Att beskriva och bedöma behov med nationellt
fackspråk inom äldreomsorgen
Plan för utveckling och introduktion
2
Du får gärna citera Socialstyrelsens texter om du uppger källan, exempelvis i utbildnings- material till självkostnadspris, men du får inte använda texterna i kommersiella sammanhang.
Socialstyrelsen har ensamrätt att bestämma hur detta verk får användas, enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen). Även bilder, fotografier och illustrationer är skyddade av upphovsrätten, och du måste ha upp- hovsmannens tillstånd för att använda dem.
ISBN 978-91-86885-96-0 Artikelnr 2012-2-3
Publicerad www.socialstyrelsen.se, februari 2012
3
Förord
Inom regeringens satsning för att samordna vård och omsorg om de mest sjuka äldre fick Socialstyrelsen i juni 2011 i uppdrag att förbereda stöd till införande av systematiskt arbetssätt och strukturerad dokumentation med nationellt fackspråk inom äldreomsorgen.
Denna rapport till regeringen beskriver läget i det aktuella utvecklingsar- betet och ger underlag till beslut om fortsatt arbete.
Rapporten har utarbetats av Ann-Kristin Granberg, Ann-Christin Sultan och Ann-Helene Almborg, Socialstyrelsen
Lars-Erik Holm Generaldirektör
4
5
Innehåll
Förord 3
Sammanfattning 7
Bakgrund 8
Uppdraget 8
Gemensam informationsstruktur 8
Att beskriva behov och insatser 11
Klassifikation av funktionshinder och funktionstillstånd 12
Nationell modell för äldreomsorg 13
Behovsorienterat synsätt 14
Modellen stödjer en evidensbaserad praktik 14
Tidigare utvecklingsarbete av modellen 15
Pågående försöksverksamhet 16
Avgränsning av modellen 18
Att införa nytt arbetssätt 19
Implementeringsprocessen 19
Samordning och utvecklingsarbete 22
Mottagare 22
Aktiviteter för att stödja införandet 23
Kompetensutveckling och utbildning 23
Samverkan med andra 24
Fortsatt utvecklingsarbete 24
Planering 25
Uppskattade kostnader 25
Referenser 27
6
7
Sammanfattning
Sedan 2008 har Socialstyrelsen haft regeringens uppdrag att utveckla en modell för att beskriva behov och insatser inom äldreomsorgen. Resultatet är en modell som stöder ett systematiskt arbetssätt och strukturerad doku- mentation med nationellt fackspråk. Modellen utgår från ett behovsoriente- rat arbetssätt.
Modellen prövas för närvarande i tre kommuner. Resultatet från försöks- verksamheten kommer bland annat att ge svar på hur de olika stegen i det systematiska arbetssättet fungerar i praktisk tillämpning och med lokala it- system. Resultatet kommer även att ge underlag till färdigställande av den version av modell som landsomfattande introduceras 2013 och för utveck- ling av olika stöd till införande och användning av modellen.
En avgränsad del av modellen kommer att introduceras som ett första led innan gemensam informationsstruktur för socialtjänsten är färdigutvecklad.
Introduktionen kommer att omfatta ett behovsorienterat och systematiskt arbetssätt för att beskriva och bedöma behov med nationellt fackspråk. Den utgör också underlag till utförarnas planering av genomförandet av insatser till den enskilde.
Utveckling av stöd till införande av gemensam informationsstruktur kommer att ske inom Socialstyrelsens uppdrag om nationellt samordnings- ansvar för en ändamålsenlig och strukturerad dokumentation i hälso- och sjukvården och socialtjänsten. När den gemensamma informationsstrukturen är färdigutvecklad skapas förutsättningar för kommuner, privata och idébur- na utförare att utveckla it-system i linje med regeringens strategi för natio- nell e-hälsa.
Målsättning för år 2012 är att:
• test och utvärdering av modellen i försökskommuner är utförd
• stöd till implementering är utarbetat och testat
• handlednings- och utbildningsmaterialet är utarbetat och testat
• nödvändiga informationsinsatser är genomförda
• nationella handledare för utbildning av lokala processledare är rekrytera- de
Målsättning för år 2013 – 2014 är att:
• genomföra utbildning av lokala processledare i kommunerna
• det finns regionala nätverk för stöd till lokala processledare
• det finns plan för utbildningsstöd efter 2014
• modellen är kompletterad med insatser
• det finns plan för insamling av uppgifter om behov
• utvecklingsarbetet av gemensam informationsstruktur inom socialtjänsten kompletterar modellen med beskrivning av hela processen och all doku- mentation inom äldreomsorgen
8
Bakgrund
Socialstyrelsen har genomfört ett utvecklingsarbete inom projektet ”Att be- skriva behov och insatser med nationellt fackspråk”. Arbetet påbörjades 2008 och har skett inom ramen för två olika regeringsuppdrag. Det första uppdraget ”Öppna jämförelser för vård och omsorg om äldre” handlar om att påskynda utvecklingen mot en bättre uppföljning och öppna jämförelser av vården och omsorgen om äldre personer. Det andra uppdraget hör till nationell strategi för e-hälsa och omfattar två delar: ”Nationell informations- struktur” (2007–2009) och ”Nationellt fackspråk för vård och omsorg”
(2007–2011). Uppdragen har inneburit en utveckling av nationellt fackspråk så att den information som dokumenteras om den enskildes behov och insat- ser inom äldreomsorgen beskrivs med entydiga, enhetliga och jämförbara begrepp, termer och klassifikationer.
Utvecklingsarbetet omfattar utredning och dokumentation av dels beho- vet av stöd, dels beslut och planering av insatser till äldre personer enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Grunderna har varit gällande lagstiftning, nationell reglering inom området samt nationell informationsstruktur och nationellt fackspråk inom vård och omsorg. Målet har varit att utveckla en modell för systematiskt arbetssätt och strukturerad individbaserad dokumen- tation med nationellt fackspråk av äldres behov och insatser [1]. Den natio- nella modellen är tänkt att stödja huvudmännens möjligheter att utveckla ändamålsenlig dokumentation och uppföljning på både individ- och grupp- nivå. Modellen ska ge stöd och kunna användas av biståndshandläggare för utredning och uppföljning och för utförarna som underlag för planering av insatser. Modellen kan användas både vid omfattande behov av stöd och hjälp som vid mindre omfattande behov.
Uppdraget
För att få till stånd ett systematiskt arbetssätt och strukturerad dokumenta- tion med nationellt fackspråk inom äldreomsorgen har regeringen gett Soci- alstyrelsen ett nytt uppdrag. Socialstyrelsen ska ta fram en plan för att förbe- reda införande och utveckling av stöd till implementering av modellen för äldreomsorgen. Uppdraget hör ihop med och är beroende av Socialstyrel- sens övergripande arbete med förvaltning, utveckling och nationell samord- ning av gemensam informationsstruktur inom regeringens strategi för natio- nell e-hälsa. Uppdraget hör också ihop med att påskynda utvecklingen av bättre uppföljning och öppna jämförelser av vården och omsorgen om äldre personer.
Gemensam informationsstruktur
Socialstyrelsen har i slutrapporterna för projekten Nationell informations- struktur och Nationellt fackspråk för vård och omsorg [2, 3] beskrivit två av
9
den gemensamma informationsstrukturens grundförutsättningar. Det natio- nella fackspråket ger förutsättningar för ett entydigt och enhetligt innehåll till vård- och omsorgsdokumentationen. Den nationella informationsstruktu- ren innehåller generiska modeller och beskrivningar (process-, flödes-, be- grepps- och informationsmodeller) av kärnprocessen i vård och omsorg och den typ av information som behövs i processen – både för omhändertagan- det av en individ och för uppföljning och kunskapsstyrning. Parallellt med detta arbete har Center för eHälsa i samverkan (CeHis) utvecklat metoder under samlingsnamnet tillämpad informationsstruktur inom hälso- och sjuk- vården. Den tillämpade informationsstrukturen beskriver informationsbeho- vet för en viss verksamhet med hjälp av det nationella fackspråket, så att det går att tillämpa i it-lösningar via ett regelverk för tillämpad informations- struktur.
Tillsammans utgör nationell informationsstruktur, nationellt fackspråk och tillämpad informationsstruktur insatsområdet gemensam informations- struktur i regeringens strategi för nationell e-hälsa. Detta insatsområde ska bidra till utveckling av en ändamålsenlig och strukturerad dokumentation inom hälso- och sjukvård och socialtjänst.
Inom Socialstyrelsens uppdrag ”Utveckling av gemensam informations- struktur inom socialtjänsten” och ”Ändamålsenlig och strukturerad doku- mentation – underlag för nationell samordning och finansiering” har Social- styrelsen tagit fram en plan för den fortsatta utvecklingen av gemensam in- formationsstruktur inom socialtjänsten. I uppdraget har ett underlag som beskriver kärnprocessen inom socialtjänstens olika verksamhetsområden på en övergripande nivå tagits fram. Underlaget ska bidra till att förvalta och vidareutveckla den nationella informationsstrukturen. I uppdraget ingick även planering av hur arbetet med att säkerställa att det nationella facksprå- ket motsvarar behov av begrepp, termer, klassifikationer och kodverk inom socialtjänstens olika verksamhetsområden ska bedrivas. Utveckling av en tillämpad informationsstruktur för socialtjänsten ingår i den fortsatta plane- ringen inom uppdraget för gemensam informationsstruktur. Rapporten inne- håller även en preliminär plan för att ge stöd till kommunerna att införa den gemensamma informationsstrukturen.
Socialstyrelsens mål för utveckling och stöd till användning av gemensam informationsstruktur inom socialtjänsten under perioden 2012–2016 är föl- jande:
• en övergripande tillämpad informationsstruktur för hela socialtjänsten har tagits fram
• preciserade verksamhetsmodeller med informationsmallar inom social- tjänstens sju avgränsade områden samt för den kommunala hälso- och sjukvården är färdigställda. Införande och utbildning har påbörjats
• det nationella fackspråket täcker socialtjänstens behov av begrepp, termer och klassifikationer
• det finns riktlinjer och anvisningar om hur gemensam informationsstruk- tur kan införas och användas inom socialtjänsten
• berörda inom socialtjänsten har tillgång till riktlinjer, metodbeskrivning- ar, vägledningar, verktyg, mallar och utbildningsmaterial som stöd för in- förande av gemensam informationsstruktur
10
• socialtjänsten har tillräcklig kunskap om den gemensamma informations- strukturen för att kunna ställa rätt krav vid upphandling av it-system
• öppna jämförelser, officiell statistik och andra kunskapsunderlag har kompletterats med beskrivningar utifrån den gemensamma informations- strukturen för den information som utgör underlag för uppföljning
Under 2011 har arbetet påbörjats med att ta fram preciserade verksamhets- modeller inom äldreomsorgen. Dessa modeller behöver vidareutvecklas tillsammans med bland annat verksamhetsföreträdare och sakkunniga inom socialtjänst, juridik och statistik under 2012. Vidareutvecklingen av dessa modeller och det nationella fackspråket kommer att ske enligt planen för utveckling av gemensam informationsstruktur inom socialtjänsten [4].
11
Att beskriva behov och insatser
Rätten till individuellt stöd finns i 4 kap. 1 § SoL och uttrycks på följande sätt:
Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodo- sedda på annat sätt har rätt till bistånd från socialnämnden för sin för- sörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv.
Det är med utgångspunkt från denna bestämmelse som det ska ske en utred- ning som omfattar individuell bedömning av den sökandes behov av stöd och hjälp i sin livsföring. Det saknas idag nationellt överenskomna begrepp och termer för vad som anses ingå i livsföring i övrigt, vilket innebär att det också saknas begrepp och termer för att beskriva behov av stöd och hjälp i livsföringen.
För att få till stånd ett gemensamt språk som beskriver behov och insatser inom äldreomsorgen har Internationell klassifikation av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa, ICF [5] prövats i det utvecklingsarbete som Soci- alstyrelsen bedrivit under 2008 – 2011. Resultatet är en modell som stödjer ett systematiskt arbetssätt och en strukturerad dokumentation med nationellt fackspråk för att beskriva behov och insatser inom äldreomsorgen och som utgår från ett behovsorienterat arbetssätt.
Modellen är en del i arbetet med att skapa förutsättningar för:
• rättsäkerhet, likvärdig hantering av ansökan, utredning, planering och uppföljning i hela landet
• att beskriva vilka behov som ingår i ansökan och vilka behov som be- dömts ska tillgodoses med stöd och hjälp
• transparens, ökad tydlighet och bättre möjlighet till insyn i handlägg- ningsprocessen för den enskilde
• organisering och resursplanering utifrån individernas behov
• utveckling av säker informationsöverföring, minskad dubbeldokumenta- tion och bättre underlag för planering av genomförandet och rapportering av vad som är utfört
• uppföljning av resultat, mål och upplevelse av kvalitet på individnivå
• verksamhetsuppföljning som är jämförbar på lokal och nationell nivå
• utveckling av ändamålsenlig dokumentation i enlighet med nationell stra- tegi för e-hälsa
• utveckling av den nationella statistiken
• utveckling av en evidensbaserad praktik
12
Klassifikation av funktionshinder och funktionstillstånd
Internationell klassifikation av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa (ICF) tillhandahåller ett gemensamt språk och ett kodsystem för beskriv- ningar av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa, utan koppling till specifika sjukdomstillstånd [5]. Klassifikationen är professionsneutral och kan användas av såväl personal inom hälso- och sjukvården som i social- tjänsten. Syftet med ICF är att:
• vara ett gemensamt språk för att beskriva hälsa1 och hälsorelaterade till- stånd
• tillhandahålla jämförelser av data mellan länder, mellan olika delar av verksamheter samt över tid
• ge en vetenskaplig grund för att förstå och studera hälsa och hälsorelate- rade tillstånd, deras konsekvenser och bestämningsfaktorer
• skapa ett systematiskt kodschema för hälsoinformationssystem
ICF utgår från individens perspektiv och skapar förutsättningar för en hel- hetsbeskrivning av individens livssituation.
Figur 1. ICF-modellen med de olika komponenterna och interaktionen mellan des- sa [5]
Klassifikationen bygger på en biopsykosocial modell (figur 1) som förutsät- ter interaktion mellan fyra olika komponenter: kroppsfunktioner och kroppsstrukturer, aktiviteter, delaktighet, omgivningsfaktorer och personliga faktorer. Det finns åtta olika kapitel inom kroppsfunktioner respektive
1 Tillstånd av fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande, och inte endast frånvaro av sjuk- dom eller skada. Socialstyrelsens termbank
Kroppsfunktion
& anatomisk struktur
Aktiviteter
Personliga faktorer Hälsotillstånd
(störning/sjukdom)
Delaktighet
Omgivnings- faktorer
13
kroppsstrukturer. Dessa beskriver de anatomiska strukturerna respektive de psykiska och fysiologiska funktionerna. Inom aktivitet och delaktighet finns det nio kapitel och inom omgivningsfaktorer fem kapitel [5].
Nationell modell för äldreomsorg
Modellen (figur 2) har Socialstyrelsen utvecklat utifrån två regeringsupp- drag [1]. Den version som föreligger i december 2011 är utvecklad för att stödja ett systematiskt arbetssätt med ett behovsorienterat synsätt. Den stöd- jer också en ändamålsenlig och strukturerad dokumentation om den enskil- des behov och insatser, där informationen är beskriven med enhetliga, enty- diga och jämförbara begrepp, termer och klassifikationer. Utöver den struk- turerade dokumentationen ska det även finnas möjlighet att dokumentera i fritext.
Modellen omfattar delar av handläggningsprocessen, genomförandepro- cessen och uppföljningen och är avsedd att användas av både biståndshand- läggare och utförare. Modellen och den översiktliga beskrivningen i figur 1 omfattar inte alla delar och krav som ställs i lagar, förordningar och före- skrifter på handläggning och dokumentation inom socialtjänsten [6]. Det innebär att det behövs fler aktiviteter och informationsmängder för att täcka hela behovet av dokumentation i socialtjänstprocessen, utöver det som ingår i modellen för närvarande. Modellen kommer att kompletteras efter hand som utvecklingsarbetet av gemensam informationsstruktur fortskrider [4].
Figur 2. Modellen och de olika delarna i det systematiska arbetssättet.
14
Behovsorienterat synsätt
Rapporter från såväl tillsyn [7] som forskning [8] visar att utredningar ofta saknar en tydlig beskrivning och bedömning av vilka behov den äldre per- sonen har. Däremot finns omfattande beskrivning av sjukdomshistoria, bris- ter i bostaden och närmiljön. Hur dessa faktorer påverkar den äldre perso- nens eget genomförande av olika handlingar och aktiviteter i den dagliga livsföringen beskrivs sällan och bedömningen inriktas i stället på en sam- mankoppling med det lokala utbudet av insatser. Det innebär att behov ut- trycks i termer av insatser och tjänster, t.ex. den sökande har behov av mat- distribution på grund av en stroke. Detta arbetssätt ställer inga krav på vare sig biståndshandläggaren eller den sökande, det är enkelt och konkret och innebär att det egentliga behovet inte utreds utan leder direkt till beslut om de insatser som redan finns tillgängliga i det kommunala utbudet. Arbetssät- tet kännetecknar en utbudsstyrd organisation [9].
För att verkligen utreda behov måste man förstå vad som är problemet för den sökande just nu och hur mycket det begränsar den dagliga livsföringen.
Det kräver en bredare beskrivning av den enskildes situation och svårigheter för att bedöma vilka begränsningarna är och deras omfattning. I stället för att sammankoppla direkt med utbudet, t.ex. matdistribution i det tidigare exemplet, behöver biståndshandläggaren gå igenom den äldre personens eget genomförande av olika aktiviteter, t.ex. att planera för matlagning eller inköp, handla, hantera pengar, ta sig till och från affär, lyfta och bära, tillaga mat, duka fram och plocka undan, diska eller att äta. En sådan utredning leder till flera olika handlingsalternativ men också till att otillfredsställda behov blir synliggjorda. Detta arbetssätt kännetecknar en behovsstyrd orga- nisation.
Det kan te sig enkelt att bedöma behov, men forskningen visar att be- hovsbedömning till skillnad från insatsbedömning ställer större krav på bi- ståndshandläggaren och ökar kravet på en professionell kunskap. För att även fånga och tillgodose behov av trygghet, gemenskap och meningsfullhet som är några av de bakomliggande värden som finns i målen för socialtjäns- tens insatser till äldre personer ställs det ännu större krav på biståndshand- läggarens kompetens och professionalitet [8-10]. Det är tydligt att det be- hövs stöd både för att stärka ett behovsorienterat synsätt och för att åstad- komma en ändamålsenlig dokumentation hos biståndshandläggaren.
Modellen stödjer en evidensbaserad praktik
Ett systematiskt arbetssätt och strukturerad dokumentation utgör en av för- utsättningarna för utveckling av evidensbaserad praktik inom socialtjänsten.
I boken Evidensbaserad praktik i socialt arbete [11] beskrivs bl.a. att funge- rande begrepp och termer är grundläggande professionella verktyg som be- hövs för socialarbetarens centrala arbetsuppgifter.
Följande krav bör ställas på information om den enskilde och dennes situa- tion:
• informationen ska vara relevant (valid), så till vida att den behövs för de professionellas utrednings- och bedömningsuppgift
15
• informationen ska vara tillförlitlig (reliabel), dvs. innehålla så få felaktig- heter som möjligt
• informationen om den enskildes problem och svårigheter (det som ska förbättras eller stödjas) ska ges en sådan karaktär att förändringar kan uppfattas och dokumenteras. Exempelvis kan den enskilde själv få be- döma om problemen minskat eller ökat efter insatsen
En strävan är att öka tydligheten, relevansen och tillförlitligheten i bedöm- ningen. Standardiserade bedömningsmetoder kan användas som komple- ment till annan informationsinhämtning och i dialog med de berörda.
För att utveckla den professionella kunskapsbasen och kunskapen om hur arbetet fungerar behövs framförallt möjligheter att sammanställa informa- tion om flera användare. Informationen behöver ha en sådan karaktär att man kan uttala sig om problemets svårighetsgrad och därmed också eventu- ella förändringar i svårighetsgrad över tid [11].
Kunskap om hur det professionella arbetet i den egna verksamheten fun- gerar kan åstadkommas genom en systematisk lokal uppföljning av arbetet med målgruppen. Det förutsätter att informationen i form av enkla före- och eftermätningar sammanställs på gruppnivå. Dessa ger bland annat underlag för att bedöma verksamheternas kvalitet och för beslut om huruvida man behöver byta ut sina arbetsmetoder eller kanske upphandla insatser från an- nat håll. Även när det gäller insatserna behövs en mer enhetlig terminologi så att alla inblandade förstår informationen på ett likartat sätt, oavsett roll.
Den information om föreslagna och beslutade insatser som förmedlas till den enskilde och som dokumenteras behöver ha en entydig innebörd. Det är främst professionens uppgift att komma överens om en terminologi för in- satser med definitionsmässiga preciseringar av termernas innebörd. Efter beslut om vissa insatser vill socialnämnden att insatserna ska genomföras av utföraren på det sätt som avses. För att säkerställa att detta görs behövs bland annat dokumentation och uppföljning för varje enskild individ. Detta kan innebära att verksamheternas organisation och särskilt förfrågningsun- derlag vid upphandling av äldreomsorg behöver ses över om man ska få fram nödvändig information om insatsernas resultat [11].
Tidigare utvecklingsarbete av modellen
I utvecklingsarbetet under åren 2008 – 2010 har två FoU-enheter och verk- samhetsföreträdare från bland annat fyra kommuner deltagit utöver sakkun- niga och projektledare från Socialstyrelsen. Två olika testomgångar har ge- nomförts. Den första testomgången genomfördes i en kommun och den andra omgången i fyra kommuner. Socialstyrelsen har diskuterat modellen med brukar- och intresseorganisationer, representanter från kommuner, SKL, länsstyrelser, yrkesföreträdare och delar av Socialstyrelsens veten- skapliga råd. Utvecklingsarbetet har omfattat följande delar:
• granskning av dokumentation i ett antal socialtjänstakter för att kartlägga vilken information som används i handläggningsprocessen
• utveckling av första versionen av en modell, som omfattar handläggning, genomförande och uppföljning, samt test och utvärdering i en kommun
16
• vidareutveckling av modellen, samt test och utvärdering av modellen i fyra kommuner
• remissomgång
• fortsatt vidareutveckling av modellen
Modellen för att beskriva behov och insatser med nationellt fackspråk inom äldreomsorgen presenterades i december 2009 i Socialstyrelsens slutrapport till regeringen från Öppna jämförelser inom vården och omsorgen om äldre 2007–2009 [12]. Utvecklingsarbetet har även presenterats i slutrapporten till regeringen från Nationellt fackspråk för vård och omsorg [3].
Pågående försöksverksamhet
Socialstyrelsen har under 2011 fortsatt utvecklingsarbetet med den nationel- la modellen för att beskriva behov och insatser med nationellt fackspråk inom äldreomsorgen. En del i utvecklingsarbetet är att testa modellen i prak- tisk tillämpning i it-baserad miljö i både handläggnings- och genomförande- processen samt vid uppföljning i några kommuner. Försöksverksamhet har startat i tre kommuner.
Testerna i försökskommunerna bygger på att man lokalt beslutat testa an- vändning av modellen genom tillämpning i testmodul inom befintliga it- system eller i samband med införandet av ett nytt it-system. Modellen kan också tillämpas genom användning av formulär. Strukturerad information förutsätter dock ett it-stöd för effektiv hantering. Utvärdering av försöks- verksamheten kommer bland annat att ge underlag till färdigställande av nästa version av modellen vilket beräknas vara klart i slutet av 2012.
Två kommuner har påbörjat testen av modellen i sina lokala it-system un- der 2011. En kommun testar den strukturerade dokumentationen inom hand- läggning och uppföljning i en testmodul parallellt med ordinarie dokumenta- tion. Det fanns inte möjlighet att dokumentera genomförda insatser i det lokala it-systemet utan det görs på papper. Den andra kommunen har infört modellen i sitt ordinarie it-system när kommunen bytte och utvecklade ett nytt it-system. Den tredje kommunen håller på att planera testen som kom- mer att ske i en testmodul parallellt med ordinarie dokumentation under våren 2012.
Försöket omfattar att med strukturerad dokumentation tydliggöra följande delar:
Hantera ansökan
• inom vilka livsområden och aktiviteter som den sökande vill ha hjälp och stöd, = förtydligad frågeställning
Inhämta fakta
• vilka psykiska eller fysiologiska funktioner som påverkar den sökandes behov av stöd och hjälp inom de livsområden och aktiviteter som ingår i ansökan, = relaterade faktorer
17
• vilka omgivningsfaktorer som påverkar den sökandes behov av stöd och hjälp inom de livsområden och aktiviteter som ingår i ansökan, = relate- rade faktorer
Bedöma behov
• biståndshandläggarens bedömning av den sökandes förmåga att genom- föra aktiviteterna, = aktuellt tillstånd
• vilken förmåga som kan vara önskad eller möjlig att bevara eller uppnå inom en tid, = avsett tillstånd, dvs. målet
• vilka bedömda begränsningar som ska tillgodoses med insatser för att uppnå skälig levnadsnivå, = bedöma behov
• vilket eller vilka övergripande mål som gäller för beslutade insatser
Besluta om insatser
• beslutade insatser enligt de förslag på insatser som finns i modellen Försöket omfattar även att:
Planera
• modellens förslag på insatser används i planeringen av genomförandet
• uppgifter om aktuellt och avsett hälsotillstånd för de livsområden och aktiviteter som omfattas av beslut om stöd och hjälp överförs till utföra- ren när samtycke för det finns med den enskilde
• utföraren utgår från de ovan överförda uppgifterna i planeringen av ge- nomförandet
Genomföra
• strukturerat dokumentera när insatser inte har utförts enligt planering
Följa upp resultat
• biståndshandläggaren bedömer efter en tid på nytt den enskildes förmåga att genomföra aktiviteterna, = nytt aktuellt tillstånd
• vid uppföljning jämföra nytt aktuellt tillstånd mot det tidigare avsedda tillståndet, = målet och strukturerat dokumentera måluppfyllelsen
Erfarenheterna från försöksverksamheten kommer bland annat att ge svar på hur de olika stegen i det systematiska arbetssättet fungerar i praktisk till- lämpning med eller utan it-stöd, utifrån de faktiska förutsättningarna i för- sökskommunerna. Men också bidra med underlag till utveckling av olika stödmaterial till införandet och användningen av den version av modellen som introduceras 2013.
Försöksverksamheten bidrar även generellt till utvecklingen av en tilläm- pad informationsstruktur för socialtjänsten och framtagande av en statistisk klassifikation för insatser inom äldreomsorgen vilket är ett arbete som ingår i Socialstyrelsens plan för gemensam informationsstruktur för socialtjänsten [4].
18
Avgränsning av modellen
Modellen för att beskriva behov och insatser med nationellt fackspråk inom äldreomsorgen kommer Socialstyrelsen inledningsvis att introducera i en avgränsad version (figur 3). Innan den del som rör beslutade och utförda insatser kan introduceras i sin helhet behöver Socialstyrelsen utveckla en nationell klassifikation för sociala insatser. Avgränsningen för den modell som introduceras kommer därför att omfatta att beskriva och bedöma behov med nationellt fackspråk.
Den avgränsade modellen omfattar: hantera ansökan, inhämta fakta, be- döma behov samt följa upp resultat. Den stödjer en enhetlig begreppsan- vändning för beskrivning av äldres behov och ger möjlighet till att samman- ställa uppgifter om behov på lokal och nationell nivå. Introduktion av den avgränsade modellen bidrar till utveckling av systematiskt och behovsorien- terat arbetssätt inom äldreomsorgen. Uppgifter om individens behov ger underlag till utförarens planering av stödet till den enskilde. Sammanställda uppgifter om individers behov utgör grund för organisering och resursplane- ring inom äldreomsorgen.
Figur 3. Avgränsad modell för att beskriva och bedöma behov med natio- nellt fackspråk inom äldreomsorgen
Socialstyrelsen kommer att utveckla en klassifikation för socialtjänstens insatser och ytterligare kodverk innan de kan introduceras. Modellen kom- mer då att kompletteras med dessa. När utvecklingen av gemensam informa- tionsstruktur omfattar en tillämpad informationsstruktur för äldreomsorgen skapas lika förutsättningar för kommuner, privata och idéburna utförare att utveckla sina it-system i linje med regeringens strategi för nationell e-hälsa.
Kommuner, privata och idéburna utförare behöver känna till dessa förutsätt- ningar inför ett eventuellt införande av modellen i lokala it-system.
Hantera ansökan
Ursprunglig frågeställning
Förtydligad frågeställning
Inhämta fakta
Den enskildes uppfattning
Uppfattat hälsotillstånd av:
‐andra
‐handläggaren
Relaterade faktorer
Bedöma behov
Bedömt hälsotillstånd
Avsett hälsotillstånd ‐
mål
Bedömt behov
Förslag på insatser
Övergripande mål med
insatser
Följa upp resultat
Resultat – bedömt hälsotillstånd
Måluppfyllelse Den enskildes uppfattning
19
Att införa nytt arbetssätt
Det finns ingen allmänt accepterad och enhetlig definition av begreppet im- plementering. Vanligen används ord som genomföra, förverkliga och verk- ställa. I den här rapporten utgår vi från följande definition: ”Implementering avser de procedurer som används för att införa nya metoder i en ordinarie verksamhet och som säkerställer att arbetsmetoderna används som avsetts och med varaktighet”. I boken Att förändra socialt arbete [13] presenteras vad som ökar möjligheterna till framgångsrikt införande av nya metoder i detta fall nytt arbetssätt. Detta kapitel bygger i huvudsak på vad som gene- rellt gäller för att lyckas med ett förändringsarbete.
Det finns olika sätt att se på förändringsarbete. Det synsätt som vanligtvis förknippas med implementering av evidensbaserade insatser och som är utgångspunkt här, är att kunskapsspridning sker planerat, formellt, centrali- serat och styrt av ledningen. Socialstyrelsen kommer i utvecklingen av olika stöd för implementering att utgå från nedanstående process.
Implementeringsprocessen kan beskrivas i sex steg som inte har fasta gränser utan kan i vissa situationer överlappa varandra [13]. Det är alltså inte fråga om en linjär process.
De sex stegen är:
1. Undersöka behov av förutsättningar för förändring.
2. Förankra behov av förändring.
3. Välja arbetssätt och planera genomförandet.
4. Utbilda i det nya arbetssättet
5. Stödja när arbetssättet börjar användas.
6. Varaktigt vidmakthållande av det nya arbetssättet.
Implementeringsprocessen
Steg 1. Det behövs ett behov
När forskningen har analyserat framgångsfaktorer för hållbar implemente- ring har det visat sig att lokala behov är en viktig faktor [14]. Lokala behov kan vara att det finns en insikt om att befintligt arbetssätt är otillräckligt och det finns en vision om att arbetet går att göra bättre. Det första viktiga steget i implementeringsprocessen är därför att undersöka om det finns något be- hov av förändring.
Steg 2. Förankra behov av förändring
Steg två handlar om att medvetandegöra organisationen om att den ordinarie verksamheten behöver förändras. Implementeringsarbetet bör ledas av en speciellt utsedd person. Implementeringsprocessen tar lång tid varför intro- duceringen behöver ske långsiktigt. Information om förändringsbehoven är
20
viktigt, sociala marknadsföringsmetoder är användbara inom socialtjänsten [13].
Steg 3. Välj arbetssätt och planera genomförandet
Identifiera arbetssättet, fatta beslut om att införa det och mobilisera organi- satoriskt stöd. Arbetssättet i detta fall är den avgränsade modellen för be- hovsorienterat och systematiskt arbetssätt med strukturerad dokumentation för att beskriva och bedöma behov av stöd inom äldreomsorgen. Den vikti- gaste delen av steg tre blir således att fatta beslut i kommunerna om infö- randet av den avgränsade modellen och att mobilisera organisatoriskt stöd.
Särskilt viktigt är ett aktivt och funktionellt ledarskap. Lokala utbildare har visats sig betydelsefulla för ett lyckat resultat. Studier har visat att arbets- platser som låg nära utbildarnas arbetsplatser fick mer personligt stöd och feedback, vilket förbättrade resultatet. Det talar för att implementeringen bör ledas av en lokal organisation snarare än en nationell [13]. Specialiserade utbildare är en ytterligare faktor som tycks vara av betydelse.
Steg 4. Utbildning i det nya arbetssättet
När beslutet om att implementera ett nytt arbetssätt är fattat kan utbildning- en av personalen starta. För verksamhet upphandlad enligt lag (2007:1091) om offentlig upphandling och verksamhet som bedrivs utifrån lag (2008:962) om valfrihetssystem gäller att avtalen med utförarna ger utrym- me för förändringen. I varje metod finns det inslag som utgör essensen i metoden. Hur utbildningen ska se ut bestäms av kärnkomponenterna, urvalet av professionella och utbildning. Det kallas kärnkomponenter eftersom me- toden inte skulle fungera utan dem. Det finns belägg för att ju tydligare en metods kärnkomponenter är definierade, desto lättare är det att implemente- ra metoden med framgång [13].
Urval av professionella kommer här i första hand att handla om de lokala processledarna i kommunerna. Verksamheterna lokalt behöver identifiera vilka dessa personer är. I övrigt behöver olika grupper i verksamheterna olika nivåer på kunskapen. I nationell strategi för e-hälsa har man beskrivit Blooms reviderade taxonomi som har fokus på det kognitiva lärandet. När den tillämpade informationsstrukturen inom äldreomsorgen är utvecklad och ska införas kan ytterligare inlärningsbehov behöva beaktas.
Steg 5. Stöd när arbetssättet börjar användas
När ett nytt arbetssätt börjar användas kan medarbetarna uppleva att det nya arbetssättet är mer arbetskrävande, vilket vanligtvis också är fallet på kort sikt. I detta skede har arbetsledningen en avgörande betydelse för hur väl förändringsarbetet lyckas. Utöver arbetsledningens engagemang kan hand- ledning och uppföljning av hur metoden tillämpas vara nödvändiga kom- plement i genomförandet.
Den aktuella modellen stödjer ett behovsorienterat och systematiskt ar- betssätt. Underlagen är utformade med tanke på att understödjas av it för effektiv hantering när den tillämpade informationsstrukturen är utvecklad.
Oavsett om modellen används i it-systemet eller genom formulär behövs
21
dock ett engagemang av ledningen och initial handledning för att lyckas med införandet.
Steg 6. Varaktigt vidmakthållande av arbetssättet
När arbetssättet väl är implementerat så att alla använder det återstår det långsiktiga arbetet med att säkra att arbetssättet behålls. Implementering behöver betraktas som ett långsiktigt projekt och budskapet behöver vara en varaktig omstrukturering till ett nytt arbetssätt. Uppföljning av att arbetssät- tet används och hur det används behöver ske med jämna mellanrum.
Socialstyrelsen har sedan tidigare erfarenhet av att stödja implementering av nya arbetssätt inom socialtjänsten. Det pågår inom myndigheten långsik- tiga åtaganden om stöd till implementering av t.ex. ASI (Addiction Severity Index) och BBIC (Barns Behov i Centrum). Erfarenheter från genomförande av dessa uppdrag och projekt kommer att tillvaratas i arbetet med att ta fram stöd till implementering av den avgränsade modellen för systematiskt ar- betssätt och strukturerad dokumentation av att beskriva behov.
22
Samordning och utvecklingsarbete
Innehållet i den avgränsade modellen för att beskriva och bedöma behov med nationellt fackspråk inom äldreomsorgen bygger på användning av nationellt fackspråk som ingår i gemensam informationsstruktur. Planerade aktiviteter som vänder sig till samma mottagare behöver därför samordnas så långt det är möjligt.
I Socialstyrelsens övergripande arbete med gemensam informationsstruk- tur inom vård och omsorg, som är en del av del av strategin för nationell e- hälsa, ingår även det övergripande ansvaret för att planera fortsatt utveck- ling och införande av gemensam informationsstruktur inom hela socialtjäns- tens område [15]. Följande planer finns för Socialstyrelsens övergripande arbete med gemensam informationsstruktur som är en del av del av strategin för nationell e-hälsa:
• plan för samordningsorgan
• plan för att underlätta införandet
• plan för utbildning
• plan för uppföljning av införandet
• plan för myndighetsinternt arbete
• plan för gemensam informationsstruktur för socialtjänsten
Mottagare
Inför introduktionen av den avgränsade modellen för att beskriva och be- döma behov med nationellt fackspråk inom äldreomsorgen är det viktigt att Socialstyrelsen når ut med information till:
• politiker och beslutsfattare inom kommunal äldreomsorg
• chefer för biståndshandläggare och kommunala utförare
• övriga utförare av äldreomsorg
• verksamhetsutvecklare
• regionala utvecklingsledare och plattformsledare
Dessa grupper behöver känna till och förstå nyttan av ett systematiskt ar- betssätt och strukturerad dokumentation med nationellt fackspråk. Det be- hövs även information och förståelse om strategin för nationell e-hälsa och Socialstyrelsens övergripande arbete med gemensam informationsstruktur.
Socialstyrelsen har i det övergripande arbetet med gemensam informa- tionsstruktur genomfört en förstudie där alla mottagare har identifierats [15]
och tagit fram en plan för utbildning. För att äldreomsorgens mottagare ska kunna ta ställning och planera för införande av den avgränsade modellen för att beskriva behov är det av stor betydelse att de också tar del av de informa- tions- och utbildningsinsatser som ingår i Socialstyrelsens övergripande
23
arbete inom gemensam informationsstruktur, som planeras starta under 2012 och 2013.
Efter lokalt beslut om att implementera den avgränsade modellen kan kommunerna ta del av det nationella stöd som ska utvecklas för att stödja införande och implementering. Den utbildning som Socialstyrelsen planerar kommer att riktas till lokalt utsedda processledare.
Aktiviteter för att stödja införandet
För att införa den avgränsade modellen för att beskriva och bedöma behov med nationellt fackspråk inom äldreomsorgen i landet kommer Socialstyrel- sen att:
• presentera och förankra modellen för att beskriva och bedöma behov inom äldreomsorg på konferenser och utbildningar i samarbete med So- cialstyrelsens övergripande uppdrag om gemensam informationsstruktur
• ta fram informationsmaterial
• utarbeta material för stöd till implementering
• ta fram handlednings- och utbildningsmaterial och nationellt program för utbildning som stöd till kommuner, privata och idéburna utförare vid in- förandet av modellen
• rekrytera och utbilda nationella handledare
• testa utbildningsmaterial och utbildningsupplägg
• genomföra utbildning av lokala processledare
• inleda samarbete med SKL för regionala stödfunktioner och långsiktig utbildningsplanering
Kompetensutveckling och utbildning
Utbildningsmaterial som tas fram för att stödja införandet av den avgränsa- de modellen för att beskriva och bedöma behov med nationellt fackspråk inom äldreomsorgen behöver anpassas till mottagarna och till det sätt på vilket den lokala dokumentationen kommer att ske. I planeringen ingår inte stöd till utveckling av lokala it-system.
Socialstyrelsen har identifierat och beskrivit de olika intressenternas kompetensbehov och tagit fram ett första förslag till utbildningsplan för den gemensamma informationsstrukturen [15]. Det samlade behovet av kunskap om nationell strategi för e-hälsa och gemensam informationsstruktur behö- ver säkerställas också för de lokala processledare som ska utbildas för att stödja den lokala implementeringen av modellen.
Planeringen för utveckling av stöd till införande av den avgränsade mo- dellen kommer därför att ske i samverkan med planeringen för utbildning i det övergripande uppdraget för gemensam informationsstruktur. En sam- ordning av aktiviteterna behöver också göras så att nödvändiga kunskaper kommer i en ordning som stödjer kunskapsutveckling och största möjliga nytta. Olika former av stödmaterial för praktisk användning av den avgrän- sade modellen kommer att tas fram för berörda personalgrupper samt ut- bildningsprogram för lokala processledare.
24
Samverkan med andra
Förutom att det finns betydande samverkansområden med andra uppdrag inom Socialstyrelsen kan vi se att det i arbetet behöver göras en planering av samverkan med SKL för att förbereda en regional samordning med utveck- lingsledarna och de kunskapsplattformar som är under uppbyggnad. I andra arbeten där Socialstyrelsen har medverkat till stöd vid implementering har erfarenheter kring vikten av regionala nätverk uppmärksammats. De lokala processledarna ska kunna utbyta erfarenheter och utveckla sitt arbetssätt, för detta lämpar sig regionala nätverk bra.
Fortsatt utvecklingsarbete
För att täcka hela processen och all dokumentation som behövs för hand- läggning, genomförande och uppföljning inom äldreomsorgen kommer So- cialstyrelsen att komplettera modellen. Detta kommer att ske genom utveck- ling av gemensam informationsstruktur och bland annat omfatta:
• utveckling och förvaltning av verksamhetsbeskrivning av handlägg- ningsprocessen samt genomförande- och uppföljningsprocesserna för att ta fram en tillämpad informationsstruktur
• utveckling och förvaltning av nationellt fackspråk och de urval som är aktuella för äldreomsorgen
• utveckling och förvaltning av en nationell klassifikation av insatser inom äldreomsorgen och övrig socialtjänst
• utveckling och förvaltning av informationsmallar kopplade till nationellt fackspråk i enligt med valda standarder, under förutsättning att kommu- nerna fattar beslut om att använda samma standard som landstingen
• tester och utvärdering av underlag i den fortsatta utvecklingen av gemen- sam informationsstruktur
Det behövs även utveckling av den nationella statistiken för att få ökad till- gång av data av god kvalitet för öppna jämförelser och nationell uppföljning av äldreomsorg. Vilket bland annat omfattar:
• fortsatt arbete med juridiska förutsättningar för nationell insamling av data och nämndernas uppgiftsskyldighet
• utveckling av uppgifter som ska samlas in som underlag för nationell statistik eller öppna jämförelser
25
Planering
Nedan redovisas den plan som är specifik för Socialstyrelsens uppdrag om ett nationellt stöd till införandet av ett systematiskt arbetssätt med strukture- rad dokumentation för att beskriva och bedöma behov med nationellt fack- språk inom äldreomsorgen.
Målsättning för år 2012 är att vid årets utgång:
• test och utvärdering av modellen i försökskommuner är utförd
• stöd till implementering är utarbetat och testat
• handlednings- och utbildningsmaterialet är utarbetat och testat
• nödvändiga informationsinsatser är genomförda
• nationella handledare för utbildning av lokala processledare är rekrytera- de
Målsättning för år 2013 – 2014 är att:
• genomföra utbildning av lokala processledare
• det finns regionala nätverk för stöd till lokala processledare
• det finns plan för utbildningsstöd efter 2014
• modellen är kompletterad med insatser
• det finns plan för insamling av uppgifter om behov
• utvecklingsarbetet av gemensam informationsstruktur inom socialtjänsten kompletterar modellen med beskrivning av hela processen och all doku- mentation inom äldreomsorgen
Uppskattade kostnader
Under 2012 bedömer Socialstyrelsen att det behövs sex miljoner för att slut- föra och utvärdera försöksverksamhet, färdigställa den avgränsade model- len, ta fram stödmaterial, genomföra informationssatsningar, planera utbild- ningsprogram samt testa material och utbildning. Under 2013 och 2014 be- dömer Socialstyrelsen att det behövs tio miljoner per år för att genomföra de planerade utbildningsinsatserna för lokala processledare i alla kommuner.
Varje kommun utbildar minst två processledare, större kommuner fler samt att en chef i ledande befattning från varje kommun deltar i det första utbild- ningstillfället.
För kommunerna uppstår kostnader för att införa och använda modellen för att beskriva och bedöma behov med nationellt fackspråk inom äldreom- sorgen. Det innebär en stor satsning att få till stånd ett nytt arbetssätt. Dels i form av tid för lärande men också i form av ett långsiktigt stöd för att behål- la det nya arbetssättet. Till att börja med behöver biståndshandläggarna lära sig och tillämpa arbetssättet men det behöver förstås och allt mer tillämpas även av personal hos kommunala, privata och idéburna utförare för att äld-
26
reomsorgen sammantaget ska omfattas av ett behovsorienterat och systema- tiskt arbetssätt. För att stimulera detta omfattande förändringsarbetet borde det kunna utgå prestationsbaserade ersättning till kommuner som tidigt vill införa modellen. Samt att utveckling av regionalt stöd för tillämpning av modellen ingår i regeringens överrenskommelse med SKL.
27
Referenser
1. Att beskriva behov och insatser med nationellt fackspråk:
Utveckling av en nationell modell för systematiskt arbetssätt och strukturerad dokumentation inom äldreomsorgen. Stockholm:
Socialstyrelsen; 2012. Rapport.
2. Nationell Informationsstruktur - ett regeringsuppdrag inom Nationell ITstrategi för vård och omsorg. Stockholm: Socialstyrelsen; 2009.
Rapport.
3. Nationellt fackspråk för vård och omsorg - Slutrapport. Stockholm:
Socialstyrelsen; 2011. Rapport.
4. Utveckling av gemensam informationsstruktur inom socialtjänsten - plan för fortsatt arbete och samordning. Stockhom: Socialstyrelsen;
2011. Rapport.
5. Klassifikation för funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa (ICF). Stockholm: Socialstyrelsen; 2003.
6. Handläggning och Dokumentation inom socialtjänsten: Individ- och familjeomsorg, äldreomsorg, handikappomsorg (SoL och LSS).
Stockholm: Socialstyrelsen; 2010.
7. Socialsstyrelsen. Tillsynsrapport 2011. Hälso- och sjukvård och socialtjänst. Stockholm; 2011. Rapport.
8. Lindelöf M, R. Att fördela bistånd. Om handläggningsprocessen inom äldreomsorgen. Umeå; 2004. Rapport.
9. Lindelöf M, R. Biståndshandläggning och handlingsutrymme. Från ansökan till beslut inom äldreomsorgen.: Studentlitteratur 2007.
10. Rönnbäck, E. Att ta makten och ansvaret för sin utredning: FoU Västernorrland; 2008. Rapport.
11. Jergeby, U, editor. Evidensbaserad praktik i socialt arbete.
Stockholm: Gotia; 2008.
12. Öppna jämförelser av vård och omsorg om äldre 2007 - 2009 - Slutrapport från ett treårigt regeringsuppdrag. Stockholm:
Socialstyrelsen; 2010. Rapport.
13. Roselius, M, Sundell, K editor. Att förändra socialt arbete: Forskare och praktiker om implementering. Stockholm: IMS, Socialstyrelsen;
Gothia förlag; 2008.
14. Guldbrandsson, K. Från nyhet till vardagsnytta: Om
implementeringens mödosamma konst: Statens Folkhälsoinstitut 2007. Rapport.
15. Ändamålsenlig och strukturerad dokumentation - underlag för nationell samordning och finasiering. Stockholm: Socialstyrelsen;
2011. Rapport.
