UPPSATSER:
Kulturgeografiska institutionen
Döva öron och tomma ord?
En kvalitativ studie av boendes upplevelser av medborgardeltagande och kommunikation
Katarina Ekeroot
2 ABSTRACT
Ekeroot, K. 2020. Döva öron och tomma ord?: En kvalitativ studie av boendes upplevelser av kommunikation och medborgardeltagande. Kulturgeografiska institutionen, Uppsatser, Uppsala universitet.
Denna uppsats syftar till att studera hur boende i Eriksberg i Uppsala kommun upplevt planprocesser inför förtätning av stadsdelen samt hur inbjudan till, och kommunikation kring, möjligheten till medborgardeltagande i processerna kan relateras till olika typer av motstånd som uppstått. Detta har undersökts genom kvalitativa intervjuer med boende aktiva inom en motståndsförening, en nätbaserad enkät till boende, samt information från kommunala tjänstemän och dokument. Fokus har legat på de aktuella Planprogram för Eriksberg och Ekebydalen, Detaljplan för kvarteret Södra Kalkstenen samt Detaljplan för Hammarparken.
Resultatet av denna uppsats visar att boendes möjlighet att påverka planerna i Eriksberg framförallt har fokuserats till samråd och granskningar, där man upplever att kommunen inte lyssnar på framförda åsikter. Denna upplevelse har lett till egna initiativ med målet att stoppa detaljplanerna. Dessa följer både traditionella vägar för överklagande, samt egenkomponerade former av protestaktioner vilka kan ses som uttryck för ett asymmetriskt maktförhållande mellan planerare och boenden. Det stora missnöjet kan vara symptom på felaktiga förväntningar på vilken makt medborgardeltagandet har, men också att lagbestämda termers innebörd inte tydliggjorts i den kommunala kommunikationen. Även skillnad i perspektiv på vad medborgardeltagandets mål bör vara framgår i uppsatsen och kan ses som en möjlig förklaring till boendes reaktioner.
Keywords: medborgardeltagande, aktivism, förtätning, planering, asymmetriska maktrelationer
Handledare: Karin Backvall.
3
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING 4
1.1Introduktion 4
1.2 Disposition 4
1.3 Syfte 5
1.4 Frågeställning 5
1.5 Avgränsning 5
1.6 Teoretiska begrepp 5
1.7 Översiktligt om planprocesser 6
1.8 Bakgrund till förändringarna I Eriksberg 7
2. METOD 9
2.1 Fallstudie som forskningsstrategi 9
2.2 Kvalitativa intervjuer 11
2.3 Data från boende i Eriksberg 11
2.4 Kompletterande datainsamling 15
3. MEDBORGERLIGT DELTAGANDE I PLANERINGEN 16
3.1 Tre perspektiv på medborgardeltagande 16
3.2 Svårigheter vid implementering 18
3.3 Exempel på protest 20
4. BOENDES UPPLEVELSER AV PLANPROCESSERNA 21
4.1 Inbjudan till att delta 21
4.2 Upplevelser av och reaktioner på medborgardeltagande genom samråd 24
4.3 Det organiserade motståndet i Eriksberg 26
4.4 Resultat från enkätens slutna frågor 28
5. DISKUSSION OCH ANALYS 29
6. SLUTSATSER 31
7. REFERENSLISTA 33
BILAGA 1 36
BILAGA 2 37
BILAGA 3 38
BILAGA 4 42
BILAGA 5 43
4
1. INLEDNING
1.1 Introduktion
Vem styr över utvecklingen av urbana centrum och för vem planerar vi staden? Sherry Arnstein skrev 1969 om medborgarinflytande i stadsbyggandet att The idea of citizen participation is a little like eating spinach: no one is against it in principle because it is good for you (Arnstein, 2019, s. 24). Enligt Arnsteins syn, finns inga tvivel kring att medborgardeltagande i teorin ses som något positivt, det intressanta är att undersöka hur det faktiskt implementeras i praktiken.
Ulf Stahre (2014, s. 34) beaktar Almstriden i Stockholm 1971 som en nyckelsymbol. Detta exempel på medborgarprotest, där stockholmsborna lyckades förhindra fällandet av gamla almar i Kungsträdgården, medförde att större beaktande av allmänhetens åsikter var tvunget att tas av makthavare (ibid). I en mer dagsaktuell kontext, skriver den svenska Regeringen (2018, s. 38) att Städer behöver utvecklas så att alla dimensioner av hållbar utveckling – miljömässiga, ekonomiska och sociala – tas till vara på. Att bjuda in medborgare, att delta i stadsbyggnadsprocesser är något som bör främjas för att nå smarta, innovativa och effektiva lösningar (ibid).
Uppsala kommun står idag inför utbyggnad och ett av de områden som ska förtätas är stadsdelen Eriksberg. Ett planprogram godkännande strax innan årsskiftet 2017–2018 och under de 18 månader som följde möttes boende av förslag till två detaljplaner som ska bebygga skogspartier i stadsdelens centrumområden (Uppsala kommun, 2018; Uppsala kommun, 2019).
Debattartikeln Eriksberg säger nej! publicerad i juni 2018 i Uppsala Nya Tidning vittnar om att det finns starka meningsskiljaktigheter mellan boende i området och kommunen. Skribenterna, vilka representerar flera lokala föreningar, skriver: Varför ha ett samråd över huvud taget om man inte bryr sig om våra åsikter alls? (Svenaeus Lundgren et al., 2018). Artikeln avslutas med konstaterandet att man kommer att överklaga alla nuvarande och framtida detaljplaner som antas.
50 år har gått sedan Almstriden, således finns ett värde i att undersöka om medborgardeltagande fortfarande kan sägas falla inom Arnsteins liknelse med att äta spenat. Finns det ett utvidgat samarbete som dels förankrar och dels involverar medborgare i annalkande förändringar?
Följande studie skrivs i samband med kursen Uppsats (C-nivå) i samhällsgeografi med planeringsinriktning vid Uppsala Universitet under höstterminen 2019, med ambitionen att undersökta tre aktuella planprocesser i Eriksberg och upplevelser av medborgardeltagande vid dessa.
1.2 Disposition
I denna uppsats har jag valt följande disposition. I det inledande kapitlet presenterar jag syfte och frågeställningar, klargör för uppsatsens avgränsningar samt de teoretiska begrepp som är centrala för studien. Jag ger även en kort översikt på hur planprocesser kan se ut, och en kort introduktion till förändringarna i Eriksberg. Efter detta följer ett metodkapitel där jag berättar om val gällande forskningsdesign samt inhämtande och bearbetning av information. Kapitel tre svarar för litteratur och tidigare forskning på ämnet medborgardeltagande. Kapitlen fyra är empirikapitel
5 där olika primärdata för boendes upplevelser presenteras. I kapitel fem diskuterar jag empirin utifrån litteratur och landar så småningom i uppsatsens avslutande kapitel där slutsats och svar på forskningsfrågor formuleras.
1.3 Syfte
Syftet är att studera boendes upplevelser av tre planprocesser i Eriksberg, samt hur inbjudan och kommunikationen kring medborgardeltagande relaterar till motstånd som uppstått mot kommunens planer.
1.4 Frågeställning
För att möta upp syftet utgår studien från följande frågor:
• På vilka sätt har medborgare bjudits in att delta i planprocessen?
• Hur har boende upplevt och reagerat på möjligheten till medborgardeltagande?
• Vilka typer av protester har uppstått, och på vilket sätt är de relaterade till kommunens planering och kommunikation?
1.5 Avgränsning
Denna studie är avgränsad till att undersöka skeenden inom tre planprocesser i stadsdelen Eriksberg i Uppsala kommun. Dessa processer redovisas i tre offentliga dokument: Planprogram för Eriksberg och Ekebydalen (2017), Detaljplan för Södra Kalkstenen (2018) samt Detaljplan för Hammarparken (2019). Jag kommer inte analysera den parallella processen där en storskalig renovering av bostadsbolaget Uppsalahems hyreslägenheter genomförs i området. Denna process är mins lika intressant, men hade gett ett allt för omfångsrikt material att analysera inom ramarna för denna uppsats.
Tidsramarna avgränsas till att ta vid i början av 2015 och undersöka skeenden fram till slutet av 2019. Under denna period förefaller planaktiviteten i området som mest aktiv om en ser till decenniet i stort. Uppsatsens tyngdpunkt ligger på upplevelser hos personer som bor i Eriksberg och som arbetar i motsättning mot de från kommunens planerade förändringar av området.
1.6 Teoretiska begrepp
Medborgardeltagande – Syftar i denna uppsats till hur medborgare tillåts delta i de offentliga processerna inom stadsplanering. Att boende har rätt till inflytande vid planförändringar i ett område fastställs i Plan- och bygglagen (Hägred, Mogren och Nilsson, 2010, s. 18).
Samråd – Hålls av en kommun när ett planförslag tagits fram. Ett samråd pågår vanligtvis i sex veckor och tillåter olika myndigheter och organisationer, samt fastighetsägare och närboende att ta del av förslaget och framföra skriftliga synpunkter inom en utsatt tid. Ofta anordnas ett samrådsmöte där förslaget presenteras, möjliggör för diskussion och svarar på frågor (Boverket, 2019).
6 Asymmetriska maktförhållanden – syftar i denna uppsats till det Khakee (2006, ss. 16–17) beskriver som det maktövertag planerare har över medborgare i alla former av normativ planering. Maktbalansen kan endast ändras genom att planerare och beslutsfattare involverar medborgare och delegerar makt till dessa.
1.7 Översiktligt om planprocesser
Här gör jag en genomgång av hur en detaljplaneprocess kan se ut, samt en förklaring av vissa fackmässiga begrepp. Definitionerna bygger på information från den svenska förvaltningsmyndigheten för samhällsbyggnad, Boverket, samt hur Uppsala kommun beskrivit det på sin hemsida.
1.7.1. Vad är detaljplan och planprogram?
En detaljplan är ett juridiskt bindande dokument som reglerar mark- och vattenanvändning inom ett område genom att exempelvis möjliggöra för ny bebyggelse. Detaljplaner har en angiven genomförandetid på 5 till max 15 år, efter vilken planen fortsätter gälla men kan ersättas eller upphävas utan att berörda kan ställa ersättningsanspråk för förlorade rättigheter (Boverket, 2014).
Det finns inga krav på att ta fram ett planprogram. utan detta beslutas av kommunen.
Dokumentet är inte juridiskt bindande. I ett program redogörs för kommunens mål och riktlinjer för ett särskilt planarbete. Det kan upprättas som underlag för flera framtida detaljplaner inom en stadsdel. Det ger då en möjlighet för kommunen att tidigt lyfta alternativa lösningar till diskussion. Samma regler för samråd gäller för planprogram som vid planförslag (Uppsala kommun, 2017).
1.7.2 Standardförfarande
Förfarandet är det som talar om vilka steg arbetet med en detaljplan måste genomgå innan den kan antas och vinna laga kraft, alltså fastslås som ett juridiskt bindande dokument (Boverket, 2018). De två detaljplanerna i denna uppsats, Detaljplan för Södra Kalkstenen och Detaljplan för Hammarparken, handläggs utifrån ett normalt- respektive standardförfarande enligt plan- och bygglagen (Uppsala kommun, 2018; Uppsala kommun, 2019). Jag kommer nu presentera stegen i planprocess med standardförfarande.
Vid ett standardförfarande ska följande steg ingå i planprocessen: samråd, underrättelse, granskning, granskningsutlåtande, antagande, laga kraft, se figur 1.7.1. Det är framförallt samråd och granskning som behandlas av intervju- och enkätpersoner i kommande empirikapitel. För en djupare förklaring av begreppen i Figur 1.7.1., se Bilaga 1.
Figur 1.7.1 Boverkets visualisering av en planprocess med standardförfarande.
Källa: ( Boverket, 2018)
7 Utöver de sex punkter som Figur 1.7.1. beskriver ska ingå i detaljplaneprocessen gör jag tre tillägg som är av relevans för att förstå kommande, framförallt empiri, kapitel: (1) Planbesked är ett kommunalt besked som inte är juridiskt bindande och inte heller kan överklagas. Beslutet beskriver om kommunen har för avsikt att inleda ett planarbete (Uppsala kommun, 2017). (2) Planuppdrag innebär att Plan- och byggnadsnämnden ger i uppdrag till Stadsbyggnadsförvaltningen att ta fram ett förslag till detaljplan. Detta sker efter ett positivt planbesked (Uppsala kommun, 2017). Både planbesked och planuppdrag sker innan samråd, om man utgår från Figur 1.7.1.. En antagen detaljplan kan (3) överklagas inom tre veckor från det att beslutet tillkännagivits. Detta sker hos mark- och miljödomstolen samt, om prövningstillstånd ges, vidare till mark- och miljööverdomstolen. Den högsta instansen för överklagan av en detaljplan är Högsta domstolen. För att få överklaga ska man vara berörd av detaljplanen samt senast under granskingstiden framfört skriftliga synpunkter som kommunen inte tillgodosett (Uppsala kommun, 2017).
1.8 Bakgrund till förändringarna I Eriksberg
I kommande avsnitt ger jag en introduktion till Eriksberg och de planlagda förändringarna utifrån de tre dokumenten Planprogram för Eriksberg och Ekebydalen, Detaljplan för kvarteret Södra Kalkstenen samt Detaljplan för Hammarparken. Fokus ligger på de tre planhandlingarna för att de utgör den huvudsakliga officiella källan för information som boende kan ta del av.
De innehållsmässiga beskrivningarna läses med fördel tillsammans med kartan i figur 1.8.1..
Jag presenterar även de tre planprocessernas kronologi, vilken visualiseras genom en tidslinje som sträcker sig över 2010-talet. I figur 1.8.2. beskrivs när arbetet med var och en av detaljplanerna respektive planprogrammet har startat med planuppdrag, samt när samråd, granskning och antagande har ägt rum. För Södra Kalkstenen inkorporeras även det överklagande som ägt rum. Figur 1.8.2. är uppdelad i två perioder där period ett visualiserar tidsperioden januari 2010 till årsskiftet 2014–2015, medan period två visualiserar januari 2015 till år 2020. Denna uppsats är avgränsad till att undersöka upplevelser under tidsperioden 2015 till slutet av 2019, varav endast den andra kommer att behandlas i senare empirikapitel.
1.8.1. Planprogrammet
I Eriksberg bodde det 2017 ca 7 000 personer (Uppsala kommun, 2018, s. 6) och Planprogram för Eriksberg och Ekebydalen möjliggör för planläggning av ytterligare 2 400 nya bostäder (Uppsala kommun, 2017, s. 35). Enligt SCB bodde det i Uppsala kommun i genomsnitt 2,16 personer per hushåll 2018 (SCB, 2019). Om Planprogrammet byggs ut till fullo resulterar det i cirka 5 200 nya boende i området. Det rör sig alltså om en ökning med 75% av antalet boende i området enligt SCB:s siffror. Utbyggnaden av området ska ske etappvis över en period som sträcker sig mellan 15 och 30 år, där den första etappen har en förväntad byggstart inom 5 år från planprogrammets godkännande (Uppsala kommun, 2017, s. 81).
8 Beslut om att påbörja arbetet med Planprogram för Eriksberg och Ekebydalen kom i januari 2015 (Uppsala kommun, 2016, s. 1). Bakgrunden ligger dels i kommunens Översiktsplan, dels i det arbete fastighetsägaren Uppsalahem bedrivit sedan 2011 gällande renovering av hyresrätter samt möjlighet att förtäta och förnya stadsdelen (Uppsala kommun, 2017, s. 9). Uppsalahems utrednings- och visionsarbetet fungerar som delunderlag till planprogrammet. Samråd för planprogrammet hölls mellan den 15 december 2015 och 17 mars 2016 (a.a., s. 12). Plan- och byggnadsnämnden godkände sedan programmet i november 2017 (Uppsala kommun, 2017, s. 1).
1.8.2. Detaljplan för kvarteret Södra Kalkstenen
Detaljplanen för kvarteret Södra Kalkstenen möjliggör för tre punkthus och ett lamellhus i en obebyggd skogsslinga som i folkmun kallas Blodstensskogen. Den nya bebyggelsen, som inte får överskrida åtta respektive fem våningar, möjliggör för 110 nya bostäder (Uppsala kommun, 2018, s. 4). Beslut om planuppdrag kom i december 2010 (Uppsala kommun, 2018, s. 3) och samråd för detaljplanen hölls sedan i november 2011 (Nacka Tingsrätt, 2019, s. 5). Detta sker inom Figur 1.8.2. första period. Inom period två framgår det att detaljplanen granskades i november 2018, varpå plan- och byggnadsnämnden beslutade att anta planen i december (Uppsala kommun, 2018, s. 1; Uppsala kommun, 2019.). I januari 2019 överklagades beslutet av boende till mark- och miljödomstolen i Nacka Tingsrätt (Nacka Tingsrätt, 2019, s. 1), från vilket beslut inte är taget.
Figur 1.8..1 Karta över Eriksberg. Området berört av planprogrammet markerat med tjock mörkblå linje. De två detaljplanernas utbredning pekas ut med orangea markeringar.
Källa: Hydrografi, kommunikation & bebyggelse
© Lantmäteriet, i2012/921; Uppsala kommun, 2017, s. 5; Uppsala kommun, 2018, s. 6; Uppsala kommun, 2019, s. 4.
9 1.8.3 Detaljplan för Hammarparken
Detaljplanen för Hammarparken möjliggör för 400 lägenheter i Hammarparkens centrala och västra delar. I parkens östra del övergår tallskogen till en pulkabacke som enligt detaljplanen ska lämnas orörd från exploatering (Uppsala kommun, 2019, s. 4). Man vill bygga i två kvarter, det ena med fem byggnader och det andra ännu odefinierat i antal, men med förskoleverksamhet (a.a., ss. 19–22). Planuppdrag för Hammarparken kom i juni 2015 och samråd hölls mellan den 5 april och 20 maj 2019, från vilket en samrådsredogörelse nu väntas. (Uppsala kommun, 2019, ss.
1, 3).
2. METOD
I följande kapitel kommer jag att redogöra för de metoder jag har valt i undersökningen av boendes upplevelser av planeringsprocesserna, samt upplevelser kring kommunikation och inbjudan till medborgardeltagande.
2.1 Fallstudie som forskningsstrategi
Denna uppsats har som syfte att undersöka hur planeringsprocesserna vid en planerad förtätning av Eriksberg har upplevts av boende i stadsdelen, av vilka vissa organiserat sig i olika former av Figur 1.8.2. Visualisering av de tre planprocesserna i Eriksberg genom en tidslinje över de senaste tio åren, uppdelat på två perioder. De olika processerna visualiseras genom tre färger, där Södra Kalkstenen visualiseras i mörkast färg, Planprogrammet i mellannyans och Hammarparken beskrivs i ljusast färg.
Källa: Nacka Tingsrätt, 2019, s.5; Uppsala kommun, 2016, s. 1; Uppsala kommun, 2017, ss. 1, 12;
Uppsala kommun, 2018, ss. 1, 3,; Uppsala kommun, 2019, ss. 1, 3; Uppsala kommun, 2019.
10 motstånd. Den syftar även till att undersöka hur detta samspelar med hur man upplever inbjudan att delta i de kommunala projekten samt kommunikationen kring detta.
Då det gäller en studie av upplevelser faller metodvalen inom de kvalitativa, där fokus riktas mot exempelvis en intervjupersons ståndpunkter (Bryman, 2016, s. 561). Detta undersöker jag genom en fallstudieliknande design av händelseförloppen i Eriksbergs. Yin (2007, s. 17) beskriver att fallstudier är att föredra när man vill studera aktuella skeenden, men inte har möjlighet att påverka den sociala situation som studeras. Då min studie ämnar undersöka hur och varför boende har reagerat på ett visst sätt, passar sig en förklarande fallstudiedesign (a.a., ss.
21–22). Man kan då göra direkta observationer av händelserna, samt intervjuer med personer som närvarat vid aktuell händelse. Eftersom att denna studie fokuserar på händelseförloppet efter 2015, är de händelser som jag avser att studera av den aktuella karaktär som Yin (2007, s. 25) beskriver.
En fallstudie skiljer sig från andra typer av forskningsmetoder genom att den inte besitter något tydligt recept för hur forskaren ska gå tillväga (Yin, 2007, ss.19–25). Metodens kärna är att belysa en händelse: varför det hände, hur det tog sig uttryck samt vad resultaten blev. Vid fallstudier är det svårare att dra generaliserande slutsatser än vid exempelvis en enkätstudie med flera hundra svaranden (a.a., ss.27–29). Vid en fallstudie ses inte de studerade personerna som
”ett urval” ur en större population, utan målet är att utveckla eller generalisera redan existerande teorier (ibid). Det rör sig alltså snarare om att dra analytiska slutsatser än att kunna säga något om det studerade fenomenets frekvens. Fallstudier ska, enligt Yin (2007, s.28), samla in all tänkbara data som finns i ett område och tar därmed lång tid att utföra. Då denna uppsats genomförs under relativt strama tidsramar kommer inspiration hämtas från Yins beskrivning av hur fallstudier planeras, utförs och rapporteras, men vissa anpassningar måste nödvändigtvis göras.
Den insamlade empirin är hämtad ur tre typer av informationskällor: Den mest tongivande formen är (1) intervjuer med tre boende i Eriksberg som är aktiva i motståndet mot de planerade förändringarna. Detta kompletteras av (2) data som samlats in via en nätbaserad enkät som riktat sig mot boende i Eriksberg och som jag har spridit på flera lokala Facebook-sidor. Utöver detta har information från Uppsala kommun inhämtats genom (3) en intervju med två tjänstemän från Uppsala kommun. Jag har även samlat in och tagit del av relevanta dokument kopplade till de studerade planprocesserna, vilka presenterats och behandlats i bakgrundsavsnittet 1.8.
Jag hade även ambitionen att inkludera en femte datakälla i studien, hur media i form av nyhetsartiklar i Uppsala Nya Tidning följt händelseförloppen i Eriksberg. Ett material motsvarande 45 debattartiklar, insändare, ledare och nyhetsrapportering från åren 2017, 2018 och 2019 samlades. Detta är inte inkluderat i denna studie då materialet blev för omfattande för att kunna analyseras inom ramarna för denna uppsats. Medierapporteringen ledde dock till initiala uppslag på grupperingar, organisationer och föreningar i stadsdelen som kunde vara relevanta för intervjuer.
Hur urval, genomförande och analys av informationskällorna sett ut kommer jag förklara i kommande avsnitt 2.3 och 2.4. I analysen ligger fokus på den första datakällan, intervjuer med boende som är aktiva i motståndet. Data från enkätsvaren och de kommunala tjänstemännen
11 kommer komplettera intervjupersonernas svar, och ger en mer nyanserad bild av situationen i Eriksberg.
2.2 Kvalitativa intervjuer
Den främsta informationskällan i undersökningen är dels intervjuer med två nyckelpersoner i motståndet och organiseringen i Eriksberg, och dels en telefonintervju med en boende i området.
Alla tre personer är aktiva inom motståndet mot kommunens planer. Ytterligare en telefonintervju utfördes, men behandlas inte i uppsatsen då den cirkulerar kring upplevelser av Uppsalahems förtätnings- och renoveringsarbeten snarare än de kommunala planerna. Även information från kommunala tjänstemän inhämtades via denna metod.
Bryman (2016, s.561) beskriver just intervjuer som den mest använda metoden inom kvalitativ forskning och Yin (2007, ss.116–119) menar att de utgör en av de viktigaste informationskällorna i samband med fallstudier. Den kvalitativa formens mindre strukturerade natur, jämfört med exempelvis kvantitativa intervjuer, tillåter intervjupersonerna att röra sig i olika riktningar efter vad de själva upplever som relevant och viktigt (Bryman, 2016, ss.561- 562.). Detta har varit särskilt värdefullt i denna studie då intervjupersonerna på djupet har kunnat förklara de viktigaste aspekterna, som de upplever det, inom planeringsprocesserna i Eriksberg.
En oundviklig faktor vid användandet av kvalitativa intervjuer som huvudsaklig informationskälla, är att materialet påverkas av mänskliga faktorer som dåligt minne eller svårigheter med att uttrycka upplevelser och uppfattningar (Yin, 2007, s119). Det är också ofrånkomligt att andra resultat kanske hade funnits om det var andra personer som intervjuats.
De intervjupersoner i detta material som representerar boende i Eriksberg består av en relativt homogen grupp, med liknande uppfattningar och inställningar till planerna i stadsdelen. Personer som inte upplever kommunens ingrepp i stadsdelen som lika allvarliga har kanske inte sett någon vinst i att delta i denna studie.
2.3 Data från boende i Eriksberg
I detta avsnitt redogör jag för den information som jag samlat in från boende i Eriksberg. Först behandlas intervjuerna med en genomgång av urvalsprocessen, följt av hur jag utfört intervjuerna och slutligen hur datan har analyserats. Efter detta följer en genomgång av den enkät som spridits till boende i Eriksberg.
2.3.1 Urval av intervjupersoner
Urvalet av intervjupersoner kan dels sägas vara av målinriktad karaktär, dels av en mer snöbolls- eller kedjekaraktär. Ett målinriktat urval innebär att intervjupersoner väljs utifrån deras relevans för forskningsfrågorna (Bryman, 2008, s.434). En snöbollskaraktär syftar istället på att den kontakt forskaren har med en första respondent leder vidare till kontakt med flera nya personer (ibid).
Intervjupersonerna kommer i uppsatsen att anges med ett påhittat namn för att bevara deras anonymitet. Simonsson et al. (1998, s.25) menar att god forskning ska innebära både förtrolighet
12 och anonymitet för respondenterna. Att använda intervjupersonernas riktiga namn kan vara av vikt om till exempel en expert på ett ämne intervjuas. Då inget sådant förekommer min uppsats finns därmed inte heller argument för att använda respondenternas namn. I tabell 2.3.1 ger jag en förteckning över intervjupersonerna och vilken roll de har inom motståndet i Eriksberg. Två av tre intervjupersoner är hyresgäster, medan en är villaägare. Ingen bostadsrättsinnehavare har intervjuats.
Tabell 2.3.1. Förteckning över intervjupersoner med tillhörande attribut.
I sökandet efter respondenter i Eriksberg utgick jag från lokala föreningar som nämndes i nyhetsartiklar i Uppsala Nya Tidning. Den första personen jag fick kontakt med, och som ville delta i min studie, var ”Maria”. Jag skickade då en förfrågan till föreningens Facebook-sida och Maria vidarebefordrade min förfrågan via mail till övriga styrelsemedlem. På denna väg fick jag kontakt med min andra respondent, ”Anya”. Jag sökte via mail även kontakt med andra föreningar i stadsdelen, men på grund av tidsbrist hos respondenterna var det inte möjligt att boka in intervjuer med dessa.
För att komma i kontakt med fler boende i Eriksberg affischerade jag om min studie i området och bad den som var intresserad att höra av sig till mig. Detta gav dock ingen intervju, kanske på grund av att det krävde ett tydligt engagemang hos potentiella intervjupersoner att själva ta kontakt. På liknande vis avslutades enkäten med en öppen förfrågan om att vidare delta i studien genom intervju. Via detta angreppssätt kunde telefonintervjun med ”Louise” bokas in.
Även kontakt med den intervju som inte inkorporeras i uppsatsen kom via enkäten.
2.3.2 Utförande
Jag har utgått från ett semi-strukturerat upplägg med intervjuguiden, något som både Bryman (2008, s.412) och Yin (2007, ss.116–119) förespråkar. På detta vis kan intervjupersonernas svar formuleras med stor frihet, samtidigt som de kan jämföras med andra intervjuer utifrån gemensamma teman. Jag har använt mig av två övergripande teman: kommunikation och medborgardeltagande, se Bilaga 2. Kommunikationstemat rör frågor gällande hur man fått information från kommunen, vilka kanaler man använder för att kommunicera med kommunala representanter, samt hur man upplever responsen från dessa kommunikationsmedel. Frågorna
Intervju Fiktivt namn Roll
1 Maria
Ordförande för föreningen som organiserar sig mot kommunens planer på förtätning.
2 Anya
Sekreterare för föreningen som organiserar sig mot kommunens planer på förtätning.
3 Louise
Medlem i organiseringen mot förtätningen
13 kring medborgardeltagande handlar istället om den upplevda möjligheten att påverka planernas innehåll, hur samråd och andra kommunala möten har upplevts samt om det funnits någon djupare medborgardialog.
Intervjuerna utfördes under veckorna 49 och 50, i intervjupersonernas hem eller över telefon. Valet av plats kan avgöra hur trygg intervjupersonen känner sig i situationen och därigenom påverka hur givande intervjun blir. Simonsson et al. (1998, ss. 27–28) beskriver intervjupersonens hem som en plats där denne känner sig trygg, vilket kan motverka det asymmetriska maktförhållande som finns mellan forskare och respondent. Forskaren kan sägas ha övertag i intervjusituationen genom att styra över inramning, intervjuns utformning och val av ämne att diskutera. Simonsson et al. (1998, s.28) lyfter dock att intervjupersonen kan känna intrång i den personliga sfären vid intervjuer i hemmet, och att det eventuellt finns störande moment i form av andra boenden, något som inte upplevts vid mina intervjuer.
Intervjuerna har utförts då inga andra i personernas familjer varit hemma, och båda bjöd på eget initiativ in mig att utföra intervjuerna i deras hem. Jag upplever att det även underlättade tolkningen av och förståelsen för, intervjupersonernas berättelser. Både Maria och Anya hade dessutom olika former av information kopplat till planeringsprocesserna i sina hem som jag fick ta del av, något som kanske inte hade varit möjligt om intervjuerna utförts på en annan plats.
Anya visade olika flygblad med information om deras förening och utskrivna nyhetsartiklar medan Maria visade ett utskick från kommunen som hon mottagit inför en granskning, se Bilaga 5.
Telefonintervjuerna som utfördes utgick från samma intervjuguide som de andra intervjuerna med boende. Simonsson et al. (1998, s.24) beskriver att telefonintervjuer i regel är en mer strukturerad form än de semistrukturerade jag tidigare förklarat. Vid dessa intervjuer kom intervjuguiden att agera mer som ett frågeformulär och intervjuerna pågick i regel kortare tid än de som utfördes ansikte mot ansikte.
Generellt gick de tre intervjuerna bra, och fick nästan karaktären av en djup intervju, där man friare berättar om sin livshistoria. En anledning till detta kan vara att det berörda ämnet uppfattas som känsligt och personligt för intervjupersonerna (Simonsson et al., 1998, s.23). Alla tre intervjupersoner hade så pass mycket att berätta att jag knappt behövde ställa några frågor.
Jag upplevde att man i hög utsträckning ville prata om naturvärden i de planerade områdena, vilket inte var syfte men ändå gav relevanta inblickar i hur möjligheten att påverka planerna upplevs samt hur det organiserade motståndet aktualiserats. Det som förefall svårast för intervjupersonerna, var att komma ihåg när olika möten och kommunikationer skett och tillhörande vilken av de tre processerna. Tidpunkt för möten anordnade av kommunen gällande Planprogram för Eriksberg och Ekebydalen och Detaljplan för kvarteret Södra Kalkstenen blandades ofta ihop. Intervjuerna pågick mellan 40 minuter och en och en halv timme. Samtliga spelades efter medgivande från intervjupersonerna in, något som inte verkade störa någon av intervjupersonerna. Jag upplever att de var måna om att sprida sin syn på processerna i Eriksberg och såg intervjutillfället som en möjlighet att yttra sig.
14 2.3.3 Bearbetning och analys
Det inspelade intervjumaterialet transkriberades till en text för att sedan kodas enligt den metod som Bryman (2016, ss. 698–701) beskriver, med nyckelord som sedan ordnas i övergripande teman. Detta datamaterial beskrivs i kapitel sex genom referat av intervjupersonernas svar tillsammans med citat i kursiv stil. Längre citat skrivs som egna stycken i mindre typsnitt än övrig text samt med indrag.
2.3.4 Enkät till boende i Eriksberg
Den andra datakällan jag använder är svar som jag har samlat in från boende i Eriksberg genom en nätbaserad enkät som jag spridit i olika Facebook-grupper för boende i området. Enkäten är uppbyggd på liknande sätt som intervjuguiderna, efter temana kommunikation och medborgardeltagande, se Bilaga 3. Jag använde mig av både slutna och öppna frågor rörande hur man som boende i Eriksberg upplevt kommunens kommunikation och möjligheten till att påverka utvecklingen av området. De öppna svaren behandlas i tre första avsnitten i empirikapitlet, tillsammans med övriga intervju-utsagor. De slutna frågorna presenteras i kapitel fyras avslutande avsnitt, 4.4. Svaret på dessa frågor kan översiktligt beskådas genom Tabell 4.4.1., s. 28. För fem av åtta frågor i tabellen gavs fem svarsalternativ, medan övriga hade två. I frågorna med fem alternativ gavs svaren på en skala från ”mycket dålig” till ”mycket bra”, alternativt ”ingen möjlighet att påverka” respektive ”stor möjlighet att påverka”.
Trots att Bryman (2008, s.33) avråder från att använda många öppna frågor har jag gjort det i detta fall. Bryman (2008, ss.31–33) menar att öppna frågor kan medföra ett större bortfall hos respondenterna. Cirka hälften av frågorna i min enkät var öppna och man kan resonera om att ett lägre antal öppna frågor kanske hade ökat svarsfrekvensen. Men då målet är att lyfta upplevelser hos boende anser jag möjligheten att själv kunna formulera sina svar vara av yttersta vikt för analysmaterialet. Enkätensvaren ges således en mer kvalitativ karaktär. Enkäten fungerar, likt den kommunala informationen, som ett komplement och en breddning av undersökningen. I enkäten har flera personer kunnat ge sina synpunkter och dela med sig av upplevelser, vilket stärker uppsatsens material och ger en rikare empirisk grund för analysen.
Enkäten fanns tillgänglig i en och en halv vecka och sammantaget har 16 personer svarat.
Av dessa ströks två personer som uppgav att de inte bor i stadsdelen och det analyserade materialet består alltså av fjorton respondenter. Då materialet används kvalitativt och som ett komplement, anser jag inte att den relativt låga svarsfrekvensen vara något problem. Målet är att lyfta upplevelser, inte att dra statistiska slutsatser eller generaliseringar. Av de svarande uppgav 10 sitt kön som kvinnor, 3 som män och en person uppgav annat. Åldrarna varierar från 24 till 75 år, med en medianålder på 38,5 år. Det finns även en stor spridning hos respondenterna gällande var i Eriksberg de bor: fyra personer uppger centrala Eriksberg, tre runt Marmorvägen och tre vid Täljstenen, två vid Blodstenen samt en person vid Gnejsplan, Lågberget, Högberget och en person i Sommarro-Lindsberg.
Det finns vissa aspekter av osäkerhet gällande enkäten: Man kan inte avgöra om svarspersoner ser skillnad på Uppsalahems arbete och kommunens arbete; de många och långa planeringsprocesserna orsakade förvirring hos intervjupersonerna, så med största sannolikhet
15 finns detta även bland enkätpersonerna; Anonymitet medför att jag inte kan undersöka sanningshalten i personernas svar, såsom att de bor i Eriksberg eller inte. Det som däremot är styrkan är att jag på detta sätt snabbt har fått en uppfattning om övergripande åsikter i stadsdelen.
Personer som inte känner sig manade att ställa upp på en intervju har fått möjlighet att ändå komma till tals. Enkäten kan på så sätt ses som en legitimerande faktor till intervjupersonernas utsagor: det som intervjupersonerna uppger har stöd från flera som bor i stadsdelen.
Generellt vill jag även lyfta att enkätens öppna svar, där man kunnat svara med egna ord, visar på en fientlig stämning gentemot kommunens politiker och tjänstemän. Man använder sig av hårdare ordval än vad intervjupersonerna gör, flera gånger förekommer svordomar och likande. Detta kan bero på den höga grad av anonymitet som enkätformen erbjuder.
2.4 Kompletterande datainsamling
I detta avsnitt redogör jag för den kommunala informationen genom intervju med de två tjänstemännen. Dessa kunde ge en mer ingående bild än de offentliga dokument som presenterats i 1.8. av samråd och andra möten, samt hur projekten i Eriksberg tog sin början.
I urvalsfasen hörde jag av mig till flertalet personer hos Stadsbyggnadsförvaltningen vid Uppsala kommun, vilket resulterade i en dubbelintervju med de två tjänstemän som beskrivs i Tabell 2.4.1.. De båda tjänstemännen arbetar, eller har arbetat, med framtagandet av planprogrammet respektive detaljplanehandläggning i Eriksberg. De förblir anonyma i uppsatsen och benämns som Tjänsteman 1 och Tjänsteman 2..
Tabell 2.4.1. Förteckning över de intervjuade tjänstemännen från Uppsala kommun.
Intervjun utfördes i Uppsala kommuns lokaler, i ett tyst grupprum på eftermiddagen. Att genomföra intervjun tillsammans kom på initiativ av tjänstemännen, i hopp om att kunna komplettera varandras kunskaper. Likt intervjuerna med boende, användes här en semistrukturerad intervjuguide, se Bilaga 4, på temana medborgardeltagande och kommunikation. Intervjun gick inte lika bra som de med boende i Eriksberg, och jag upplevde en motvilja från tjänstemännen om att tala om medborgardeltagandet i planprocesserna i stadsdelen.
Jag fick inte heller den data jag förväntat mig gällande hur man upplever kommunikationen man för med boenden i Eriksberg. Detta resulterade i en omformulering av syfte och frågeställning, så att fokus istället hamnar hos boende i Eriksberg och tjänstemännens utsagor istället används som kompletterande datamaterial. Tjänstemännens inblickar i planprocesserna i Eriksberg är fortfarande relevant i relation till denna studies forskningsfrågor då de belyser hur man bjuder in
Tjänsteman Arbetsuppgift i Eriksberg 1 Projektledare inom
Planprogrammet 2 Handläggare för en
kommande detaljplan
16 medborgare att delta, samt att de också tagit del av boendes reaktioner genom sitt vardagliga arbete.
Intervjun spelades in efter samtycke med intervjupersonerna, det kan dock tänkas att detta kan ha påverkat deras svar och ligga till grund för min upplevelse av att man inte ville tala om vissa saker. Intervjumaterialet transkriberades sedan och kodades på liknande vis som vid intervjuerna med boende.
3. MEDBORGERLIGT DELTAGANDE I PLANERINGEN
I detta teoretiska kapitel behandlas diskussioner av olika syn på medborgardeltagande utifrån planerar- respektive medborgarperspektiv, argument för främjandet av deltagande i offentliga processer och Sherry Arnsteins (2019, ss. 24–34) inflytelserika teori om medborgarmakt indelad i en kategorisk stege. Jag tar även upp svårigheter vid implementering av medborgardeltagande, där identifieringen av ett glapp mellan offentlig retorik om medborgardeltagande och praktisk handling spelar mot reflektioner om maktförhållanden. Även Julie Clarks och Valerie Wrights (2018, ss. 64–65) tankar om olika perspektiv på platsen och dess emotionella värde innefattas här. Kapitlet avslutas med en kort översikt av Ulf Stahres (2014) redogörelse för de folkliga protesterna vid Norrmalmsregleringarna i Stockholm under 1950-tal fram till 1980-tal, tillsammans med retoriken Birgitte Mrals (2014) teori om lågstatusgrupper i retoriska sammanhang.
3.1 Tre perspektiv på medborgardeltagande
I detta avsnitt kommer jag redogöra för tre sätt att se på medborgardeltagande i samhällsplanering. Det första perspektivet skiljer på medborgardeltagandets värde utifrån ett planerarperspektiv respektive ett medborgarperspektiv, konkretiserat av Khakee (2006, ss. 14–
19). Det andra perspektivet beskriver möjligheten att kombinera effektivitet i planeringsprojekt och jämlikhetsaspekter genom medborgardeltagande (Fischer, 2016, ss. 348–362). Slutligen, behandlas Arnsteins (2019, ss. 24–34) perspektiv på medborgardeltagande som olika nivåer av medborgarmakt. Khakees (2006) och Arnsteins (2019) perspektiv är av stor vikt för att försöka förstå situationen i Eriksberg genom utpekandet av olika former deltagandet kan ta, medan Fischers (2016) snarare argumenterar för varför det är fördelaktigt att bjuda in boende att delta i planprocesser.
Khakee (2006, ss. 14–19) skiljer, som nämnt ovan, på medborgardeltagandets värde utifrån ett planerarperspektiv och ett medborgarperspektiv. För planerare och beslutsfattare är i regel inhämtandet av medborgarnas synpunkter ett sätt att åstadkomma ett bättre beslutsunderlag, höja planernas legitimitet samt bygga förtroende mellan parterna (ibid). Detta innebär att medborgardeltagandet är av ganska snäv karaktär, begränsad till det som framkommer i lagskrivningen och planerare behöver då inte erbjuda större möjligheter till inflytande än ett symboliskt värde. Ur medborgarnas perspektiv är värdet på deltagandet däremot starkt förankrat i vilken nytta den gör, skriver Khakee (2006, s. 15). Detta kan vara både i form av att påverka
17 utfallet och att utvecklas själv i liknande offentliga situationer. I likhet med detta resonerar Fischer (2016, s. 352) att det kan vara svårt att engagera även de mest kompetenta medborgarna, om de inte känner att deras mödor ger någon avkastning.
I texten Participatory Governance: From Theory to Practice diskuterar Fischer (2016, ss.
348–362) för varför medborgardeltagande i planering bör främjas. En deltagande styrning av offentliga beslut har nämligen möjligheten att kombinera effektivitet med jämlikhet. Fischer (2016, s. 353) menar att flera erfarenheter av medborgerligt deltagande visar på att det kan leda till en högre effektivitet i bemärkelsen av resursanvändning såväl som att förväntat mål i högre utsträckning nås. En kärnkonflikt inom planering kan sägas vara att man å ena sidan syftar till att ha en så snabb process som möjligt för att undvika dyra kostnader, mot att å andra sidan ge möjlighet till ett så demokratiskt utfall som möjligt genom ett utvecklat medborgardeltagande som ofta drar ut på både tid och kostnader.
Ett uttalat problem med medborgardeltagande, är risken för att utfallen blir vinklade till följd av att en grupp kan ta sig större utrymme än andra. Generellt, menar Fischer (2016, s. 352), klarar personer ur samhällets medelklass med lätthet av att förstå och handskas med politiska diskussioner. Detta innefattar personer med relativt hög socio-ekonomisk status och formell utbildning, vilka således lätt kan engagera sig i processer som rör medborgerligt deltagande. Det har däremot visat sig svårare att nå mer marginaliserade grupper. Fischer (2016, s. 352) beskriver dock med exempel från deltagande i planeringsprocesser i Indien och Brasilien, att även personer med mindre formell utbildning under rätt omständigheter kan bidra med hög kompetens. Fischer (2016, s. 352) skriver att deltagandet i offentliga processer också har visat sig bidra med personlig utveckling för deltagarna, samtidigt som lokal kunskap kommer till kännedom för beslutsfattarna. Detta är dock beroende på, anser Fischer (2016, s. 353), att det finns en lokal social kontext som gynnar ett jämlikt utfall.
Fischer (2016, ss. 360–361) lyfter att även fast det finns många fördelar med deltagande styrning i offentliga beslut, finns det även risker. I textens avslutande del argumenterar han för en allians mellan professionella experter och medborgare i skapandet av deltagande processer.
En svårighet här, menar Fischer (2016, s. 361), ligger i att planerare sällan har tränats i att främja deltagandet från den lokala allmänheten och ser ofta inte heller vinsten med sådana engagemang.
Här vill jag återigen knyta an till Khakees (2006, ss. 14–19) resonemang om åtskiljandet av medborgarperspektiv respektive planerarperspektiv på medborgardeltagandet. Att skilja på dem är grundläggande i att förstå varför en process av medborgardeltagande utformas på ett specifikt sätt i det aktuella fallet, men på ett annat sätt vid ett annat. Detta är med andra ord beroende på vilken sida av processen man står och vilka värden man ser i deltagandet (ibid).
Arnstein (2019, ss. 24–34) publicerade 1969 den inflytelserika artikeln A Ladder of Citizen Participation för första gången. I denna klargör hon för sin syn på medborgardeltagande som en kategorisk term av medborgarmakt. De som normalt sett står utanför de politiska och ekonomiska processerna, tillåts genom deltagande medvetet att ta del i byggandet av den gemensamma framtiden (ibid). Arnstein (2019, s. 24) trycker dock på att det är en fundamental aspekt att makten faktiskt omfördelas till medborgare som därmed kan påverka utfallet. Om detta
18 inte genomförs som utlovat resulterar det istället i en tom och frustrerande process för de maktlösa.
För att teoretiskt kunna analysera inflytandet i offentliga beslut introducerade Arnstein åtta nivåer av deltagande, vilka illustrativt placeras i en stege där varje avsats motsvarar omfattningen av medborgarnas makt att påverka (Arnstein, 2019, s. 26-33), se Figur 4.1.1. Steg ett och två beskriver former av icke-deltagande som läggs fram som ett substitut för genuint deltagande. I dessa fall ligger målet hos makthavarna snarare att utbilda medborgarna än att möjliggöra för deras inflytande i projekten. Steg tre och fyra representerar ett symboliskt deltagande där personer utan makt tillåts att lyssna samt ha en röst som kan göras hörd men inte måste beaktas av makthavarna. Även steg fem faller inom det symboliska deltagandet. Detta är egentligen bara en något högre version av steg fyra, medborgare kan komma med råd men makthavarna behåller rätten att besluta vad som ska ske och hur. Det är först i de tre högsta stegen som man kan tala om grad av medborgarmakt. I steg sex tillåts medborgare att förhandla med de traditionella makthavarna. Steg sju och åtta syftar istället på situationer där medborgarna besitter majoriteten av beslutsfattandet, eller rent av fullständigt ledarskap i processen.
3.2 Svårigheter vid implementering
Implementering av ett genuint medborgarinflytande i planeringen har visat sig ta många former, vilket resulterar i olika effekter i resultatet. Återigen vill jag lyfta hur Arnstein (2019, s. 24) liknar medborgardeltagare med att äta spenat: ingen är emot dess princip eftersom det är hälsosamt. Henecke och Khan (2002, s. 32) menar att det i början av 2000-talet fanns ett glapp mellan den offentliga retoriken om medborgarinflytande i fysisk planering i Sverige och hur inflytandet sedan tog sig uttryck i praktisk handling. I samklang med Arnsteins uttalande konkretiserar Henecke och Khan (2002, s. 7) konkretiserar detta som följande:
Man skulle kunna beskriva medborgardeltagandet i den fysiska planeringen som en oanalyserad abstraktion,
något man kan enas om så länge som man inte definierar det
alltför noga. När behov av ett ökat medborgardeltagande lyfts fram har det nämligen ofta skett utan närmare redovisning av vad som avses.
Henecke och Khan (2002, ss. 7–8) menar att ingen inom en representativ demokrati kan argumentera emot deltagandet i offentliga beslut, men att då dess innebörd inte definieras kan
Figur 4.1.1 Arnsteins deltagartrappa som i åtta steg visualiserar förhållandet från icke- deltagande, till symbolism, till medborgarmakt.
Källa: Arnstein, 2019, s. 26.
19 ingen heller ställas till svars när utfallet inte lever upp till medborgares förväntningar. Det har visat sig svårt att utkräva ansvar för handlingar inom planeringsprojekt som inte fyller etiska, demokratiska eller andra typer av krav för en god plan. Wachs (2016, s. 470) menar att svårigheten ligger i att man som planerare jobbar i stora team samt dessutom samarbetar med andra offentliga och privata organisationer vid framtagandet av olika typer av underlag. Det finns etiska koder för den enskilde planeraren att förhålla sig till, men ingen som motsvarar den kollektiva handling som fysisk planering innebär i realiteten (ibid).
Det kan även finnas skilda tolkningar på hur planerare respektive boende i ett område bedömer den fysiska miljön. Henecke och Khan (2002, s. 30) menar att det kan skilja sig vitt mellan det som planerare uppfattar som problem eller lösningar i ett område, och det som boende upplever i sin vardag. Här sluter även Julie Clark och Valerie Wright (2018, s. 65) upp: platser har värden bortom sin funktion i form av omsorg, möjlighet till interaktion som skapar identitet och ett gemensamt stöd och uppskattning för dess invånare. I relation till detta kan Khakees (2006, ss. 14–19) perspektiv på åtskiljandet av perspektiv på medborgardeltagande återigen lyftas. Ur ett planerarperspektiv är det viktigt att samla in fakta gällande vilka boendes åsikter om platser för att ge planerna legitimitet. Ur ett medborgarperspektiv kan en särskilt viktig plats medföra att man vill påverka utfallet så att det gynnar ens egna önskemål.
Vad Henecke och Kahn (2002, s. 33) trycker på är att man i den offentliga retoriken angående medborgarinflytande ofta målar upp en bild av att det finns goda möjligheter för medborgare att påverka planers utfall, men att detta i praktiken sällan möts upp. Istället resulterar det ofta i besvikelse hos de boende som i utgångsläget inte ser lagstiftningens begränsningar och kommunens starka ställning i planeringsfrågor (Henecke and Kahn, 2002, ss. 27–30). Till följd av det fackspråk och perspektiv som tjänstemän i regel använder vid samråd och diskussionstillfällen, menar Henecke & Kahn (2002, s. 28), att medborgares möjlighet till att delta och påverka begränsas ytterligare. I värsta fall kan utställningar och plantexter vara obegripliga för den som inte besitter sakkunskapen. Detta kan tänkas medföra en risk för att medborgarmakten inte sträcker sig bortom ramen för det som Arnstein (2019, ss. 27–30) beskriver som ett symboliskt deltagande.
Khakee (2006, ss. 15–17) poängterar att det alltid finns en bemäktigande aspekt inom medborgardeltagandet. Både Khakee (2006, s. 17) och Henecke och Kahn (2002, s. 34) pekar på att planerarna besitter en högre maktposition än engagerade medborgare när det gäller att få sin vilja igenom i planeringsprocesser. Khakee (2006, s. 17) konkretiserar detta genom att planerare har tolkningsföreträde i frågan till följd av sin expertposition samt ett kunskapsövertag.
Dessutom beslutar man över valet av planeringsmetoder och kan således styra utformningen av exempelvis medborgardeltagandet. I liknande termer beskriver Henecke och Khan (2002, s. 28) att genom att det är tjänstemän som bjuder in till samråd, eller tar initiativ till ett mer utvecklat medborgardeltagande, besitter de kontroll över formuleringar och fokusområden i diskussionen.
Det asymmetriska maktförhållandet förstärks ytterligare av de bestämda tidsramar som politiker och tjänstemän måste förhålla sig till, samt kravet på effektivitet i planeringsprocessen (Henecke and Kahn, 2002).
20 3.3 Exempel på protest
Vad händer om makt inte omfördelas så som Arnstein (2019, ss. 24–34) föreskriver och effektivitet inom planeringen sätts över jämlikhetsaspekten i motsats mot Fischers (2016, ss.
348–362) diskussion? I detta avsnitt kommer jag ge en kort beskrivning av medborgerliga protester med utgångspunkt i Ulf Stahre i boken En stad för de många eller för de få (2014).
Stahre (2014) tar avstamp i Norrmalmsregleringarna som ägde rum i Stockholm mellan 1951 och 1980 för att så småningom landa i vem som har rätt till staden i den nutida huvudstaden. Norrmalmsregleringarna innebar en radikal förändring av de småskaliga Klarakvarteren på Norrmalm till det moderna City med tunnelbana, utbyggda trafikleder och byggandet av den idag så aktuella Slussen-komplexet (Stahre, 2014, ss. 10–12).
Stahre (2014, ss. 24–29) beskriver att demonstrationer mot omvandlingen tog sin början i och med rivningarnas start av de äldre byggnaderna på 1950-talet, då framförallt arrangerad av personer tillhörande kultureliten, för att nå en allmän kritik i och med att den konkreta planen City 62 offentliggjordes. Under 1960-talet möttes arbetet av kritiska ledarartiklar och andra former av skrivelser från opinionen till stadsfullmäktige. Så småningom kom motståndet att mobiliseras i lokala byalag i stadsdelarna som engagerade ett brett spektrum av människor från olika samhällsskikt i en gemensam kamp mot hoten mot stadsmiljön (a.a., s. 30–31). Stahre (2014, s. 30) menar att stadsfullmäktige i sådan hög utsträckning var för cityomvandlingen, att den utomparlamentariska vägen framstod som den enda möjliga att framföra kritik på.
Kärnkonflikten kan sägas ha stått mellan de ledande politikernas sikte på tillväxt inom näringslivet och opinionens vision om en stad som utformas efter dess invånare (a.a., s. 30–32).
Den så kallade Almstriden 1971, då tusentals demonstranter lyckades förhindra fällandet av gamla almar till förmån för en ny tunnelbanestation, betraktar Stahre (2014, s. 35) som en nyckelsymbol. Efter detta var beslutsfattarna tvungna att ta större hänsyn till opinion och kritik inom stadsbyggandet.
I relation till asymmetriska maktförhållanden vid medborgardeltagande och samrådsprocessen vill jag lyfta den diskussion som retorikern Birgitte Mral (2014, ss. 245–258) för. Mral (2014, ss. 249–250) menar att medlemmar av en lågstatusgrupp, vilka hon identifierar som exempelvis kvinnor, barn och äldre, ofta måste tvingas utveckla alternativa strategier för att bli hörda i sammanhang där starkare röster i makthierarkin oftast tillåts ta mest plats. På ett kommunikativt vis kan underprivilegierade grupper, enligt Mral (2014, s. 252), så skapa sig en plats i det dominerande samhället. Mral utgår från genusforskningen och menar att de alternativa rösterna har utvecklat mer sofistikerade och varierade retoriska strategier, ofta defensiva och självmedvetna, än de talare som tillhör den accepterade gruppen i offentligheten.
Möjligheten att komma till tals är beroende på talarens position eller status i den sociala och kulturella makthierarkin. En person med en auktoritär yrkesroll som exempelvis politiker, professor eller präst, kan genom att uppträda så som den traditionella förväntningen i samhället föreskriver stärka en redan hög status och föra en offensiv argumentation (Mral, 2014, s. 249).
21
4. BOENDES UPPLEVELSER AV PLANPROCESSERNA
I detta kapitel kommer jag presentera den primärdata som samlats in genom intervjuer med personer som bor i Eriksberg och är aktiva inom motståndet till förändringarna som kommunen föreslår. Dessa utsagor kompletteras med de öppna svaren från enkäten som presenterades i kapitel 5, samt information från den intervju som genomförts med de två tjänstemännen från Uppsala kommun. Primärdata presenteras i fyra avsnitt. Det första rör hur man har bjudits in att delta i planprocessen, det andra upplevelser kring vilken inverkan man upplever sig haft på planerna medan det tredje beskriver hur motståndet har organiserats. I det sista avsnittet presenteras översiktligt material från enkätens slutna frågor. Innan jag går in på datamaterialet ger jag här en kort introduktion till intervjupersonerna:
➢ Maria flyttade till Eriksberg under sommaren 2017, med perspektiv av en småbarnsförälder som längtar till den skogsnära miljön som stadsdelen erbjuder. Hon är en av initiativtagarna till den förening som alla tre intervjupersoner är aktiva inom.
➢ Anya är pensionär men har tidigare varit politisk engagerad och yrkesverksam. Att vara just pensionär medför att mycket tid och kraft läggas på arbetet i föreningen och motståndet i stadsdelen, där hon har bott i 40 år.
➢ Louise är aktiv medlem i förening, samt ordförande för sin hyresrättsförening. Hon har bott i stadsdelen sedan mitten på 1970-talet.
4.1 Inbjudan till att delta
Tjänsteman 1 berättar att Eriksberg var något av ett speciellt fall. Det kommunala bostadsbolaget Uppsalahem satte, i början av 2010-talet, igång ett stadsutvecklingsprojekt i samband med bolagets förestående renoveringar av lägenhetshusen i Eriksberg. Uppsalahem hade då dialoger med boende och samlade in åsikter, samt höll i arkitekttävlingar enligt Tjänsteman 1. Man kom i kommunen slutligen fram till att så pass stora förändringar som Uppsalahem arbetade med, inte kunde drivas av någon annan än kommunen, varpå planuppdrag kom i januari 2015. Men då hade ju de boende i Eriksberg, redan varit med på en resa, eller vissa av dom ska man väl säga, som hade varit på olika typer av dialoger, informationsträffar, workshops, förklarar Tjänsteman 1 (2019-12-11)
Anya berättar att det fanns någon form av tidig dialog kring 2010 och då i regi av Uppsalahem, men har inte uppmärksammat någon sådan vid varken planprogrammets framtagande eller de två detaljplanerna. Uppsalahems dialoger, menar hon, hade inget med kommunen att göra utan startades upp för bostadsbolagets egna planer på förtätning. Angående dialog vid planprogram och detaljplaner uttrycker hon sig som följande:
22
Vi fick ju hela tiden uppgiften att ja planprogrammet, det är ju så övergripande och det är ett maximalt förslag. Det kommer inte alls bli så när detaljplanerna kommer, då ska ni få tycka till! Men det har vi ju inte, det har inte varit något annat än det här sedvanliga samrådsmötet: sex veckor, nytt förslag, ställs ut på granskning med mera. (2019-12-04)
Ingen av intervjupersonerna upplever att det har funnits någon medborgardialog där politiker och tjänstemän har suttit ner och förutsättningslöst samarbetat med boende om planernas utformning.
Maria resonerar angående frånvaron vid Södra Kalkstenen, som att det kan bero på att processen hållit på så pass länge, men att vid Hammarparken så fanns ju alla chanser att involvera boende innan samrådet. Inte heller för kommande detaljplaner, som enligt planprogrammet ska arbetas fram under de kommande 30 åren, upplever intervjupersonerna att det sker någon medborgardialog.
Tjänstemännen lyfter att man i september 2015 höll ett informationsmöte för planprogrammet för att tydliggöra för boende i Eriksberg vad kommunens roll var och vad uppdraget för planprogram innebar.Vid detta tillfälle samlade man även in en del information om hur en önskad utveckling av Eriksberg skulle kunna te sig. Tjänsteman 2 uppger att man för detaljplanen i Hammarparken även hade en tidig dialog med bostadsrättsföreningarna. Mellan informationsmötet 2015 och samrådsmötet vid årsskiftet 2015–2016 berättar Tjänsteman 1 att man samlat in information genom samarbete med skolan, exempelvis samlat in bilder från skolbarn. Men det är mer av karaktären att sprida informationen av att saker och ting händer och görs (2019-12-11). Barnens bilder användes för att konfirmera att man från kommuner tolkat upplevelser av olika platser på rätt sätt.
Anya introducerades till projekten i stadsdelen precis i samband med samrådet för planprogrammet vid årsskiftet 2015–2016. En granne som sett handlingarna uppmärksammade om planernas innehåll och hon började då söka information. Anya menar att det borde ha kommit tydligare information tidigare från kommunens håll om att man arbetade med programmet och att det var dags för samråd. Hon önskar att man skickat ut information till alla brevlådor i området, för även om kommunen kanske hade affischerat på Västertorg eller biblioteket, så går man ju inte dit för att leta efter kommunal information. Nu gör jag ju det, men inte då! (2019-12- 04). Både Anya och Maria menar att det finns ett stort engagemang i stadsdelen, när kommunen bjuder in till informations- och samrådsmöten fylls lokalerna.
Maria flyttade till Eriksberg ett halvår innan planprogrammets antagande, och hade i förväg kollat upp de handlingar som rörde detta vilket vägts in i familjens övervägande om flytt. Då såg hon inte någon information gällande detaljplanen för Södra Kalkstenen. Hon berättar:
Jag hade kollat upp planprogrammet innan vi flyttade hit, men då stod det ju att planprogrammet bara var en första grej och att det tar lång tid innan man ska göra några detaljplaner. […] Dels så tänkte jag att vi kanske hinner flytta därifrån innan det här blir aktuellt, och annars tänkte jag att annars kan man ju säkert påverka.
(2019-12-09)
23 Inför planprogrammets antagande var man från kommunens sida mån om att hålla ett informationsmöte om programmets slutgiltiga utformning, berättar tjänstemännen. Det var på detta möte, i november 2017 som Maria fick reda på att detaljplanen för Södra Kalkstenen hade arbetats på under en längre period och förväntades ha byggstart inom ett år. Maria berättar att tre granskningstillfällen har hållits för Södra Kalkstenen: under 2014, i april 2018 samt ett sista i november 2018.
Tjänstemännen berättar att information inför möten ter sig olika i olika planer, men att skicka ut en kallelse via post är den formella formen. Detta är vanligtvis ett kort med information om att exempelvis ett samråd ska ske, samt en länk till att nå handlingarna digitalt. Maria visar mig ett sådant kort som hon fick hemskickat inför granskningen av Detaljplan för kvarteret Södra Kalkstenen i november 2018. På det utskickade kortet står det att det är dags för granskning, information om vart handlingarna kan läsas, samt att det finns möjligheter att framföra synpunkter, se bilaga 5. Maria reagerar den fetstilta texten längst ner på kallelsen: Synpunkter som framförts under samrådet och tidigare granskningar behöver inte framföras på nytt (Bilaga, 5). Maria önskar att texten istället haft en utformning där textens innebörd var lättförståelig så att alla kan förstå:
Det borde bara vara ”det här kommer vara konsekvensen av att bygga på det här området”, ” så här många hus ska vi bygga” och sen borde det stå ”vi välkomnar alla yttranden”. ”Det är viktigt för oss att vi får reda på hur boende ser på den här förändringen och boendes kunskaper, någonting dylikt! Inget sådant här som syftar till att minska antalet personer som yttrar sig (2019-12-09).
Maria berättar också om otydligheter i informationen inför den tidigare granskningen av samma detaljplan, i april 2018. För det första vidarebefordrade inte hyresvärden Uppsalahem informationen i kommunens kungörelse som de blivit delegerade att göra, utan detta kom först efter påtryckningar från Maria som även tagit kontakt med kommunen. Det mail som hyresvärden då skickade till hyresgästerna upplever Maria som att:
Mailet går inte att förstå av någon som inte är insatt i den här processen. Den enda texten i mailet är, vi har blivit ombedda att hjälpa till med kungörelse för Norby 31:74 se bilaga. Och i bilagan då ligger bara kungörelsen, inte heller någon förklaring av liksom (2019-12-09).
Det gav varken förklaring till vad en granskning innebär eller vilken plats fastighetsnamnet refererar till, något som Maria tycker är orimligt. Man ska ju få förståelig kommunikation från kommunen. Den borde inte baseras på någon sorts gammal byråkratisk idé om kungörelser som liksom inte funkar längre (2019-12-09).
Normalt, berättar Tjänsteman 2, skickas korten till sakägare i området, och vid ett standardförfarande annonserar man även i tidningen. Med sakägare avses i första hand ägare till fast egendom, men även bostadsrättsinnehavare, hyresgäster och boende som berörs av förslaget ska inkluderas i samrådet (Boverket, 2018). Louise berättar att hon upplever att det är konstigt att bara de som bor på ojämna nummer längs med Blodstensvägen, och därmed vars hus gränsar
24 direkt till Blodsstensskogen, ses som sakägare som har rätt att överklaga. Hon själv, som råkar bo på ett jämt nummer betraktas alltså inte som direkt berörd. Man har därmed inte samma juridiska rätt till att överklaga en detaljplan, något som dock inte stoppade Louise gällande detaljplan för Södra Kalkstenen.
I svaren på enkäten beskriver tre personer att man saknat direkt information från kommunen angående möten och projekt. I likhet med Anya, upplever de att man får leta rätt på informationen själv. En person skriver: Jag upplever att man aktivt måste söka information, annars får man veta allt för sent för att kunna överklaga (enkät, 2019). Personerna uttrycker också att informationen behöver förtydligas och att man saknar utskick i form av brev till boende. En enkätperson skriver att Många personer missar den information som kommer ut i de kanaler som Uppsala kommun använder sig av (enkät, 2019) och syftar då på att man kanske inte har dagstidningen, surfar in regelbundet på hemsidan eller besöker biblioteket. I relation till detta lyfter Anya att hennes hushåll inte prenumererade på tidningen 2015 och därigenom missat om kommunen kungjorde samråd för planprogrammet där. Louise berättar att hon framförallt får information om förestående kommunala möten och liknande via föreningen, då hon varken prenumererar på dagstidningen eller ser vinsten i att surfa på hemsidan.
4.2 Upplevelser av och reaktioner på medborgardeltagande genom samråd
Ett genomgående tema som återfinns hos de intervjuade personerna, samt också framkommer i enkätsvaren, är upplevelser av att beslutsfattarna inte lyssnar på varken de boendes åsikter eller på uppmaningar till mer utvecklade underlagshandlingar. Man upplever också att det finns en motvilja att se problemen med planerna från kommunens håll.
Samrådet för planprogrammet resulterade i att antalet nya bostäder som möjliggörs i området minskade från 2 600 till 2 400, samt att en förlängning av Stigbergsvägen upp mot Marmorvägen ströks, berättar tjänsteman 1. Anya upplever att kommunens revidering av planprogrammet känns ungefär som en bilförsäljare som vet att man kan pruta lite! (2019-12-04) och Louise berättar om hur hon upplever att man blidkat opinionen (2019-12-13) genom att ta bort ett av fyra höghus i Blodstensskogen efter granskningen av detaljplanen för Södra Kalkstenen. Anya berättar att de är många som upplever att allt över 500 nya bostäder är extremt och, mer konspiratoriskt, att de två hundra nedskurna bostäderna aldrig har planerats att byggas.
Hon berättar att över 430 skrivelser kom in under planprogrammets samråd, inkluderat både privatpersoner och offentliga instanser. Samtliga intervjupersoner blir upprörda när man från kommunens håll säger att man har lyssnat på de boende och ändrat mycket i sina planer.
Gällande de samråd, granskningar och andra informationsmöten som har hållits i Eriksberg, uttrycker sig intervjupersonerna kritiskt. Maria säger att det inte bjuds in till någon diskussion, utan om man har någon fråga så får man räcka upp handen på eget bevåg. Anya beskriver samrådsmötena i sig som inte särskilt givande. Hon fortsätter beskriva att Man får en plankarta och så berättar tjänstemännen. Så ställer man frågor och då är det inte riktigt på deras bord, så då får man lite jazzosvar. Man får inte reda på något nytt egentligen men man får göra lite markeringar (2019-12-04).
