NAFTA-avtalets inverkan på den mexikanska jordbrukssektorn

NATIONALEKONOMISKA INSTITUTIONEN Uppsala Universitet

Uppsats Fortsättningskurs C Författare: Sofia Sjölund Mångberg Handledare: Javad Amid

Vårterminen 06

NAFTA-avtalets inverkan på den mexikanska

jordbrukssektorn

Abstract

Har NAFTA-avtalet (North American Free Trade Agreement) som 1994 ingicks mellan Mexiko, USA och Kanada, haft de effekter på den mexikanska jordbrukssektorn, speciellt dess majssektor, som kan förväntas i enlighet med nationalekonomisk teori?

Detta är den huvudsakliga forskningsfrågan som denna uppsats försöker undersöka och besvara. Min slutsats är att i fråga om Mexiko är svaret i huvudsak beroende på vilka producenter man väljer att studera. När gäller dess majssektor är effekterna av NAFTA på de konstbevattnade producenterna, företrädesvis i norra Mexiko, mer eller mindre i linje med vad som kan förväntas, medan effekterna på de regnbevattnade producenterna företrädesvis i södra Mexiko ej följer det förväntade mönstret. I en fortsatt analys av NAFTA-avtalets konsekvenser, framstår behovet av statliga interventioner mycket tydligt. Detta i syfte att skydda känsliga importkonkurrerande sektorer, korrigera marknadsmisslyckande och för att på bästa sätt dra fördel av de möjligheter som skapas av ett frihandelsområde – något man, i Mexikos fall, hittills inte lyckats med fullt ut.

Nyckelord: NAFTA, Ekonomisk Integration, Handel, Jordbruk, Majs.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. INLEDNING ... 4

2. TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER ... 6

2.1HECKSCHER-OHLIN TEORIN... 6

2.2EFFEKTER AV ETT FRIHANDELSOMRÅDE... 10

3. MEXIKO OCH DESS JORDBRUKSSEKTOR... 15

3.1DEN MEXIKANSKA JORDBRUKSSEKTORN... 16

3.2DEN MEXIKANSKA MAJSSEKTORN... 18

4. NAFTA-AVTALET... 20

4.1FÖRVÄNTADE EFFEKTER AV NAFTA-AVTALET... 22

5. UTVECKLINGEN INOM DEN MEXIKANSKA JORDBRUKSSEKTORNS UNDER NAFTA... 25

5.1UTVECKLINGEN INOM JORDBRUKSSEKTORN... 25

5.2UTVECKLING INOM MAJSSEKTORN... 28

5.3DE MEXIKANSKA BÖNDERNAS SITUATION... 33

6. SAMMANFATTANDE SLUTSATSER... 35 KÄLLFÖRTECKNING

1. Inledning

NAFTA är ett frihandelsavtal mellan USA, Kanada och Mexiko som trädde i kraft den första januari 1994. Avtalet syftar till att eliminera handelshinder mellan de tre medlemsländer och att förbättra rörligheten för varor och tjänster dem emellan. En av avtalets mest kontroversiella och uppmärksammade aspekter är dess inverkan på den mexikanska jordbrukssektorn, då speciellt på dess fattiga majsbönder. En vanlig uppfattning är att avtalet bidragit till att försämra situationen för de individer som är bosatta på landsbygden och aktiva i landets majsproduktion. Det huvudsakliga syftet med den här uppsatsen är att problematisera frågan kring NAFTA-avtalets inverkan på den mexikanska jordbrukssektorn.

Med utgångspunkt i traditionella teorier om handel och ekonomisk integration vill jag först analysera hur handelsavtalet NAFTA rent teoretiskt borde ha påverkat jordbrukssektorn, och då framför allt majssektorn, i Mexiko för att sedan jämföra med den faktiska utvecklingen. Uppsatsen kommer därför att försöka besvara följande två frågeställningar:

Har NAFTA haft de effekter på den mexikanska jordbrukssektorn, i synnerhet på majssektorn, som man kan förvänta sig i enlighet med nationalekonomisk teori – om inte, varför? Har NAFTA påverkat de mexikanska böndernas livssituation – om så, på vilket sätt?

Då fokus i uppsatsen ligger på NAFTA:s inverkan på Mexiko, har jag valt att endast analysera de förändrade handelsförhållandena i Mexiko gentemot USA. Detta på grund av två huvudsakliga anledningar, för det första uppnåddes jordbruksavtalet i NAFTA genom separata bilaterala avtal mellan de tre medlemsländerna. För det andra består Mexikos utrikeshandel endast till en mycket marginell del av handel med Kanada, medan handel med USA utgör majoriteten av Mexikos totala handel med en procentsats på över 70 % (Secretaría de Economía: 2006-06-14).

Uppsatsen inleds med ett teoretiskt avsnitt om handel och frihandelsavtal för att på sätt illustrera vad som bestämmer länders handelsmönster och vilka effekter man kan

förvänta sig av ett frihandelsområde. Detta följs av en historisk och empirisk bakgrund om Mexiko – då specifikt dess jordbrukssektor och dess majssektor som sysselsätter majoriteten av landets jordbrukare. Även Mexikos förväntningar på jordbrukssektorns utveckling under avtalet kommer att diskuteras. Därefter, i kapitel 4, följer en beskrivning av NAFTA – avtalets syfte, upplägg och innebörd för jordbrukssektorn och majssektorn i Mexiko. Kapitlet avslutas med en diskussion angående NAFTA-avtalets förväntade inverkan på den mexikanska jordbrukssektorn. Kapitel fem innehåller en analys av utvecklingen av jordbrukssektorn i Mexiko under NAFTA. De teoretiska förväntningarna med avtalet kommer att jämföras med de faktiska förändringarna och även i detta avsnitt kommer speciell vikt att läggas på den mexikanska majssektorn.

Uppsatsen avslutas med slutsatser och en sammanfattande diskussion angående NAFTA:s inverkan på den mexikanska jordbrukssektorn.

2. Teoretiska utgångspunkter

Frihandel och handelsliberalisering är alltid lika aktuellt och omdebatterat.

Frihandelsdoktrinens kärna ligger i att alla länder kan tjäna på att handla med varandra eftersom handel ger upphov till ökad aggregerad effektivitet inom länderna – vilket kan översättas som en ökad nationell välfärd. De aggregerade välfärdsvinsterna kan delas upp i två olika effekter, ökad produktions- och konsumtionseffektivitet.

Produktionseffektivitet innebär produktion av en vara till lägsta möjliga kostnad och ökad produktionseffektivitet innebär en ökad produktivitet. Detta sker genom en effektivare resursallokering och leder till att vissa sektorer eller industrier expanderar medan andra blir mindre. Konsumtionseffektivitet innebär en situation där konsumenter inte kan få det bättre genom omallokering av sina utgifter och en ökad konsumtionseffektivitet betyder att konsumenter, genom omallokering av utgifter, kan maximera sin nytta. En av de mest erkända och inflytelserika teorierna vad gäller internationell handel och vad som bestämmer olika länders handelsmönster är Heckscher-Ohlin teorin och dess innebörd kommer att diskuteras i följande avsnitt.

2.1 Heckscher-Ohlin teorin

Heckscher-Ohlin teorin antar att den enda relevanta skillnaden mellan länder är skillnaden i relativa faktortillgångar och denna skillnad kommer således att ge upphov till ländernas komparativa fördelar och vara avgörande för ländernas handelsmönster.

Teorin utgår från två länder som har olika tillgång till två produktionsfaktorer, kapital (K) och arbete (L), och som producerar två varor, X och Y. Båda produktionsfaktorerna används vid produktionen av respektive vara, dock med olika faktorintensitet.

Faktortillgångar definieras i termer av proportionen mellan kapitalstocken och arbetskraften i de två länderna. Teorin antar att proportionen kapital-arbete är högre i exempelvis land A än i land B, vilket innebär att land A definieras som relativt kapitalrikt medan land B som relativt arbetsrikt – dvs. (K/L)_A > (K/L)_B. Produktionsmöjlighetsfunktionerna för varorna X och Y karakteriseras av konstant skalavkastning och dessa funktioner som är likadana i båda länderna skiljer sig åt i fråga om användandet av kapital och arbete. Vara X antas vara en arbetsintensiv vara och

vara Y kapitalintensiv, dvs. proportionen av kapital-arbete är högre i den förra – (K/L)Y

> (K/L)X. Utbudet av de två faktorerna, som antas vara homogena och perfekt rörliga mellan olika sektorer/industrier inom landet, är konstant. Vidare antas marknaden fungera perfekt, dvs. inga marknadsstörningar förväntas existera och full sysselsättning och inga transportkostnader förutsätts. Slutligen antas preferenserna i de båda länderna vara identiska och homogena. I figur 1 illustreras de båda ländernas produktionsmöjlighetsfunktioner och jämvikt vid autarki.

Figur 1: Jämvikt vid Autarki

Eftersom vara Y är kapitalintensiv och land A relativt kapitalrikt är land A´s produktionsmöjlighetskurva i relation till land B´s böjd i riktning mot vara Y medan land B´s är böjd i riktning mot vara X. Jämvikt kommer i autarki att uppstå där landets produktionsmöjlighetskurva tangerar landets högsta kollektiva indifferenskurva, dvs punkt Aa för land A och i punkt Ab för land B. Relativpriset, (P = Px/ Py), på den arbetsintensiva varan kommer således att vara högre i land A än i land B och relativpriset på vara Y högre i land B jämfört med i land A – dvs. land A har komparativ fördel i produktionen av vara Y och land B i produktion av vara X. I figur två illustreras jämvikt för de två länderna när handel tillåts.

Figur 2: Jämvikt vid handel

När handel tillåts kommer skillnaden i relativpriser i de båda länderna att ge upphov till vinstmöjligheter för både producenter och konsumenter och därmed verka drivande för handel. Prisskillnader gör det möjligt för ett land att tjäna på handel. Då relativpriset på vara X är högre i land A än i land B kommer konsumenterna i land A vid handel att vilja köpa denna arbetsintensiva vara från land B. Land B kommer således att exportera vara X till land A och produktionen i land B av vara X ökar därmed och rör sig i riktning mot X-axeln till en ny produktionspunkt, punkt Q_b i figur 2. Det kapitalrika landet Y kommer att exportera kapitalintensiva varor och importera arbetsintensiva varor och den nya produktionspunkten för land A blir således Qa i figur 2. Handel och förändrade relativpriser möjliggör vidare att det blir möjligt för konsumenterna att konsumera vid indifferenskurvor som ej är möjliga innan – I'a och I'b för land A respektive land B. Konsumtionen kommer således att förändras och de nya konsumtionspunkterna blir därmed Ca för land A och Cb för land B.

Frihandel enligt Heckscher-Ohlin kommer sålunda att leda till aggregerade handelsvinster för båda länderna – en ökad produktions och konsumtionseffektivitet kommer att resultera i en total välfärdsökning i både land A och land B. Trots att länder upplever aggregerade vinster av handel innebär dock frihandel att det kommer att ske en omfördelning av reala inkomster mellan kapital och arbete jämfört med i autarki – vilket

gör att det skapas både vinnare och förlorare. Vissa grupper i ett land kommer således att gynnas av handel medan andra grupper missgynnas. De produktionsfaktorer som används intensivt i produktionen av exportvaror kommer att tjäna på handel eftersom en exportökning innebär en ökad efterfrågan på varor som används intensivt i denna sektor.

Detta driver upp priset på denna faktor samtidigt som den minskade efterfrågan på importkonkurrerande varor leder till att priset på faktorn som används intensivt i denna produktion faller. Alltså, exportsektorerna i ett land kommer att gynnas av frihandel medan de importkonkurrerande sektorena kommer att missgynnas samtidigt som landet som helhet kommer att uppleva en nationell välfärdsökning.

Vinsterna som uppkommer av handel kommer följaktligen inte att fördelas jämlikt mellan invånarna i ett land och vissa individer kommer således att få det sämre under frihandel. Om det saknas mekanismer för inkomstdistribution för att kompensera förlorarna kommer vissa grupper i ett land att vara emot handel och för protektionism.

Inom ramverket för Heckscher-Ohlin kan man tänka sig att de sektorer som använder sig av landets knappa produktionsfaktor kommer att vara emot fri handel och även att dessa sektorer åtnjuter ett högre statligt stöd jämfört med de mer konkurrenskraftiga sektorerna.

Alla länder använder sig i varierande grad av protektionism och av uppsatta handelshinder gentemot andra länder. Dessa hinder kan bestå av såväl tariffära som icke-tariffära hinder. Tariffära hinder omfattas av olika typer av tullar på importerade produkter medan icke-tariffära hinder kan utgöras av bland annat importkvoter, subventioneringar samt regler angående produktstandard. Dessa hinder måste i anknytning till ovan diskuterade välfärdsvinster som uppkommer vid handel anses som välfärdssänkande. Världen idag präglas av olika former av handelsliberalisering och ekonomisk integration är en tydlig trend och ett fenomen inom världshandeln som syftar till att reducera och/eller, åtminstone delvis, eliminera dessa välfärdssänkande hinder.

Ekonomisk integration innebär att separata nationella ekonomier bildar olika typer av gemenskaper – ofta på regional basis – för att på så sätt uppnå en effektivare resursanvändning och ekonomiska vinster. Sammanslagningar av denna typ blir alltså allt vanligare och i slutet på nittiotalet bedrevs nästan hälften av all världshandel mellan

just olika handelssammanslutningar. Den vanligast förekommande och minst restriktiva formen av regional handelssammanslutning är ett frihandelsområde.

Ett frihandelsområde karakteriseras av fullständig eliminering av handelshinder mellan medlemsländerna samtidigt som länderna har kvar och själva bestämmer sina respektive handelshinder mot icke-medlemmar/omvärlden. Uppmärksammas bör alltså att ett frihandelsområde enbart innehåller frihandel gentemot dess medlemmar men verkar protektionistiskt gentemot omvärlden och därav har fått den definitionsmässiga beteckningen som diskriminerande. Ett klassiskt antagande är att betrakta reducering av handelshinder som ett steg mot frihandel och således som välfärdshöjande. Detta borde per automatik innebära att ett frihandelsområde är att betrakta som välfärdshöjande – åtminstone för medlemmarna – men, det behöver inte alltid vara så och i kommande avsnitt kommer effekterna av ett frihandelsområde att diskuteras.

(Markusen, 1995:98-108, Nello 2005:65-67, Pugel 1995:136-39)

2.2 Effekter av ett frihandelsområde

I Jacob Viners klassiska teori om tullunioner från 1950, vilken även kan appliceras på frihandelsområden, analyseras de statiska effekternas konsekvenser på deltagande länders resursallokering och välfärd. Enligt teorin ger ett frihandelsavtal mellan två eller fler länder som helt eller delvis reducerar sina tullar mot varandra upphov till två skilda effekter: handelsalstring och handelsomfördelning.

Handelsalstring innebär att ny handel skapas då det uppstår förändringar i konsumtionen. Konsumenten växlar från konsumtion av relativt dyr inhemsk produktion till konsumtion av billigare produktion från ett medlemsland. Denna förändring har två aspekter. För det första kommer inhemsk produktion identisk med den billigare importen att reduceras eller elimineras. Detta ger upphov till en produktionseffekt i form av sparande av reala kostnader genom att inhemsk, tidigare skyddad och relativt ineffektiv, produktion ersätts med import av billigare, mer effektiv, produktion från ett medlemsland. För det andra kommer konsumtionen av medlemslandets substitut till den inhemska produkten, som tidigare tillfredsställde konsumenternas behov till ett högre pris, att öka. Handelsalstring anses genomgående

vara välfärdshöjande då omvärlden ej påverkas, handeln ökar och resursallokeringen inom regionen blir mer effektiv och med tiden kommer en specialisering av produktionen av de varor medlemsländerna har komparativ fördel i att uppstå.

Handelsomfördelning uppstår när billig, effektiv, import från ett icke-medlemsland ersätts med import av dyrare mindre effektiv produktion från ett medlemsland – detta pga. olika handelshinder för medlemmar respektive icke-medlemmar. Även denna förändring har två aspekter. Dessa innebär ökande kostnader för varor som tidigare importerades från ett icke-medlemsland samt en förlust av konsumentöverskott pga.

substitutionen av billig import från ett icke-medlemsland till dyrare import från ett medlemsland. Handelsomfördelning anses därmed ge upphov till välfärdsminskning för världen som helhet.

Analysen om handelsomfördelning och handelsalstring är en partiell jämviktsanalys och det antas att det finns tre länder i världen, land A, B och C, analysen fokuseras på land A och land C representerar omvärlden. Land A och B ingår ett frihandelsavtal och innan avtalet skiljer sig tullarna i de båda länderna åt. Land A har ursprungligen en identisk tull på import från både land B och land C, denna tull elimineras för land B när frihandelsavtalet mellan de båda länderna träder i kraft men tullen bibehålls gentemot land C. Nedan i figur 3 illustreras effekterna av handelalstring och handelsomfördelning.

Figur 3. Partiell jämviktsanalys av ett handelsområde

P^P

b och P^c är priserna vid frihandel och PTb

och PTc

priserna med pålagd tull. Innan frihandelsavtalet mellan land A och B kommer således land A att importera produkten från land C då den produceras till en lägre kostnad och är billigare där. Storleken på importen ges av avståndet mellan D¹ – S¹ och land A:s tullintäkter av område c + e.

Efter att frihandelsavtalet trätt i kraft och handelshinder eliminerats omfördelas handeln från land C till land B som nu anses producera den billigaste produkten till följd av den bibehållna tullen gentemot land C. Importen av produkten ökar till avståndet mellan D² – S² pga. produktens relativa prisförändring.

De olika välfärdseffekter som genereras när avtalet träder i kraft kan definieras i termer av producent- och konsumentöverskott och markeras av de olika bokstavsfälten i diagrammen. Område a + b + c + d representerar det till följd av den relativa prisförändringen ökade konsumentöverskottet i land A. En del av detta konsumentöverskott, område a, utgör land A:s minskande producentöverskott då frihandelsavtalet medfört en reducering eller eliminering av den inhemska produktionen när priserna för produkten gått. Något som skapar incitament för omallokering av resurser inom landet till mer konkurrenskraftiga sektorer.

När tullar reduceras eller elimineras helt innebär det en förlust för hela landet. I och med att de statliga vinsterna minskar påverkas de statliga finanserna negativt, vilket i sin tur påverkar invånarna i landet negativt. Vid handelsalstring respektive handelsomfördelning utgör område c respektive område c + e de uteblivna tullintäkterna.

Den totala nationella välfärden fås genom att summera vinster och förluster för konsumenter, producenter och staten. Område a och c: s effekter tar ut varandra – exempelvis reduceras delar av konsumentöverskottet (c) i samband med de uteblivna tullintäkterna (c). Kvar blir område b, som representerar produktionseffektivitetsvinsten¹, plus område d, konsumtionseffektivitetsvinsten, minus område e, del av de förlorade tullintäkterna. Handelsalstring innebär således alltid en

1 Modellen utgår från att dessa resurser omallokeras till andra delar av ekonomin utan anpassningskostnader.

nettovälfärdsvinst medan man vid handelsomfördelning rent generellt genom att jämföra de olika områdenas storlek kan uppskatta huruvida det rör sig om en totalt sett nationell välfärdsminskning eller ökning. Dvs. om b + d < e innebär detta en nationell välfärdsminskning och om b + d > e kommer landet i fråga att uppleva en nationell välfärdsökning.

Det finns en rad faktorer som anses öka möjligheterna till att de handelsalstrande effekterna kommer att bli dominerande; Den geografiska storleken på frihandelsområdet, ju större desto bättre, samt att avtalet inkluderar många länder vilket ökar sannolikheten för att den mest effektiva producenten finns inom området; Om avtalet inkluderar länder som redan handlar mycket med varandra desto större utrymme för handelsalstring och mindre risk för handelsomfördelning; Om det mest konkurrenskraftiga landet tillhör området föreligger ingen risk för handelsomfördelning;

Höga tullar innan avtalet då det ger upphov till större vinstmarginaler.

De ekonomiska effekterna av ett frihandelsområde delas upp i två olika kategorier – statiska effekter samt dynamiska eller långsiktiga effekter. Till de statiska effekterna, som diskuterats ovan, räknar man den specialisering som uppkommer från skillnader i tillgångar mellan länder och till de dynamiska hör t.ex. ökad skalavkastning och konkurrens. Vilka effekter som kommer ha störst genomslagskraft och vara av störst betydelse är inget man i förväg kan förutspå och ekonomisk integration är heller ingen garanti för ekonomiska förbättringar utan bör snarare betraktas som en samling möjligheter. Traditionellt sett har det inom handelsteorin främst fokuserats på de statiska effekterna, de dynamiska effekterna har dock på senare år uppskattats till att vida överstiga de kortsiktiga statiska effekterna. Möjliga ekonomiska vinster från de dynamiska effekterna är exempelvis; ökade produktionsnivåer till följd av en ökad skalavkastning, pga. tillgång till större marknader; effektivitetsvinster pga. intensifierad konkurrens mellan olika företag. Minskande handelshinder uppmuntrar en omstrukturering av industrier vilket leder till en reducering av kostnader och priser och förändringar som påverkar både mängden och kvalitén på produktionsfaktorerna pga.

teknologiska förbättringar.

(Robson 1998:17-35 och El Agraa 1997:30-45)

Sammanfattningsvis kan man säga att det inom diskursen för ekonomisk integration skapas både vinnare och förlorare. Vid ekonomisk integration när handelshinder reduceras och/eller elimineras kommer importen att öka och inhemska importkonkurrerande producenter kommer att konkurrera mot effektivare producenter i medlemslandet. Handelsliberaliseringen kommer sålunda sannolikt att ge upphov till fallande varupriser vilket torde leda till en reducering av den inhemska produktionen.

Exportvaror kommer däremot att gynnas av den större marknaden och produktionen och exporten av dessa varor förväntas öka och likaså den totala handeln mellan länderna.

Slutligen kommer en effektivare resursallokering inom länderna att uppstå, på sikt i enlighet med ländernas komparativa fördelar.

Handelsalstring innebär en välfärdshöjning för alla medlemsländer men inhemska importkonkurrerande producenter kommer att vara förlorare. Handelsomfördelning kan vara både välfärdshöjande och välfärdssänkande för länderna i frihandelsavtalet, men är alltid välfärdssänkande för omvärlden. Traditionell handelsteori ser däremot handel som enbart välfärdshöjande där alla länder kan vinna genom specialisering av varuproduktionen i enlighet med landets komparativa fördelar, dock skapas både vinnare och förlorare inom landet. Den importkonkurrerande sektorn ses som förlorare medan exportsektorn som vinnare.

I följande kapitel, kapitel 3, kommer en kort bakgrund till det mexikanska beslutet att ingå i frihandelsavtalet NAFTA att presenteras, detta följs av en skildring av förhållandena inom den mexikanska jordbruks- och majssektorn. Därefter, i kapitel 4, kommer en kort bakgrund till NAFTA-avtalet att presenteras och avtalets förväntade effekter på den mexikanska jordbruks- och majssektorn kommer att diskuteras.

3. Mexiko och dess jordbrukssektor

Mexiko klassificeras som ett nyligen industrialiserat land (NIC) med mycket tillgångar och stor ekonomisk potential (Todaro 2003:349). Dock präglas landet av ansenliga sociala problem – arbetslösheten är mycket hög, fattigdomen väldigt utspridd och ojämlikheten mellan invånarna enorm (ibid.). Mexiko präglas inte bara av stora sociala skillnader utan även av stora regionala skillnader. Rent generellt kan man säga att de norra delarna av Mexiko har uppnått en högre grad av utveckling än de södra delarna av landet. I de södra delarna av Mexiko spelar jordbrukssektorn fortfarande en mycket väsentlig roll. Där är även fattigdomen som störst, arbetslösheten som högst och det råder en lägre utbildnings- och hälsonivå jämfört med i de norra delarna (Appendini et al. 1999:166).

1982 drabbades Mexiko av en ekonomisk kris, vilken blev början till slutet av en era karakteriserad ett protektionistiskt tänkande och en tilltro till importsubstitution. Denna ekonomiska politik ansågs bära skulden till många av de problem Mexiko upplevde på den tiden – låg tillväxt, hög inflation, låg produktivitet och välfärdsminskningar för att nämna några (Milner 1998:29). En ny ekonomisk utvecklingsmodell växte fram under mitten på 1980-talet och 1986 blev Mexiko medlem i GATT. Den centrala idén bakom den nya utvecklingsmodellen var att marknaden allokerar ett lands resurser mer effektivt än något annat medel. En friare handel blev därmed ett medel för att vitalisera den stagnerade mexikanska ekonomin och handelsliberalisering och exportorienterad politik kom att utgöra viktiga redskap i processen att uppnå ekonomisk tillväxt och i och med det en högre grad av utveckling och välfärd (ibid.:29-30).

Den nya ekonomiska utvecklingsmodellen i Mexiko kan anses kulminera i och med NAFTA-avtalet eftersom Mexikos utrikeshandel kraftigt domineras av handel med USA. Exempelvis bestod mer än 70 % av Mexikos totala handel av handel med USA innan avtalet trädde i kraft och 1994 gick 85 % av den mexikanska exporten till USA (Secretaría de Economía 2006-06-14). NAFTA-avtalet var även ett sätt för den mexikanska regeringen att befästa den nya utvecklingsstrategin då det genom avtalet i princip blev omöjligt att gå tillbaka till en ekonomisk politik karakteriseras av

Det mexikanska beslutet om och anledningen till NAFTA-avtalet har således sin främsta förklaring i den förändrade mexikanska ekonomiska politiken. Syfte med medlemskapet i NAFTA för Mexikos del är alltså starkt sammankopplat till det huvudsakliga syftet bakom den förändrade utvecklingsstrategin, dvs. ekonomisk tillväxt, utveckling och välfärdsökningar. Detta skulle förhoppningsvis kunna bidra till att förbättra situationen för landets fattiga och andra utsatta grupper i det mexikanska samhället – något som skulle kunna översättas till individerna i landets jordbrukssektor och då framförallt Mexikos fattiga majsproducenter.

I kommande två avsnitt kommer en bakgrund till förhållandena inom den mexikanska jordbrukssektorn och den mexikanska majssektorn att ges. Detta i syfte att belysa omständigheterna, problematiken och möjligheterna inom sektorerna inför medlemskapet i NAFTA.

3.1 Den mexikanska jordbrukssektorn

Majoriteten av Mexikos fattiga bor på landsbygden och arbetar inom jordbrukssektorn som totalt sysselsätter ungefär 8 miljoner av landets invånare, vilket motsvarar c:a 25%

av landets totala arbetskraft(Brandt 2004:5). Detta innebär att förändringar inom jordbrukssektorn – positiva som negativa – har inverkan på många människors liv och framförallt på de mest utsatta i det mexikanska samhället. Trots det faktum att sektorn sysselsätter så många människor utgör den dock endast 4 % av landets BNP (Todaro 2003:348).

Den mexikanska jordbrukssektorn präglas vidare av djupgående strukturella problem.

Den karakteriseras generellt sett av en mycket låg produktivitet vilket beror på en rad olika faktorer – små arbetsintensiva jordbruk, dålig tillgång till kapital, kredit och teknik, begränsad infrastruktur och avsaknad av äganderätter (Brandt 2004:3).

Majoriteten av producenterna driver små halvkommersiella eller självförsörjande jordbruk i södra delarna av landet medan de stora moderna jordbruken aktiva i handel återfinns i de norra delarna och är relativt få. Således är det mexikanska jordbruket av

dualistisk karaktär och dess aktörer återfinnas inom både den informella och den formella sektorn.

Ända sedan 1930-talet har statliga interventioner i jordbrukssektorn varit en del av Mexikos ekonomiska utvecklingsstrategi (Yunez-Naude 2002:3). I syfte att stödja inhemska producenter utvecklade regeringen en rad verktyg i form av diverse subventioner för att på så sätt skydda jordbrukarnas och de fattigas ställning. Dessa subventioner upptog på ett eller annat sätt en viss del av kostnaden för produktion och konsumtion av grödor respektive mat (ibid.).

Under övergångsperioden från en relativt sluten till en mer öppen ekonomi försvann många av de ekonomiska och sociala policys från tiden karakteriserad av protektionism och importsubstitution. Exempelvis minskades landsbygdsstödet kraftigt och importkontroller, underhållsstöd, subventionerade gödningsmedel, elektricitet, jordbruksförsäkringar, etc. reducerades eller eliminerades helt (Appendini et al.

1999:193). Mellan 1990 och 1991 eliminerades alla former av statligt stöd till producenterna av nio av sammanlagt elva traditionella grödor², de två undantagen utgjordes av majs och bönor vars stöd enbart minskade (Lederman 2003:84). Denna eliminering tillsammans med omstruktureringen av Compañia Nacional de Subsistencia Popular (CONASUPO) anses vara de mest djupgående reformerna i den mexikanska jordbrukssektorn. CONASUPO var det huvudsakliga statliga organet involverat i bland annat subventionerna till jordbrukssektorn. 1995 eliminerades subventionerna helt och hållet för de två återstående varorna, majs och bönor, och CONASUPO transformerades till en ”last instance buyer” för dessa varor fram till 1998 då organisationen upphörde (Ibid.:85).

1993, några månader innan NAFTA trädde i kraft etablerades övergångsprogrammet PROCAMPO, ”för landsbygden”, i Mexiko, som planeras vara aktivt fram till år 2008.

PROCAMPO är utformat till att verka som en inkomststödsmekanism i syfte att kompensera mexikanska jordbrukare för lite av den eventuella nedgången i pris för de elementära grödorna den ökade internationella konkurrensen under NAFTA förväntades ge upphov till. PROCAMPO syftar även till att hjälpa bönder i känsliga sektorer att byta traditionell, relativt ineffektiv, produktion, såsom exempelvis majs, till produktion av

mer konkurrenskraftiga grödor. PROCAMPO fungerar genom direkta inkomstöverföringar –i form av utbetalningar per odlad hektar oavsett produktivitet – till de bönder som producerar de 11 elementära varorna, med undantag av kokos och bomullsfrö (Yunez-Naude 2002:11).

Regeringen skapade samma år, 1993, en organisation kallad ”landsbygdsalliansen”

(Alianza para el Campo), vars huvudsakliga syfte var att öka produktiviteten inom jordbrukssektorn samt öka tillgången till kredit för bönderna. Man ville uppnå en högre effektivitet inom sektorn och detta skulle först och främst ske genom ett skift för bönderna från traditionell produktion till produktion av mer konkurrenskraftiga grödor (Lederman 2003:86).

Ovanstående reformer skapades för att underlätta övergången till frihandel för känsliga sektorer och som framgått av den teoretiska diskussionen i kapitel 2 så kan man identifiera dessa som de importkonkurrerande sektorerna/producenterna. I förhållande till USA som är ett relativt kapitalrikt land³ torde Mexiko besitta komparativ fördel i produktionen av arbetsintensiva varor. Vi kan alltså vänta oss en ökad produktion inom jordbrukssektorn i Mexiko av arbetsintensiva grödor såsom frukt och grönsaker och en nedgång av produktionen på kapitalintensiva varor såsom framförallt spannmål. Nedan följer en diskussion om den i särklass viktigaste spannmålssektorn i Mexiko.

3.2 Den mexikanska majssektorn

Majsens betydelse i det mexikanska samhället har många olika aspekter – historiskt, kulturellt, socialt, religiöst och ekonomiskt. Den mexikanska majssektorn sysselsätter närmare 3 miljoner bönder, dvs. ungefär 40 % av det totala antalet människor aktiva i landets jordbrukssektor och produktionen upptar ungefär 60 % av den odlade jorden (Henriques et al, 2004:4). Majssektorn utgör därmed en viktig inkomstkälla för väldigt många människor och vidare utgör majsen den överlägset viktigaste komponenten i den mexikanska kosten, något som ytterligare understryker sektorns stora betydelse.

3 Se diskussion i avsnitt 4.1.

Produktionen av majs följer samma mönster som den generella utvecklingen inom landet, dvs. de norra delarnas produktion är relativt välutvecklat och konkurrenskraftigt och den karakteriseras av konstbevattning, mekanisering, gödningsmedel och bekämpningsmedel. I södra Mexiko där koncentrationen av majsbönder är betydligt högre än i norr är majoriteten halvkommersiella eller helt självförsörjande producenter som säsongvis odlar på små, regnbevattnade jordytor. En analys av den mexikanska majssektorn bör innehålla skillnaden mellan konstbevattnad och regnbevattnad majsproduktion då den regnbevattnade produktionen i generella drag anses representera de allra fattigaste och de självförsörjande bönderna i framförallt södra Mexiko. Den konstbevattnade produktionen däremot kan sägas företrädas av de moderna kommersiella producenterna i norr som även är mer aktiva på världsmarknaden (Fiess et al., 2004:2). Således skulle man kunna säga att den mexikanska majssektorn, liksom landets jordbrukssektor är av dualistisk karaktär, och förutsättningarna för en aktiv delaktighet på marknaden inom de båda grupperna skiljer sig markant åt – tillgång på land, infrastruktur och kredit för att nämna några exempel. Hur och på vilket sätt handelsliberaliseringen under NAFTA kommer att påverka dessa två grupper beror i stor utsträckning på deras respektive anpassningsförmåga till förändringar i priser och tillgodogörandet av de nya statliga interventionerna.

Skillnaden mellan Mexikos majsproducenter och USA:s är enorm. Producenterna i USA påminner om producenterna i norra Mexiko men med betydligt större kapitalresurser – vilket bland annat ger upphov till en högre produktivitet pga. exempelvis större tillång till teknik, maskiner och gödningsmedel. Exempelvis beräknas Mexiko producera 2 ton majs per hektar på regnbevattnad mark och 5,5 ton majs per hektar på konstbevattnad mark medan USA producerar 8,5 ton majs per hektar (Zahniser 2004:5). Vidare så produceras majs i USA till en kostnad som är ungefär 40 % lägre än produktionskostnaden i Mexiko (Nadal 2000:5) USA måste i och med ovanstående förhållanden besitta komparativ fördel i den relativt kapitalintensiva produktionen av majs. I följande kapitel diskuteras vad dessa förhållanden förväntas leda till i och med införandet av NAFTA-avtalet, men kapitlet inleds först med en kort bakgrund om avtalet.

4. NAFTA-avtalet

I juni 1990 föreslog den dåvarande mexikanska presidenten Salinas de Gortari skapandet av ett frihandelsområde mellan USA och Mexiko. Detta lade grunden för vad som skulle komma att bli NAFTA, ett frihandelsavtal mellan Mexiko, USA och Kanada (Milner 1998:28). ⁴

NAFTA-avtalets huvudsakliga syfte är att eliminera handelshinder mellan avtalets tre medlemsländer och att förbättra rörligheten för varor och tjänster dem emellan. Avtalet är komplext och långsiktigt och kan fortfarande anses vara under formation. Stora delar av avtalet består av olika ursprungsregler och övergångsarrangemang. ⁵ Inom 15 år efter det att avtalet trätt i kraft, år 2008, är det tänkt att de tre ekonomierna ska vara fullt integrerade med varandra och helt öppna för handel mellan sig. För många produkter eliminerades tullarna omedelbart men för de produkter som anses känsliga har specifika övergångsarrangemang upprättats. Med känsliga produkter avser man varor som inom ett land anses politiskt och ekonomiskt viktiga, vars konkurrerande position skulle hotas om skyddet, dvs. tullen, från import av liknande vara skulle reduceras eller elimineras.

Det är tänkt att de handelshinder som skyddar dessa produkter successivt ska avlägsnas inom en period av 5, 10 respektive 15 år. För vissa produkter förhandlade man även fram en säkerhetsmekanism, som i praktiken innebär att det för de känsliga produkterna är möjligt att gå tillbaka till 1994 års tullkvot. Man utvecklade denna säkerhetsmekanism i syfte att garantera en viss säkerhet för de produkter som ansågs kunna drabbas negativt av avtalet.

Avtalet gällande jordbruksprodukter var det enda avtalet i NAFTA som uppnåddes genom tre separata bilaterala avtal, något som kan anses understryka jordbrukets känsliga natur. Jordbruket har länge varit en skyddad sektor – i både Mexiko och USA – en successiv liberalisering av vissa produkter i sektorn ansågs följaktligen vara att föredra. För dessa produkter instiftade man särskilda övergångsregler – detta med hjälp

4 Avtalet finns i sin helhet på följande adress: http://www.dfait-maeci.gc.ca/nafta-alena/menu-en.asp

5 Ursprungsreglerna definierar att tullfriheten endast innefattar de varor som kan anses ha producerats i regionen. Reglerna har som syfte att minska handelskrökning genom att förhindra att varor importeras till det land inom sammanslutningen som har lägst tullar för att sedan vidaretransporteras till de andra medlemsländerna. (Robson 1998:20-30).

tullkvoter. NAFTA är ett av de första avtalen som använder sig av tullkvoter som en övergångsmekanism. Dessa kvoter fungerar genom att det appliceras en tull på överenskomna känsliga produkter om importen av dessa produkter överstiger den i övergångsavtalet överenskomna kvoten. Denna kvot avvecklas gradvis samtidigt som tullen minskas, detta inom en period på antingen 5, 10 eller 15 år.

En relativt lång övergångsperiod för speciellt importkänsliga jordbruksprodukter skapades alltså i syfte att underlätta anpassningen för dess producenter till en öppnare marknad. I generella drag innebar jordbruksavtalet en stegvis öppning av den mexikanska spannmålsmarknaden för amerikansk export i utbyte mot ett gradvis öppnande av den amerikanska frukt och grönsaksmarknaden för mexikansk export (Barry 1995:66). Med andra ord förväntades USA öka sin export av kapitalintensiva produkter såsom spannmål och köttprodukter, medan Mexiko förväntades öka sin export av arbetsintensiva grödor såsom frukt, grönsaker, nötter, kaffe och tropiska frukter. Detta i enlighet med sina respektive komparativa fördelar.

För den mexikanska majssektorn, som anses vara ett av avtalets mest känsliga områden, förhandlades 15 år långa tullkvoter fram. I praktiken skulle detta innebära att de inhemska mexikanska majspriserna successivt skulle anpassas till de internationella priserna och de mexikanska majsbönderna skulle få gott om tid att anpassa sin produktion efter de förändringar NAFTA-avtalet förväntades medföra. Den initiala kvoten på majs 1994 skulle ligga på 2,5 miljoner ton per år och denna nivå skulle sedan reduceras med 3 % varje följande år fram till år 2008. Tullnivån var tänkt att gå från 215

% 1994 till noll % år 2008 (Lederman 2003:87).

Värt att notera är att medlemsländerna får behålla rätten att definiera och verkställa sin egen inhemska jordbrukspolitik, dock blev det överenskommet att man skulle arbeta för de typer av subventioner och stöd som ej stör handel och produktion (Zahniser 2005:7).

I princip innebär detta att vissa icke-tariffära hinder fortfarande kan komma att kvarstå i form av exempelvis subventioner och konsekvensen av detta är bland annat att marknaden inte kan anses som helt fri, något som kan undergräva effekterna av ett frihandelsområde. För att ge ett exempel och för att illustrera problematiken kan vi betrakta subventioneringen av den amerikanska majsproduktionen. Då USA är världens

2004 låg det internationella majspriset på $ 1.74 / bushel (spannmålsmått) medan den beräknade produktionskostnaden i USA uppgick till $ 2.66 / bushel och de amerikanska majsbönderna kompenserades för skillnaden däremellan genom direkta eller indirekta subventioner (Henriques et al, 2004:5). För den importkonkurrerande mexikanska majssektorn innebär detta vid inträdandet i NAFTA att de kommer bli utsatta för extremt hård konkurrens och därmed är successiva anpassningsperioden extra viktig för producenterna i denna sektor. Nämnas bör även att den amerikanska jordbrukssektorn i förhållande till den mexikanska överlag åtnjuter ett markant högre statligt stöd, vilket bl.a. medför att det inte alltid blir konkurrens på lika villkor.

4.1 Förväntade effekter av NAFTA-avtalet

Den omedelbara effekten av ett frihandelsområde är en förändring av relativpriser, vilket kommer påverka de inblandade ländernas produktion, konsumtion och handelsmönster (Robson 1998:17). I och med NAFTA-avtalet kommer de mexikanska och de amerikanska handelshindren gentemot varandra att antingen omedelbart eller successivt elimineras och markanden kommer således att expandera och relativpriser förändras. Vi kan därmed förvänta oss att den totala handeln kommer att öka mellan dessa två medlemsländer. När handelshinder försvinner och/eller reduceras i torde större möjligheter för medlemsländerna att dra nytta av skillnader i relativpriser uppkomma och en specialisering i enlighet med ländernas komparativa fördelar torde vara att vänta.

Liberalisering av den mexikanska jordbrukssektorn kan således förväntas, i enlighet med nationalekonomisk teori, följas av en ökande handel med jordbruksprodukter samt även en omallokering av produktionsresurser i enlighet med landets komparativa fördelar. Genom att studera förhållandet mellan USA och Mexikos relativa faktortillgångar måste USA anses som relativt kapitalrikt och Mexiko som relativt arbetsrikt eftersom:

Kapitalstock ($b): USA: 3,696 Mexiko: 353 Arbetskraft (m): USA: 116 Mexiko: 23

Vilket medför (K/L)usa > (K/L)mexiko (Markussen 1995:100). Mexiko kommer vid handel som relativt arbetsrikt land besitta komparativ fördel i den arbetsintensiva produktionen. För den mexikanska jordbrukssektorn innebär ovanstående resonemang att den mexikanska produktionen i högre grad än tidigare kommer att specialiseras på de konkurrenskraftiga arbetsintensiva grödorna och exporten av dessa varor kommer att öka. De relativt ineffektiva kapitalintensiva grödorna kommer i viss mån att utkonkurreras av import från det kapitalintensiva USA och en nedgång i produktionen och i pris av de relativt kapitalintensiva spannmålsprodukterna i Mexiko är att vänta.

Produktionsfaktorerna förväntas omallokeras till andra mer konkurrenskraftiga arbetsintensiva grödor/sektorer såsom frukt och grönsaker och dessa arbetsintensiva sektorer förväntas expandera.

När NAFTA-avtalet skrevs under fanns en medvetenhet om att det troligen skulle skapas både vinnare och förlorare inom landet och att vissa producenter skulle behöva extra stöd under omstruktureringen av sektorn då marknaden inte alltid fungerar perfekt.

Liberaliseringen av jordbrukssektorn motiverades dock med att minskande handelshinder skulle öka konkurrensen, minska störningar och ge upphov till en billigare och effektivare produktion. Landets produktionsfaktorer skulle omfördelas i enlighet med dess komparativa fördelar och på så sätt skulle Mexikos stagnerade och ineffektiva jordbrukssektor moderniseras och effektiviseras. Man skapade dock en rad reformer, diskuterade i avsnitt 3.1, för att underlätta de omstruktureringskrav, i form av exempelvis omallokering av produktionsresurser, en friare handel förväntas medföra – krav som NAFTA-medlemskapet kraftigt förväntades accelerera.

NAFTA-avtalet skulle alltså främst komma att gynna Mexikos frukt och grönsaksproducenterna och missgynna dess spannmålsproducenter. Då Mexiko förväntas flytta sin produktion mot mer arbetsintensiva grödor kan vi anta att fler arbetstillfällen kommer att skapas och att sysselsättningsgraden inom landet kommer att öka. Den mexikanska majssektorn som är en importkonkurrerande sektor förväntas missgynnas av avtalet, då de kommer utsättas för konkurrens från världens mest effektiva majsproducent. Vi kan således vänta oss fallande priser och fallande produktion i denna sektor.

I och med en effektivare resursallokering kommer effektivitetsvinster på producent- och konsumentnivå att uppstå. Effektivitetsvinster på producent- och konsumentnivå kan jämställas med en nationell välfärdsökning och vi kan således förvänta oss att den totala välfärden i Mexiko kommer att öka.

Uppmärksammas bör att ovanstående diskuterade eventuella effekter vilar på en rad antaganden om den mexikanska jordbrukssektorn. Först och främst förväntas förändringar av relativa priser skapa incitament hos de mexikanska jordbrukarna att flytta sin produktion. Dvs. för att effektivitetsvinster på producent och konsument nivå ska uppnås måste resursallokering inom landet bestämmas av prissignaler där producenterna tolkar marknadens signaler rätt och handlar därefter. Vidare förutsätts exempelvis rörlighet inom sektorn så att produktionsfaktorer på ett smidigt sätt kan omallokeras samt att det existerar en efterfrågan på den amerikanska marknaden för de mexikanska arbetsintensiva jordbruksprodukterna.

I följande kapitel kommer ovanstående förväntade effekter av NAFTA-avtalet på den mexikanska jordbrukssektorn att analyseras och sättas i relation till den faktiska utvecklingen.

5. Utvecklingen inom den mexikanska jordbrukssektorns under NAFTA

Den mexikanska jordbrukssektorn, liksom landet i helhet, karakteriserades under 1980- talet av låg tillväxt och låg produktivitet. NAFTA-avtalet utgjorde som tidigare diskuterats en viktig del av den nya utvecklingsmodellen som förväntades bidra till en omstrukturering av Mexikos ekonomi och den stagnerande jordbrukssektorn. Nedan följer en analys av utvecklingen inom den mexikanska jordbruks- och majssektor under NAFTA. Avslutningsvis kommer de mexikanska böndernas situation att diskuteras.

5.1 Utvecklingen inom jordbrukssektorn

Den omedelbara konsekvensen av handelsliberaliseringen av den amerikanska och den mexikanska jordbrukssektorn är, betraktat ur ett nationalekonomiskt perspektiv, en ökande handel mellan länderna pga. förändrade relativpriser. Diagram 1 illustrerar utvecklingen för den mexikanska jordbrukshandeln med USA under NAFTA-avtalet.

Diagram 1: Mexikos totala jordbrukshandel med USA 1990-2004 (miljoner $)

0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000

1990 199

2 1994

1996 1998

2000 200

2 2004

Export Import Total handel

Källa: Egen bearbetning av statistik från FATUS/USDA.

Av diagram 1 kan vi utläsa att den totala handeln med jordbruksprodukter mellan Mexiko och USA mellan 1994 och 2005 har fördubblats – från ett värde på ungefär

$7 500 000 000 till ett värde av nästan $16 000 000 000. Som tidigare diskuterats bestod Mexikos handel redan innan NAFTA-avtalet till stor del av handel med USA. Vi kan därmed anta att reduceringen och/eller elimineringen av handelshinder på en så pass skyddad sektor som jordbrukssektorn skulle innebära att den förväntade handelsalstringen skulle bli dominerande. Faktumet att USA och Mexiko i sig är stora länder och naturliga handelspartners är även det en bidragande faktor till att vi kan förvänta oss en tydlig handelsalstrande effekt (Robson 1998:291). Sannolikheten för att den massiva handelsökning som tagit plats skulle vara mera eller mindre förknippad med elimineringen av många av ländernas handelshinder för jordbruksprodukter torde således vara relativt hög.

I en rapport från Världsbanken uppskattas Mexikos globala export, vars huvudsakliga destination är USA, till att ha varit 25 % lägre utan NAFTA-avtalet. I rapporten poängteras dock att handelsliberaliseringen under NAFTA-avtalet följde tätt efter förändringar i förd ekonomisk politik och de unilaterala och multilaterala reformerna som tog fart i mitten på 1980-talet i samband med medlemskapet i GATT. Därmed kan det vara svårt att skilja effekterna åt (Lederman 2003:v). Poängteras bör även att det i världen råder en global trend med en ökande världshandel så att direkt knyta handelsökningen av jordbruksprodukter mellan USA och Mexiko specifikt till NAFTA är inte självklar men som diskuterats ovan indikerar en rad faktorer på att det varit en bidragande orsak. Då kanske främst det faktum att jordbrukssektorerna innan NAFTA varit väldigt skyddade.

NAFTA-avtalet förväntades vidare följas av specialisering och omallokering av produktionsfaktorer vilket gör att vi kan förvänta oss en produktions- och exportökning i Mexiko av arbetsintensiva varor såsom frukt och grönsaker samt en nedgång i produktionen och en uppgång av importen av de relativt kapitalintensiva spannmålsprodukterna. I diagram 2 presenteras den faktiska utvecklingen av produktionen av frukt och grönsaker samt spannmål i Mexiko under perioden 1990- 2005.

Diagram 2: Jordbruksproduktionens utveckling 1990-2005 (miljoner ton).

0 5 10 15 20 25 30 35

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Spannmål

Frukt och grönsaker

Källa: Egen bearbetning av statistik från FAOSTAT.

I diagram 2 kan vi utläsa att Mexiko, i enlighet med förväntningarna innan avtalet, upplevde en kontinuerlig produktionsökning av de arbetsintensiva grödorna.

Spannmålssektorn karakteriseras dock något förvånande också av ökande produktionsnivåer. Denna ökning är visserligen inte riktigt lika stor som för de arbetsintensiva grödorna men fortfarande av väsentlig karaktär. Anledningarna till upprätthållandet och ökandet produktionsnivåer i sektorn kan ha sin förklaring i en rad olika faktorer – bland annat upplevde Mexiko under 1970-talet en kraftig befolkningsökning vilken senare torde ha ökat efterfrågan inom landet, vidare kan förklaringen ligga i export till andra länder samt de för 1990-talet nya typerna av jordbrukssubventioner som kan ha bidragit till upprätthållandet av produktionsnivåerna.

De två första förklaringarna skulle visserligen kunna gälla som förklaring till den uppkomna produktionsökningen i sektorn för frukt och grönsaker. Detta är dock mindre troligt då dessa varor inte på samma sätt som spannmål utgör en huvudbeståndsdel i den mexikanska kosten. Dessutom har den mexikanska exporten av frukt och grönsaker till USA mer än fördubblats – den totala exportvolymen har sedan början på 1990-talet stigit från 1 500 000 ton till mer än 3 000 000 ton (Zahniser 2005:35). Vidare har det skett en importökning av spannmålsprodukter från USA som uppgått till nästan 150 % (ibid.:33) Även detta skulle kunna vara en indikator på en ökad efterfrågan inom landet.

En ökad import av spannmålsprodukter indikerar en importökning av majs och i avsnittet nedan kommer utvecklingen inom den mexikanska majssektorn att analyseras.

5.2 Utveckling inom majssektorn

De mexikanska majsbönderna var en av de grupper som innan NAFTA-avtalet trädde i kraft förväntades påverkas negativt av avtalet. Den mexikanska majssektorn som länge varit en väldigt skyddad sektor inom landet stod nu inför konkurrens från världens mest produktiva majssektor och kraftigt fallande majspriser förväntades bli konsekvensen.

Mycket riktigt följdes NAFTA-avtalet av fallande majspriser men den statistiska utvecklingen över priset på majs i Mexiko visar dock på kontinuerligt fallande relativa majspriser sedan 1980-talet i Mexiko och ingen drastisk förändring inträffade när NAFTA-avtalet trädde i kraft (Fiess 2004:2). Mellan 1987 och 1994 föll relativpriset på majs i Mexico med nästan 50 % och mellan 1994 och 2001 med ungefär 43 % (Lederman 2003:92). Därmed är det problematiskt att direkt knyta de fallande relativpriserna på majs till NAFTA-avtalet. De mexikanska jordbruksprodukternas relativpriser har dessutom fluktuerat kraftigt under hela 90-talet pga. fluktuationer i landets reala växelkurs och pga. internationella marknadsförhållanden (ibid.). Vid fallande majspriser kan vi förvänta oss en minskande majsproduktion hos de mexikanska bönderna och en ökad import från den mer effektiva amerikanska majssektorn. Nedan i diagram 3 illustreras den inhemska mexikanska majsproduktionen och Mexikos import av majs från USA.

Diagram 3: Mexikos majsproduktion och import av majs från USA 1985-2002 (miljoner ton).

0 5 10 15 20 25

198 5

1987 1989 1991 1993 199 5

199 7

1999 2001

Import från USA

Mexikansk produktion

Källa: Egen bearbetning av statistik från FAOSTAT.

I diagram 3 ser vi att den mexikanska majsproduktionen har utvecklats i motsatt riktning till vad vi förväntade oss i enlighet med nationalekonomisk teori och till vad den mexikanska regeringen förväntade sig. Majsproduktionen har således inte fallit utan kan snarare sägas uppvisa en uppåtgående trend.

Som tidigare diskuterats i avsnitt 3.2 kan den mexikanska majsproduktionen delas upp i två kategorier – regnbevattnad och konstbevattnad produktion. I diagram 4 illustreras endast den totala majsproduktionen och vad som inte framgår är att den mexikanska majsproduktionen följt två helt olika trender/mönster. Den konstbevattnade majsproduktionen kännetecknande för de norra relativt kapitalintensiva delarna av landet har minskat medan den regnbevattnade majsproduktionen i söder har ökat (Fiess 2004:2.). Detta utvecklingsmönster verkar vara rimligt då de producenter som karakteriseras av konstbevattnad produktion är mer delaktig i marknaden och således svarar med ett marknadsmässigt beteende på fallande priser, dvs. minskad produktion.

En av förklaringarna till att produktionsutvecklingen av den regnbevattnade majsproduktionen inte utvecklats enligt vad teorin förutspår skulle kunna finnas i att

villkoren för att effekterna av ekonomisk integration ska vara gällande inte kan anses som uppfyllda:

I ekonomisk teori antas marknaden fungera perfekt och de mexikanska majsproducenterna förväntas således att svara på markandens signaler, dvs. fallande majspriser besvaras med en minskande majsproduktion och att produktionsfaktorer omallokeras. Majoriteten av de regnbevattnade majsproducenterna är som tidigare nämnts små halvkommersiella och/eller självförsörjande. Dessa producenter påverkas således inte i lika stor omfattning av förändrade relativpriser och svarar inte på samma sätt som de konstbevattnade producenterna på marknadens signaler. Att olika majsproducenter kommer påverkas på olika sätt, och således reagera på olika sätt, är ytterligare en sak som poängteras i tidigare nämnda studie från ”World Development”

och här understryks även vikten av ett riktat statligt stöd till, först och främst, dem som är i störst behov av det och vars position är som mest utsatt (de Janvry et al.,1995:1361).

Vidare förutsätter ekonomisk teori rörlighet av produktionsfaktorerna mellan olika sektorer i ekonomin och att ineffektiva bönder vid ekonomisk integration kommer att flytta sin produktion till mer konkurrenskraftiga grödor. Denna rörlighet måste dock betraktas vara ganska begränsad för individerna i den mexikanska majssektorn, men även i jordbrukssektorn som helhet. Detta pga. avsaknaden av valmöjligheter i form av bristande tillgångar av exempelvis kapital, kredit, teknik och kunskap (Henriques 2004:7). Bristfällig tillgång till dessa faktorer gör det svårt för en fattig jordbrukare på den mexikanska landsbygden att på egen hand omallokera sina resurser och börja producera något helt nytt. Detta uppmärksammas vidare i en studie från ”World Development”. I studien poängteras att de statliga mexikanska reformerna som föregick NAFTA-avtalet, diskuterade i avsnitt 3.1, kraftigt minskat tillgången till t.ex. kredit och teknisk assistens för landets jordbrukare i en period där detta stöd som mest behövdes (de Janvry et al.,1995:1361). Slutligen måste produktionsfaktorernas rörlighet dessutom anses som begränsad i och med det faktum att alla jordar inte lämpar sig för produktion av exempelvis mer konkurrenskraftiga grödor såsom frukt och grönsaker vilket försvåra en smidig omallokering av resurser.

Majsen har, som tidigare nämnts, en väldigt stark position i det mexikanska samhället vilket också kan bidra till att minska incitamenten för att överge produktionen. Majsen utgör dessutom en mycket viktig beståndsdel i den mexikanska kosten och detta talar också för att man inte gärna överger produktionen av denna gröda. Uppmärksammas bör likaså att jordbruksprodukter i allmänhet, och så även majs, karakteriseras av sjunkande och fluktuerande priser. Vi kan således anta att de mexikanska bönderna av erfarenhet lärt sig att i viss mån anpassa jordbruksproduktionen efter rådande prisnivå och efterfrågan. Vid fallande priser tänker således inte den mexikanska majsbonden omedelbart på omallokering utan snarare på att öka produktionen. För en bonde vars familj producerat och livnärt sig på majs under flera generationer och som byggt upp ett fungerande jordbruk är det troligen varken ett enkelt eller ett rationellt beslut att totalt förändra sin produktionsstruktur utan det verkar mer rimligt att istället öka produktionen. Vidare är majs en stapelvara i Mexiko och för en fattig självförsörjande jordbrukare är det således ett rationellt beslut att säkra sin konsumtion före möjligheten att få en högre inkomst genom, ur bondens synvinkel, relativt okända och i osäkra grödor. Produktionsökningen kan även förklaras genom att när majspriset sjönk så sjönk priset på substituten ännu mer, majs blev således relativt gynnsamt att producera.

Slutligen är transportkostnader inom Mexiko väldigt höga och infrastrukturen dåligt uppbyggd, speciellt i de södra delarna av landet vilket ytterligare försvårar ett skift i produktionen till mer effektiva exportinriktade sektorer, då framförallt frukt och grönsaker som är färskvaror (Yunez-Naude 2002:35).

Fallande majspriser innebär att det ekonomiska värdet på majsproduktionen går ned.

Något som måste anses göra den redan fattiga majsproducenten ännu fattigare. Fallande majspriserna var dock inte något oväntat fenomen utan något den mexikanska regeringen förväntade sig i samband med inträdet i frihandelsavtalet NAFTA i och med den intensifierade konkurrensen från USA. Som tidigare diskuterats förhandlades ett särskilt övergångsavtal för sektorn fram och nya typer av subventioner inrättades, detta i syfte att skapa en längre anpassningsperiod för de mexikanska majsbönderna till de förändringar och nya förhållandena som förväntades uppstå. Studien från ”World Development” drar slutsatsen att moderniseringen och omstruktureringen av den mexikanska majssektorn är starkt beroende av väl fungerande statligt interventioner (de Janvry et al.,1995:1363). Något som måste anses understryka vikten för de mexikanska

majsproducenterna av att de nya typerna av statligt stöd efterlevs då de utan detta stöd kan förväntas få en kraftigt försämrad livssituation.

Vad gäller de specifika övergångsreglerna i form av tullkvoter som förhandlades fram för den känsliga mexikanska majssektorn så har de ej efterlevts. Mexiko avvecklade de överenskomna tullkvoterna efter 30 månader istället för 15 år och importen av majs från USA har alltid överstigit de överenskomna kvoterna och någon tull har aldrig krävts⁶. Förutom att detta innebär en förlorad inkomst för den mexikanska staten innebär det dessutom att den mexikanska majssektorn istället för 15 år fick 1,5 på sig för omallokering av resurser och anpassning till nya förhållanden samt tvingades möta konkurrerande amerikanska producenters majspriser inom en betydligt kortare tidsram än vad som planerats (Nadal 2000:27-29). Detta kan inte betraktas som något annat än ett misslyckande från den mexikanska staten att skydda individerna i en av landets mest känsliga sektorer från förödande konkurrens.

Den mexikanska regeringen skapade i samband med NAFTA-avtalet en rad stödprogram, diskuterade i avsnitt 3.1, för att hjälpa landets bönder under övergångsperioden från en relativt sluten till en relativt öppen ekonomi. Rapporter angående dessa nya statliga interventioners verkan visar på olika resultat och betydelse för de mexikanska majsbönderna. I första hand anses dock dessa reformer och nya typer av subventioneringar främst ha minskat trycket på de offentliga utgifterna. Dess inverkan på de mexikanska bönderna är dock inte lika uppenbar. Den första invändningen mot de nya stödprogrammen är att de haft tillgång till för lite resurser så att dess syfte inte har kunnat efterlevas exempelvis förlorade PROCAMPO 40 % av sitt värde pga. inflation, vilket bland annat följdes av att kreditmöjligheter minskade till extremt låga nivåer och att infrastruktursutbyggnaden avstannade (Nadal 2000:5).

Vidare så har vissa stödprogram tydligt riktat sitt stöd mot de mest flexibla producenterna istället för de mest behövande (Ibid.). Dvs. ännu ett exempel på ett misslyckande av den mexikanska staten att efterleva utlovat stöd till de individer som förväntats påverkas negativt av NAFTA-avtalet.

6 Se diagram 3 på s. 27. Den initiala kvoten var bestämd till 2,5 miljoner ton majs och 1994 uppgick den mexikanska importen av majs från USA i över 3 miljoner ton.

5.3 De mexikanska böndernas situation

Mexiko har som land upplevt en enorm tillväxt i termer av BNP/capita under tiden för NAFTA, med en årlig tillväxttakt på ca: 1,5 % (Todaro 2003:348). Mexikos syfte med NAFTA-avtalet var bl.a. ekonomisk tillväxt, men man hoppades även att den liberaliserade handeln skulle medföra utveckling och modernisering av landets stagnerade jordbrukssektor, vilket i sin tur förhoppningsvis skulle bidra till att reducera fattigdomen inom sektorn, öka jämlikheten och sysselsättningen. Enligt en rapport från det mexikanska jordbruksdepartementet angående utvecklingen på den mexikanska landsbygden ser distributionen av monetära inkomster, dvs. inkomster i form av lön, inom jordbrukssektorn i princip likadan ut 1989 som 2002. Ett fenomen som måste anses uttrycka att det inte skett någon förändring eller modernisering av det mexikanska jordbruket då antalet jordbrukare inkluderade i den monetära ekonomin ej har ökat (SAGARPA 2006-06-14). Vidare tyder detta fenomen på att det inte i någon större utsträckning kan ha inträffat en omallokering av produktionsresurser i enlighet med Mexikos komparativa fördelar. Detta eftersom en sådan omallokering borde ha inneburit en större delaktighet i den monetära ekonomin. Vidare uppskattas att ungefär 85 % av den mexikanska landsbygdsbefolkningen år 2004 lever i fattigdom. Av dessa lever nästan 30 % i extrem fattigdom, dvs. överlever på mindre än en dollar om dagen och denna andel av människor i extrem fattigdom är densamma som andelen var 1992 (World Bank 2006-06-15). Sysselsättningsnivån i sektorn har i princip varit konstant sedan 1990 och den förväntade ökningen av arbetstillfällen har alltså uteblivit, detta trots expansion av den arbetsintensiva produktionen, illustrerad i diagram 2, vilket indikerar att denna produktionsökning torde ha sin förklaring i ökad produktivitet pga.

t.ex ny teknik (SAGARPA 2006-06-14).

Som tidigare nämnts är Mexiko ett land som präglas av låg inkomstjämlikhet. Inom utvecklingsekonomin är det ett vida accepterat faktum att ojämlikhet är ett hot för långsiktig och hållbar tillväxt och låg inkomstjämlikhet måste därmed ses som essentiellt för ett lands utveckling. Sedan 1990-talet har dock GINI-koefficienten (ojämlikhetsmått) stigit kontinuerligt i Mexiko, från 0,435 år 1994 till 0,512 år 2002 (ibid.). Något som måste betraktas som en oönskad trend och ett fenomen som kan anses understryka den försämrade situationen för landets redan fattiga jordbrukare.

Nationalekonomiska teorier förutspår, som diskuterats i kapitel 2, att en friare handel totalt sett medför nationella välfärdsökningar, dvs. att alla länder tjänar på handel, men att det inom landet kan skapas både vinnare och förlorare. I Mexikos fall är det tydligt att det är de redan utsatta grupperna i samhället som under de senaste åren har stått som förlorare och då specifikt de importkonkurrerande producenterna i form av exempelvis de fattiga mexikanska majsbönderna. Detta innebär att en av de mexikanska förväntningarna med avtalet inte kan anses som uppfylld, dvs. situationen inom landets jordbrukssektor har inte förbättras utan snarare tvärtom. NAFTA-avtalet förväntades alltså förvärra situationen för vissa grupper i Mexiko, detta skulle dock korrigeras genom diverse stödprogram. Implementeringen av dessa har dock varit undermålig vilket medför att vissa grupper fått det sämre som en direkt konsekvens av NAFTA- avtalet. Detta är något som speciellt kan anses vara gällande vad gäller individerna i den mexikanska majssektorn.

6. Sammanfattande slutsatser

De två huvudfrågorna jag velat besvara med den här uppsatsen var för det första om NAFTA-avtalet haft de effekter på den mexikanska jordbrukssektorn, i synnerhet på majssektorn, som man kan förvänta sig i enlighet med nationalekonomisk teori och om inte, varför. För det andra om NAFTA-avtalet påverkat de mexikanska böndernas livssituation.

Till att börja med är det viktigt att poängtera att neoklassiska handelsteorier och antaganden utgår från en kraftigt förenklad bild av vad som ofta är mycket komplexa förhållanden. Därmed är det svårt att förklara ett lands utveckling enbart utifrån dessa teorier men de kan dock bidra till vår förståelse av verkligheten. Det är i sammanhanget även viktigt att tydligt klargöra att det är svårt att helt isolera NAFTA-avtalets effekter från övriga faktorer då NAFTA-avtalet endast utgör en del av en ny utvecklingsmodell, bestående av exportorienterad politik och djupgående sociala och ekonomiska förändringar, som i mitten på 1980-talet började växa fram i Mexiko.

Svaret på den första frågan kan delas upp i två delar. Nationalekonomisk teori förutspår att ett frihandelsområde kommer att följas av specialisering i varuproduktionen och en omallokering av produktionsfaktorer i enlighet med landets komparativa fördelar. Den mexikanska majssektorns utveckling karakteriseras av två skilda trender. I enlighet med teorin följdes den mexikanska majsproduktionen i norr av fallande produktionsnivåer.

Däremot så har konsekvenserna inte blivit de väntade i söder utan karakteriserades efter NAFTA-avtalets implementering av ökande produktionsnivåer. Anledningen till att de förväntade effekterna av NAFTA-avtalet inte har uppnåtts kan förklaras genom en rad faktorer. Av dessa utgör antagandet om den perfekta marknaden eller den ”osynliga handen” kanske den viktigaste. Tydligt är att det behövs välriktade och genomtänkta statliga interventioner för att motverka avsaknaden av den perfekta marknaden.

Förutsättningarna för den mexikanska regeringen att använda sig av statliga interventioner i form av icke-tariffära handelshinder fanns men implementeringen av dessa måste i stor utsträckning betraktas som misslyckad.

Vad gäller fråga två kan man säga följande. Den förväntade reformeringen av landets jordbrukssektor har inte inträffat och situationen för personer aktiva inom jordbrukssektorn har inte förbättrats. Att direkt knyta den förvärrade situationen inom den mexikanska jordbrukssektorn till NAFTA-avtalet är inte bara svårt utan måste betraktas som ett ganska förenklat antagande då en hel del andra faktorer spelar in.

NAFTA har dock bidragit till att förvärra situationen för vissa grupper inom sektorn, då framförallt dess majssektor som utgör en väldigt stor del av jordbrukssektorn som helhet. Men även i detta sammanhang blir den förda mexikanska politiken en viktig del i förklaringen till varför situationen ser ut som den gör för de mexikanska bönderna just nu.

Kan den faktiska utvecklingen inom sektorn knytas till implementeringen av NAFTA?

Som framgår av de sammanfattande slutsatserna ovan finns det i det här fallet inga enkla svar. Det förefaller ha funnits goda förutsättningar för lyckad implementering givet rådande handelsförhållanden mellan länderna, politisk vilja och en rad andra faktorer. Dessvärre har man hittills från mexikanskt håll misslyckats med att skräddarsy fungerande lösningar för övergångsperioden mot en fri handel av jordbruksprodukter med USA. Avslutningsvis kan man säga att NAFTA-avtalet till viss del bidragit till utvecklingen inom sektorn och specifikt för dess majssektor. Vidare belyser implementeringen av NAFTA-avtalet hur komplex verkligheten kan vara. Trots förberedelser och vetskap om förväntad utveckling, har man från mexikanskt håll misslyckats med att möta de problem som uppstått. Förhoppningsvis kan detta korrigeras och i slutändan leda till att NAFTA fullt ut får de effekter som man hoppats och trott när avtalet slöts.