Kontroversiell omorganisation för minskad
skolsegregation
- En studie av policyprocessen i Gislaveds kommun.
Cecilia Åhsberg
Kandidatuppsats, Statskunskap C Vårterminen 2020
Handledare: Jonas Larsson Taghizadeh Antal ord: 11016
Sammanfattning
Segregeringen i svenska skolan har vuxit sig allt större och vilken skola barnen går på får allt större betydelse för elevers skolresultat. På uppdrag av regeringen släpptes nyligen en utredning där åtgärder föreslås. Trots att problemet är uppmärksammat har kommuner svårt att hitta effektiva lösningar. Gislaveds kommun beslutade 2016 att göra om sin skolorganisation med syftet att motverka segregeringen. Syftet med uppsatsen är att undersöka policyprocessen som ledde fram till beslutet och undersöka vilka mekanismer som var avgörande. Med hjälp av John W. Kingdons modell om policyprocesser har jag analyserat fallet och funnit att tack vare att en tydlig lösning kunde kopplas till problemet med segregering och beslutsfattare var redo kunde ett beslut fattas. Mekanismerna som blev avgörande var den konsensus som fanns i förvaltningen och bland politiker, samt att de aktörer Kingdon kallar policyentreprenörer förberedde beslutsfattare och tog tillvara på det policyfönster som öppnades.
Innehållsförteckning
1. Inledning och problemformulering 3
1.1. Fallet 5
2. Syfte och frågeställning 6
3. Teori 6 3.1. Tidigare forskning 6 3.2. Policyprocessen 9 3.2.1. Problemströmmen 10 3.2.2. Policyströmmen 10 3.2.3. Politikströmmen 11
3.2.4. Policyfönster och sammanstrålning av strömmarna 12
3.3. Teorikritik 13 3.4. Anpassning av analysverktyget 13 3.4.1. Problemströmmen 14 3.4.2. Policyströmmen 15 3.4.3. Politikströmmen 16 3.4.4. Konsensus 16 4. Metod 17 4.1. Design 17 4.2. Metod 18 4.2.1. Materialinsamling 19
5. Resultat och analys 20
5.1. Problemströmmen 20
5.1.1. Indikatorer 20
5.1.2. Händelse 21
5.1.3 Feedback 22
5.2. Policyströmmen 23
5.2.1. Väl utarbetat och tekniskt genomförbart 23
5.2.2. Acceptans bland specialister 25
5.2.3. Överväger framtida begränsningar 26
5.2.4. Policyentreprenörer 26
5.3. Politikströmmen 28
5.3.1. Valresultat 28
5.3.2. Opinionsyttringar 28
5.4. Analys 29
5.4.1. Hur såg processen ut som ledde fram till beslutet om en omorganisation av skolverksamheten i
Gislaveds kommun? 29
5.4.2. Vilka mekanismer var avgörande? 32
6. Slutsats 33
7. Referenslista 34
7.1 Offentliga handlingar 36
7.2. Muntliga källor 37
1. Inledning och problemformulering
Skolverket fastslog 2010 att de övergripande faktorer som påverkar elevers skolresultat är deras socioekonomiska bakgrund, främst föräldrarnas utbildningsnivå. Svenska skolor har blivit allt sämre på att erbjuda eleverna en likvärdig skola och utjämna för bakgrundsfaktorer. Skolverkets rapport från 2018 visar att skillnader skolor emellan har ökat och att den
1
socioekonomiska sammansättningen på skolorna ökat i betydelse för resultaten eleverna presterar. 2018 beslöt Skolverket att en av tre prioriterade områden kommer fokusera på2 skolsegregationen i Sverige. I en kartläggning gjord av Skolverket har ett urval av kommuner intervjuats för att undersöka vilka åtgärder kommuner vidtar för att minska segregationens påverkan. Vad som framkommer är att samtliga är medvetna om att skolsegregation är ett problem som kräver att de agerar. Strategier som att bygga nya skolor, kvotera in elever som är nyanlända, skapa en tryggare miljö på skolor för att locka familjer från andra bakgrunder till de mer utsatta skolorna eller utöka resurser för att motverka bakgrundsfaktorer. Vad som framkommer är att många av dem upplever utrymmet för att påverka elevsammansättningen som begränsad. De ser ett sådant arbete som omfattande som kommer kräva ett brett och långsiktigt planerande och att det är hela strukturer som måste förändras för att komma tillrätta med de egentliga orsakerna. På uppdrag av regeringen kom 2020 en utredning med 3 förslag på åtgärder för att minska skolsegregationen i landet. I den föreslås bland annat att det fria skolvalet ska finnas kvar men att föräldrar inte längre ska kunna placera sina barn i kö till populära friskolor.4 Detta eftersom forskning visar att det är föräldrar med hög socioekonomisk status som förstår och drar nytta av detta system. 5
Denna studie utgår från en kommun som 2016 valde att göra om sin skolorganisation i ett i ett försök att kompensera för elevers olika bakgrund genom att skolenheten de studerar vid ska ha en likartad elevsammansättning och vara likvärdig med andra skolor på orten och därför inte påverka elevernas resultat. Något liknande hade inte gjorts tidigare av någon
1Skolverket. Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer.
2010
2 Skolverket. Dnr 2018:00332. PM Skolsegregation. 2018
3Skolverket. Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer.
2010
4SOU 2020:28. Utbildningsdepartementet. En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad
resurstilldelning
annan kommun och förslaget möttes av stora protester av oroliga föräldrar och en del politiker. Trots detta genomfördes omstruktureringen och kommunen blev nominerade till “Götapriset 2019”, ett pris som uppmärksammar “Sveriges bästa utvecklingsprojekt”.6
Dåvarande utbildningsminister Gustav Fridolin besökte kommunen och gav beröm för handlingskraften. 7
I sken av hur unikt detta beslut är, hur kontroversiellt det var att kommunen vågade ta det här beslutet när de inte hade något tidigare exempel att efterlikna och där föräldrarnas motstånd på många håll var påtaglig, är det av intresse att undersöka den policyprocess som föranlett valet att omorganisera skolverksamheten för att motverka skolsegregeringen i kommunen. Skolsegregering definieras enligt Skolverket som att elever med liknande socioekonomisk-och migrationsbakgrund går i samma skolor. Att definiera policy socioekonomisk-och policyprocessen 8 är svårt och det finns många olika tolkningar och definitioner av begreppet. Michael Hill formulerar problematiken så här;
“De definitionsproblem som vållas av begreppet policy antyder att det är svårt att behandla begreppet som ett mycket väldefinierat och konkret fenomen. En policy kan ibland identifieras i form av ett beslut, men mycket ofta innebär den endera en hel klunga beslut eller också något som kan uppfattas som föga mer än en viljeinriktning. Försöken till definition innebär också att det är svårt att precisera vissa bestämda tillfällen då policy skapas”. 9
Definitionen av policy blir den Hill beskriver som en officiell handlingsplan med ett specifikt mål och beslut. Det är däremot inte enbart någon enskild handling utan något mer övergripande. Dessa utförs av en styrande makt, som politiker och tjänstemän. Begreppet policyprocess är då inte enbart en handlingsplan och det tänkta målet utan den process som uppstår vid skapandet av en policy. 10
Med denna uppsats avser jag att bidra till den samhälleliga debatten genom att belysa och lyfta detta fall i debatten om skolsegregationen i Sverige. Eftersom kommunens lösning är unik i en svensk kontext är bidraget viktigt i arbetet att finna lösningar till problemet med
6 Gislaveds Kommun. Skolomorganisationen nomineras, 2019-02-06 7 Gislaveds Kommun. Utbildningsministern på besök, 2018-02-02 8 Skolverket. Dnr 2018:00332 s.3
9Hill, Michael. Policyprocessen. Stockholm: Liber AB. 2007. s. 15
skolsegregationen. Uppsatsen är också intressant ur ett teoretiskt perspektiv då den tillför förståelse för vad som krävs för att fatta ett sådant här beslut.
1.1. Fallet
I Gislaveds kommun gjordes 2017 en total omstrukturering av skolorganisationen. Det innebar helt nya klassammansättningar och förändrade upptagningsområden. Beslutet innebar att de fem befintliga skolorna med klasser från förskoleklass till sjätte klass gjordes om för att nu bli tre F-3 och två 4-6 skolor. Detta gjordes av tre anledningar; att öka fokuset på läroplanen på varje stadienivå och få fler behöriga och erfarna lärare på varje skola, att öka det kollegiala lärandet och att eleverna får behöriga lärare i svenska, engelska och matte samt att få mer heterogena klasser i varje skola. Innan förändringen hade en av skolorna, Gullviveskolan en elevsammansättning med 71% barn födda utomlands eller med båda föräldrarna födda utomlands men andelen har tidigare varit 90%. Denna skola presterade11
sämre än de andra skolorna i kommunen och det var även från denna skola en anmälan kom in till kommunen 2013 från lärarna som ansåg att de extra resurser som tillförts skolan inte var tillräckliga. 12
Skolverket har fastslagit att den viktigaste faktorn som påverkar ett barns resultat är föräldrarnas utbildningsbakgrund. Gullviveskolans elever hade föräldrar med låg utbildningsnivå. 36,50% av eleverna hade föräldrar med en utbildning på grundskolenivå eller lägre. Jämfört med en annan av skolorna, Sörgårdsskolan, där 3,60% av eleverna hade föräldrar med samma utbildningsbakgrund. Kommunens skolresultat var på 226 plats bland landets totalt 290 kommuner.
Resultatet av omorganisationen undersöks fortfarande genom en extern revisor, årets utredning fick skjutas upp på grund av covid-19 men än så länge har inga stora förändringar av elevers skolresultat kunnat konstateras. Där det har skett en stor förändring är resultaten för de elever i årskurs 6 som studerar svenska som andraspråk där kommunen numera ligger bland de främsta kommunerna i landet. 13
11Utredning, Skolorganisation för ökad likvärdighet och förbättrad måluppfyllelse. 2016-04-11, Gislaveds
Kommun ss. 4-8
12 Skrivelse till barn- och utbildningsförvaltningen, daterad 2013-04-16 13Jämföraren, kolada.se
2. Syfte och frågeställning
Skolverket har länge problematiserat skolsegregationen i Sverige men trots det ökar den och kommuner har svårt att finna strategier för att komma åt problemet. I detta fallet har dock kraftiga åtgärder vidtagits och en hel omorganisation har genomförts för att motverka segregeringen. Det väcker frågan om varför det i detta fall kunde gå från att enbart vara uppmärksammat till att hamna på beslutsagendan. Syftet med uppsatsen är att analysera fallet genom en processpårning och med ett analysverktyg för policyprocesser ämnar jag att beskriva händelseförloppet och att förklara vilka mekanismer som legat bakom beslutet. Frågeställningen blir följande;
Hur såg processen ut som ledde fram till beslutet om en omorganisation av skolverksamheten i Gislaveds kommun? Vilka mekanismer var avgörande?
3. Teori
3.1. Tidigare forskning
Forskningsområdet på policyprocesser är stort. Den växte och tog fart under 1950-talet genom rationalismen. Den förklarade policyprocesser och hur agendor hamnar högt på dagordningen genom att aktörer i processen agerar rationellt och utifrån flera alternativ väljer det som bäst passar ett förutbestämt mål. Den förutsatte att beslutsfattarna på förhand visste vad de ville och att de kunde på ett systematiskt vis analysera varje alternativ. De behövde alltså vara väl införstådda på alla tänkbara lösningsförslag och konsekvenserna av varje för att kunna göra ett rationellt beslut. Teorin fick utstå kritik från flera håll bland annat av14 James. G March och nobelpristagaren Herbert A. Simon, som tog steget vidare med bounded rationality, människor kan inte hålla flera alternativ i åtanke och samtidigt väga dem mot varandra. Vi är inte heller bra på att tydliggöra våra mål i förväg. Det är möjligt att en aktör kan vara rationell men i en stor process med folk som kommer och går blir det nästintill omöjligt att hålla processen rationell hela vägen igenom. 15
14 Kingdon, John W. Agendas, Alternatives and Public Policies. 2:a upplagan. Longman, Boston. 2011. s. 78 15ibid. s. 78
Som ännu ett steg vidare från rationalismen kom den inkrementella modellen, utvecklad av bland annat Charles Lindblom. Beslutsfattande händer genom att aktörerna i processen bygger vidare på det som finns sedan tidigare och ser det som givet och sedan gör små, påbyggande förändringar. Budgetprocessen tas upp som ett exempel där materialet är för omfattande för att varje enskild beslutsfattare ska ta in det och granska varje del. Därför blir de föreslagna ändringarna mindre omfattande och rör få delar. Modellen menar att förändring sker gradvis i små steg. Kritik mot modellen har varit att intresset för en enskild fråga inte växer gradvis på detta vis, utan ofta blossar upp vid ett specifikt tillfälle. 16
En vidareutveckling från dessa teorier tog Cohen, March Olsen. De utvecklade teorin om “organiserad anarkism”, eller “Garbage Can Model”. De menade att problem, lösningar, deltagare och deras resurser, blandas i en tunna och beroende på hur dessa ser ut, och vilka som deltar på möten, kraftigt påverkar det slutgiltiga beslutet och policyn. Viktiga problem kan försvinna om det inte finns någon bra eller snabb lösning till handa eller beroende på vilka som bestämmer just den dagen. De menar att besluten som fattas inte, eller sällan är rationella. 17
Det mest kända avstampet från the “Garbage Can Model” gjordes av John W. Kingdon på 70-talet. Han modifierade de strömmar som beskrivs i denna teori, om ett organiserat kaos men benar ut den organiserade delen genom att se processerna som föranleder ett beslut som tre olika strömmar, problem, policy och politik. Kingdon har enligt Google Scholar blivit citerad över 10 000 gånger i olika artiklar och trots att den är över 30 år gammal fungerar den fortfarande. Kingdons modell kommer utgöra mitt analysverktyg för denna uppsats och en18 utförlig genomgång sker i nästa avsnitt. Ett antal avhandlingar i svensk kontext har gjorts där policyprocessen har studerats med hjälp av Kingdons modell, Rönnbäck har studerat processer angående kollektivtrafiken i en kommunal miljö. 19 Flertalet kandidat- och masteruppsatser har haft hans modell som utgångspunkt. Ett masterarbete gjord av Matilda Olsson för statsvetenskapliga institutionen på Uppsala Universitet förklarar varför Sverige
16ibid. ss. 79-80 17ibid. ss. 85-6
18 Lodge, M., Page, E., Balla, S., & Greer, S. (2015). John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public
Policies. In The Oxford Handbook of Classics in Public Policy and Administration. : Oxford University Press.
19 Rönnbäck, Peder. Den kommunala policyprocessen : strömmar i kollektivtrafiken och politiken (PhD
inte har någon färdplan till 2050 för att nå klimatmålen. Genom att analysera fallet med hjälp av Kingdon har hon kunnat visa att alla strömmar inte varit aktiva och därför har en färdplan inte upprättats. Även Palffy använder i sin kandidatuppsats ett fall där ett beslut inte har20 kunnat fattas och förklarar anledningen med hjälp av Kingdons strömmar. 21
Det finns även en hel del forskning om policyprocesser i den svenska förvaltningen som är relevant att ha med i detta avsnitt. En av dem är Lundquist som beskriver policyprocessen som något som sker i fyra stadier, initiering, beredning, implementering och efterkontroll. Vid varje stadie har förvaltningen, tjänstemännen, tillfälle att påverka och sätta sin prägel. Det är inte ovanligt att förvaltningen tar initiativ till förändringar, de har också en en skyldighet enligt lag att uppmärksamma problem och föreslå åtgärder. Förvaltningen har sina expertområden och det blir därför naturligt att de dels följer utvecklingen och att de tidigt kan upptäcka problemområden eftersom de arbetar nära samhället och medborgarna. Traditionellt sett har det varit och är förvaltningens uppdrag att ansvara för beredningen. Inflytandet en tjänsteman kan ha över beredningen beror på hur precisa direktiven är av politikerna. Implementeringen är den andra delen av förvaltningens traditionella uppdrag. Om det är oprecisa direktiv blir det även här stort utrymme för egen tolkning. Om de har stor kontroll över efterkontrollen så betyder det att de själva gör bedömningar om deras implementering var bra eller dålig. Hur efterkontrollen är utformad blir avgörande för de andra stadierna i processen eftersom vetskapen att förvaltningen själv är den som kommer följa upp. Förvaltningen har dessutom tre egenskaper som stärker deras makt i förhållande till politikerna. Det är den kunskap som finns samlad här genom specialiseringen i enskilda områden. Storleken på förvaltningen gör att det blir svårt för politikerna att få en överblick över allt som försiggår. Till sist har förvaltningen ett övertag eftersom de får en kontinuitet i sitt arbete och länge kunnat arbeta med samma problem. 22
3.2. Policyprocessen
Analysen av policyprocessen i Gislaveds kommun kommer utgå från John W. Kingdons teori, ‘Multiple Streams Framework’. Den beskriver tre strömmar som finns i politiska system och det är genom dem idéer färdas för att tillslut hamna på beslutsagendan. De tre
20 Olsson, Matilda. Varför tog vägen slut för färdplan 2050? masterarbete, Uppsala Universitet. 2014 21 Palffy, Terez. Kilometerskatt för tunga transporter vill inte gå vägen - Studie om policyprocessen,
kandidatarbete, Lunds Universitet. 2015
strömmarna är problem, policy och politik. Chansen att ett policyförslag kommer högst upp på beslutsagendan avgörs av hur det ser ut i dessa strömmar. Dessa strömmar skapas oberoende av varandra men när de förenas och kopplas ihop öppnas ett policyfönster, alltså när förutsättningar finns där för att få upp sin idé på beslutsagendan. Om aktörer i det politiska systemet, kallade policyentreprenörer kan ta vara på denna öppning kommer ett beslut att kunna fattas.
Kort innebär problemströmmen att ett problem uppmärksammas och identifieras. Policyströmmen innehåller idéer på lösningar till problem och entreprenörer som arbetar för att just sin egen idé ska få luft och komma upp på beslutsagendan. Politikströmmen består av politiska aktörer i systemet, politiker, allmänheten eller intresseorganisationer. 23
Kingdon har utgått från den amerikanska förvaltningen men teorin har fått ett stort genomslag och betraktas som en de ledande teorierna inom policyprocesser och att sätta den politiska agendan. 24
Jag kommer använda Kingdons definition av ‘agenda’ vilket är ”the list of subjects or problems to which governmental officials, and people outside of government closely associated with those officials, are paying some serious attention at any given time” . Jag 25
lånar även hans definition av ‘beslutsagenda’vilken är; ”Decision agendas include only those subjects that are moving into position for some sort of authoritative decision, such as legislative enactment or presidential action.” 26
3.2.1. Problemströmmen
Överallt finns potentiella problem men det är enbart ett fåtal som fångar uppmärksamheten hos beslutsfattare. Det finns flera variabler som avgör om ett problem hamnar på agendan. För att något ska anses som ett problem behöver det finnas en indikator på att systemet inte fungerar som det ska. En indikator är en förändring i systemet. Kingdon fann att det hjälper om indikatorn lätt går att kvantifiera när målet är att föra fram sin agenda om policyförändring. Datan talar dock inte för sig själv utan det är tolkningen av den som gör
23Kingdon. ss. 86-89
24 Lodge, M., Page, E., Balla, S., & Greer, S. 2015 25Kingdon. s.3
den till en grund för ett policyproblem. Ofta krävs det ytterligare påtryckningar för att en indikator ska ses som ett problem. En utomstående händelse som en kris, katastrof, en symbol som är enkel att referera till i relevans till problemet, eller en personlig erfarenhet eller upplevelse av en beslutfattande aktör. Dessa fungerar i kombination med en redan etablerad syn där den nya problemet ytterligare underbygger denna. Problem kan även lyftas genom feedback, antingen genom en systematisk granskning av ett program eller mer informellt genom att medborgare uppmärksammar problemen. 27
Alla problem som har uppmärksammas stannar inte alltid på agendan utan tynar bort och försvinner från dagordningen. Om det inte finns en uppenbar lösning ses problemet allt mer i frustration och det släpps. 28
3.2.2. Policyströmmen
Experter och specialister på sina områden, till exempel forskare eller tjänstemän, är aktörer som ständigt kommer på nya idéer och innovationer för att förbättra samhället. Deras idéer ligger och simmar i en soppa där endast de starkaste idéerna tar sig hela vägen upp på agendan, fastställs och implementeras. Aktörerna bakom idéerna finns överallt i samhället men den gemensamma nämnaren är att de alla intresserar sig för en specifik policyfråga. Det är alltså från denna grupp av människor den andra strömmen till policyprocessen kommer. 29
Policyentreprenörer är aktörer i policyströmmen som är villiga att lägga ner sin egen tid, resurser, energi, rykte och ibland pengar på att lyckas få igenom en ny policy. Kingdon fann att i de flesta fall är enskilda aktörer viktiga för att ett förslag tar sig upp på agendan. Vem som helst kan vara en avgörande aktör, det spelar liten roll vilken position aktören har. Dessa aktörer drivs ofta av att de har en lösning på ett problem eller att de helt enkelt har en lösning och snarare letar efter ett problem att applicera detta på. Deras egna värderingar är också en motivation i att pressa för en förändring. Slutligen kan de motiveras av att helt enkelt vilja vara nära makten och få vara en del av de policies som finns och implementerats. En viktig del i rollen som policyentreprenör är att “ mjuka upp” politiker men också allmänheten.
27 Kingdon, ss. 91-102 28 ibid. s. 106
Genom att lägga ner tid och energi i att utbilda så kommer dessa aktörer fått en chans att vänja sig vid en förändring innan det slutgiltiga förslaget läggs fram. 30
Som med problemströmmen är principen densamma för de idéer framförda i policyströmmen. I början finns det en mängd idéer som flyter runt som en soppa, men enbart ett fåtal överlever och blir policy. De som överlever bär på en viss typ av egenskaper som gör att de bryter igenom och får genomslag. De ska vara tekniskt genomförbara, accepterade av specialister och överväga framtida begränsningar. 31
Konsensus i policyströmmen
Genom dessa processer som beskrivits i policyströmmen växer konsensus bland dessa aktörer. Alla blir medvetna om problemet och börjar enas om en lösning. Idéer börjar hos en eller två i policyströmmen men sprider sig bland specialisterna, tjänstemännen, tills det inte längre finns något annat alternativ och det nya förslaget blir normen, a “widespread feeling” bland specialisterna. Kingdon kallar detta bandwagon eller tipping point. 32
3.2.3. Politikströmmen
Denna ström härstammar från det aktuella politiska klimatet kring en policy. Det finns en stark politisk opinion kring ett specifikt ämne, eller så ligger ämnet redan högt upp på den politiska agendan tack vare en allmän åsikt. Sedan finns det politiska grupper som driver sin agenda. De röster som hörs starkast gör ofta ett intryck hos de i och utanför myndigheterna att det skulle vara där opinionen ligger just nu. Det kan vara så att även om opinionen är delad så kan det vara riskfyllt och onödigt för politiker att fatta beslut som kommer göra för många arga och upprörda. En av de mer självklara faktorerna som kan påverka vilka policys som tas upp är när politiker byts ut och agendan med dem. Det betyder oftast inte att det är en enskild, karismatisk individ som driver en ny agenda, Kingdon menar att det måste föregås av en redan strukturell och allmän åsikt som lutar åt samma håll för att det ska få en verkan. 33
30ibid. s. 128 31ibid. ss.131-8 32 ibid. ss. 139-141 33 ibid. ss. 145-158
Konsensus i politikströmmen
Politiker köpslår med varandra för att driva igenom en policy de föredrar, i kontrast till policyströmmen där konsensus byggs genom att man övertygar andra om sin föredragna idé. Det förekommer dock övertygande i politikströmmen och köpslående i policyströmmen. Politikerna vill uppnå en koalition och när en sådan börjar bildas finns det en rädsla att bli lämnad utanför och på så vis bildas samma fenomen med bandwagons och tipping points. 34
3.2.4. Policyfönster och sammanstrålning av strömmarna
Policyfönster förklarar den öppning, eller möjligheten, att få en policy implementerad. Denna öppning är inte där för evigt, den existerar en kort stund och det gäller att vara redo med sitt policyförslag i rätt tid för att inte missa den. När ett problem, en idé och det politiska läget, alltså alla strömmar, går ihop kommer fönstret vara öppet.
Det finns två olika typer av fönster beroende på vilken ström det är som är ansvarig för att fönstret har öppnats. Ett politikfönster öppnas när det sker en rubbning i politikströmmen, mer bestämt att beslutsfattare byts ut vid val. De som är nya är ivriga att få göra en förändring och har ofta egna förslag på lösningar med sig. Problemströmmen kan också skapa en öppning genom att ett problem uppmärksammas av politiker eller de runt omkring dem och de söker sig sedan till policyströmmen efter en lösning. Alternativ kommer oftast från policyströmmen där idéer för det mesta föds. Om en lösning inte finns redo när fönstret är öppet är det risk att policyförslaget försvinner och rinner ut i sanden. 35
Kingdons modell visar att enskilda faktorer inte ensamma kan orsaka en policyförändring om inte de andra strömmarna är verksamma.
“... no one factor dominates or precedes the others. Each has its own life and its own dynamics. The combination of these streams, as well as their separate development, is the key to understanding agenda change.” 36
34ibid.ss. 159-162 35ibid. s.168 36 ibid. s.179
Policyentreprenörer spelar en stor roll i att koppla ihop strömmarna och att ta vara på att fönstret har öppnats. De ligger ofta och väntar med förslag redo och jobbar hårt för att koppla ihop sin lösning med problem. 37
3.3. Teorikritik
En vanlig kritik mot Kingdons teori om Multiple streams Framework är att strömmarna inte är oberoende av varandra. Om en förändring sker i en av strömmarna kan det påverka den andra. Policys skapas inte alltid i policyströmmen, idéer uppstår inte alltid oberoende av problem till exempel. 38
En annan kritik är att modellen är utvecklad i en amerikansk kontext och att den inte går att överföras till en europeisk. Det europeiska politiska systemet är mer korporativistiskt än det amerikanska. Som visat i tidigare avsnitt har teorin tillämpats flertalet gånger i svensk kontext och även på kommunal förvaltning. 39
3.4. Anpassning av analysverktyget
Analysverktyget som jag kommer använda är Kingdons teori om de olika strömmar som är avgörande vid en policyprocess. För att göra teorin relevant för fallet har jag definierat varje variabel så att de går att applicera på en svensk, lokal kontext. Jag har bland annat återanvänt tidigare studiers definitioner av Kingdons analysverktyg som passar bra med min egna undersöknings syfte. Detta för att öka validiteten för studien och för ökad transparens. Varje 40
ström in i processen består av olika mekanismer som kan bidra till att strömmen aktiveras, alla har inte varit aktiva i detta fall och jag kommer därför motivera varför de inte behöver operationaliseras. Varje ström består alltså av olika variabler som Kingdon har definierat. Här följer en beskrivning av hur varje variabel appliceras i detta fall och vad som blir den
37 ibid. ss. 181-183
38 Zahariadis, Nikolaos. The Multiple Streams Framework – Structure, Limitations, Prospects. I Theories of the
Policy Process, Sabatier, A. Paul (red.), Colorado, Westview Press: 2007.ss. 65-92
39 ibid ss. 65-92
40 Esaiasson, P., Gilljam, M., Oscarsson, H., Wängnerud, L. Metodpraktikan – konsten att studera samhälle,
operationella indikatorn. Längre ner finns en sammanfattning av det anpassade analysverktyget.
3.4.1. Problemströmmen
I analysen av hur skolorganisationen gick från att ses som ett tillstånd till ett problem är den första variabeln indikationen. Kingdon beskriver indikationer som systematiska, som exempel använder han bland annat statistik på dödsfall och trafikolyckor. Därför är det i 41 mitt fall passande att använda elevers skolresultat och statistik på elevsammansättning i olika skolor som indikation. Båda dessa problem har gått hand i hand men de har ändå lyfts som två enskilda problem som båda behöver åtgärdas. Eftersom det inte skedde en plötslig kris relaterat direkt till skolverksamheten så operationaliseras händelse som politikernas reaktion på den ökade andel flyktingar kommunen tog emot 2015. Kingdon menar att det är vanligt att ett problem ofta behöver en extra knuff, det räcker inte alltid enbart med indikatorn, med en händelse är det lättare att beslutsfattare och aktörer runt om uppmärksammas. I media och 42 nationellt har det ökade antalet flyktingar runt 2015-16 ofta refererats som en “flyktingkris”. Variabeln Feedbackbeskriver Kingdon kommer till beslutsfattare antingen systematiskt, med till exempel data från ett nytt program som inte fungerar men ofta kommer det mer informellt som anmälningar från allmänheten eller från personer inne i organisationen. I detta fall 43 operationaliseras det som anmälningar till kommunen från rektorer, lärare och föräldrar, alltså både aktörer inne och utanför organisationen som har haft insyn och åsikter.
3.4.2. Policyströmmen
I detta fall är det alltså förslaget att göra om fem F-6 skolor till tre F-3 och två 4-6 skolor i Gislaved och Smålandsstenar som ska analyseras. De följande variablerna är kvaliteter en idé måste ha för att ha en chans att ta sig upp på beslutsagendan. Variabeln väl utarbetad och tekniskt genomförbar grundar sig i beslutsfattarnas uppfattning av ett förslag. Om förslaget är genomarbetat och exempelvis grundar sig i forskning har förslaget mycket större chans att överleva. Det innebär att förslaget i sig kan övertyga beslutsfattarna att det är den bästa
41Kingdon, s.91 42ibid. s.95 43ibid. s.101
lösningen på problemet.44 Här kommer jag titta på hur nämndsledamöterna uppfattade förslaget, fanns det punkter de var oroliga för eller var det någon aspekt av förslaget som var speciellt viktigt för dem att det fanns med? Hur var de nya upptagningsområdena planerade och hur skulle fungera med skolskjuts och så vidare. Med acceptans bland specialistermenar Kingdon att överlag kommer specialister i vissa områden börja tänka i samma banor, om inte förslaget följer den “normen” kommer det vara svårt att få andra att ta det seriöst. Kingdon 45
definierar specialister som de aktörer verksamma inom ett specifikt “policygemenskap”, det kan vara person som arbetar inom sjukvård, juridik, miljöskydd, för att nämna några. I mitt 46 fall har jag valt definiera specialister som de de tjänstemän verksamma på barn- och utbildningsförvaltningen. Huruvida det var en splittrad förvaltning eller om alla tidigt var med på att förslaget som lades fram var det bästa alternativet. Framtida begränsningar kopplar Kingdon framförallt till budget, så det blir av intresse att undersöka politikernas uppfattning om den var rimlig. Policyentreprenörer måste först identifieras och det gör jag genom att använda de egenskaper Kingdon kopplar till dessa aktörer, att de blir hörda, att de kan navigera i det politiska rummet och att de är ihärdiga. Jag kommer också analysera dessa aktörer utifrån vad de motiveras av. Kingdon menar att de drivs av potentiella materiella vinningar, ett större syfte eller en känsla av solidaritet. Policyentreprenörer förekommer två gånger i processen, de är verksamma när de kopplar ihop strömmarna och tar tillvara på att fönstret är öppet och här i policyströmmen är det de aktörer som varit ansvariga för de idéer som legat till grund för förslaget. De är också ansvariga för att “mjuka upp” politikerna så att när det är dags för förslaget att röstas igenom när fönstret är öppet så är de redo. Denna 47
process kommer i detta fall att innefatta hur aktörer valt att möta barn- och utbildningsnämnden. Hur har arbetet sett ut med att “mjuka upp”? Hur ofta har de setts, vilken information har förts fram och när? Detta är också en del av att identifiera policyentreprenörer.
3.4.3. Politikströmmen
Valresultat är en tydlig förändring i denna ström. När nya politiker kommer till makten har de med sig idéer eller identifierar och fokuserar på nya problem. I detta fall undersöker jag hur
44ibid. s.131 45 ibid. s.133 46ibid. s.117 47 ibid. s.180-181
valet 2014 påverkade nämnden. Beroende på sammansättningen, förändrades agendan på något vis?Opinionsyttringar är något vagt beskrivet av Kingdon. Han pratar om “the national mood” vilket vanligtvis operationaliseras genom att genomföra enkäter. I mitt fall kommer jag fokusera på hur nämndsledamöterna uppfattade den allmänna opinionen eftersom det är det som har varit betydande för beslutet. Organiserade intressen är den sista variabeln i politikströmmen men jag har valt att inte inkludera den i min undersökning. Detta eftersom Kingdon beskriver det som bland annat politiska- eller ideella organisationer som pressar beslutsfattare att ta ett beslut. I detta fall har inget sådant arbete förekommit. Skolchefen förhandlade frågan med de fackliga organisationerna, där särskilt Lärarförbundets medlemmar berördes av förslaget, de hade inga invändningar mot förslaget och de var inte heller delaktiga i att försöka genomdriva det. 48
3.4.4. Konsensus
Konsensus förekommer i både policy- och politikströmmen och är en viktig mekanism för att ett förslag ska klättra på beslutsagendan. Detta operationaliseras genom att se hur informanterna ha upplevt stödet för förslaget bland tjänstemännen och politikerna.
Ström Variabel Operationell indikator
Problem indikator elevernas skolresultat, skillnaden mellan skolorna
händelse mottagandet av flyktingar 2015
feedback anmälningar, rapporter från rektorer, lärare, föräldrar
Policy väl utarbetad och tekniskt
genomförbar
förankrad i forskning, konsekvenser vid införandet upptagningsområden, skolskjuts
acceptans bland specialister konsensus bland tjänstemännen överväger framtida begränsningar budget
policyentreprenörer
deras arbete i att framföra en idé, förslag, "mjuka upp" politikerna
Politik valresultat valet 2014: påverkan på nämndsammansättning
opinionsyttringar
nationella-,och lokala opinioner i tv, tidningar, brev till kommunen, ville allmänheten ha en förändring, konsensus synen på förslaget, arbetet att nå konsensus Tabell.1 Sammanfattning av analysverktyget
4. Metod
4.1. Design
Gislaveds kommuns unika beslut om omorganisering i skolan innebar en stor omstrukturering och det fanns ingen garanti att beslutet skulle leda till bättre resultat. Ändå valde politikerna att rösta igenom och implementera detta. Problemet med segregation är utbrett i Sverige men det är ändå få kommuner som har satt in några kraftiga åtgärder för att försöka minska den. Något liknande beslut har inte tagits av en annan svensk kommun. Fallet är alltså intressant att göra en undersökning av och förstå varför beslutet gick igenom. Beslutet kan ses som kontroversiellt. 49
Studien är intensiv vilket innebär att det är möjligt att studera många aspekter av de variabler som utgör undersökning och kan få flera observationer av dem. 50 Undersökningen tar avstamp i ett enskilt fall och utfallet är redan känt, det blir alltså fråga om att med hjälp av existerande teorier och förklaringsfaktorer försöka förklara vad som hände i just detta fall, vilket definieras som en teorikonsumerande undersökning.51 Den första delen av frågeställningen är av beskrivande karaktär och ambitionen är att beskriva händelseförloppet. Den andra delen är däremot av förklarande karaktär. Det kommer att bli svårt att med säkerhet dra slutsatser om orsak och verkan eftersom det ofta kräver en jämförelse med en annan analysenhet. Den primära ambitionen för uppsatsen är att förklara utfallet av ett52 specifikt fall snarare än att bidra till teoriutvecklingen av Kingdon, även om detta fortfarande är intressant.
4.2. Metod
För att besvara forskningsfrågan ämnar jag att göra en processpårning av händelseförloppet med hjälp av Kingdon teori om policyprocesser. Upplägget blir en utfallsförklarande
49Teorell, J., & Svensson, T. Att fråga och att svara: Samhällsvetenskaplig metod (1. uppl. ed.). Stockholm:
Liber. 2007. s. 151
50 ibid. s.80
51 Esaiasson, P., Gilljam, M., Oscarsson, H., Wängnerud, L. s. 42 52 ibid, s. 109
processpårning eftersom målet är att förstå de mekanismer som låg bakom det slutgilitga beslutet.53 Vid en processpårning är syftet att få svar på vilka mekanismer som varit verksamma i det specifika fallet. Vilka faktorer som har påverkat varandra och i vilken ordning. “Om teorin stämmer, vad vore då att förvänta av händelseförloppet?54
Processpårning som metod har sina svagheter för att kunna fastställa ett orsakssamband. Det går inte att isolera sambandet vid kontroll för andra variabler. Hur noggrant analysen följer vad som hänt går det inte att svara på vad som hänt om y inte föranleds av x. Det finns även en möjlighet att missa en central rivaliserande förklaringshypotes när undersökningen följer ett teoretiskt ramverk och undersökningen riskerar att bli rigid. 55
Upplägget för denna undersökning kommer att behöva avvika något från vad som kan ses som en traditionell processpårning, som den jag just beskrivit. Eftersom jag kommer att genomföra studien utifrån Kingdons analysverktyg blir det därför nödvändigt att följa de steg en policyprocess tar enligt hans teori om Multiple Streams Framework. Ambitionen, likt i en vanlig processpårning är fortfarande att undersöka vilka mekanismer som varit avgörande för utfallet. Skillnaden blir istället för att kartlägga händelseförloppet i kronologisk ordning, förstå vilka faktorer som varit aktiva i de olika strömmarna och vilka som varit avgörande för att ett policyfönster öppnats och slutgiltningen lett till ett beslut. Den anpassning som har gjorts av analysverktyget för att passa in på fallet är vad undersökningen bygger på.
4.2.1. Materialinsamling
Det material som kommer vara grunden för processpårningen är protokoll, anmälan till kommunen från lärare, anteckningar från medborgarsamtal, beslutsunderlag och utredningen gjord av förvaltningen. Tidningsartiklar från den lokala tidningen används som material för att förstå samhällsdebatten. Detta ger en god grund för att förstå processen. Det är dock inte tillräckligt för att förstå de mekanismer som ledde fram till att beslutet kunde genomföras. Därför kommer jag komplettera detta material med semistrukturerade intervjuer för att fånga upp det som inte syns och som blivit dokumenterat. Det blir nödvändig information för att kunna möta syftet med uppsatsen, att förstå hur förslaget kunde ta sig hela vägen och förstå
53Beach & Pedersen, Process Tracing Methods, Foundations and Guidelines. The University of Michigan
Press:USA. 2013. s.19
54Teorell, s.247 55ibid, s.261
enskilda policyentreprenörers inflytande över processen. Informantintervjuer används när syftet är att få förståelse ett händelseförlopp eller process och de blir värdefull information till studien. Det blir alltså viktigt att granska och pröva dessa källor enligt de källkritiska56
kriterierna. Totalt har fyra intervjuer genomförts, de intervjuade har valts utifrån kriteriet om centralitet. De olika informanterna var alla delaktiga och centrala aktörer i processen men de har alla haft olika funktioner, vilket gör att bilden av processen blir mer heltäckande och information kommer från olika perspektiv. Det är rektorn för en av skolorna och senare projektledare för omorganisation, dåvarande skolchefen, dåvarande förste vice ordförande i barn- och utbildningsnämnden samt en nämndledamot som motsatte sig förslaget som har intervjuats. Det finns alltid vid intervjuer en risk för att källorna är tendentiösa. Eftersom informanterna i detta fall har haft olika roller i processen stärker det trovärdigheten, men det finns fortfarande risk att de förskönar eller förstärker sin egna prestation i processen. Två av 57 informanterna har sedan omorganiseringen implementerades slutat, vilket kan minska problemet med tendens. Det har gått fyra år sedan beslutet togs men arbetet har varit aktuellt fram till nu vilket alltså gör att kriteriet för samtidigheten är stark, jag har ändå valt att påminna innan intervjuerna ägde rum om uppstartstiden och tiden innan beslutet för att påminna så att viktiga detaljer inte faller bort. I nämnden fanns det två ledamöter som 58 motsatte sig förslaget. Det blir en viktig informationskälla att överensstämma med hur processen sett ut samt lättare att se vilka faktorer som varit centrala för att förslaget gick igenom.
Informanter
Tidigare rektor på Sörgårdsskolan och tillfällig rektor på Gullviveskolan, Sonja Sävås Dåvarande Skolchef, Mats Spånberg
Dåvarande förste vice ordförande i barn- och utbildningsnämnden, Ulla Christiansson (M) Nämndsledamot, reserverade sig emot förslaget, Stefan Nilsson Nylén (SD)
5. Resultat och analys
I detta avsnitt kommer först resultatet av uppsatsen att presenteras. Den utgörs av de tre strömmar som ingår i analysverktyget. Analysdelen utgörs sedan av hur dessa har kopplats
56Esaiasson et al. s. 236 57ibid, s. 295
samman och vilka mekanismer som varit de mest avgörande för beslutet. Processpårningen följer ramarna av Kingdons Multiple Streams Framework och resultat och analys blir därför strukturerad utifrån dessa variabler. De är operationaliserade som beskrivs i avsnittet
‘Anpassning av analysverktyget’. Till sist analyserar jag den ihopkoppling som sker när alla strömmarna är aktiva och ett fönster öppnas.
5.1. Problemströmmen
I denna ström identifieras hur ett fenomen har gått från att betraktas som ett tillstånd till att bli ett problem i beslutsfattarnas ögon. Alltså hur skolorganisationen i kommunen gick från ett tillstånd till ett problem som krävde en lösning.
5.1.1. Indikatorer
I utredningen förvaltningen presenterade framkom att kommunens skolresultat var dåliga i jämförelse med resten av landet. I en jämförelse gjord av SKL, Sveriges Kommuner och Landsting, där en sammanvägning av olika faktorer görs, placerade sig kommunen på en 226 plats av 290 kommuner i Sverige. Det var inte enbart kommunen som helhet som presterade 59
dåligt utan det fanns en skillnad skolorna emellan. Gislaveds kommuns rektorer hade från början av 2000-talet träffats återkommande med två till tre veckors intervaller där de diskuterade skolverksamheten tillsammans. Vanligt förekommande var hur läget såg ut i kommunens skolor och vilka projekt som kunde genomföras gemensamt. På dessa möten framkom vilka skillnader i arbetet och förutsättningar som fanns på de olika skolorna. Informanten Sonja Sävås som var rektor för en av skolorna, Sörgårdsskolan och delaktig i dessa möten uttryckte då en frustration över att skolorna i kommunen inte presterade bättre i nationella jämförelser och att arbetet inte var mer gemensamt. Hon upplevde att arbetet i skolorna, trots försök att samarbeta, ändå skiljde sig avsevärt. Skillnaden i elevsammansättning mellan skolorna var tydlig för rektorer, förvaltningen och politiker enligt Sävås. Bostadssituationen i Gislaved är segregerad vilket gjorde att alla flyktingar och nyanlända hamnade på samma område med billiga och tillgängliga lägenheter och barnen hamnade då i samma skola vilket var Gullviveskolan. Ulla Christiansson, förste vice 60
ordförande i barn- och utbildningsnämnden menar att hon och fler politiker länge sett
59Skolorganisation för ökad likvärdighet och förbättrad måluppfyllelse, utredning. Gislaveds kommun, barn-
och utbildningsförvaltningen. 2016. s.5
problemet med hur olika elevsammansättningarna såg ut på de olika skolorna och hur det såg ut på främst Gullviveskolan.
“...det var ju minst 85% och väldigt få svenskfödda barn då och det var ju ett problem såklart när det gäller integrationen och så vidare och det fanns till och med klasser där uppe som inte hade några svensktalande barn så det var ju nästan omöjligt för dem att utveckla språket på det viset”. 61
5.1.2. Händelse
Flyktingkrisen 2015 blev en fokuspunkt i debatten nationellt i Sverige. Gislaveds kommun valde att ta emot ett stort antal flyktingar och det satte mer press på skolorganisationen. Samtalen om en förändrad skolorganisation hade påbörjats innan 2015 men krisen gjorde det mer angeläget. Samtliga informanter nämner 2015s flyktingvåg som en faktor till att det inte fanns någon annan utväg än att blanda eleverna och skapa nya skolor. Mats Spånberg, skolchef kände att det var nödvändigt att övertyga politikerna att situationen som den såg ut var ohållbar.
“Dels var det att vi skapade en, inte krismedvetenhet, det är fel i utgångspunkten när det gäller för våra barn, men en medvetenhet utifrån, perspektivet var kan vi fortsätta på det här viset och tycka att vi ger likvärdig utbildning för alla våra barn?” 62
5.1.3 Feedback
Politikerna fick en tydlig feedback, kopplat med ett förslag på lösning som tog fäste. 2014 presenterade rektorerna för Sörgårdsskolan och Gullviveskolan ett förslag till barn- och utbildningsnämnden om att slå samman skolornas resurser och blanda eleverna. Sonja Sävås, rektorn för Sörgårdsskolan menade att även om förslaget för en lösning var kontroversiellt så blev det ändå välkomnat av politikerna.
61 Christiansson, Ulla (M), förste vice ordförande barn- och utbildningsnämnd. Intervju, 2020-05-08 62 Spånberg, Mats. Skolchef. Intervju, 2020-05-07
“Det var ju vårat radikala förslag för att få ihop det. Och vi sa det på ett nämndmöte till alla som satt i nämnden då ju och det, alltså några av dem blev ju så glada att vi hade detta förslaget.” 63
I samband med att Gislaved tätorts tre skolor började utredas kom feedback från
Smålandsstenars två låg- och mellanstadieskolor. De upplevde att de hade dålig täckning med pedagoger på ämnesbasis och en omstruktur behövdes för att täcka det behov som fanns. I Smålandsstenar fanns det också en ojämn fördelning baserat på elevernas härkomst, den var dock inte så stor som i Gislaved. Det var ett problem med det pedagogiska arbetet och det kollegiala samarbetet lyftes från dessa skolor. Lärarna på de olika skolorna kände sig ensamma och isolerade med ett stort ensamt ansvar för alla elever i de ämnen de ansvarade för. Genom att göra en uppdelning stadievis skulle fler lärare med samma huvudämne kunna arbeta närmare tillsammans. Skolchefen Mats Spånberg menade att fokuset enbart legat på att lösa integrationen och hur skolresultaten påverkades av detta.
“...”ah men det ska vi göra i Smålandsstenar också”. Det hade vi inte på banan från början, vi var så inriktade på det här med integrationsfrågan och givetvis med behörigheten och där såg vi en skillnad i Gislaveds tätort”. 64
Problemformuleringen gällde från början inte lärartätheten eller det pedagogiska arbetet på skolorna utan det var integrationsfrågan som främsta orsak till skolresultaten som satte skolorganisationen på agendan. I motiveringen är det dock tydligt att denna problematik fick en lösning av förslaget också vilket var ett viktigt argument för att övertyga politiker eftersom det svarade väldigt bra mot den nya läroplanen och aktuell forskning.
5.2. Policyströmmen
I denna ström föds idéer konstant men det krävs vissa egenskaper för att idéerna ska få fäste och ta sig upp på beslutagendan. Ett förslag blir starkare och har större chans att överleva om förslaget i sig är väl utarbetat och om det är tekniskt genomförbart samt att det överväger framtida begränsningar. Det är också viktigt att specialister, i detta fall tjänstemännen på
63Sävås, Sonja. Rektor på Sörgårdsskolan. Intervju, 2020-05-07 64Spånberg, Mats. Skolchef. Intervju, 2020-05-07
förvaltningen, ställer sig bakom förslaget. Ett förslag stärks av policyentreprenörers arbete att förankra förslaget hos beslutsfattare.
5.2.1. Väl utarbetat och tekniskt genomförbart
När rektorerna för Sörgårdsskolan och Gullviveskolan först presenterade sitt förslag till politikerna var det som presenterades inte tillräckligt genomarbetat enligt dem själva och förvaltningen. Vad som föreslogs var att slå ihop eleverna i Sörgårdsskolan med
Gulliveskolan. De skolor som skiljde sig ifrån mest i resultat och elevernas härkomst. Det föreslogs att de skulle få ta över högstadiets lokaler. Sonja Sävås, rektor för Sörgårdsskolan och en av rektorerna som kom med förslaget ansåg att det var nödvändigt att börja
någonstans med en förändring av organisationen.
“ Det var ju vårat radikala förslag för att få ihop det ( … )men skolchefen insåg ju, som jag också insåg, att man måste ju få med sig Gyllenforsskolan också ju och att vi inte kunde ta över högstadiet. Men vi måste ju någonstans börja på ett förslag”. 65
Det förslaget presenterades samtidigt som politikerna och förvaltningen funderade över hur de skulle spara pengar. Elevantalet minskade och 2014 fanns det som förslag att stänga ner en skola och då resonerades det i nämnden att integrationsproblemet kunnat åtgärdas samtidigt. Läget förändrades 2015 då många flyktingar kom till kommunen och elevantalet gick upp igen vilket gjorde den idéen inaktuell. Idéen om att blanda elever fanns alltså men förslaget var inte utarbetat när det presenterades. Trots det upplevde Sävås att många politiker blev glada för det initiala förslaget och att det var något de väntat på. Politikerna i presidiet var överens om att blanda eleverna var rätt strategi. Ulla Christiansson, andre vice ordförande i nämnden säger att de var övertygade om att detta var vägen att gå. I slutet på augusti 2015 beslutade nämnden att förvaltningen skulle genomföra en utredning för ett ökat lärande och högre måluppfyllelse. Utredningen presenterades runt ramarna av den nya skollagen, 66
läroplanen och forskning som visar att svensk skola blivit mindre likvärdig. Sonja Sävås, rektor på Sörgårdsskolan ansåg att skolchefen var noggrann och såg till att förslaget skulle ha en bra täckning och belägg från forskning.
65 Sävås, Sonja. Rektor på Sörgårdsskolan. Intervju 2020-05-07 66 §74, barn- och utbildningsnämnden, 2016-06-20
“Mats var väldigt duktig på att skriva den här utredningen och hitta täckning i forskning för det vi tänkte göra ( … ) att forskning faktiskt har sagt att vårt fria skolval inte gjort skolan, den svenska skolan, mer likvärdig utan tvärtom. Han hittade såna grejer och fick belägg för det i sin utredning”. 67
Stefan Nilsson Nylén, en politiker i nämnden som inte röstade för förslaget utan reserverade sig, menade att utredningen var för snedvriden och att negativa aspekter av en total
skolomorganisation inte fick tillräckligt med utrymme och inte problematiserades ordentligt. Han upplevde också att allting gick väldigt fort och att det skulle ha varit bättre att vänta. 68
Det fanns en kostnadskalkyl för implementeringen i utredningen. Hur skolskjutsen skulle lösas fanns inte med i utredningen. Den problematiserades men det fastslogs att det var för tidigt att komma med konkreta lösningar. Fritidsverksamheten undersöktes inte heller i detta skede. Vid utredningens offentliggörande under våren 2016 möttes den av kritik från en grupp som kallade sig “Skolupproret”, ett initiativ som startades av den grupp föräldrar som var starkt kritiska till förslaget. De punkter de ansåg vara tekniskt svåra att genomföra var transporten till och från skolan. 69
Det fanns inga fel i utredningen som uppmärksammades av politikerna. När den färdiga utredningen kom fanns som sagt kritik mot att de negativa konsekvenserna inte var likställda med de positiva men det fanns inget som var tillräckligt fel för att slå hål på förslaget. För att ett förslag ska bli taget på allvar behövde politikerna se det som tekniskt genomförbart. Utredningen fokuserade på att vara underbyggd av tidigare forskning och på det viset vara väl utarbetad. Mindre fokus låg på hur tekniskt genomförbar den var, även om ett budgetförslag fanns med.
5.2.2. Acceptans bland specialister
Inom förvaltningen var det få som motsatte sig förslaget. I intervjuerna blir det tydligt att tjänstemännen varit överens. Det fanns ingen som inte ansåg att det var nödvändigt att blanda
67 Sävås, Sonja, rektor på Sörgårdsskolan, Intervju 2020-05-07
68 Nilsson Nylén, Stefan, (SD), nämndsledamot i barn- och utbildningsnämnden. Intervju, 2020-05-12 69 Skrivelse till barn- och utbildningsnämnden. Motförslag. daterad: 2016-04-07
elever från olika områden för att lösa problemet. Enligt Spånberg, skolchefen var alla eniga om att detta var vad som var absolut bäst för eleverna i Gislaved och Smålandsstenar.
“...verkligen en enorm sammanhållning att vi skulle klara hem det här. Alla vet jag inte om de tyckte så, men de var väldigt lojala med det som vi tog fram och gjorde underlag för vilket var tryggt i sig”. 70
Christiansson, förste vice ordförande säger det samma. Sävås rektor för Sörgårdsskolan uttrycker det likadant när hon pratar om rektorerna i kommunen och tjänstemännen på förvaltningen.
“På förvaltningen, alla var med på resan, det fanns ingen som kände något annat, alla tyckte att vi gjorde något jättebra”. 71
Även politikern i nämnden, Nilsson Nylén styrker skolchefen Spånbergs bild av acceptansen bland tjänstemännen. Enligt honom fanns det dock enskilda tjänstemän som motsatte sig. Han kunde se att de som personligen blev påverkade, med barn i kommunens skolor, var negativt inställda medan de som inte bodde i kommunen eller inte hade barn i skolorna var positiva. Men överlag var förvaltningen som helhet överens och backade förslaget enligt honom.
5.2.3. Överväger framtida begränsningar
Budget är en avgörande faktor för att ett förslag ska gå igenom. Om det inte finns ett
budgetförslag medräknat kommer det bli svårt för en idé att få fäste. Utredningen innehöll en kostnadskalkyl för dels ombyggnationer, informationsarbete till föräldrar och de utökade löpande kostnader som en mer omfattande skolskjutsning av elever skulle innebära. 72
2011 ändrades läroplanen och de som utbildas till lärare idag inriktar sig på ett stadie från F-3, 4-6 eller 7-9. En starkt motivering till att göra om skolorganisationen på sättet som föreslogs var att kommunen skulle ligga i framkant med denna struktur som skulle bli praxis.
70 Spånberg, Mats. Skolchef, intervju 2020-05-07
71Sävås, Sonja. Rektor på Sörgårdsskolan, Intervju 2020-05-07
72 Skolorganisation för ökad likvärdighet och förbättrad måluppfyllelse, utredning. Gislaveds kommun, barn-
Att göra på något annat vis skulle potentiellt innebära att det längre fram skulle krävas en
73
omorganisation i alla fall. Samtliga informanter nämner den nya läroplanen som ett argument för stadieindelade skolor.
5.2.4. Policyentreprenörer
Utifrån Kingdons beskrivning av en policyentreprenör har jag identifierat två stycken i detta fall som har agerat utifrån hans kriterier. Det är skolchefen Mats Spånberg och rektor på Sörgårdsskolan Sonja Sävås. I materialinsamlingen har jag inte identifierat någon annan som har haft liknande påverkan på fallet. Båda informanterna framtonar att policyprocessen har varit ett gemensamt samarbete med många duktiga tjänstemän. Det som gör dem till entreprenörer är deras delaktighet i initieringen, agerande i påverkansarbetet och motiveringen till deras handlande.
Mats Spånberg - Som skolchef har han varit expert på området och därför varit en aktör som beslutsfattarna lyssnat till. Som chef för förvaltningen kan han också prata för andra, som andra tjänstemän på förvaltningen. Vad som framkommer vid samtliga intervjuer är att han har lagt ner mycket tid och energi på att träffa politikerna. Från hans sida var det en strategi att ge dem tillräckligt med information så att de skulle ha mod att möta den kritik som skulle komma.
“...kommer ju bränna till det var inte så svårt att räkna ut. Det förstår alla som varit inblandade. Då hade jag en strategi som gjorde att att jag var väldigt aktiv i att erbjuda mina möjligheter att informera om processen för partigrupperna ( … ) träffade jag flera
partigrupper inte bara en gång utan flera. Hela den här informations- och dialogprocessen pågick under våren 2016”. 74
Spånberg arbetade med politikerna för att de skulle förstå varje del av förslaget. Han går också in på att han tog det lite i taget för att det inte skulle bli för mycket utan att de vande sig vid tanken på en helt ny skolstruktur.
73 Skolverket,
Sonja Sävås - Rektor för Sörgårdsskolan, den skola som hade bäst skolresultat och mest gynnsam socioekonomisk sammansättning bland eleverna och som varit en extra
ledningsresurs på Gullviveskolan, som hade de sämsta skolresultaten i kommunen och den minst gynnsamma socioekonomiska sammansättningen bland eleverna. I den rollen hade Sävås en position där hon kunde få aktörer att lyssna på henne. Enligt henne var det en bidragande faktor till att politikerna tog rektorernas förslag på allvar i det inledande skedet.
“jag tror att eftersom jag hade en skola som fungerade väldigt bra ( … ) Då trodde dom på det. Då trodde dom på att vi rektorer kunde enas om det”. 75
Skolchefen Mats Spånberg lyfter också rektorernas engagemang och nämner Sävås som en viktig faktor för att det skulle kunna gå att genomföra. När rektorerna gick till politikerna med ett förslag på en sammanslagning var tanken snarare att testa vilken respons förslaget fick. I arbetet med att “mjuka upp” aktörer spenderade Sävås mycket tid med lärare och pedagoger på de berörda skolorna. Hon förstod att det var viktigt att de var införstådda med vad planen var och att de fick chans att yttra sig.
Spånberg och Sävås betonar i intervjuerna hur mäktigt och stort det har varit att få ha varit en del av detta arbete. Det fanns en stark övertygelse hos dem att det de gjorde var stort och skulle hjälpa de som har sämre förutsättningar i skolan men också samhället och senare i deras liv. Båda beskriver arbetet med detta som det största i sina karriärer och att de är stolta över att ha varit en del utav denna process.
5.3. Politikströmmen
I denna ström uppkommer idéer och lösningar på problem. Det är inte på samma vis som i policyströmmen men politiker som till exempel blivit invalda kan komma med nya idéer. Genom opinionsyttringar kan allmänheten påverka politikerna och på så vis förändra agendan och politikerna lyssnar alltid efter allmänhetens åsikter och försöker genomföra dem.
5.3.1. Valresultat
Efter valet 2014 bildade Socialdemokraterna, Moderaterna och Miljöpartiet en majoritet i kommunen. I barn- och utbildningsnämnden förändrades inte sammansättningen av presidiet något, ordförande och andre vice ordförande bytte plats. Genom samarbetet så blev det en stark majoritet något som informanterna anser har spelat en roll i att nå konsensus fortare. 76
5.3.2. Opinionsyttringar
2013 mottog kommunen en anmälan från lärarna på skolan med sämst resultat och högst andel utlandsfödda elever. Lärarna menade att resurserna de fick inte var tillräckliga och det extraarbete som behövdes för många elever inte blev kompenserat. Samma år skickade ett 77
antal föräldrar in klagomål till kommunen om att situationen på skolan för deras barn var ohållbar. De hade tagit del av den rapportering som skett kring skolan om elevernas resultat 78
och den anmälan skyddsombudet gjort till arbetsmiljöverket om att lärarna inte hann med, mycket på grund den extra tid de behövde lägga på elever med utländsk bakgrund, något som SVT rapporterade om. Under 2014 publicerades ett antal artiklar i den lokala tidningen 79
Värnamo Nyheter om Gislaveds dåliga skolresultat i jämförelse med landets andra
kommuner.808182 Bortsett från detta upplevde inte politikerna det som att just skolresultat var något som diskuterades i kommunen. Politikern i barn- och utbildningsnämnden Nilsson Nylén uppfattade inte att det fanns en tydlig opinion från medborgarna, bortsett från föräldrarna på Gullvivan. Förste vice ordförande i nämnden Christiansson styrker den uppfattningen. Hon menade att det debatterades mer om andra aktuella skolfrågor i kommunen, som exempelvis införandet av iPads till alla elever i kommunen. 83
2016 efter utredningen offentliggjorts var det många föräldrar som kraftigt protesterade mot förslaget. Informanterna berättar om att politiker och tjänstemän fick motta hotelser. Några av föräldrarna gick ihop och skapade ett eget förslag i respons till utredningen, kallad
76 Christiansson, Ulla (M), förste vice ordförande barn- och utbildningsnämnd. Intervju, 2020-05-08 77Skrivelse till barn- och utbildningsförvaltningen, Gislaveds Kommun, daterad 2013-04-16 78Skrivelse till barn- och utbildningsförvaltningen, Gislaveds Kommun, daterad 2013-10-16 79Losten, Peder, ”Gislaved uppfyller inte skollagen”, SVT, 2013-09-27
80Stork, Fredrik. Mer pengar inte lösningen enligt skolledare. Värnamo Nyheter. 2014-12-29 81Johansson, Fredrik. Skolresultat bekymrar. Värnamo Nyheter. 2015-01-05
82Karlsson, Oliver. GGVV regionens enda område i utanförskap. Värnamo Nyheter.
‘Skolupproret’ där de föreslog att behålla skolorna som de var men att göra insatser för de barn som började på förskolan varje år. De genomförde en enkätundersökning och försökte visa riskerna med förslaget. 84
5.4. Analys
5.4.1.
Hur såg processen ut som ledde fram till beslutet om en omorganisation av skolverksamheten i Gislaveds kommun?Strömmarna kopplas samman och ett policyfönster öppnas.
I föregående avsnitt presenterades de variabler i varje ström som varit verksamma i detta fall. I detta avsnitt ska jag visa hur dessa kopplades ihop och blev till ett beslut. Ett policyfönster är en begränsad tid som en lösning har chansen att ta sig upp på beslutsagendan och
accepteras av politiker. Det öppnas när ett problem erkänns, en lösning finns tillgänglig och en förändring har skett i den politiska strömmen för att beslutsfattare ska vara mottagliga. Policyentreprenörer spelar en stor roll i att koppla ihop dessa strömmar så att en policy kan genomföras. Att koppla ihop strömmarna innebär att aktörer, ofta policyentreprenörer kopplar ihop sin föredragna lösning med ett problem och gör detta när beslutsfattare är redo och mottagliga.
Det finns olika typer av fönster beroende på vad som varit avgörande för att det ska ha öppnats. I detta fall öppnades fönstret för att problemet med integrationen i Gislaveds tätort var så överhängande att politikerna blev övertygade att det behövdes en lösning. Det var problemet som fick upp idén på agendan. Politikströmmen var redo, som visat i tidigare avsnitt blev politikerna glada när rektorerna med Sävås i spetsen presenterade ett första förslag på en lösning genom att slå ihop två skolor. Politikerna var medvetna om problemen i skolorna och sökte sig till policyströmmen efter en lösning. När sedan Smålandsstenar kom in i bilden skedde en omvänd process där politikerna och tjänstemännen fick ett ytterligare problem de kunde fästa sin lösning på. Kollegialt lärande och den nya läroplanen med tydligare stadieindelning och det nya upplägget på lärarutbildningen passade väl på deras redan föreslagna lösning som först enbart skulle lösa problemet med integration. Att
politikerna var övertygade om att problemet var så pass allvarligt berodde på det arbete som
policyentreprenörerna gjorde i det som Kingdon kallar att “mjuka upp”. Skolchefen Mats Spånberg höll under 2014 på med denna process, han tog upp problemet med integrationen och skolresultaten men kopplade då inte ihop det med den lösning som sedan kopplades till problemströmmen;
“... skrev fram underlag och synpunkter och då driver vi liksom inte till sin spets i det läget utan pekar på segregationen och andra saker. Och det höll vi på med 2014.” 85
Vid denna tidpunkt presenteras den första idéen på en lösning av rektorerna. Anledningen till att lösningen togs på allvar var dels det arbete som gjorts med att skapa en medvetenhet, men också avsändaren av förslaget. Sävås, en av rektorerna hade under en längre tid pratat om denna lösning på sin egen skola och med de andra rektorerna. Hon “mjukade upp” i policyströmmen för att skapa konsensus i den. Detta är fenomenet Kingdon kallar
bandwagon eller tipping point. Idéen börjar hos en eller två i policyströmmen men sprider sig bland specialisterna, tjänstemännen, tills det inte längre finns något annat alternativ och det nya förslaget blir normen, a “widespread feeling” bland specialisterna. Eftersom rektorerna kunde presentera ett enhetligt förslag som de stod bakom med Sävås i spetsen, rektor för den skola som potentiellt skulle få flest upprörda föräldrar, ingav det ett förtroende hos
politikerna.
Även om policyfönstret har öppnats är det inte öppet länge och det gäller att ta till vara på den möjlighet som finns. Fönstret kan stängas av olika anledningar och det gäller att som policyentreprenör kunna identifiera när det öppnats och agera. Enligt Spånberg så passade tjänstemännen på efter valet, han ville att det skulle ske snabbt att politikerna inte skulle “fega ut” om det närmade sig val;
“... drar det ut ett halvår till så finns det stor risk att det rullar åt andra hållet för då hamnar vi snart i en valrörelsesituation och då kommer även de som tycker på ett visst sätt att vackla ( … ) Jag visste att ett beslut måste fattas 2015 för att kunna driva det för få ett skarpt slut 2016 det är jag helt säker på. Det var också en strategi jag hade från början, det pratade vi om att det är det vi måste till.” 86
85 Spånberg, Mats. Skolchef, intervju, 2020-05-07 86ibid. 2020-05-07
