Masteruppsats i offentlig förvaltning [VT 2012]
Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet Clara Engstrand 881229
Handledare: Rolf Solli Examinator: Patrik Zapata
Övervakning eller vägledning?
En studie om styrning av mikroprocesser inom äldreomsorgen
Förord
Jag vill inledningsvis tacka min handledare Rolf Solli som väglett mig och bidragit med värdefulla råd under skrivandets gång. Jag är även tacksam för det intellektuella utbyte som min kurskamrat Matilda Bengtsson har bidragit med under hela utbildningen i allmänhet och under uppsatsskrivandet i synnerhet. Jag vill också tacka min vän Jessica Sjölund som lämnat sina synpunkter och stöttat mig genom hela processen.
Tack även till de personer som delat med sig av sina erfarenheter och låtit mig följa dem i deras arbete inom hemtjänsten.
Sammanfattning
Sverige är i en trend där den äldre andelen av befolkningen blir allt större. Att allt färre skall finansiera allt fler tillhör knappast nyheterna. Men att allt färre också skall vårda allt fler är inte lika uppmärksammat. Det senare förefaller vara ett större bekymmer än finansieringen. Det är med anledning av detta utmålade framtidsscenario som äldreomsorgen i denna studie diskuteras i termer av nya styrmetoder och ökad effektivitet. För att mota upplevda problem och möta framtida krav och behov har olika styrmodeller inom äldreomsorgen utvecklats, men få kan sägas ha svaret på hur alla motstridiga mål ska förenas och uppnås. En metod för att effektivisera och modernisera äldreomsorgen har varit införandet av IT-stöd av olika slag. En typ av IT-stöd är det planerings- och schemaläggningsverktyg som undersöks i denna studie. Inom ramen för studien används begreppet mikroprocesstyrning för att beskriva den typ av styrning som detta verktyg kan klassificeras som. Syftet med uppsatsen är att utveckla kunskap om och förståelse för styrning av mikroprocesser inom äldreomsorgen och den upplevda effekten av dessa för anställda och chefer. Materialinsamlingen har i huvudsak bestått av intervjuer och observationer i en kommun där denna typ av styrningsverktyg används.
Resultatet visar att verktyget är ett effektivt ledningsinstrument eftersom styrningen är extremt hård. Höga chefer är mest positiva medan operativa administratörer ser svårigheter i användandet och är därmed mycket negativt inställda. Bland vårdpersonalen är meningarna skilda men i huvudsak har de accepterat att verktyget används och rättar sig efter det.
Innehållsförteckning
1. Inledning och problembeskrivning...1
1.1 Styrmetoder inom äldreomsorgen... 2
1.2 Mikroprocesser... 3
1.3 Syfte och frågeställningar... 4
1.4 Disposition... 5
2. Den svenska äldreomsorgens framväxt...6
2.1 Ädelreformen... 7
2.2 Framväxt av hemtjänst... 8
2.3 Tidigare forskning kring hemtjänst... 9
3. Referensram... 11
3.1 Tre huvudsakliga teorier... 11
3.1.1 Scientific Management... 12
3.1.2 Domänteori... 13
3.1.3 Teori X, Y och Z... 15
4. Hur det gick till... 17
4.1 Val av kommun... 17
4.2 Studiens inledande moment - intervjuer...17
4.3 Kommunens projektdokumentation... 18
4.4 Observationer... 18
5. Fältet kommer till tals... 20
5.1 TES i praktiken... 20
5.2 Hemtjänstens verksamhet i kommunen... 22
5.3 Projektförslag och projektmål... 23
5.4 Intervju med projektledare... 24
5.5 Intervju med TES-samordnare... 26
5.6 Kategorier från fältet... 27
5.6.1 Verktygets nytta... 27
5.6.2 Inställning till förändring... 28
5.6.3 Övervakning... 30
5.6.4 Stressnivå... 30
5.6.5 Inflytande... 31
5.6.6 Informellt ledarskap... 32
5.6.7 Sammanfattning... 32
6. Analys... 33
6.1 TES och Taylorismen... 33
6.2 Hemtjänstens domäner... 34
6.3 X, Y och Z, vilken bokstav präglar verksamheten?...35
6.4 Dags att knyta ihop säcken... 36
7. Slutsatser... 37
7.1 Hur vi går vidare... 38
Referenser... 40
1. Inledning och problembeskrivning
Sverige är i en trend där den äldre andelen av befolkningen blir allt större. Att allt färre skall finansiera allt fler tillhör knappast nyheterna. Men att allt färre också skall vårda allt fler är inte lika uppmärksammat. Det senare förefaller vara ett större bekymmer än finansieringen. Hur den framtida våden skall utformas och effektiviseras kan med stor sannolikhet vara en av vår tids knäckfrågor.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) kom 2010 med rapporten ”Framtidens utmaning” där samtliga riksdagspartier enats om vilka framtidens utmaningar är. Enligt rapporten ökar kostnaderna för kommuner och landsting med närmare 20 procent till år 2035 på grund av befolkningsutvecklingen, vilket motsvarar 1,40 kr i ökad skatt per invånare. SKL tror dock inte det räcker. Under perioden 1980–2005 ökade kostnaderna för välfärdstjänster med cirka en procent per år utöver det som hängde ihop med befolkningsutvecklingen. SKL räknar därför med en sådan enprocentig ökning även under kommande år. Då blir den totala kostnadsökningen 50 procent, motsvarande 13 kr i ökad kommunalskatt fram till år 2035 (Målqvist 2010). Det är med anledning av detta utmålade framtidsscenario som äldreomsorgen skall diskuterats i termer av nya styrmetoder och ökad effektivitet.
Det grundläggande målet med den svenska äldreomsorgen är att äldre ska bo kvar i sitt hem så länge som möjligt. För att boendemålet ska uppnås erbjuds tjänster som servicehus, äldre- och seniorboende, särskilt boende, dagcentraler samt andra stödinsatser. Den mest omfattande delen av äldreomsorgen är hemtjänsten. Vård och omsorg är, som all annan verksamhet, beroende av bra styrsystem eftersom ambitionen är så bra vård som möjligt för de resurser som står till förfogande. För att på bästa sätt tillgodose behoven och utföra insatserna enligt gällande biståndsbeslut är hemtjänsten beroende av fungerade rutiner som tar hänsyn till brukare, personal och ekonomi.
1.1 Styrmetoder inom äldreomsorgen
För att mota upplevda problem och möta framtida krav och behov har olika styrmodeller inom äldreomsorgen utvecklats, men få kan sägas ha svaret på hur alla motstridiga mål ska förenas och uppnås. En metod för att effektivisera och modernisera äldreomsorgen har varit införandet av IT-stöd av olika slag. På nationell nivå betonas betydelsen av en snabb utbyggnad av IT inom vård- och omsorgssektorn. Utvecklingen av IT-baserade stödsystem går därför mycket snabbt och antalet aktörer har ökat. Flertalet system syftar till att ha en beslut- och planeringsstödjande funktion, medan andra syftar till att minska den personliga närvaron i vården och omsorgen. För att skapa effektivitet är den dagliga arbetsplaneringen av stor betydelse och många hemtjänstenheter har därför gått från manuell till datastödd arbetsplanering. Vid datastödd planering har varje arbetstagare sitt schema planerat efter bland annat geografiskt område, kompetens, hjälptider och insatsens tyngd. (Målqvist 2010: 23-24)
Karin Hedström (2004) skriver i sin avhandling om vilka värden som datoriseringen av äldreomsorgen drivs av. I avhandlingen framhålls att beslutsfattare och andra, genom att datorisera äldreomsorgen, hoppas på goda effekter såsom bättre tillgång till information i samband med möte med den äldre, förbättrad samverkan över organisationsgränser, högre grad av decentraliserade beslut, bättre uppföljning, mindre hierarki, större möjlighet för äldre att agera själva samt bättre utnyttjande och kontroll av privata omsorgsgivare. Samtidigt kan denna typ av system uppfattas som kontrollsystem då alla aktiviteter registreras vilket kan leda till att personalen känner sig misstrodd och övervakad. (Andersson & Ortman, 1995:9)
1.2 Mikroprocesser
Att styra offentlig verksamhet genom fokus är både gammal och nytt. Det finns inom vården en lång tradition med så kallade metodböcker, det vill säga regelverk över hur vården skall genomföras. Mycket tyder på att intresset för dessa metodböcker, mikroprocesser, har varit lågt de senaste tjugo åren. Med New Public Management introducering inom den offentliga sektorn (Hood 1991, Almqvist 2006) blev intresset för styrning mer av makrokaraktär, till exempel marknadsmekanismer för att effektivisera verksamheter inom den offentliga sektorn. Dessa tankar utvecklades till styr- och driftsformer i kommunerna, med tydliga inslag av marknadstänkande, målstyrning och decentraliserat beslutsfattande (Sveriges Kommuner och Landsting 2009: 6-7). I det här synsättet antas verksamheten i detalj styras av konkurrens enligt industriliknande tekniker.
Seddon (2010) belyser de problem som uppstår när denna typ av styrning appliceras på serviceorganisationer, i vilka hemtjänsten ingår. Han menar att skillnaden mellan tillverkningsorganisationer, som teorin att styra med hjälp av mått och standarder är utvecklad för, och serviceorganisationer, är den variation som präglar kundernas efterfrågan. Olika kunder (i detta fall brukare) ställer olika krav, och om systemet inte kan hantera denna variation kommer kostnaderna att öka (Seddon 2010:28). När denna typ av styrning tillämpas på serviceorganisationer resulterar detta i att man försöker hantera variationen i kundernas efterfrågan genom att införa rutiner och standardformer.
Resultatet blir ett omfattande slöseri som undviks genom att istället införa hänsyn till variationen (Seddon 2010:29).
Avsikten med att styra med hjälp av mått och standarder är att förbättra effektiviteten.
Seddon menar dock att de verkliga effekterna blir att självkänslan undertrycks hos de som utför arbetet. Chefer mäter och styr arbetet eftersom de tror att den mängd arbete som kan utföras måste planeras och övervakas i enlighet med planen, vilket han medger
är sant. Dock utvidgar cheferna denna idé till att styra de anställdas aktiviteter. Det är inom tillverkningsindustrin väntat att aktivitetstiderna ska variera, men inte alls i samma utsträckning som i ett serviceföretag. Att använda den här typen av mått när man leder människor menar Seddon bara kommer att försämra verksamheten eftersom mätetalen blir tvångsmedel (Seddon 2010: 28-29).
De styrmekanismer som särskilt diskuteras här är rutiner eller procedurer som människor ständigt utför, antingen för att klara sin egen vardag eller för att utföra sina arbetsuppgifter. I denna studie kallas de mikroprocesser. Att styra med hjälp av mikroprocesser kan beskrivas som styrning på lägsta möjliga nivå. Fokus i denna uppsats är att studera vad som styr dessa mikroprocesser och vad som påverkar utförandet.
1.3 Syfte och frågeställningar
Huvudämnet i denna uppsats är mikroprocesser och dess upplevda effekter bland medarbetare och chefer. Den särskilda mikroprocess som kommer att studeras är ett planeringsverktyg som används inom den svenska äldreomsorgen och går under benämningen TES (Trygghet, Effektivitet, Säkerhet).
Syftet med uppsatsen är därmed att utveckla kunskap om och förståelse för mikroprocesser inom äldreomsorgen och den upplevda effekten av dessa för anställda och chefer. Det kan exempelvis handla om arbetsmiljön för de anställda, om de upplever att stressnivån påverkas av TES eller om de ser annorlunda på de överordnade sedan införandet. Uppsatsen ämnar besvara nedanstående frågeställningar.
Hur upplever vårdpersonalen att arbetet påverkas av att styrning sker genom mikroprocesser?
Vilka är fördelarna respektive nackdelarna av mikroprocesstyrning för utförare av hemtjänst?
Hur påverkas verksamheten av mikroprocesstyrning?
Avsikten med denna studie är att den skall resultera i bidrag till den fortgående utvecklingen av god styrning av vård och omsorg. Det styrsystem en kommun väljer att använda spelar stor roll för hemtjänstutföraren, vare sig det är en privat eller kommunal.
Studien motiveras också av förhållandet att det finns för lite forskning inom området och målet är först och främst att skapa förståelse och inblick i hur system som TES fungerar, samt hur de upplevs av chefer och vårdpersonal inom hemtjänsten. För att kunna säga något om mikroprocessers påverkan på hemtjänsten och äldreomsorgen är det lämpligt att se hur de används i praktiken, vad berörda säger om dem samt hur de arbetar med dem.
För att kunna ta reda på detta är det nödvändigt att delta i och betrakta det dagliga arbetet.
Metodvalet för studien är observationer och intervjuer. Då studien syftar till att undersöka styrningsverktyg av äldreomsorgen är det chefer och anställda som är huvudobjekten.
Eftersom TES är ett verktyg som inte används av brukarna inkluderas inte de i studien.
1.4 Disposition
Uppsatsens fortsatta framställning inleds med en del som behandlar den svenska äldreomsorgens framväxt samt tidigare forskning kring ämnet. Efter detta inledande kapitel följer den teoretiska ramen som i huvudsak består av tre valda teorier, Taylors scientific management, domänteorin samt teori X, Y och Z. Nästkommande kapitel innehåller en genomgång av den metod som används för att samla in empiri och därefter följer en presentation av det samma. Analysen, som följer, utgår från de tre teorier som presenterats i referensramen. Avslutningsvis sammanfattas några av resultaten på ett reflekterande sätt och förslag på fortsatt forskning lämnas.
2. Den svenska äldreomsorgens framväxt
Den svenska äldreomsorgen har genomgått stora förändringar sedan uppkomsten av denna numera grundläggande del av välfärden. Det första steget mot att staten började ta ett kollektivt ansvar för grupperna sjuka och fattiga (i vilka äldre ingick) kan antas härstamma från den sociala kris som uppkom under början av 1800-talet. Denna kris uppstod som ett resultat av att jordbrukssamhället förändrades, och betydligt fler yngre människor sökte sig till storstäderna för att hitta arbete. Detta skapade en stagnerande fattigdom som i sin tur gav en kraftig ökning av alkoholism, kriminalitet och vårdbehov som konsekvens. 1871 infördes Fattigvårdsförordningen vilket innebar att kommunerna skulle ha ansvar för alla behövande (detta ansvar hade tidigare varit familjens).
Fattigvården hade tidigare endast haft ansvar för sinnessjuka människor och föräldralösa barn (Eliasson-Lappalainen m.fl. 1998).
Idéer om att bekämpa fattigdomen i det nya moderna samhälle som började byggas, det svenska folkhemmet, tog sig starkt uttryck i lagen om socialhjälp som kom år 1956.
Staten bytte då namn på insatserna från fattigvård till socialhjälp och invånarna fick med denna reform avstå från arbete vid sjukdom samt söka hjälp för specialistvård och tandvård (Drott Tolf, mfl 2010). Hemmaboendeideologin är något som växte sig stark på 1950-talet och har präglat äldreomsorgens utveckling. Anledningen till att man började föredra att vårda äldre i det egna hemmet istället för på ett ålderdomshem var bland annat den kritik om missförhållanden som riktades mot äldreomsorgen på 1940-talet. Den första typen av hemtjänst som uppkom var till en början under Röda Korsets regi.
Verksamheten fortsatte dock att expandera genom ett direktiv från socialstyrelsen och den största expansionen skedde på 1970-talet (Wånell 2006). Ålderdomshemmet som var den huvudsakliga boendeformen för äldre med vårdbehov varade fram till 50-talet då ett nytt yrke växer fram, nämligen hemsamariten, vars roll var att ge äldre olika typer av hjälp i det egna hemmet (Wånell 2006 & Drott Tolf, m.fl. 2010).
Ålderdomshemmen hade haft ansvar för vården av personer med kroniska sjukdomar men år 1951 flyttades ansvaret till landstinget och så kallade sjukhem och långvård inrättades. Ålderdomshemmet fortsatte att verka under kommunens regi och denna uppdelning mellan kommun och landsting varade fram till 1990 (Drott Tolf, m.fl. 2010).
Ett viktigt steg i utvecklingen mot den äldreomsorg vi har idag var införandet av Socialtjänstlagen (SoL) 1982. Denna lag är en ramlag med syfte att skapa utrymme för flexibilitet och lokala lösningar. Lagen anger socialtjänstens huvudmål utan att ge detaljerade riktlinjer för hur verksamheten ska bedrivas. Ramen är fastställd av riksdagen som sedan överlåter ansvaret på de enskilda kommunerna att utforma sin verksamhet.
SoL utgör grundstommen i all offentlig äldreomsorg och det är utifrån denna lag som det huvudsakliga beslutsfattandet inom äldreomsorgen sker; exempelvis beslut om hemtjänst (Lill, 2010: 21-22).
2.1 Ädelreformen
I december 1990 beslutade riksdagen, på grundval av förslagen i regeringens proposition Ansvaret för service och vård till äldre och handikappade, att ge kommunerna ett övergripande ansvar för långvarig vård och service till äldre och handikappade, den s.k.
Ädelreformen, som kom att bli en av Sveriges största vårdstrukturreformer. Denna reform gav kommunerna förutsättningar att erbjuda ett integrerat socialt och medicinskt stöd för den äldre delen av befolkningen. Beslutet innebar att kommunerna fick ansvar att dels inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre med behov av särskilt stöd, dels inrätta bostäder med särskild service för personer med funktionshinder.
I begreppet särskilda boendeformer för service och omvårdnad inryms ålderdomshem, servicebostäder, gruppbostäder och lokala sjukhem. Begreppet har därmed en bredare innebörd än det tidigare begreppet bostäder med gemensam service, så kallade servicehus. Kommunen hade tidigare endast haft ansvar för den service som inte var medicinskt relaterad, så som städning, boende och måltider, medan landstinget var ansvarig för medicinering och vård (Svenska Kommunförbundet 2003).
Kommunerna fick med Ädelreformen ansvar för hälso- och sjukvårdsinsatser i särskilt boende och blev därmed också sjukvårdshuvudmän. Denna omstrukturering innebar att allt fler kunde erbjudas avancerade sjukvårdsinsatser i det egna hemmet. Huvudsyftet med reformen var att verka för en helhetssyn i det praktiska arbetet kring äldreomsorgen, undvika parallella organisationer, samt inspirera till en flexibel användning av resurserna.
Genom att huvudansvaret låg på kommunerna så hoppades man att reformen skulle leda till mer effektiva verksamheter (Svenska Kommunförbundet 2003:7). Ledorden för Ädelreformen kan beskrivas som helhet, samordning och effektivitet och syftade till att verksamheten skulle se individens behov ur ett helhetsperspektiv. Detta mycket på grund av att resurserna inte räckte till under 1970- och 1980-talet för att bygga ut den befintliga offentliga vården. Denna strävan har präglat svensk äldreomsorg och förstärktes genom Ädelreformen och fortsatte dominera de kommande åren (Forsell 2002: 10-11).
2.2 Framväxt av hemtjänst
Som nämns tidigare infördes hemhjälp för äldre på 1950-talet på initiativ av frivilligorganisationer. Innan dess hade den offentliga äldreomsorgen i princip enbart bestått av institutionsvård, främst i form av ålderdomshem. Enligt 1947 års politiska riktlinjer skulle ålderdomshemmen genomgå en kraftig utbyggnad men samhällsekonomin omöjliggjorde redan från början denna satsning, samtidigt som politiker började uppmärksamma att antalet gamla skulle komma att öka kraftigt. Bland annat riktade Ivar Lo-Johansson kraftig kritik mot ålderdomshemmen vilket startade debatten. Han argumenterade istället för vård i hemmet och lanserade parollen "Hemvård istället för vårdhem". Det första försöket med hjälp till gamla i hemmet startade 1950 av Röda Korset i form av hemsamaritverksamhet. Till denna verksamhet rekryterades hemmafruar som avlönades för hembesöken och arbetade några timmar per dag. Bland både de äldre och de ansvariga blev verksamheten snabbt ett populärt, billigare alternativ till de otillräckliga institutionsplatserna. Redan två år senare, 1952, formulerade Socialstyrelsen det första direktivet för hemhjälp för gamla. Detta symboliserar hur
snabbt de officiella målformuleringarna ändrades från institutionsvård i riktning mot vård i hemmet. Samma år tillsatte dåvarande socialminister Gunnar Sträng en åldringsvårdsutredning innehållandes direktiv som innebar ett ifrågasättande av ålderdomshemslinjen. Syftet med utredningen var att söka lösningar till åldringsvårdens problem på andra vägar än anstaltsvård. Detta bland annat genom åtgärder för att möjliggöra för äldre att bo kvar hemma. Resultatet av utredningen markerade tydligt att vård i hemmet skulle vara äldreomsorgens huvudalternativ (Szhebehely 1995: 27-29).
Fram till 1975 ökade all offentlig vård och även äldrevården. Dock växte hemtjänstens omfattning till större grad än institutionerna inom äldreomsorgen fram till denna period.
Under 1980-talet minskade både institutionsvård och hemhjälp, en sammantagen minskning av den offentliga äldreomsorgen. Denna förändring, som ofta beskrivs som en avinstitutionalisering, kan också betraktas som en informalisering då fler äldre fick hjälp från familjen istället för ifrån den formella sektorn (Szhebehely 1995: 32-33).
2.3 Tidigare forskning kring hemtjänst
Forskning kring hemtjänst (eller hemhjälp som det ibland även kallas) har dominerats av studier av kartläggande karaktär kring hemtjänstens utbredning och fördelning i olika befolkningsgrupper (se t.ex. Chapell 1994). Det finns även studier som belyser hur de gamla upplever hemtjänstens kvalité. Resultaten av dessa visar att det för de flesta är viktigt att ha så få vårdbiträden som möjligt i sitt hem, helst ett fast vårdbiträde. Det är också viktigt för många gamla att få hjälpen på en fast tid då rubbning av den personliga tidtabellen kan vara påfrestande (Thomas 1986). Det finns även arbetsmiljöinriktad forskning om vårdbiträdesarbetet som ger en samstämmig bild av ett fysiskt och psykiskt tungt arbete. Szebehely hänvisar här till bland andra Svensson (1996), Gough (1997) samt Thulin (1987). Något som inte lika ofta har blivit belyst är relationen mellan arbetsorganisationen, det konkreta arbetet och vårdbiträdenas syn på arbetet. Nordiska studier om hemtjänst ur personalens perspektiv är i hög grad inspirerade av Kari
Wærness' forskning (1982) som berör flera olika kvinnoyrken inom välfärdsstaten med tyngdpunkt på hemtjänsten. Studier som inspirerats av Wærness' begreppsapparat analyserar hemtjänsten som en formaliserad form av informell omsorg, där vårdbiträdenas förhållningssätt till arbetet beskrivs i termer av husmorskultur, alturism, andraorientering och omsorgsrationalitet (Szebehely 1995:18 -21).
3. Referensram
Referensramen kan delas upp i två delar; dels den tidigare forskning kring hemtjänsten som presenteras i föregående kapitel och som har en teoretisk och analytisk inriktning, men med begränsad empirisk anknytning. Dels arbetsprocesstraditionen som istället gör en detaljerad analys av det vardagliga arbetet i relation till arbetets organisering och i synnerhet då till arbetsledningens strategier för kontroll. Forskningen inom denna tradition är dock till stor del begränsad till varuproduktion. Forskare har inte nämnvärt belyst betydelsen av arbetets organisering för vård- och omsorgsarbete och, i synnerhet inte den form som utförs i människors hem. Omsorgsforskningens diskussioner om omsorgens osynliga och emotionella aspekter är en utmaning för arbetsprocessforskningen (Szebehely 1995:57). Tanken är att kombinera dessa två perspektiv för att få en så utförlig analys som möjligt av studiens resultat från fältet.
3.1 Tre huvudsakliga teorier
För att förklara studiens empiri har tre särskilda hjälpmedel valts ut. En teori som hjälper oss att förstå hur mikroprocesser så som TES fungerar, är Taylors klassiska teori som fokuserar på detaljerade fallstudier av arbetsprocessen. För att hantera den empiri som behandlar verksamhetens olika delar och människorna inom dessa, används domänteorin.
För att slutligen förstå varför människor agerar på de sätt de gör, används teorierna X, Y och Z som hjälpmedel. Dessa teorier används som verktyg för att diskutera frågor som berör hur mycket frihet den anställde ska ha, på vilken nivå verksamheten ska styras, hur den anställdes förmåga och motiv betraktas, hur mycket den anställde ska kunna påverka arbetsuppgifterna, utförandet av dessa osv.
3.1.1 Scientific Management
Taylors teori Scientific Management är en av de äldsta inom organisationsforskningen och lanserades redan 1911 i boken The Principles of Scientific Management. Taylor menar att det finns fyra huvudsakliga principer för hur en verksamhet ska styras. Chefer ska leda arbetsgruppen genom att ta fram rutiner för samtliga arbetsuppgifter där alla moment ingår samt vetenskapligt välja ut, lära, träna upp och utveckla varje anställd. I rekryteringen handlar det också om att välja de personer med rätt biologiska förutsättningar och egenskaper för en specifik uppgift, exempelvis god syn eller flinka fingrar. Chefer ska samarbeta med de anställda för att säkerställa att alla arbetsmoment utförs i enlighet med de vetenskapliga principer som har framtagits. Det poängteras även att arbetet mellan anställda och chefer ska vara jämt fördelat. När en uppgift passar bättre för chefer att genomföra ska denna tas över från den anställde, istället för att ge den anställde större ansvar (Taylor 2005: 33-34).
Den mest framstående idén i scientific management är idén kring arbetsuppgifter, så kallad task idea. Taylor menar att det är omöjligt för anställda att utföra sitt arbete korrekt om han lämnas ensam med det slutgiltiga ansvaret för produkten. Ansvaret för arbetsuppgifterna måste fördelas mellan ledning och den anställda. Rutiner, regler och instruktioner ska utformas för att avlasta den anställde istället för att vara beroende av den anställdes personliga omdöme. Taylor menar att, för att jobba enligt vetenskapliga riktlinjer måste cheferna ta mycket större ansvar för själva utförandet av arbetsuppgifterna genom att planera dem i minsta detalj. Idén bygger på att varje anställds arbetsuppgift är planerad av chefen minst en dag i förväg. Den anställde ska även få skriftliga instruktioner samt en beteckning över vad som behövs (i form av verktyg och liknande) för att utföra uppgiften (Taylor 2005:36). Det ska råda ett nära och personligt samarbete mellan anställd och chef då detta ökar viljan att arbeta vilket i sin tur ökar omsättningen och tillåter verksamheten att växa (Taylor 2005: 24-26).
Taylors principer kan enligt honom själv implementeras på alla typer och nivåer av arbete och verksamheter. Alla arbetsuppgifter kan förbättras och effektiviseras genom vetenskapliga metoder så som systematisering, dokumentering och tidmätning. Det ska även finnas en central planeringsfunktion i varje verksamhet. Taylor menar att alla verksamheter borde investera tid och pengar för att ta fram de snabbaste och mest effektiva arbetsmetoderna för varje arbetsmoment; exempelvis genom matematiska uträkningar, avstånd, ordning och tid (Taylor 2005: 36).
Det antagande som Taylors teori bygger på är att frihet måste vara underordnad effektivitet och den anställde måste hållas under uppsikt. Enligt Seddon är det i själva verket genom frihet som man kan göra effektvinster - för att effektiviteten ska öka måste de som utför arbetet få avgöra vilket som är det bästa sättet att hantera varje specifikt kundkrav. Hemtjänsten är ett arbete som bara människor kan utföra och därför krävs mänsklig kreativitet för att ge service av god kvalitet. Om de människor som ger service begränsas på något sätt kommer servicen att bli lidande (Seddon 2010: 93).
Eftersom Taylors idéer fingerade och gjorde massproduktion möjlig fick den här synen på utformning och ledning av arbete en stark ställning och har det fortfarande. I privat sektor har synen institutionaliserats och är på väg in i den offentliga sfären. Den privata sektorn har länge haft avledningar som arbetat med organisation, rutiner och industriteknik. Dessa finns kvar men har idag ofta modernare namn och fyller samma funktion som tidigare: specifikation. I offentlig sektor finns det en omfattande och växande mängd olika specifikationsformer. De specificerare som styr det organisatoriska livet har dock rört sig bort från Taylors idé att specifikationen ska bygga på vetenskaplig metod och idag anställer man specificerare med erfarenhet som grund (Seddon 2010:245).
3.1.2 Domänteori
Begreppet domänteori lanserades 1979 som ett sätt att studera "Human Service Organizations" vilket kan översättas till välfärdsorganisationer inom vård, skola och
omsorg. Forskarna bakom teorin hade tidigare arbetat som konsulter i ett projekt för att sammanföra två amerikanska "county departments", men kom efter ett års arbete utan större framgång till insikt att den befintliga organisationsforskningen var oförmögen att förklara de empiriska problem de upplevt med sammanslagningen. Som svar på denna brist utvecklade de domänteorin som frångick en traditionell syn på byråkratiska offentliga organisationer vilka fungerande under en hierarkisk rationalitet som menar att välfärdsorganisationer skiljer sig mot klassiska företag och verksamheter. Det är främst motiven och finansieringen som skiljer sig då välfärdsorganisationer har som huvudsakligt motiv att ge service samt drivs av skattemedel, medan privata företag drivs av privat kapital (Kouzes & Mico 1979).
Huvudpoängen i domänteorin är att välfärdsorganisationer är splittrade i tre olika domäner: policy domain (politik), management domain (administration) och service domain (profession). Domänerna har skilda regler och normer samt belönar olika typer av beteenden, vilket leder till att organisationen blir svårstyrd. Det resulterar också i att det blir svårt att hitta en gemensam identitet för organisationen samt att den ene domänens lösning återfinns i en annan domäns problem. Eftersom oberoende beslut tagna i en domän skapar konsekvenser för de andra, strävar varje domän efter att behålla sin integritet och flytta fram sina positioner i systemet (Kouzes & Mico 1979). Enligt Kouzes och Mico leder denna maktkamp till en organisation med ständigt pågående konflikter.
Det finns även hinder för styrningen på grund av svårigheterna att granska, förstå och bedöma yrkesutövarnas faktiska aktiviteter (Parker 1994, Blomgren & Sahlin-Andersson 2003: 19).
Ouchi (1981) menar att det finns olika former av styrning som är passande för olika typer av organisationer. Om personer utifrån försöker mäta yrkesutövares prestationer i detalj finns det risk att fel beteenden belönas. Det är istället bättre att försöka styra genom gemensamma värderingar och normer, genom så kallad klankontroll. Ett exempel på en
konflikt som uppstår är mellan den administrativa och den politiska domänen vid försök att effektivisera vården. Administratörer och politiker kan få svårigheter att göra nedskärningar i verksamheter, dels för att de själva saknar kompetens om i vilken del av verksamheten nedskärningarna kan utföras, och dels för att den professionella domänen bevakar sina separata intressen och inte ser till verksamhetens helhet. Enligt Ouchi är möjligheterna att styra en organisation beroende av att det antingen råder målkongruens eller att individuella prestationer mäts på ett relevant sätt (ibid.).
Enligt Blomgren & Sahlin-Andersson är ledning kunskapsberoende och således krävs det inom vården ett styrverktyg som ger administrationen och politikerna tillräcklig information för att fatta korrekta beslut. Samtidigt är sjukvårdsorganisationen dåligt anpassad för en styrmodell som är alltför top-down eftersom den professionella domänen anser att god vård är svårt att mäta och utvärdera (Blomgren & Sahlin-Andersson 2003:
9-10).
Kouzes & Mico (1979) och Östergren & Sahlin-Andersson (1998: 143) belyser de olika domänernas svårigheter att förstå varandra. De medicinskt professionella har sina normer och synsätt och ser till patientens bästa. Administratörerna har sitt språk och följer sin logik, men behöver förstå dagligverksamheten för att kunna styra den. Eftersom alla tre domäners dagliga verksamhet är skild från de övrigas, måste de förlita sig på kommunikation och informations- och kunskapsöverföring vilka då blir centralt för att styrningen ska bli effektiv.
3.1.3 Teori X, Y och Z
1960 definierade McGregor jämförande antaganden om mänskligt beteende på arbetsplatser. Dessa antaganden är grunden i teori X och teori Y. Ouchi (1981) utvecklade sedan detta och skapade teori Z som ett komplement. Gemensamt för dessa teorier är att de alla går ut på antaganden om människans natur. Dessa antaganden
demonstreras genom beskrivningar kring hur ledningen betraktar de anställda.
Teori X baseras på idén att det existerar en naturlig ovilja att arbeta hos människan. Vi behöver därför kontrolleras och övervakas för att arbeta effektivt. Människor motiveras genom disciplin och kommer bara att prestera bättre än vad som väntas av dem genom belöning. De flesta människor är inte ambitiösa och har ingen större önskan om att ta ansvar utan föredrar att bli ledda. Människor är enligt teori X inte heller speciellt kreativa när det gäller att lösa problem. Ur ett managementperspektiv behöver chefer därför vara auktoritära och fatta egna beslut som sedan vidarebefordras till de anställda.
Teori Y går istället ut på att personalen vill ta ansvar och göra sitt bästa. I denna teori är arbete lika naturligt som lek under gynnsamma förhållanden. Här antas det att människor i allmänhet har god förmåga att lösa organisatoriska problem, kan styra sig själva och vara kreativa i arbetet om de leds på rätt sätt.
Ouchis teori Z gör, precis som McGregor, vissa antaganden kring anställda. Ett antagande är exempelvis att anställda tenderar att vilja bygga kooperativa och intima relationer med de som de arbetar för samt med de som arbetar för dem. I teori Z har även anställda ett stort behov av att bli stöttade av arbetsgivaren och teorin lägger stor värdering i exempelvis arbetsmiljö. Anställda har en välutvecklad känsla för att ta order, disciplin, moral och är plikttrogna (Massie & Douglas 1992). Teori Z kallas ofta för den japanska managementstilen då den sägs spegla den japanska kulturen där anställda är mer engagerade och deltagande och är öppna inför att utföra olika arbetsuppgifter.
4. Hur det gick till
Studiens empiriska insamling har bestått av fem huvudsakliga moment som presenteras i detta kapitel. Dessa är två djupintervjuer, två kombinerade observationer och flertalet kortare intervjuer med personal från två olika arbetsgrupper samt kommunens projektdokumentation. Totalt har femton personer intervjuats och/eller skuggats under totalt fyra dagar.
4.1 Val av kommun
Kommunen som används som fall har valts ut på grund av sin geografiska placering och storlek. Eftersom kommunen både består av stadskärna och landsbygd, är hemtjänstgrupperna verksamma i dessa olika miljöer. Om det finns några skillnader i användandet av TES kan dessa upptäckas genom variationen av miljöer.
4.2 Studiens inledande moment - intervjuer
Intervjuerna som genomfördes var av ostrukturerad karaktär, det vill säga att inte strukturerade frågor användes utan intervjun fortlöpte som ett samtal där frågorna formulerades i stunden. Det första personliga mötet med en representant för kommunen skedde genom en intervju med den person som varit projektledare för projektet TES ingick i. Mötet med projektledaren skedde kl. 13.00 den 24 februari på hennes kontor i kommunhuset. Vi hade ett informativt samtal och projektledaren gav även en genomgång av TES genom att hon visar mig schemaläggningssystemet i hennes dator. Jag blev även visad hur TES- applikationen för smartphones ser ut vilket är det som vårdpersonalen använder sig av vid hembesöken. Då projektledaren inledde sitt uppdrag var projektet i uppstartningsfasen och TES hade bara presenterats och alltså inte blivit infört. När det nämnda projektet nu är avslutat arbetar personen som tillförordnad enhetschef inom hemtjänsten. Projektledaren kan ses som en portvakt som möjliggjorde tillgång till ytterligare delar av verksamheten då detta möte gav information som senare kunde användas och gav möjlighet att genomföra en fältstudie.
Den 20 mars kl. 07.00 träffar jag en person som har titeln TES-samordnare. Mötet sker i hennes kontor i hemtjänsten centrums lokaler. Personen tillträdde sin roll i samband med att TES infördes. Hon var då en kommunal politisk representant och började sedan jobba i hemtjänsten med planering. Under hösten 2011 var hon ansvarig för att utbilda all personal i TES och det hon arbetar med i dagsläget är återrapportering, frågor kring hälso-och sjukvårdslagen, registrering av nya brukare, insatser i systemet samt stöttning i TES. Även TES-samordnaren kan beskrivas som en portvakt som bidrog till möjligheten till att lära känna mer personal inom organisationen som senare kunde observeras.
4.3 Kommunens projektdokumentation
För att på ett så effektivt sätt som möjligt skaffa kunskaper om det projekt som kommunen drivit samt idéer kring varför TES infördes, inkluderas i studiens empiriavsnitt, information från kommunens egen projektdokumentation. Dessa dokument utgörs av projektuppdrag, projektplan samt projektutvärdering.
4.4 Observationer
Datainsamlingen fortsatte sedan med observation av den centrala planerings- och larmgruppen som består av sex personer. Jag träffade gruppen efter min intervju med TES-samordnaren, ca kl. 10.00 den 20 mars. Gruppen arbetar i ett litet rum med sex datorer längs med väggarna, i samma korridor som TES-samordnaren i hemtjänstens lokaler. På plats denna dag fanns fyra planerare. Jag satte mig vid en av platserna och bad dem visa hur de arbetar i TES. När jag hade blivit visad programmet observerade jag deras arbete och kommunikationen dem emellan samt med andra som kommer in i rummet eller ringer. Efter cirka en timma kom det in ett larm och jag följde då med de två personer som åkte på larmet.
Den sista observationen ägde rum den 28 mars mellan kl. 12 och 17. Observationen inleds med att jag träffar delar ur personalstyrkan under deras lunchrast i fikarummet i
hemtjänstens lokaler. Under dagen pratar jag med totalt åtta personer i personalen, samtliga vårdbiträden. Valet att observera även i fikarummet gjordes för att få större inblick i den dagliga verksamheten och personalens informella dialoger. Arbetet med att observera varvades sedan med informella intervjuer när tillfälle gavs, exempelvis i bilen mellan besöken.
Anledningen till valet att befinna sig i en situation och observera vad som sker i omgivningen är att du som observatör får en bild av vad som faktiskt händer. På så sätt skapas tillgång till data som är naturligt förekommande (Czarniawska 2007). Eftersom kärnan i hemtjänstens verksamhet är att utföra hembesök var observationer ett naturligt metodval. Dessutom tillbringades mycket tid i bilen vilket gav möjlighet till informella intervjuer.
Allt som sades under intervjuerna och observationerna skrevs under tiden ner och överfördes sedan till datorn. Därifrån utlästes flertalet huvudsakliga ämnen som hade blivit belysta under datainsamlingen. Dessa ämnen presenteras i nästkommande kapitel.
5. Fältet kommer till tals
5.1 TES i praktiken
TES är ett system som används för att planera och effektivisera de dagliga insatserna inom hemtjänsten. Biståndsbedömaren formulerar ett biståndsbeslut som sedan matas in i verksamhetssystemet. Meddelande om detta skickas automatiskt via TES till berörd enhetschef och utifrån detta görs en insatsplan och därefter kan planeringen påbörjas.
TES gör ett förslag baserat på befintliga resurser och vilka besök som skall utföras.
Systemet tar hänsyn till bland annat längd, dubbelbemanning och prioritet för besöket, restid beroende på färdmedel samt kompetens. Efter planeringen visas en översikt över personalens uppdrag. I figur 1 visas vyn för schemaläggningsfunktionen i TES.
Figur 1. Vyn för schemaläggningsfunktionen i TES.
Ett insatsschema för varje medarbetare kan skrivas ut eller överföras till en mobil handdator, där personalen kan se dagens inplanerade besök tillsammans med information om bland annat insats och vägbeskrivning. I den studerade kommunen används funktionen insatsrapportering i TES-systemet vilket innebär att personalen registrerar sina besök i en smartphone. Start- och sluttid registreras då för besöket samt vilka insatser som utförts och av vem. Alla registreringar överförs i realtid, vilket ger en kontinuerlig uppdatering. Direkt efter inloggning så får den anställde upp en lista på dagens planering.
Figur 2. Illustration av besöksöversikt Figur 3. Illustration av vyn för start av besök
Syftet med att använda insatsrapporteringen är att minska risken för misstag och för att få ett kvitto på den verkliga arbetsbelastningen. Det går också att få jämförelser mellan hemtjänstgrupper, vilket kan fungera som vägledning till utveckling av verksamheten. Via insatsrapportering kan även underlag för debitering av avgifter tas fram.
(Tillverkaren STT Condigi)
5.2 Hemtjänstens verksamhet i kommunen
Den undersökta kommunen har 41 000 invånare och är den till ytan största kommunen i sitt län. I hemtjänsten ingår cirka 850 brukare (de som enbart har larm och matdistribution är inte inräknade) och cirka 750 medarbetare. Verksamheten består av arton enheter fördelat på sju verksamhetsområden och under 2009 uppgick antalet hemtjänsttimmar till 300 000. Kundval infördes i kommunen 2011. Innan projektet inleddes utarbetades befolkningsprognoser fram. Dessa visar att fram till 2015 beräknas personer mellan åldrarna 65-79 år öka med 1110 personer, antalet 80-89 åringar beräknas öka med 125 personer och de som är 90 år och äldre beräknas öka med 134 personer (Kommunens projektdokumentation).
Hösten 2004 genomfördes en kartläggning av den schemalagda arbetstiden i hemtjänsten i vilken det framkom att den disponibla tiden hos brukaren uppgick till 57 procent i hela verksamheten. Således användes mer än 40 procent av tiden till resor, planering och personaltid; så kallad kringtid. Under september 2008 genomfördes ytterligare en
Figur 4. Illustration av besöksbeskrivning
mätning av arbetad tid och brukartid. Resultatet visar en inrapporterad brukartid mellan 50 – 55 procent av totalt tillgänglig tid, vilket är en ytterligare sänkning av den faktiska brukartiden mot föregående mätning. Den totala kostnaden för hemtjänsten i den studerade kommunen uppgick 2007 till cirka 72 miljoner kronor vilket innebär en genomsnittskostnad på 340 kronor för varje beslutad hemtjänsttimma (Kommunens projektdokumentation).
Innan projektet inleddes bestod planeringen i huvudsak av muntlig kommunikation, planering och registrering i pappersform och planeringstavlor. Svårigheterna med detta upplägg var, förutom att det var ett tidskrävande arbete, att effektivt kvalitetssäkra processen. Det kan dessutom leda till oklara roller och ansvarsområden både inom och mellan arbetsgrupper. Vidare ledde detta tidskrävande planeringsmoment att av den totalt tillgängliga personaltiden så utgjordes för mycket tid av så kallad kringtid, tid som aldrig kom vårdtagaren till dels (Kommunens projektdokumentation).
5.3 Projektförslag och projektmål
Kommunens äldreomsorgsavdelning fick i december 2006 i uppdrag att undersöka möjligheten att öka brukartiden i hemtjänst. En arbetsgrupp tillsattes med uppdrag att se över dåvarande planeringsmetoder inom verksamheterna och hur dessa eventuellt kunde förändras i syfte att effektivisera verksamheten. Vidare fick gruppen i uppdrag att identifiera och tydliggöra vilka metoder, hjälpmedel och tekniker som fanns för en effektivare planering av arbetsuppgifter och registrering av insatser (Kommunens projektdokumentation).
I projektförslaget beskrivs vilka delar av ett verksamhetssystem som är viktigt för kommunen. I dokumentet konstateras att det viktigaste i ett fungerande
verksamhetssystem är att säkerställa processen, från biståndsbeslut till planering. Detta ställer krav på att nya system inte bara skall ersätta traditionella planeringsverktyg utan vara möjliga att integrera med befintliga verksamhetssystem. Vidare ska systemen skapa förutsättningar och generera stöd för ett effektivt utnyttjande av ekonomiska och personalmässiga resurser, vilket innebär att mer tid kan ägnas åt brukarinsatser och mindre till planering. Tanken med införandet av ett IT- stöd var att skapa tydliga uppdrag för personalen, säkerställa avrapportering, generera ökad kvalitet och ett effektivare arbetssätt (Kommunens projektdokumentation).
Huvudsyftet med att använda IT-stöd i planeringen är att tillgodose brukarens behov av omsorg i enlighet med biståndshandläggarens bedömning och upprättad genomförandeplan, vid rätt tidpunkt och i rätt omfattning. Innan införandet hade kommunen som mål att effektivisera planeringstiden och därmed öka brukartiden till 70 procent av den schemalagda tiden. Projektledarna skriver i projektplanen att genom att använda ett IT-baserat planeringssystem förenklas den annars komplicerade planeringen och hemtjänstpersonalen får förbättrade förutsättningar att utföra ett kvalitativt bra arbete.
Därtill skapas ett instrument för arbetsledningen för uppföljning och resursplanering (Kommunens projektdokumentation).
5.4 Intervju med projektledare
I kommunen infördes TES 2009 som del av ett projekt för utveckling av hemtjänsten som pågick under ett år. I projektet ingick åtta enheter fördelade i centrum och på landsbygd och inkluderade 80 medarbetare och 420 brukare. Då projektledaren inledde sitt uppdrag var projektet i uppstartningsfasen och TES hade bara presenterats.
TES infördes på initiativ av kommunens äldreomsorgschef som fick igenom att IT-stöd för schemaläggning och planering skulle införas i kommunen. Det skedde då en upphandling som tillverkaren av TES, STT Condigi, vann. Projektledaren berättar att det huvudsakliga målet med införandet av IT-stöd i kommunens hemtjänstgrupper var att
effektivisera och kvalitetssäkra verksamheten. Effektiviteten skulle uppnås genom att systemet skulle lägga scheman med mindre luckor och kvalitetssäkringen uppnås genom att cheferna ser, mer tydligt än tidigare, vad som faktiskt har utförts hos varje vårdtagare och att detta dokumenteras direkt. Det är även ett verktyg för att beräkna den timersättning som betalas till utföraren.
Projektledaren menar att de efter projektet har avslutats har uppnått de uppsatta målen som bland annat var att uppnå en effektiv planeringsprocess så att 70 procent av den totala personaltiden används hos vårdtagaren, uppnå kvalitetsförbättringar genom förbättrad dokumentation och underlag för beslut och uppföljning, skapa bra beslutsunderlag för en fortsatt verksamhetsutveckling samt skapa kunskap och underlag för beslut om volymbehov.
Projektledaren berättar att attityderna bland de anställda innan införandet främst handlade om rädsla inför att bli kontrollerade och övervakade. Enhetscheferna visade sig mer positiva än deras underordnade och hon beskriver de som mer positiva i denna kommun än i andra kommuner. Inledningsvis testades TES endast i några av kommunens hemtjänstgrupper men används sedan 2011 i hela kommunen. Projektledaren menar att den största fördelen är den överblick över verksamheten och utförda insatser samt möjligheten att skräddarsy utförandet samt kvalitetssäkringen och möjligheten att styra schemat efter kompetenser.
I samtalet med projektledaren lyftes i huvudsak positiva aspekter med TES. Dessa effekter är förbättrad effektivitet inom organisationen (90 procent av den inplanerade tiden blir utförd), försvagande av starka informella ledare som tappar sin makt eftersom schemat görs på central nivå, samt positiva ekonomiska effekter. Projektledaren medger dock att stressnivån bland vårdpersonalen har höjts sedan införandet. Hon lyfter att detta
inte nödvändigtvis endast beror på TES utan även att kundval infördes i kommunen september 2011 och hemtjänsten är sedan dess därför konkurrensutsatta.
Projektledaren belyser även vissa funktioner som hon saknar i programmet, så som avvikelserapporter som i dagsläget måste skrivas för hand, men menar att dessa håller på att utvecklas. Projektledaren har arbetat i andra system för uppföljning och planering i hemtjänsten så som Lapscare och Intraphone och ser att den största fördelen med TES är att just uppföljning och planering finns integrerat i samma program.
5.5 Intervju med TES-samordnare
Attityderna kring TES beskrivs som negativa innan införandet men förbättrade efter utbildningarna. Samordnaren menar att "man vill alltid ha det man hade innan, nya saker möter alltid motstånd". För cheferna innebär det lättare och bättre översikt över verksamheten och planeringen underlättas nämnvärt. Eftersom man öppnat upp för privata utförare får även kommunen betalt per insats och då blir denna översikt ännu viktigare. Den främsta fördelen med TES som hon ser är att hela planeringen säkerställer att besöken genomförs vilket gör att ingen kan missas och att alla får sina insatser. Hon nämner att de fanns de som kände sig bevakade men menar att det gick över när personalen vande sig vid systemet.
För chefer möjliggör planeringen i TES att lätt få överblick över personalstyrkan och på så sätt se svart på vitt om det behövs mer eller mindre personal. TES underlättar flexibiliteten inom verksamheten då det är lättare att personal flyttar runt i olika grupper.
Hon menar att personalen tycker det är roligt att vara i olika grupper men vissa brukare har reagerat på att det är för många olika personer som kommer. För att inte alla ska flyttas runt och få viss kontinuitet har ett visst antal personer valts ut. I övrigt ska användandet av TES inte innebära någon förändring för brukarna. I allmänhet tolkar hon upplevda förändringar som effekter av exempelvis personalbrist och inte TES.
TES är upplagt så att varje besök (och hur ofta), anställd, tider och arbetspass finns registrerat. Registrerat finns även viktig information så som speciell sjukdom,
besöksbeskrivning, adress, arbetstyngd (om besöket är väldigt tungt), kontakthänsyn (att samma person måste komma varje dag) samt om nyckel krävs. Varje brukare har även en kontaktperson och det finns inskrivet om det behövs två personer för besöket samt om det är prioritet att personalen måste komma det exakta klockslaget. Besöken kan även läggas in med hänsyn till om det är ett gift par om båda ska ha hjälp. Kommunen har valt att lägga hög prioritet på kontaktmannaskap så att samma person ska komma varje gång till största möjliga mån. De har även begränsat antal tunga besök per personal per dag till max fyra stycken.
5.6 Kategorier från fältet
För att hantera empirin används i första steget kategoriformulering vilket innebär att informationen (utsagor från de intervjuade) delas upp i kategorier utifrån vilka ämnen de berör. Kategorierna är framtagna utifrån de teman som förekommit mest frekvent i intervjuerna och observationerna. Av det insamlade materialet kan i huvudsak fem kategorier utläsas; verktygets nytta, inställning till förändring, övervakning, stressnivå, inflytande och informellt ledarskap.
5.6.1 Verktygets nytta
En viktig del av denna studie är att försöka utläsa vilken egentlig nytta denna typ av styrningssystem gör. Cheferna beskriver mycket av de förbättringar som gjorts genom att hänvisa till statistik och siffror. Exempelvis menar projektledaren att de efter projektet har uppnått de uppsatta målen som bland annat var att uppnå en effektiv planeringsprocess så att 70 procent av den totala personaltiden används hos vårdtagaren och 90 procent av den inplanerade tiden blir utförd.
De huvudsakliga styrkorna som lyfts fram är möjligheten till överblick över verksamheten och utförda insatser, möjligheten att skräddarsy utförandet, kvalitetssäkringen, möjligheten att styra schemat efter kompetenser samt positiva ekonomiska effekter. Hon lyfter dock att detta inte nödvändigtvis endast beror på TES
utan kan även vara en effekt av att kundval infördes i kommunen september 2011 och hemtjänsten är sedan dess därför konkurrensutsatta. Den främsta fördelen med TES som samordnaren ser, är att hela planeringen säkerställer att besöken genomförs vilket gör att ingen kan missas och att alla får sina insatser.
Ser man till vårdpersonalens uttalanden om TES faktiska nytta är åsikterna mer spridda.
För de flesta verkar den största fördelen vara att man i större grad kan "sköta sig själv" än tidigare och inte behöver oroa sig för att ett visst besök hos en vårdtagare inte ska hinnas med. Det praktiska användandet av TES sägs det inte så mycket om "det är bara två knapptryck för oss". Över lag sägs det väldigt lite om TES är bra eller dåligt, utan de flesta verkar acceptera situationen och ser inga större problem i att använda verktyget.
Den grupp som ställer sig mest kritisk till TES är planerings- och larmgruppen. De lyfter nästan uteslutande fram systemets negativa sidor och påpekar många brister. Framförallt nämner de många svårigheter med den funktion som ska göra att insatserna planeras automatiskt under observationerna. De beklagar sig över att rutterna inte planeras efter en geografisk logik vilket gör att de måste planera om vissa rutter.
Sammanfattningsvis lyfts TES positiva egenskaper fram mer av cheferna än av vårdbiträdena. För chefer möjliggör planeringen i TES att lätt få överblick över personalstyrkan och verksamhetens effektivitet, medan det för vårdbiträdena mer handlar om att man får tydliga instruktioner och verkar vara ganska nöjd med det. De som ställer sig mest negativa är de personer som ingår i planerings- och larmgruppen. De ser svårigheter i sitt arbete att planera besök för andra vårdbiträden.
5.6.2 Inställning till förändring
Både chefer och vårdbiträden pratar om andras inställningar till förändring i samband med införandet av TES i kommunen. Mycket av det som sägs rör attityder kring TES innan det infördes, men även de attityder som präglar arbetet i dagsläget. Exempelvis berättar en person från planerings- och larmgruppen att när TES infördes tillfrågades
personalen i varje grupp vilka som var intresserade av att bli planerare. Man fick då anmäla sitt intresse och två personer valdes sedan ut och hon blev en av dem. Hon och den andra planeraren blev till en början utfryst av övrig personal och "man var hatad".
Detta berättar hon främst berodde på att två heltidstjänster "försvann" från schemat vilket innebar större arbetsbelastning för övrig personal. Hon menar dock att attityderna blev bättre med tiden och att de flesta nu vant sig. Dock kändes ansvaret för tungt och hon valde att sluta som planerare och återgå till sina gamla arbetsuppgifter som vårdbiträde.
Ett av vårdbiträdena berättar att de som jobbat länge är mer negativa än de nyare men fortsätter med att säga att de "känner å andra sidan inte till något annat". Vissa paralleller dras även till ålder både bland chefer och vårdbiträden som menar att den äldre delen av personalskaran visat större skepsis jämfört med de yngre.
Chefernas kommentarer kring attityder kan beskrivas som likgiltiga. De visar medvetenhet kring att de flesta människor ifrågasätter förändringar som inte är självvalda. Motstånd mot TES var alltså väntat och verkar ha bemötts med förståelse.
Efter de utbildningar som hölls var personal och chefer över lag mer positiva. Eftersom det för cheferna innebär lättare och bättre översikt över verksamheten och underlättande av planeringen väger fördelarna tyngre än nackdelar i form av motstånd.
Sammanfattningsvis är cheferna mer positiva till förändringar i form av införandet av denna typ av IT-stöd än övrig personal. Det framkommer att det förekommit stora problem, som till och med beskrivs som hat gentemot de som fick ansvaret att göra schemaläggning i TES. Attityderna innan införandet var generellt negativt bland vårdpersonalen som inte såg hur det skulle underlätta deras arbete. Systemet beskrivs som "för datoriserat" och att det inte tar hänsyn till de människor som ingår.
5.6.3 Övervakning
TES är ett system som innebär full kontroll över den anställdes aktiviteter och tidpunkt för dessa. Inför införandet fanns viss oro bland anställda att systemet skulle innebära att cheferna övervakade dem. Det var till viss del detta som gjorde att motståndet var relativt kraftigt.
I intervjuer med vårdbiträden framkommer det att känslan och oron var större innan TES infördes och att den nu har avtagit. En av dem säger: "Jag kände mig övervakad i början men man vänjer sig och nu tänker jag inte på det." Positiva konsekvenser så som tydliga instruktioner, verkar vara mer betydelsefulla; "Det är skönt med tydliga instruktioner".
Samtliga personer som deltagit verkar uppleva det som att känslan av övervakning har mattats av ju längre tid som gått och det framställs inte som något stort problem utan mer som ett orosmoment inför genomförandet.
5.6.4 Stressnivå
Förändrad stressnivå är något som flertalet vårdbiträden tar upp och många, men inte samtliga, menar att arbetstempot blivit högre sedan TES infördes. Även planerarna upplever stress över att många besök som de måste lägga in i systemet inte får plats. Om man som planerare lägger in ett pass som egentligen inte hinns med, vet man hur de påverkar personalen eftersom de själva jobbar "på fältet". En av planerarna menar dock att allt inte kan skyllas på TES, utan "de personer som inte hinner med arbetsuppgifterna nu hann inte med dem tidigare heller". Den stressnivå många upplever menar cheferna inte beror på TES utan personalbrist, vilket även var ett problem innan införandet.
5.6.5 Inflytande
Grad av inflytande är en central del i TES, där systemet är utformat på så sätt att vårdbiträden ska ha minimalt inflytande över schemaläggningen. När personalen observeras lyfts frågan om möjligheter att påverka schemat. De flesta verkar nöjda med att få tydliga instruktioner. Tidigare hade personalen mer ansvar för planeringen och kunde styra sina och andras besök. Under en lunchrast säger ett vårdbiträde "Nu behöver man bara bry sig om sin egen runda, och det är skönt". Det verkar inte finnas något större missnöje med att inte kunna påverka schemat, snarare ses det som en avlastning. Ett annat vårdbiträde säger i bilen att "man gör som man blir tillsagd".
Däremot kan vårdbiträdena i efterhand prata med planerings- och larmgruppen om problem med schemat. Det kan handla om ett besök som är inlagt fel eller om man har för många besök under en viss tid (på kvällen exempelvis) eller liknande. Om man som vårdbiträde vill förändra något i schemat vänder de sig till planeringsgruppen. Då har man ett samtal för att se hur det kan åtgärdas. Då jag observerade ett sådant samtal lyder en bra dialog och de lyssnar på varandra. Det är vårdbiträdet som har mest insyn i vårdtagarnas personliga situation, behov och önskemål. Det vårdbiträde som var planerare till en början men som sedan slutade, beskriver anledningen till att hon slutade som följer: "Jag vill inte planera för andra, det är ett för tungt ansvar".
Samtliga personer i planerings- och larmgruppen ser stora svårigheter i att planera för områden där de själva inte känner till brukarna och deras behov. Både vårdbiträden och personal i planeringsgruppen menar att funktionen i TES som ska lägga schemat automatiskt och optimalt inte fungerar "optimalt". De menar att trots att planeringen ska ske automatiskt behöver de göra mycket av planeringen manuellt. De berättar att de tidigare visste hur långt det var mellan husen, men nu planerar någon som inte känner till avstånden (och TES känner inte av detta heller) och därför kan rutterna bli väldigt konstiga och kors och tvärs. Dessutom är schemat anpassat efter bilkörning vilket betyder att schemat inte kan följas om man istället cyklar. En annan i planeringsgruppen berättar om andra svårigheter med programmet. Han menar att det inte tas någon hänsyn till den
mänskliga faktorn vilket är ett stort problem. Alla människor är olika och gör olika saker olika fort men detta tar inte systemet hänsyn till. Det blir extra svårt när undantag inträffar, annars "fungerar det ganska bra". Planerarna är inte nöjda med programmet eftersom avstånden och resesträckorna ofta blir felaktiga och kastas om. Det som är positivt är att det syns tydligt om mer personal behövs.
5.6.6 Informellt ledarskap
Ett ämne som uppkommit i samtliga intervjuer och observationer är den förändring som TES har inneburit för personer jag valt att kalla informella ledare. Med detta menas personer som inte haft någon formell chefs- eller ledarroll men som haft mycket makt och tagit mycket plats i planerings- och schemaläggningsprocessen. De intervjuade vårdbiträdena berättar att de styrande individerna i varje grupp har fått mindre makt sen TES infördes. De kan inte längre styra vilka besök man själv föredrar och "köra över"
svagare individer. Om förändringar görs i schemat som avviker från schemat måste man göra en manuell avvikelserapport som registreras. Detta gör att informella ledare fortfarande kan ta besök de föredrar av andra, men detta syns mycket tydligare för cheferna jämfört med tidigare. Detta har lett till att personer inte längre kan "bossa runt"
som ett vårdbiträde uttrycker det.
5.6.7 Sammanfattning
TES verkar vara ett bra styrverktyg för cheferna som är uteslutande positiva medan övrig personal har mer spridda åsikter. Det verkar som vårdbiträden inte vill göra det som känns tungt och frångår deras formella arbetsuppgifter utan tycker det är skönt att få instruktioner. Många i personalen känner sig övervakade men tycker ändå det är bra för anhöriga att veta att insatsen är utförd samt att de får ett kvitto på vad de faktiskt gjort.
Poängen ser ut att bli att det är ett effektivt ledningsinstrument därför att styrningen är extremt hård.
6. Analys
I detta kapitel tillämpas de tre teorier som presenteras i teorikapitel på den insamlade empirin. Kapitlet är indelat i tre delar för att underlätta för läsaren att följa resonemangen.
6.1 TES och Taylorismen
Om man ser till Taylors huvudsakliga principer för hur en verksamhet ska styras enligt hans åsikt stämmer de till viss del överens med den typ av styrsystem som TES är. Vad gäller den första principen, att chefer ska leda arbetsgruppen genom att ta fram rutiner för samtliga arbetsuppgifter samt vetenskapligt välja ut, lära, träna upp och utveckla varje anställd, så återfinns denna princip till viss del i TES. Chefer leder i allra högsta grad arbetsgruppen, men det är inte den högsta chefen som utför planeringen, utan snarare mellanchefen. Chefen ansvarar inom hemtjänsten för rekryteringen av nyanställda, och väljer på så sätt ut varje anställd, men lär inte personligen upp denne. Vad gäller det vetenskapliga inslaget i rekrytering och upplärning, sker inga vetenskapliga tester eller liknande, utan det är utbildning och personlig lämplighet som styr.
Taylor poängterar att arbetet mellan anställda och chefer ska vara jämt fördelat. När en uppgift passar bättre för chefer att genomföra ska denna tas över från den anställde, istället för att ge den anställde större ansvar (Taylor 2005: 33-34). Inom hemtjänsten i den studerade kommunen har detta skett genom att majoriteten av de anställda har fått mindre ansvar i samband med införandet av TES. En liten grupp har dock fått ökat ansvar och blivit befordrade till planerare. Principen har alltså inte följts fullständigt.
Vad gäller den mest framstående av Taylors idéer, task idea, vilket innebär att rutiner, regler och instruktioner ska utformas för att avlasta den anställde istället för att vara beroende av den anställdes personliga omdöme, är TES ett tydligt exempel på hur task idea kan användas inom denna typ av service. Till och med skriftliga instruktioner, som är en viktig del av task idea, ges till de anställda inom hemtjänsten i den studerade kommunen.
Bland de anställda som ingått i studien verkar den största förändringen ha varit ett minskat ansvar vilket de ställt sig positiva till. Detta ser både Taylor och de studerade som en välkommen avlastning. Arbetet ska inte vara beroende av den anställdes personliga omdöme, vilket det till stor det var innan TES infördes och vårdpersonalen hade större inflytande i schemaläggningen. Att ha en central planeringsfunktion i form av planerings- och larmgruppen går fullständigt i Taylors riktning.
Sammanfattningsvis finns det inslag av Taylors vetenskapliga arbetsfördelning inom TES. I huvudsak handlar det om att den anställde behöver ta mindre ansvar och får mer instruktioner ovanifrån.
6.2 Hemtjänstens domäner
Bland de domäner som beskrivs i domänteorin finns det endast två representerade i studien. I tabellen (figur 5) illustreras vilka delar av personalen som enligt domänteorin hör till respektive domän.
Policy domain (politik)
Management domain (administration) Projektledare, samordnare, planerare
Service domain (profession) Vårdbiträden
Figur 5. Domäner och tjänstegrupper inom hemtjänsten
Vi ser en tydlig uppdelning mellan domänerna inom hemtjänsten sedan införandet av TES. Genom att studera vårdpersonal och chefer har förståelsen ökat för hur konflikter mellan domäner uppkommer och fortgår. De som ingår i domänen profession anser att administrationen inte har någon insikt i vårdtagarna och besöken. Samtidigt har administrationen krav från beslutsfattarna att få allt att gå ihop och svara på övre instansers krav. Vårdpersonalen verkar inte trivas med för mycket administration och ansvar för andra utan verkar tycka det är svårt och det går utanför deras kompetens. En del av de som ingår i domänen profession tycker det har blivit stressigare sedan TES infördes. På grund av den aktiva uppdelning som skedde mellan vårdpersonal och planerare vid införande av TES, förstärktes spänningarna mellan domänen administratör och profession.
Pl
