

Vad gŠller regleringar som ršr asylfrŒgor, flyktningar och fšrdrivna personer kan det noteras att rŒdet, vad gŠller de flesta ŒtgŠrder inom dessa frŒgor, skall anta minimi- normer.

AnvŠndandet av miniminormer i den EG-rŠttsliga regleringen ger ett

70

K. Hailbronner, a.a. s. 1050 och 1059.

71

AllmŠnt om kompetensfšrdelning se J. Nergelius, Amsterdamfšrdraget och EU:s institutionella maktbalans, s. 95 ff.

72

63.3a Villkor fšr inresa och bosŠttning, normer fšr medlemsstaternas fšrfaranden fšr att utfŠrda visering fšr lŠngre tid och uppehŒllstillstŒnd, inbegripet sŒdant som avser familjeŒterfšrening. 63.3b Olaglig invandring och olaglig bosŠttning, inbegripet ŒtersŠndandet av olagliga invandrare. 63.4 1 st. •tgŠrder som faststŠller de rŠttigheter och villkor enligt vilka medborgare i tredje land som lagligen Šr bosatta i en medlemsstat fŒr bosŠtta sig i en annan.

73

EG-rŠttens spŠrrverkan se J. Nergelius, a.a. s.98.

74

Se dock K. Hailbronner, a.a. s. 1051 som menar att medlemsstaterna inte kommer att kunna Šndra eller anta ny nationell lagstiftning inom de beršrda frŒgorna nŠr gemenskapen vŠl antagit motsvarande rŠttsakter.

75

Art. 63.1b-d och 63.2a.

utrymme fšr medlemsstaterna att pŒ nationell nivŒ utforma dessa regleringar mer i detalj.

Eftersom minimiregler dŠrmed i praktiken medfšr en kompetensuppdelning mellan gemenskapen och medlemsstaterna kan man dŠrfšr sŠga att medlemsstaterna i detta avseende behŒller en viss kompetens.

Det kan vidare noteras att art. 64.1, vars formulering kŠnns igen frŒn tidigare art. 100c EG-fšrdraget och art. K.2 Unionsfšrdraget, stadgar att avd. IV inte skall pŒverka medlemsstaternas ansvar fšr upprŠtthŒllande av lag och ordning och skyddandet av den inre sŠkerheten. I mŒnga medlemsstater har utlŠnningslagstiftning i vid bemŠrkelse betraktats som en del av upprŠtthŒllandet av den nationella ordningen. Att art. 64.1 skulle ges en sŒdan vid tolkning att all utlŠnningslagstiftning skulle anses utgšra del av

regelverket fšr upprŠtthŒllandet av den nationella sŠkerheten Šr dock fšga troligt eftersom det i princip skulle sŠtta hela avd. IV ur spel. Hailbronner anser att artikeln mŒste ges en snŠv tolkning som skulle innebŠra att det pŒ medlemsstaterna enbart ankommer att exempelvis fšrebygga šverhŠngande faror som hotar upprŠtthŒllandet av lag och ordning och skyddandet av den inre sŠkerheten.

€ven om art. 64.1 kan komma att ge upphov till olika tolkningar, Šr det begrŠnsande syftet med artikeln uppenbart. Fšr att gemenskapen inte skall komma in pŒ omrŒden som de flesta medlemsstater ser som nationalstatens grundvalar krŠvs det att en spŠrrlinje dras nŒgonstans. Kompetensen fšr att upprŠtthŒlla lag och ordning och att skydda den inre sŠkerheten vill medlemsstaterna definitivt inte dela med gemenskapen. Var denna spŠrrlinje kommer att dras Šr dock en annan frŒga.

Med tanke pŒ den stŠllning som asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollsfrŒgor traditionellt sŠtt erhŒllit inom medlemsstaternas nationella rŠttsordning, kan det inte hŒllas fšr otroligt att medlemsstaterna kommer att inta en nŒgot avvaktande stŠllning till den reglering som skall infšras pŒ gemenskapsnivŒ. Det kan Šven hŠr vara intressant att notera att bŒde Monar och Hailbronner anser att subsidiaritetsprincipen kan komma att

76

J. Nergelius, a.a. s. 98

77

K. Hailbronner, a.a. s.1052 f

spela en stor roll inom de frŒgor som regleras av avd. IV.

Subsidiaritetsprincipen

som Œterfinns i art. 5 andra st. innebŠr att i den mŒn inte gemenskapen har exklusiv kompetens Óskall den vidta en ŒtgŠrd endast om och i den mŒn som mŒlet fšr den planerade ŒtgŠrden inte i tillrŠcklig utstrŠckning kan uppnŒs av medlemsstaterna och dŠrfšr, pŒ grund av den planerade ŒtgŠrdens omfattning eller verkningar, bŠttre kan uppnŒs pŒ gemenskapsnivŒÓ.

Medlemsstaternas traditionella uppfattning om frŒgornas natur skulle sŒledes kunna komma att leda till att medlemsstaterna i hšgre grad Šn hittills Œberopar subsidiaritets- principen och hŠvdar att rŠttslig reglering pŒ medlemsstatsnivŒ i tillrŠcklig utstrŠckning kan uppnŒ de utsatta mŒlen. Samtidigt Šr verkningarna av de flesta ŒtgŠrder som skall vidtas sŒ grŠnsšverskridande att det kan bli svŒrt att motivera antagandet av sŒdana bestŠmmelser pŒ nationell nivŒ vid den effektivitetsbedšmning som art. 5 andra st.

pŒbjuder.

Vissa bestŠmmelser som Œterfinns i avd. IV kan sŒledes sŠgas fšrsška begrŠnsa eller hindra att gemenskapens kompetens inom asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontroll- frŒgor blir alltfšr omfattande. Att medlemsstaterna vill behŒlla ett sŒ stort inflytande som mšjligt šver dessa frŒgor Šven nŠr det ankommer pŒ gemenskapen att fatta beslut, fŒr sŠgas framkomma av hur institutionernas roll har utformats i avd. IV.

3.4 Institutionernas roll i avd. IV EG-fšrdraget

I det mellanstatliga samarbete som fšrdes inom asyl-, invandrings- och yttre grŠnskontrollfrŒgor under den tredje pelaren, sŒ som det hade utformats i Maastrichtfšrdraget, hade institutionerna en fšrhŒllandevis marginell roll. Den

institutionella ram som det mellanstatliga samarbetet skulle fšras inom hade visserligen inneburit att institutionerna fŒtt en uttalad plats men det var trots allt medlemsstaterna, i

78

J. Monar, Legitimacy of EU Action in Justice and Home Affairs: An Assessment in the Light of the Reforms of the Treaty of Amsterdam, i Cooping with flexibility and legitimacy after Amsterdam. eds.M.

den Boer, A. GuggenbŸhl & S. Vanhoonacker. s. 218. Se Šven K. Hailbronner, a.a. s. 1051.

79

Om subsidiaritetsprincipen se P. CramŽr, Noteringar ršrande subsidiaritetsprincipen tillŠmpning i framtidens EG/EU, SvJT 1993 s.533-547. Se Šven J. Nergelius, a.a. s. 106 ff.

80

Se dock Hailbronners resonemang, a.a. s. 1051 Ó With a growing corpus of Community legislation, one

may need to analyse more closely to what extent immigration, asylum and integration policy is required,

considering the close connection of immigration/ integration measures with national particularities and

cultural and social environment.Ó

egenskap av enskilda stater, som hade stšrst inflytande pŒ samarbetet vilket naturligtvis fšrklaras av just dess mellanstatliga karaktŠr. Denna karaktŠr avspeglade sig, som tidigare framgŒtt, i krav pŒ enhŠllighet i rŒdet, delad initiativrŠtt fšr kommissionen, en minimal inblandning av parlamentet och en avsaknad av jurisdiktion fšr EG-domstolen.

Kritiken mot den struktur som samarbetet fšrdes inom riktade sig, som vi tidigare sett, i stor utstrŠckning mot kravet pŒ enhŠllighet i rŒdet, som ansŒgs fšrhindra och fšrsvŒra utvecklingen pŒ omrŒdet, och avsaknaden av jurisdiktion fšr EG-domstolen, som sŒgs som allvarlig pŒ grund av dessa frŒgors kŠnsliga natur men Šven fšr att den befarades medfšra en okoherent rŠttslig utveckling pŒ omrŒdet.

NŠr nu visering, asyl, invandring och annan politik som ršr fri ršrlighet fšr personer, genom Amsterdamfšrdraget, fšrts šver till den fšrsta pelaren hade nog mŒnga

fšresprŒkare av denna fšrŠndring fšrvŠntat sig att den institutionella struktur som rŒder inom EG skulle komma att appliceras pŒ gemenskapens nya kompetensomrŒde. Den starka position som institutionerna kommit att inta inom EG hŠnger ihop med den šverstatliga karaktŠr som gemenskapen utvecklat. Denna position kan sŠgas avspeglas i att rŒdet i allt stšrre utstrŠckning fŒr fatta beslut med kvalificerad majoritet, att

kommissionen har exklusiv initiativrŠtt till de beslut som fattas i rŒdet samt att parlamentet inom allt fler omrŒden fŒtt ett stšrre, ofta avgšrande, inflytande i normgivningsproceduren.

Parlamentets stŠllning har genom Amsterdamfšrdraget ytterligare stŠrkts eftersom medbeslutandeproceduren i art. 251 EG-fšrdraget, som ger parlamentet en reell vetorŠtt mot antagande av rŠttsakter i rŒdet, har utvidgats till att omfatta allt fler omrŒden inom EG-rŠtten.

Vad gŠller EG-domstolen har denna, sŒsom den exklusiva uttolkaren av EG-rŠtten, kommit att inta en mycket aktiv och progressiv stŠllning i gemenskapens integrationsarbete. Detta kan bland annat sŠgas ha tagit sig uttryck genom domstolens utarbetande av principer som EG-rŠttens direkta effekt och dess fšretrŠde framfšr nationell rŠtt.

MŒnga av EG-domstolens principiellt viktiga domar har meddelats inom ramen fšr fšrhandsbeskedsfšrfarandet i art. 234 EG-

81

J. Steiner & L. Woods, a.a. s. 20 ff.

82

J. Nergelius, a.a. s. 55.

83

C 26/62 Van Gend en Loos, C 6/64 Costa v. ENEL.