Självbetjäning via Internet hos myndigheter: huruvida myndigheter sparar tid i sin verksamhet genom att införa självbetjäning via Internet

(1)

Cecilia Fogman, Hanna Jonsson

Självbetjäning via Internet hos myndigheter

2000:124

EXAMENSARBETE

Systemvetenskapliga programmet

Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap Avdelningen för Data och systemvetenskap

(2)

Luleå Tekniska Universitet 2000-06-19 Institutionen för Industriell Ekonomi och Samhällsvetenskap

Data- och Systemvetenskapsprogrammet, termin 6 C-uppsats, IED305

Självbetjäning via Internet hos myndigheter

Huruvida myndigheter sparar tid genom att införa självbetjäning

via Internet

Cecilia Fogman, 730127 Hanna Jonsson, 751209

(3)

Självbetjäning via Internet hos myndigheter. Huruvida myndigheter sparar tid genom att införa självbetjäning via Internet

Self-service at public authorities. Whether public authorities save time by offering self-service by the Internet.

Examensarbete utfört inom data- och systemvetenskap vid Luleå Tekniska Universitet av:

Hanna Jonsson Cecilia Fogman Luleå 2000-06-19

Handledare:

Lars Furberg, Luleå Tekniska Universitet

(4)

FÖRORD

Denna C-uppsats på 10 poäng är skriven på programmet för data- och systemvetenskap vid Luleå tekniska universitet. Vi vill ta tillfället i akt att tacka ett antal personer som hjälpt oss att genomföra detta:

Våra handledare:

Lars Furberg, Luleå Tekniska Universitet, för en aldrig sinande ström av goda råd och ironi.

Joakim Wiklund, Frontec Norr AB, för en aldrig sinande ström av idéer och entusiasm.

Våra respondenter, för att de tog sig tid och för sin goda samarbetsvilja och intresse över vår arbete:

Anders Birkeros, Skattemyndigheten, Luleå

Claes Carlenstam, Arbetsmarknadsstyrelsen, Stockholm Annalena Eriksson, Riksförsäkringsverket, Stockholm Christina Huhtasaari, Länsstyrelsen i Norrbotten, Luleå Roger Jönsson, Länsstyrelsen i Norrbotten, Luleå

Göran Norén, Riksskatteverket, Stockholm

Följande personer för att de har hjälpt oss på ett eller annat sätt:

Eva Bergström, Medborgarkontoret, Råneå May-Lis Farnes, SEIS, Stockholm

John Götze, Statskontoret, Stockholm

Anders Johansson, Statskontoret, Stockholm Tomas Pettersson, Länsstyrelsen, Luleå Tomas Stark, Frontec Norr AB, Luleå

Hans Öqvist, Näringsdepartementet, Stockholm

Slutligen vill vi tacka alla övriga som har hjälpt oss med arbetet.

Luleå den 19:e juni 2000

Cecilia Fogman Hanna Jonsson

(5)

SAMMANFATTNING

Allt fler statliga myndigheter erbjuder idag medborgare och företag möjligheten att ta del av vissa tjänster via Internet. Vi ställde oss frågan om myndigheter har upplevt att de sparat tid som resultat av den självbetjäning via Internet de erbjuder idag. Vi formulerade följande hypotes: Införande av självbetjäning via Internet leder till att myndigheter sparar tid i sin verksamhet. Vi valde att beakta tid utifrån begreppet myndighetstid som vi har delat upp i total ärendetid och informationstid. Vi genomförde fallstudier på fyra myndigheter i form av djupintervjuer. Resultatet av studien visar att myndigheterna upplever att de idag har sparat in på informationstid. För att kunna spara på den totala tiden för ett ärende måste myndigheterna välja en mer utvecklad självbetjäningslösning samt förändra ärendeprocessen i anslutning till denna. Vi anser därmed att hypotesen ska icke falsifieras.

(6)

ABSTRACT

Today an increasing number of public authorities offers citizens and companies the opportunity to use certain services by Internet. Vi asked us the question if the public authorities have experienced that they have gained time as a result of the self-service that they offer today. We formulated the following hypothesis: The adoption of self-service by the Internet will lead to a gain of time in the activity of public authorities. We choose to look upon time from the concept of time of authorities, where we divided time into total time of an authority issue and time of information. The research was conducted through case studies at four public authorities in form of depth interviews. The result of the study shows that the public authorities feel that they have saved time of information. In order to save the total time of an issue the public authorities must chose a self-service that is more refined and change the process of issue associated with this. We therefore regard that our hypothesis should be not falsified.

(7)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

FÖRORD

SAMMANFATTNING ABSTRACT

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. INLEDNING ...8

1.1 BAKGRUND...8

1.2 HYPOTES...8

1.3 SYFTE...8

1.4 DEFINITIONER...9

1.4.1 Självbetjäning...9

1.4.2 Kund ...9

1.4.3 Införande ...9

1.5 VARIABELMODELL...9

1.5.1 Oberoende variabel...10

1.5.2 Beroende variabel ...10

1.5.3 Störnings variabler...11

1.6 ÄMNESVAL...11

1.7 AVGRÄNSNINGAR...11

1.8 PERSPEKTIV...12

2. METOD ...13

2.1 FÖRKUNSKAPER...13

2.2 ANGREPPSSÄTT OCH METODVAL...13

2.2.1 Angreppsätt ...13

2.2.2 Metodval...13

2.2.3 Disposition av arbetet ...14

2.2.4 Insamling och studier av teorier ...14

2.4 FALLSTUDIEN...15

2.4.1 Val av studieobjekt ...15

2.4.2 Utförande ...15

2.4.3 Självbetjäningsskalan...16

3. NATIONELL OCH INTERNATIONELL UTVECKLING...17

3.1 REGERINGSBESLUT, SERVICE TILL MEDBORGARNA...17

3.2 REGERINGSBESLUT, KVALITÉ OCH EFFEKTIVITET I VERKSAMHETEN...18

3.3 TOPPLEDARFORUMS ARBETE...19

3.4 ELEKTRONISKA BLANKETTER...20

3.5 ELEKTRONISKA SIGNATURER OCH ID-KORT...20

3.5.1 Internationell utveckling mot digitala signaturer och id-kort ...21

3.6 EEUROPE – ETT INFORMATIONSSAMHÄLLE FÖR ALLA? ...21

3.6.1 Smarta kort för säker elektronisk tillgång...22

3.6.2 Samhällsinformation på Internet...22

3.7 MYNDIGHETSUTÖVANDE I DEN DIGITALA EKONOMIN...22

3.8 HOT MOT DEMOKRATIN? ...23

4. ORGANISATIONER, INFORMATIONSSYSTEM, OCH EFFEKTIVITET ...25

4.1 INFORMATIONSSYSTEMET OCH ORGANISATIONEN...25

4.2 VINSTER AV INFORMATIONSSYSTEMET...26

4.3 SOCIALT KONSTRUERADE KONSEKVENSER...27

4.4 IT, EFFEKTIVITET, OCH OFFENTLIG SEKTOR...27

(8)

4.5.1 Kartläggning av tidsåtgång...29

5. FALLSTUDIER ...30

5.1 LÄNSSTYRELSEN I NORRBOTTEN...30

5.1.1 Självbetjäningen ...30

5.1.2 Effekter av självbetjäningen ...31

5.1.3 Framtiden...32

5.2 ARBETSMARKNADSSTYRELSEN, AMS ...33

5.3 RIKSFÖRSÄKRINGSVERKET, RFV ...35

5.4 SKATTEMYNDIGHETEN I LULEÅ...38

5.5 RIKSSKATTEVERKET, RSV ...40

6. RESULTAT, DISKUSSION OCH SLUTSATSER ...42

6.1 ANALYS...42

6.2. DISKUSSION...43

6.3 SLUTSATSER...45

6.4 EGNA REFLEKTIONER...46

6.5 METODDISKUSSION...49

6.5.1 Reliabilitet ...49

6.5.2 Validitet ...49

6.5.3 Kritik till skalan...50

6.6 FÖRSLAG TILL FRAMTIDA FORSKNING...50 LITTERATURFÖRTECKNING

BILAGOR

(9)

Följande kapitel ger en bakgrund till arbetet. Här redovisas hypotes, syfte, definitioner, vari- abelmodell, ämnesval, avgränsningar och perspektiv.

1. INLEDNING

1.1 Bakgrund

Informationsteknologins snabba utveckling har medfört att samhället står inför stora föränd- ringar där nya tjänster och möjligheter erbjuds medborgarna, både från privata och offentliga företag. I sin proposition 1997/98:136, ”Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst” har re- geringen gjort den bedömningen att även statsförvaltningen borde ta tillvara de möjligheter som den nya informationsteknologin erbjuder, för att kunna förenkla och förbättra kommunikationen mellan olika myndigheter, samt mellan myndigheter och medborgare/företag. Propo- sitionen fastslår att denna kommunikation borde bygga på de möjligheter som Internet erbjuder. Regeringen anser vidare att de myndigheter som främst är vända mot företag och medborgare borde erbjuda självbetjäning i form av elektroniska tjänster, som ett komplement till det traditionella tjänsteutbudet. [Reg98] Hos myndigheterna har resurserna minskat och personalen har svårt att hinna med sina arbetsuppgifter. Genom att tillämpa självbetjäning via Internet kan myndigheterna minska på arbetsbördan hos personalen.

Självbetjäning har traditionellt varit ett sätt för företag att få kunder att göra en del av arbetet och därigenom spara resurser åt företaget. Exempel på traditionell självbetjäning är snabbköp och bensinmackar. I propositionen 1997/98:136 säger regeringen att självbetjäning via Inter- net leder till kortare väntetider och effektivitetsvinster för myndigheterna. [Reg98] Utifrån den form av självbetjäning via Internet som myndigheterna idag erbjuder uppstår frågan huruvida myndigheterna genom detta sparat tid och därigenom erhållit effektivitetsvinster.

1.2 Hypotes

Införande av självbetjäning via Internet leder till att myndigheter sparar tid i sin verksamhet.

1.3 Syfte

Vi har arbetat efter följande två delsyften.

Att undersöka huruvida införande av självbetjäning via Internet har lett till att myndigheter har sparat tid i sin verksamhet.

Att skapa en bild av hur ett framtida införande av en utökad självbetjäning via Internet kan leda till att myndigheter sparar tid i sin verksamhet.

(10)

1.4 Definitioner

Vi har valt följande definitioner.

1.4.1 Självbetjäning

Möjligheten att på elektronisk väg ha tillgång till information, blanketter, föreskrifter, lagar och förordningar från myndigheter samt kunna lämna blanketter och uppgifter elektroniskt till myndigheter.

Definitionen är hämtad ur regeringens proposition 1997/98:136 [Reg98]. Vi har valt denna definition då vi anser att den ger en bra bild av vad självbetjäning via Internet innebär.

1.4.2 Kund

I stället för att använda oss av beteckningen medborgare/företag, har vi valt att hänvisa till dessa som myndigheternas kunder. Detta anser vi förtydligar att medborgare/företag inte bara är konsumenter av myndigheternas tjänster utan även betalar för dessa genom skattepengar.

Vi har också under arbetets gång ständigt stött på kundbegreppet från de deltagande myndigheterna och väljer att använda oss av benämningen kund. I teoridelen förekommer dock begreppet medborgare då den benämningen används i regeringens skrivelser.

1.4.3 Införande

Med införande avses implementation. Denna implementation ska ha skett minst sex månader bakåt i tiden från det tillfälle då undersökningen ägde rum.

1.5 Variabelmodell

Följande modell beskriver de oberoende (input) och beroende (output) variabler som identifierats gentemot vår hypotes, samt de faktorer som kan uppträda som störningar på verksamheten.

Figur 1.1 Modell över beroende-, oberoende-, samt störningsvariabler, egen modell.

Verksamhet

Självbetjäning Myndighetstid

Organisation Människa Lagstiftning

(11)

Figuren beskriver följande variabler 1.5.1 Oberoende variabel

Självbetjäning

Ämnet självbetjäning via Internet för offentlig verksamhet är än så länge ett väldigt nytt område. Statskontoret arbetar under våren 2000 med att upprätta en skala för vad som kommer att kallas 24-timmars myndigheter, där man definierar olika grader av självbetjäning.

Denna definition har dock inte blivit färdigställd under den tid som vi arbetat med uppsatsen.

Vi har heller inte funnit någon annan bra definition eller skala för olika nivåer av självbetjäning och har därför utformat en egen skala med egna definitioner, baserad på de data som har samlats in under arbetets gång. Denna skala finns presenterad i metodkapitlet under avsnitt 2.4.3.

1.5.2 Beroende variabel Myndighetstid

Vi har valt att dela upp myndighetstiden i total tid för ett ärende samt informationstid. Den totala tiden för ett ärende är i sin tur uppdelad efter följande fyra delar. Uppdelningen är hämtad från en undersökning som gjordes 1994 på Länsstyrelsen i Västmanland [And91].

Denna undersökning presenteras senare i teoridelen. De olika delarna är följande:

• Handläggartid. Den tid som handläggaren aktivt arbetar med ärendet.

• Kanslitid. Tid för registrering, diarieföring, postöppning, arkivering, utskrift, expediering mm.

• Liggtid. Väntetid med anledning av kommunikation med sökanden, komplettering av ansökan, kötid på beslutsmyndigheten mm.

• Remisstid. Tiden efter det att ärendet lämnat den handläggande myndigheten för att en annan myndighet ska yttra sig i frågan. I remisstiden ingår i sin tur även moment av handläggartid, liggtid, och kanslitid vid annan myndighet.

Eftersom kontakten mellan myndighet och deras kunder inte alltid är ärenderelaterad, anser vi att ovanstående delar kan kompletteras med det vi valt att kalla informationstid.

Informationstid är den tid som personalen använder till att hjälpa och informera personer som ringer in eller kommer in med frågor angående ärenden, kontakter, öppettider etc. Eftersom självbetjäning enligt den definition vi har valt även innebär information anser vi att detta är en viktig tidsaspekt av myndighetens verksamhet.

(12)

1.5.3 Störnings variabler

De variabler som kan inverka störande på processen är följande:

Organisation

Här avses myndighetens organisation och hur den är utformad. Om ny teknologi och nya synsätt på verksamheten inte får något gehör hos dessa kan det vara svårt att få någon genomslagskraft i självbetjäningen. Myndigheten har kanske för avsikt att personalen ska dirigera medborgare till webbsidan. Om personalen inte ägnar sig åt denna form av marknadsföring utan istället använder gamla rutiner får inte självbetjäningen den effekt som är möjlig. Även den gällande kulturen inom organisationen för hur teknisk och verksamhetsmässig utveckling tas emot påverkar tjänstens genomslagskraft.

Lagstiftning

Den rådande lagstiftningen kan sätta käppar i hjulet, i och med att den i vissa avseenden kanske inte hänger med den tekniska utvecklingen. Ett exempel på detta är frågan om digitala signaturer som enligt lag ännu inte ses som likvärdigt med en personlig underskrift. Det gäl- lande är fortfarande att individen ska intyga med sin egen namnteckning.

Människan

Mitt i utvecklingen sitter människorna. Människor som med sina behov och sina kunskaper påverkar hur ny teknik och nya möjligheter tas emot. I Sverige har vi idag en generations- klyfta där skillnaden kan vara stor i kunskaper om datorn och hur den kan användas. Det kan därför finnas både en okunskap och ett motstånd hos vissa medborgare, vilket gör att de inte vill eller kan nyttja den interaktionsmöjlighet med myndigheter som självbetjäning över Inter- net innebär.

1.6 Ämnesval

En medborgare kommer under sin livstid vid ett flertal tillfällen i kontakt med myndigheter på olika sätt. Denna kontakt kan i framtiden komma att ske oftare via Internet. Till att börja med kanske denna lösning används som ett komplement till traditionell kontakt för att så småningom bli det sätt som kontakten näst intill uteslutande sker på. Det finns därför ett intresse i att undersöka hur myndigheternas verksamhet kan komma att påverkas av självbetjä- ning via Internet.

Som blivande systemvetare är detta ämne intressant ur den aspekten att systemvetenskap inte bara innebär tekniska lösningar, även om dessa är viktiga. Att införa ett informationssystem innebär att den omgivande verksamheten förändras, på sätt som antingen var avsiktliga eller inte.

1.7 Avgränsningar

Vår första avgränsning har varit att inrikta oss på statliga myndigheter. Utvecklingen som sker mot en högre grad av självbetjäning är också aktuell även inom kommun och landsting. De

(13)

statliga myndigheterna är sinsemellan olika till sin natur. Vissa myndigheter vänder sig i första hand till andra myndigheter, andra riktar sig mer till juridiska personer, d v s medborgare och företag. Ett införande av självbetjäning via Internet skulle naturligtvis påverka alla typer av myndigheter men för att kunna göra någon form av avgränsning har vi valt att inrikta oss på de senare då detta ligger i våra egna intressen i egenskap av medborgare.

Med självbetjäning inom myndigheters verksamhet avser vi den självbetjäning som vissa myndigheter har infört via Internet.

Vi har valt att begränsa oss till fyra myndigheter för att få vad vi tror ett bra underlag och vad som är möjligt att utföra under den tid som är avsatt till uppsatsen. Hos dessa ska självbetjä- ningen ha varit införd i minst ett halvt år innan tillfället för fallstudien.

1.8 Perspektiv

Vi har valt att angripa vårt problem i denna uppsats utifrån ett middle managementperspektiv, där kunskapen både på vad som händer uppåt och nedåt i organisationen är bra. Ett alternativt perspektiv hade varit att studera effekten av självbetjäning utifrån ett kundperspektiv då det är dessa som får ta del av nya former av självbetjäning som implementeras. Vi har valt att inte göra det eftersom vi är mer intresserade av effekter i själva verksamheten för att, enligt vårt delsyfte, kunna göra någon slags förutsägelse av införandet av en mer fullskalig självbetjäning i andra delar av ärendehanteringskedjan. Ett annat alternativ hade varit att vända oss till de som arbetar gentemot kunden, nämligen handläggare och annan personal. Eftersom vi även ville ta reda på vad myndigheterna har för ambition inför framtiden ansåg vi det nödvändigt att gå lite högre i organisationen och inte vända oss till handläggarna i fallstudien. Vi tror att de respondenter vi valt att vända oss till har en bra bild över det aktuella läget, både över personalens reaktioner och över verksamheten.

(14)

Följande kapitel presenterar de val vi har gjort vad gäller angreppssätt och metodval i vårt arbete. Kapitlet innehåller även en beskrivning av arbetets disposition samt utförandet av fallstudierna.

2. METOD

2.1 Förkunskaper

De gemensamma erfarenheter vi hade inför arbetet med rapporten kommer från de kontakter vi som privatpersoner haft med myndigheter i olika situationer. Våra intryck kan sammanfat- tas som en upplevd svårighet i att komma i kontakt med myndigheter samt en liten kunskap om myndigheters verksamhet. Eftersom dock ingen av oss har erfarenhet av hur myndigheters verksamhet bedrivs, tror vi oss kunna betrakta det hela på ett objektivt sätt utifrån de resultat vi erhåller i fallstudien och med hjälp av dessa dra slutsatser. De deltagande myndigheterna har varit mycket tillmötesgående och trevliga. Vi upptäckte dessutom att den bild vi hade av en myndighets verksamhet och de människor som jobbade där, inte riktigt stämde överens med den verklighet som mötte oss. Vi blev mycket positivt överraskade.

2.2 Angreppssätt och metodval

2.2.1 Angreppsätt

Vi har i vår uppsats valt ett i huvudsakligen deduktivt angreppssätt, då vi är intresserade av att utifrån vår hypotes göra en empirisk observation. Hypotesen är i sin tur baserad på den teoretiska grund vi har erhållit genom att sätta oss in i vårt ämnesval. Det bör dock noteras att arbetsgången inte är strikt deduktiv, utan ett visst samspel mellan teorier och observationer finns, mycket för att vi som forskare ska kunna gå tillbaka till teorierna för att erhålla ytterligare kunskap om frågor dyker upp under de empiriska studierna.

2.2.2 Metodval

Vi har valt att använda oss av den kvalitativa metoden i vår uppsats, då det inte är vår ambition att studera effekten av självbetjäning utifrån ett kvantitativt perspektiv. Ett alternativ hade naturligtvis varit att mäta effekten kvantitativt, exempelvis i form av en tidsstudie. Detta hade dock inneburit att det hade krävts en tidigare studie att jämföra med, för att resultatet skulle vara intressant. Vi är intresserade av att undersöka problemet lite djupare, och att få respondenterna att ge oss sin bild över vilken effekten är och hur respondenterna tror att det kan komma att bli i framtiden. Med avseende på vårt andra delsyfte är en kvantitativ metod därför enligt vår åsikt inte lämplig. Detta stöds av Checkland och Holwell som säger att införandet av IT kan ha effekter på både individer och organisation, av vilka de mest signifikanta effekterna är kvalitativa [Che98].

Vår kvalitativa studie har vi valt att utföra i form av kvalitativa intervjuer, även kallat djupintervjuer, då vi anser att dessa kan ge oss den mer djupgående och omfattande kunskap som vi eftersträvar med vår uppsats. Kvalitativa intervjuer karaktäriseras av en hög grad av strukturering och en låg grad av standardisering. Hög struktur avser att frågorna som ställs

(15)

handlar om samma ämne. Låg grad av standardisering innebär att frågorna vid de olika intervjuerna skiljer sig åt. [Tro93].

En kvalitativ intervju kan dessutom, till skillnad från användande av exempelvis en enkät, ge forskaren möjlighet till att ställa följdfrågor [Tro93]. Frågeformuläret inför intervjun ska därför ses som ett dynamiskt dokument, inte ett statiskt. Vi har därför valt att utforma vårt frågeformulär i form av frågestolpar och frågeområden än i form av specifika frågor i en strikt fastställd ordningsföljd, se bilaga 1.

2.2.3 Disposition av arbetet

Dispositionen av arbetet med uppsatsen ser ut som följer:

Figur 2.1 Modell över arbetsgången, egen modell

Vi började med att samla in material för våra teoristudier. Allt eftersom vi läste upptäckte vi nya områden som vi kände att vi behövde ta del av och de teoretiska studierna kom därför att ta lång tid. Utifrån de insamlade och studerade teorierna formulerade vi hypotes och syfte, samt en intervjumall som underlag till fallstudien. Efter att fallstudierna var genomförda sammanställde vi och analyserade resultatet, med vår oberoende variabel i åtanke. Utifrån detta drog vi slutsatser för att kunna utvärdera vår hypotes.

2.2.4 Insamling och studier av teorier

För att genomföra vår studie har vi samlat information och data om den del av verkligheten som vi har valt att studera. För att få ett brett underlag i teoridelen har vi studerat material med både ett nationellt och internationellt ursprung. Vi har tagit del av nationella beslut såväl som framtida visioner på den nationella och internationella arenan. Efter insamling och studier har teorierna sammanställts till en för rapporten relevant teoridel. Vi har också valt att i teoridelen presentera information som kan ge läsaren en bra bild av hur utvecklingen ser ut just nu inom detta område. Mycket händer, och kommer att hända i framtiden.

En stor del av den litteratur vi har arbetat med är propositioner och skrivelser från olika håll.

Det finns en risk med att denna information är likriktad, det kan tänkas vara så att både regeringen, Statskontoret, och Toppledarforum springer i samma riktning. Vi har därför sökt efter kompletterande information från andra länder än Sverige, för att se om de visioner som finns idag är specifika bara för Sverige eller om de är ett tecken på en allmän utveckling runt om i världen.

Det teoretiska infallsvinkel som vi har valt att studera vårt fenomen via är ett verksamhetsut- vecklingsperspektiv. Den teoretiska kopplingen till data- och systemvetenskap är därmed kopplingen mellan organisation och informationssystem och hur dessa påverkar varandra.

Insaml. och studier av

teorier

Fallstudie -intervjuer

Insamling och bearbetning

Analys av

resultatet Slutsatser

(16)

Uppsatsens teoridel är uppdelat i två kapitel. Kapitel tre behandlar nationella och internationella beslut kring IT och myndigheter. Kapitel fyra behandlar kopplingen mellan organisation och organisationssystem samt effektivitet och tid för ärenden.

2.4 Fallstudien

Undersökningen i denna uppsats är gjord i form av en fallstudie. Fallstudier är lämpligt att använda då undersökaren vill studera olika processer och förändringar [Pat94]. I fallstudien utgår vi från ett helhetsperspektiv och försöker sedan få så täckande information som möjligt.

2.4.1 Val av studieobjekt

Fallen i studien utgörs av individer med insyn i verksamheter som lämpar sig för vår studie.

De deltagande fyra myndigheterna som valdes ut har vi själva kommit i kontakt med. Riks- skatteverket (RSV), Riksförsäkringsverket (RFV) och Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), är tre myndigheter som många människor någon gång kommer i kontakt med under sin livstid. Det finns alltså ett publikt intresse för vad dessa myndigheter gör. Länsstyrelsen i Norrbotten (LS) arbetar i länets intresse, och vi tyckte därför att de skulle vara intressanta att undersöka.

Vi har valt att ta med två personer från RSV. Den ena av dem jobbar som regionskatteinformatör på Skattemyndigheten i Luleå och har därför svarat på frågorna utifrån sin roll som skattetjänsteman. Orsaken till att vi har valt att ta med denna intervju är att den blir ett komplement till de övriga respondenterna. Vi var intresserade av att se om denna person svarade annorlunda än de övriga, i och med att respondenten jobbar närmare kunderna än vad de övriga gör. En stor skillnad i svaren hade kunnat påvisa att personer i en högre befattning inom myndigheterna uppfattar självbetjäningen och utvecklingen på ett annorlunda sätt än vad de gör längre ned i organisationen. Någon sådan skillnad upptäckte vi dock inte.

Vi valde att använda oss av respondenten som ett komplement till den andra respondenten från RSV.

2.4.2 Utförande

Trost anser att den intervjuade vid kvalitativa intervjuer ska få styra ordningsföljden på frågorna. Den som intervjuar ska i stället dela upp intresseområdet i stora delområden med stödord. Innan intervjun ska den som intervjuar se till att han/hon är väl förtrogen med innehållet i de olika delområdena för att inte missa någon aspekt vid själva intervjutillfället.

[Tro93]

Inför genomförandet av fallstudien tog vi fram en intervjumall som underlag till intervjuerna, se bilaga 1. Inför varje intervju skickades underlaget ut till den person som skulle intervjuas.

För att säkert täcka upp alla frågorna hade vi ett eget underlag där det ursprungliga underlaget utökats med stödord inför varje huvudområde och delfråga, se bilaga 2. Vid själva intervjutill- fället fick respondenten berätta utifrån intervjumallens punkter och fick därmed styra huvud- delen av intervjun. Vi kompletterade med frågor utifrån underlaget när så krävdes.

Intervjumallen är uppdelad i tre huvudområden. Dessa områden är nuvarande självbetjäning och dess utformning, effekter av självbetjäningen på använd tid i verksamheten, samt ambi- tioner och visioner inför framtiden. De svar vi fick från det första delområdet använde vi oss av för att erhålla en förståelse för själva införandet och konfigurationen av självbetjäningen,

(17)

vår oberoende variabel. De svar vi fick från det andra delområdet kopplade vi mot vår beroende variabel, myndighetstid. Svaren från det tredje delområdet kopplade vi mot vårt andra delsyfte, d v s att skapa en bild över vad som är aktuellt inför framtiden.

Intervjuerna sammanställdes utifrån de tre huvudområdena. Vi valde att utforma en mall för rubrikerna, för att sammanställningarna av intervjuerna skulle bli så lika som möjligt. Vi tror därigenom att läsaren lättare kan skaffa sig en uppfattning om helheten och hoppa fram och tillbaka mellan de olika intervjuerna om så önskas.

Fyra av fem intervjuer spelades in på minidisk för att sedan skrivas ut i sin helhet för bearbetning och sammanställning. Den femte respondenten ville ej bli bandad, p g a dålig erfarenhet från tidigare intervjuer. Vid denna intervju fick vi därför anteckna vad respondenten sade under tiden.

Efter att ha skrivit ut och sammanställt intervjuerna skickade vi tillbaka dem till respondenterna för att dessa skulle kunna ge respons och kontrollera att vi inte hade missuppfattat något eller tolkat något fel. På så sätt hade de möjlighet att kontrollera att det var myndighetens åsikt och inte deras personliga som framkom i resultatet. Detta fick respondenten göra innan vi började analysera materialet.

2.4.3 Självbetjäningsskalan

Vi använde oss av skalan över självbetjäning efter att materialet från fallstudierna var sammanställt och skulle analyseras. Vi ville dels skapa en bra bild över vilken nivå av självbetjäning som myndigheterna hade, samt kunna ge stöd till analysen av hur respektive nivå svarade mot den eventuella myndighetstid som hade sparats in.

1. Webbsida saknas.

2. Webbsida med enbart information, men inga blanketter.

3. Webbsida med information, samt blanketter som enbart är utskrivningsbara.

4. Webbsida med information, samt blanketter som fylls i på skärmen innan utskrift.

5. Webbsida med information, samt blanketter som fylls i på skärmen med hjälp av ett intelligent stöd innan utskrift.

6. Webbsida med information, samt blanketter som fylls i på skärmen med hjälp av ett intelligent stöd. Uppgifterna skickas in elektroniskt.

7. Webbsida med information, samt blanketter som fylls i på skärmen med hjälp av ett intelligent stöd. Uppgifterna skickas in elektroniskt, samt resulterar i en preliminär respons.

8. Webbsida med information, samt blanketter som fylls i på skärmen med hjälp av ett intelligent stöd. Uppgifterna skickas in elektroniskt, samt resulterar i en respons i form av avslag eller bifall i ärendet.

(18)

Detta kapitel beskriver vad som sägs från regeringshåll om IT-utvecklingen, tagna ur olika propositioner och skrivelser. Vidare beskrivs också arbetet mot elektroniska blanketter och signaturer, både på nationell och internationell nivå, samt visioner för myndighetsutövande i den så kallade digitala ekonomin.

3. NATIONELL OCH INTERNATIONELL UTVECKLING

3.1 Regeringsbeslut, service till medborgarna

I ett antal skrifter med IT som huvudämne skriver regeringen om den önskade utvecklingen på IT-området. Skrifterna visar en utveckling och en trend där regeringen fokuserar på servicen till medborgaren. Regeringens strävan är att medborgarna i sin kontakt med olika offentliga myndigheter ska uppleva att han/hon har blivit väl omhändertagen. Tanken är att verksamheten ska bedrivas med servicen till den enskilde i fokus. I propositionen ”Statlig förvaltning i medborgarens tjänst”, 1997/98:136, lägger den dåvarande regeringen fram riktlinjer för hur den ska fortsätta med sitt arbete för att den statliga förvaltningen ska utvecklas. Regeringen slår fast att statsförvaltningen ska sträva efter att vara tillgänglig och tillmötesgående. Genom att uppfylla detta mål vill regeringen att medborgarna ska känna fullt förtroende för statsförvaltningen. Samtidigt som målet ska uppfyllas ställs höga krav på rättsäkerhet, effektivitet och demokrati, samt att statsförvaltningen ska bedriva sin verksamhet på ett sätt som präglas av bland annat hög kvalitet och öppenhet. Regeringen avser att lyfta fram kvalitén i den statliga verksamheten och skriver i propositionen om medborgarnas rätt till en hög kvalité hos sin statsförvaltning med avseende på tillgängligheten till information och tjänster. Tyngdpunkten ligger på korta handläggningstider och korrekta beslut samt vikten av att myndigheter kontinuerligt utvecklar sin verksamhet.[Reg98]

Propositionen 1997/98:136 trycker även på den ökade betydelsen av informationstekniken hos statsförvaltningen. Den nya tekniken gör att medborgarna kan ha all information lättillgänglig vilket ger potentiella positiva utvecklingsmöjligheter för samhället. I propositionen föreslår regeringen att den offentliga förvaltningen ska vara föregångare i användningen av informationsteknik och bör ta till vara de möjligheter som den nya tekniken är förenad med.

Regeringen anser att de myndigheter som främst riktar sig till företag och medborgare borde använda sig av självbetjäning i form av elektroniska tjänster som ett komplement till det traditionella tjänsteutbudet. Propositionen slår fast att ”…staten är på väg in i en elektronisk förvaltning där kvalité och service till medborgare och företag är en viktig utgångspunkt.” (s 18). Regeringen betonar också vikten av att myndigheterna samtidigt som de tar till vara tekniken och utvecklar sitt tjänsteutbud med hjälp av den, tar hänsyn till medborgarnas personliga integritet. [Reg98]

Regeringen beskriver utvecklingen inom IT-området i skrivelsen ”Informationssamhället inför 2000-talet”, 1998/99:2. Regeringen belyser det faktum att medborgarna med hjälp av IT ges en större möjlighet att ta del av samhällsinformation av olika slag, exempelvis bestämmelser och olika beslut. Regeringen pekar på Internet som ett sätt skapa tillfälle för medborgarna att snabbt och enkelt komma i kontakt med olika offentliga förvaltningar även efter kontorstid. Genom att använda sig av Internet vill regeringen att statsförvaltningen ska

(19)

erbjuda medborgarna möjlighet till en dialog mellan offentlig förvaltning och medborgare.

[Reg99]

I den i skrivande stund senaste IT-propositionen, ”Ett informationssamhälle för alla”, 1999/2000:86, fortsätter regeringen att utveckla de mål, inriktningar och prioriteringar regeringen har med IT-politiken. Regeringens förslag är att målet för IT-politiken ska vara att Sverige ska bli det första landet som är ett informationssamhälle för alla. En av de inriktningar som ska vara vägledande för IT-politiken är att främja en effektiv offentlig förvaltning. Den information som medborgare och företag behöver erhålla från eller lämna till olika myndigheter bör finnas tillgänglig i elektronisk form, förutsatt att detta kan ske på ett sätt som är säkert och lättillgängligt. Regeringen bör stimulera utvecklingen mot 24- timmarsmyndigheter, vilket innebär att myndigheterna blir elektroniskt tillgängliga för medborgarna dygnet runt med avseende på informationshämtning eller ärendehantering.

[Reg00]

Statskontoret har av regeringen fått i uppdrag att dra upp riktlinjer för vilka kriterier en myndighet ska uppfylla för att benämnas 24-timmarsmyndighet. När medborgare och företag ska utbyta information med myndigheter bör det finnas gemensamma säkerhetsregler och lösningar som är standardiserade. För att denna säkerhet ska uppnås har Statskontoret, Riksskatteverket och Riksförsäkringsverket upphandlat en teknisk lösning för att tillämpa standardiserad överföring mellan myndigheter och medborgarna eller myndigheter och företag. Systemet kallas för SHS, Spridnings- och Hämtningssystem. [Reg00]

Vidare tar propositionen 1999/2000:86, fasta på att myndigheterna har ett behov att identifiera medborgarna vid kommunikationen och hålla den information som utbyts skyddad från insyn.

Att skydda från insyn kan ske via kryptering men identifiering skall ske med hjälp av elektroniska signaturer. Statskontoret har av regeringen fått uppdraget att tillsammans med Riksskatteverket, Riksförsäkringsverket, Patent- och registreringsverket, Centrala studiemedelsnämnden, Arbetsmarknadsstyrelsen och Lantmäteriet, ta fram vilka åtgärder som krävs för att kunna uppfylla kraven på en säker överföring av dokument elektroniskt till och från statsförvaltningen. I samma uppdrag ingick det att peka på de olika certifikat som kommer att krävas. Statskontorets bedömning är att det krävs en gemensam instans som ansvarar för utfärdande av certifikat och elektroniska signaturer, och förslaget är att Riksskatteverket i samarbete med Riksförsäkringsverket, Patent- och registreringsverket och Statskontoret ska ha den funktionen. Utifrån rapporten har regeringen gjort den bedömningen att det snabbt måste fastställas gemensamma säkerhetslösningar för den statliga förvaltningen.

Med Statskontorets rapport som grund har de givit uppdraget till Riksskatteverket att tillsammans med ovan nämnda myndigheter ta fram ett förslag på vilka uppgifter den certifierade instansen skall ha. Resultatet skall vara redovisat senast den 1:a oktober 2000.

[Reg00]

3.2 Regeringsbeslut, kvalité och effektivitet i verksamheten

I propositionen 1997/98:136, skriver regeringen om hur styrningen av förvaltningen har ändrats från detaljreglering till resultatstyrning. Till skillnad från tidigare har myndigheterna en större beslutsfrihet i hur de ska uppnå de av regeringen uppsatta målen för verksamheten.

Genom att effektivisera den svenska statsförvaltningen och hela den offentliga sektorn har regeringen en förhoppning om att göra besparingar som minskar underskottet i statsbudgeten.

(20)

Genom dessa krav på statsförvaltningen från regeringshåll har de olika förvaltningarna ändrat sin verksamhet till att höja sin produktivitet. [Reg98]

Regeringen belyser vikten av kvalité i myndigheternas verksamhet för att skapa förtroende hos medborgarna. Kvalitén ses också som avgörande när Sverige ska agera på den internationella arenan. Regeringen understryker de vinster som myndigheterna kan göra genom att medborgarna själva kan utföra en del av arbetet. Självbetjäning definieras som möjligheten att på elektronisk väg ha tillgång till information från myndigheter, blanketter, föreskrifter, lagar och förordningar samt kunna lämna blanketter och uppgifter elektroniskt till olika myndigheter. Ärenden ska kunna initieras elektroniskt. Självbetjäningen innebär att medborgarna får bättre tillgång till myndigheternas tjänster och att väntetiderna blir kortare samtidigt som myndigheterna gör effektivitetsvinster.[Reg98]

I skrivelsen 1998/99:2 pekar regeringen på att myndigheterna anser sig kunna korta handläggningstider genom att kunna nyttja varandras information, andra myndigheters register. För att den offentliga förvaltningen ska kunna vara effektiv och tillgänglig bör de använda sig av den moderna tekniken som erbjuds och därmed också kunna ta del av information som finns lagrad på olika myndigheter. Genom att ta del av redan kända uppgifter behöver inte myndigheterna lägga ned onödigt arbete på flera olika instanser.[Reg99]

3.3 Toppledarforums arbete

Toppledarforum är ett namn som ofta dyker upp i sammanhang som rör offentlig sektor och IT. Toppledarforum är den offentliga förvaltningens satsning på IT där verksamheten bedrivs i projektform med stöd från Finansdepartementet och Statskontoret. Toppledarforum verkar i samverkan med Kommunförbundet och Landstingsförbundet. I rapporten ”Gemensamma IT- plattformar för informationsutbyte”, konstaterar Toppledarforum att den nya tekniken bäddar för förnyelse och effektivisering av den offentliga förvaltningens verksamhet. Till grund för skrivelsen ligger en förstudie där Toppledarforum undersöker behoven på de olika förvaltningarna. I förstudien introduceras också SHS begreppet. Toppledarforum tar i rapporten fasta på fyra områden för elektroniskt informationsutbyte [Top96]:

• Spridning av allmän information från myndigheter och övriga förvaltningar till medborgare, företag och organisationer.

• Spridning av individ- eller företagsspecifik information

• Hämtning av individ- och företagsspecifik information

• Hur elektronisk dokument- och ärendehantering kan förkorta ledtiderna i offentliga förvaltningens verksamhet.

Toppledarforum har tillsammans med Datainspektionen tagit fram en skrift med titeln

”LEXIT, Scenario om den offentliga förvaltningens IT-användning år 2005”. Syftet med projektet som ligger till grund för studien är att kartlägga vilka krav den offentliga förvaltningen har på sin framtida IT-användning för att kunna åstadkomma besparingar, bättre kvalité och bättre service. Genom att använda sig av Business Process Reengineering kan myndigheterna erhålla förbättring och effektivisering av verksamheten genom drastisk förändring av arbetets organisation. Enligt LEXIT är sådana drastiska förändringar bara

(21)

möjliga genom att använda IT och telekommunikation. I skriften spås att myndigheterna i framtiden kommer att ha den största delen av sin kontakt med medborgarna via elektroniska hjälpmedel. Blanketter ska finnas tillgängliga on-line och ifyllningen skall ske elektroniskt.

[Top95]

3.4 Elektroniska blanketter

Statskontoret har i rapporten ”Intelligenta tjänster och elektroniska blanketter”, 2000:5, sammanställt resultatet från arbetsgruppen Blankett 2000, som består av ett 15-tal offentliga myndigheter och företag. I rapporten beskrivs övergången från hanteringen av den traditionella blanketterna till de elektroniska. Statskontoret poängterar möjligheten som den nya tekniken erbjuder att öka ambitionerna för den service och den insyn som erbjuds medborgarna. Med hjälp av tekniken kan nya tjänster introduceras med den elektroniska blanketten som gränssnitt mot medborgarna. Det är främst tre tjänster som man särskilt betonar. De tre tjänsterna utgörs av elektronisk självservice, samhällstjänster och intelligenta tjänster. Till att börja med kan medborgarna skriva ut en blankett från skärmen, för att längre fram kunna fylla i den direkt på skärmen och där ha tillgång till ett stöd som hjälper till att fylla i rätt i de olika fälten rätt. Statskontoret betonar vikten av en enkelt utformad blankett som är överblickbar och enkel att förstå. Med hjälp av intelligenta blanketter ska myndigheterna kunna använda sig av information som redan finns lagrad för att underlätta för medborgaren. [Sta00]

3.5 Elektroniska signaturer och id-kort

För att kunna fastställa identiteten på någon över Internet kan myndigheter använda sig av elektroniska id-kort. Elektroniska id-kort bygger på PKI, Public Key Infrastucture som idag är en de-facto standard vid tillämpning av säkerhet på Internet. Det elektroniska id-kortet ser till det yttre ut som ett vanlig id-kort med fotografi, namnteckning och personuppgifter men i kortet finns också ett mikrochips som har plats för ett antal applikationer. Dessa id-kort går under namnet Smarta kort och läses av i en speciell kortläsare kopplad till datorn. Varje användare har två nycklar, en publik och en privat. I kortet lagras den privata nyckeln som är unik för varje medborgare. Nyckeln används för att generera digitala signaturer eller verifiera en identitet via Internet. Om exempelvis en myndighet ska skicka personlig information till en medborgare över Internet krypteras informationen med den publika nyckel för att vid mottagandet tolkas med den privata nyckeln. På samma sätt fungerar det vid exempelvis elektronisk signering. Krypteringsnycklarna utfärdas av en instans som kopplar ihop nycklarna med användaren av kortet i ett certifikat. Instansen kallas för ”Certification Authority”, CA, och ska utgöras av en instans som alla inblandade parter känner förtroende för. [Gus00]

I Sverige är det främst branschföreningen som agerar för ett införande av en gemensam PKI- plattform. Det ligger en konflikt i att näringslivet väntar sig att myndigheterna ska driva frågan medan myndigheterna vill att näringslivet ska stå för kostnaderna. May-Lis Farnes, VD för Säker Elektronisk Information i Samhället, SEIS, anser att regeringskansliet borde uppmana myndigheterna att använda sig av tekniken för att ge den legitimitet. Johan Jörgensen på Internetbolaget Municel, håller med Farnes och påpekar fördelen med att som Sverige ligga långt framme när det gäller IT och telekommunikation. Genom att utnyttja detta

(22)

Justitiedepartementet anser att vi inom ett år kommer att ligga på samma nivå som de har uppnått i Finland. [Ric00] Utvecklingen i Finland redovisas i avsnitt 3.5.1.

SEIS är en ideell förening med medlemmar som exempelvis Posten, Rikspolisstyrelsen, Riksförsäkringsverket, Riksskatteverket, Telia och Vägverket. I föreningen jobbar de för att verka för säker och trygg kommunikation i öppna nätverk som Internet. Föreningen ägnar sig främst åt aktiviteter kring informationsspridning, gemensamma lösningar och ökningar av tillämpningar. SEIS har under sitt första verksamhetsår varit aktiva i definitionen av svensk standard för PKI och Smarta kort och arbetar fortsättningsvis för att öka användningen.

[Sei00]

Rikspolisstyrelsen har i samarbete med Sveriges riksdag skrivit en rapport med titeln

”Elektronisk identifiering med elektroniska identitetskort”. Syftet med rapporten är att titta på vilka förutsättningar det finns för att införa elektroniska id-kort. I rapporten dras slutsatsen att tiden nu är mogen för att göra en seriös satsning på att införa elektronisk identifiering.

Rikspolisstyrelsen föreslår att den offentliga sektorn ska gå före som den gör i de övriga Nordiska länderna. I rapporten görs bedömningen att man med hjälp av elektroniska id-kort kan skapa en säkerhetslösning som är övergripande för distansarbete. [Rik00]

3.5.1 Internationell utveckling mot digitala signaturer och id-kort

Finland har redan kommit igång med användningen av de elektroniska id-korten. Finland blir det första landet i hela världen som har ett system som är nationellt. Idag kan alla finska medborgare som är över 18 år få ett elektroniskt id-kort. Genom att använda sig av sina elektroniska id-kort kan de finska medborgarna skicka in ansökningshandlingar, rapporter och meddelanden från vilken dator som helst som har en kortläsare, till offentliga myndigheter.

Finland har valt att använda sig av staten som CA, vilken ska garantera medborgarnas grundidentitet. De företag som vill har möjlighet att utfärda egna certifikat om de inte litar på certifieringen. Europas olika kulturer gör det svårt att dra upp riktlinjer för vilken instans som ska vara CA. Vi i Norden litar på offentliga myndigheter medan de i England har som tradition att lita på banker. I USA använder de sig av PKI men det finns ingen samordnande funktion. Olika instanser vågar inte lita på någon annan som CA. [Gus00]

I både USA och EU har lagstiftningen ändrats i slutet av 1999, för att kunna fastställa det juridiska ansvaret för användningen av elektroniska signaturer. EU direktivet kommer att bli bindande 2001 och innehåller regler för hur utfärdandet av elektroniska certifikat ska se ut. I enlighet med EU direktiven får sedan varje EU land själva lagstifta på området. USA har kommit fram till liknande beslut men har inte avslutat det ännu. Senaten och representanthuset är inte överens vilket medför att det hela inte har avslutats. Det tas ingen hänsyn till den tekniska sidan i varken i EU eller USA vilket inbringar förhoppningar om att en elektronisk signatur kan fungera i de båda områdena. I USA har man inte kommit lika långt med användningen av Smarta kort som vi har i Europa. [Lot99]

3.6 eEurope – ett informationssamhälle för alla?

Initiativet eEurope lanserades den 8:e december 1999, då den Europeiska kommissionen antog tillkännagivelsen ”eEurope – Ett informationssamhälle för alla”. Initiativet syftar till att skynda på utveckling och spridning av digital teknik i hela Europa, samt att säkerställa att alla medborgare har den färdighet som krävs för att nyttja den nya tekniken. Den Europeiska

(23)

komissionen har kommit till insikt om att den digitala tekniken numera spelar en viktig roll för tillväxt och sysselsättning. En ny ekonomi, kallad e-ekonomi, är på frammarsch med Internet som främsta katalysator. Europa har reagerat ganska långsamt på dessa utmaningar och möjligheter, mycket beroende på den traditionella industriella ekonomins ännu starka grepp. [Eur00]

Målen för eEurope ska uppnås genom flera olika initiativ, varav de följande två är intressanta för denna uppsats.

3.6.1 Smarta kort för säker elektronisk tillgång

Målet för eEurope i detta avseende är att anordna ett toppmöte om Smarta kort samt nå en överenskommelse om gemensamma specifikationer för en allmän infrastruktur för dessa i slutet av 2000. Under 2001 ska medlemsländerna börja tillämpa de gemensamma specifikationerna de enats om. Året därpå ska användningen utvidgas till att omfatta ytterligare tillämpningar som kräver stor säkerhet och /eller mobil tillgång. [Eur00]

3.6.2 Samhällsinformation på Internet

Mål för eEurope i detta avseende är att medlemsstaterna i slutet av år 2000 säkerställa att Internet används för återkoppling och samråd vid viktiga politiska frågor samt ge medborgarna tillgång till elektronisk tvåvägskommunikation när det gäller grundläggande tjänster. [Eur00]

I EU var vid tidpunkten oktober 1999 12 procent av hushållen anslutna till Internet. Detta är en relativt låg siffra jämfört med USA, en användbar referenspunkt för Internetanvändning, eftersom Internet där är två till tre gånger mer utbrett än inom EU. Det finns dock några undantag, framför allt i Norden där några länder har uppnått en större Internetspridning än USA. Sverige ledde ligan vid undersökningens tidpunkt, med över 50 procent av sina hushåll anslutna till Internet, jämfört med USA som låg på ca 35 procent. [Eur00]

3.7 Myndighetsutövande i den digitala ekonomin.

Hur ser det då egentligen ut utanför Sveriges gränser? Är visionerna med servicetänkande och tillgänglighetsfokus för offentlig verksamhet något som enbart kan hittas i Sverige? I en artikel av Agnew och Tapscott talas det om förändringen från den industriella ekonomin till den digitala. Förändringen kallas för den digitala revolutionen, och författarna anser att den kommer att förändra relationen mellan myndigheter och medborgare. [Agn99]

Förändringen har sitt ursprung i nätverksteknologin som med Internet i spetsen håller på att vända upp och ned på världen. I och med att nätverken blir allt större förändrar de hur människor lever, kommunicerar och arbetar. Samma teknologier som idag håller på att förändra affärsvärlden och samhället kommer även att revolutionera på vilket sätt staten utför sin verksamhet. Den digitala revolutionen kommer att omskapa två skilda men ändå relaterade relationer mellan människa och stat; den mellan staten och medborgaren som en kund eller konsument av offentliga tjänster; och den andra mellan staten och medborgare som ägare eller delägare. [Agn99]

(24)

För att kunna förstå varför och hur det statliga systemets institutioner kommer att bli påver- kade är det lämpligt att först titta på vilken enorm effekt som den digitala ekonomin har haft på affärsvärlden. De nya nätverks teknologierna skapar nya modeller för verksamheten som ger dödsstöten till den operativa struktur som har betjänat marknaden i decennier sedan in- dustrialismens intåg. Idag har vissa barriärer för mer flytande arrangemang mellan leverantö- rer, infrastrukturella partners, samt även arbetskraft fallit. Nätverkskommunikationens främsta fördel är nämligen att överföringskostnaden för sådana aktiviteter faller nära nog till noll i och med att räckvidden och hastigheten hos kommunikationsteknologierna ökar exponentiellt, samt att verktygen blir mer robusta och säkra. Agnew och Tapscott ser e-handel bara som toppen på isberget. Den nya ekonomin är ett mycket mer djupgående fenomen som kommer att omskapa reglerna för hur affärer görs. Ett flertal nyckeltrender ses som framträdande, vilka kan ge en god indikation för de förändringar som kommer även på den statliga sidan [Agn99]:

• Marknaden blir smartare och lär sig att ställa krav. Konsumenter förväntar sig behovsanpassning av produkter och tjänster för att dessa ska möta upp mot deras krav.

• Marknaden lär sig hur makt kan utövas. Information är idag mer tillgänglig för konsumenter och dessa lär sig även hur informationen kan delas mellan varandra.

• Transparens och öppenhet håller på att bli centralt, då konsumenter och marknaden kräver detta. I och med att företagen går in i den digitala eran upptäcker de att det ligger en konkurrensmässig fördel i att göra information och kunskap tillgängliga för sina nätverkspartners.

Idag så står stat och offentlig sektor inför flera viktiga utmaningar i och med att de försöker förbättra sin leverans av tjänster. Statliga verksamheter runt om i världen är utsatta för samma påtryckning, nämligen att minska sina operativa kostnader och kontrollera offentliga utgifter och skulder. Dessutom har skattebetalare och tjänstekonsumenter börjat att ställa högre krav på tillgänglighet och kvalitet. Accessen och kunskapen om den nya tekniken blir allt högre hos medborgarna. I och med att medborgarna blir medvetna om vad som är möjligt att göra online uppstår nya utmaningar och förväntningar. Den nya tekniken är samverkande, engagerande och bemyndigande. Dessa egenskaper tillskrivs inte vanligtvis myndigheters verksamhet gentemot sina kunder. Representativ demokrati håller på att förflyttas från politik gentemot massorna till en-till-en-relationer mellan medborgare och politiker via nya elektroniska kanaler. [Agn99]

Under de kommande åren kommer en allmänt spridd förändring att ske. De nya nätverksteknologierna kommer att avlägsna skiljelinjen mellan och inom myndigheter, i och med att tjänsteproduktionen organiseras runt användarnas behov och inte utifrån politiska eller historiska strukturer. Det finns dock många risker och många viktiga frågor måste lösas.

Runt om i världen blir människor allt mer medvetna om att den nya teknologin kan komma att försämra deras personliga integritet. Detta ämne ligger inte utanför vad som kan lösas, men måste tas omhand snarast. [Agn99]

3.8 Hot mot demokratin?

Fördelarna till trots är det dock viktigt som medborgare att ställa sig frågan hur demokratin kommer att påverkas när myndigheterna nu alltmer använder Internet i sin myndighetsutövning.

(25)

På uppdrag av Styrelsen för psykologiskt försvar har fil dr Michael Nydén utfört studien

”Myndigheter, Internet och integritet”. Studien visar att myndigheternas snabba Internetanvändning utgör ett hot mot demokratin och medborgarnas integritet. Nydén anser att den nya tekniken har kommit att skapa en grå zon mellan myndigheter och de kommersiella företag. Han anser att myndigheterna har haft de kommersiella företagen som förebilder när man har byggt upp sin Internetverksamhet. Myndigheter säljer i vissa fall rapporter och information, vilket gör medborgarna till kunder. Dessutom har vissa myndigheter delat upp sina webbsidor i publik och icke-publik information, en uppdelning som kan vara en risk ur ett demokratiskt perspektiv. [Skö00]

Studien visar också att myndigheterna inte har utvecklade säkerhetslösningar på sina webbplatser. Myndigheterna har ingen röd tråd i hur den nya tekniken ska användas, myndigheterna hanterar till exempel e-post väldigt olika. Det finns ett tydligt regelverk för myndigheterna över hur de ska hantera inkommande handlingar, men detta är inte anpassat efter elektroniskt material. Det finns därför stort utrymme för olika tolkningar, menar Nydén.

[Skö00]

Nydén anser att ett ökat Internetanvändande hos myndigheter kan leda till att klyftorna i samhället ökar. Internet är ett optimalt verktyg för informationsspridning. Risken är att myndigheterna lämnar de traditionella trycksakerna helt och hållet och därmed gör viss information otillgänglig för vissa medborgare i samhället. [Skö00]

(26)

I detta kapitel presenteras den teoretiska bakgrunden till hur och varför en organisation påverkas av införandet av ett informationssystem. Kapitlet behandlar också ämnet effektivitet, samt hur detta har och kan angripas i den offentliga sektorn.

4. ORGANISATIONER, INFORMATIONSSYSTEM, OCH EFFEKTIVITET

4.1 Informationssystemet och organisationen

En definition på informationssystem säger att de är system för insamling, bearbetning, lagring, överföring och presentation av information [And94]. En annan definition ser informationssystem som handlingssystem, där de realiserar organisatoriska handlingar. Dessa organisatoriska handlingar utförs både inom organisationen, men också gentemot externa intressenter som t ex leverantörer och kunder. Att definiera informationssystem som organisatorisk handlande innebär att vi ser att sådana system är en del i organisationens verksamhet. Att utveckla och införa ett nytt informationssystem blir därmed utifrån detta perspektiv även en utveckling av verksamheten. [Gol98] Informationsteknologin har idag avlägsnat det som tidigare satte gränserna för hur en verksamhet organiserades, genom att information kan göras tillgänglig samtidigt och överallt, samt att kommunikation kan ske oberoende av tid och rum [Nel95].

Enligt Grönlund är relationen mellan teknik och organisation ömsesidig. Ny teknik leder till att organisationen förändras. En organisation som förändras leder till att nya behov uppstår och därigenom ett behov av ny teknik. Det är därför enligt Grönlund intressant att studera hur datorsystemet har förändrat organisationen, likväl som att studera vilka sociala krafter som ligger bakom introduktionen av datorerna. [Grö94]

Att sätta upp ett informationssystem av något slag är ett ingripande som förändrar organisationen, enligt Checkland och Holwell. Informationssystemet har potentialen att förändra organisationens egenskaper, som till exempel medlemmarnas kunskap och arbetsrutiner. Ett IT system möjliggör inte bara organisatoriska handlingar utan gör också att händelseförlopp, objekt och processer blir synliga, lättare att uppmärksamma och lättare att dela på ett nytt sätt. Men IT är inte bara ett nytt verktyg som kan utföra traditionella uppgifter.

Det kan även skapa oordning och osäkerhet som gör att människor uppfattar sin omvärld på ett nytt sätt. Ett införande av informationssystem och IT innebär förändringar både vad det gäller att använda ett nytt verktyg men också en kulturell förändring. IT kan också komma att påverka maktbalansen. Den som har tillgång till information innehar makt och genom IT systemets förmåga att på ett enkelt sätt sprida information kommer nya intressenter att ha informationen lättillgänglig. [Che98]

Enligt Andersen kan ett informationssystem bara förstås i förhållande till en verksamhet. Det existerar för att tjäna verksamheten och det är därför viktigt att det är utformat på ett bra sätt för att kunna ge verksamheten en konkurrensfördel. Informationssystemets uppgift är att kunna bearbeta information som resulterar i ny information som används som beslutsunderlag i verksamheten. Informationssystemet ska kunna sprida information både internt och externt.

Utvecklingen av ett informationssystem får inte ses som en isolerad händelse. Även organisationen och medarbetarna måste utvecklas parallellt med systemet. D v s, för att uppnå

(27)

ett lyckat utvecklingsarbete med sitt informationssystem är det viktigt att samordna utvecklingen och samtidigt betrakta person- och organisationsutveckling. [And94]

4.2 Vinster av informationssystemet

Informationssystemet erbjuder vinster på flera olika områden, enligt Andersen. Ett informationssystem kan vara kostnadsbesparande för huvudverksamheten om denna består av infor- mationsbehandling. Dock kan målet med systemet vara ett annat än att bara spara pengar. Ett annat perspektiv på införandet av systemet är att det bidrar till något som upplevs som en bättre produkt. Att kunna erbjuda en bättre produkt leder till nöjdare kunder och därmed en fördel för verksamheten. Detta kallar Andersen för marknadsvinst. [And94]

Rationaliseringsvinster säger Andersen uppstår när funktioner överförs från personal till informationssystemet. Denna form av vinst kan sägas vara det ursprungliga syftet med utvecklingen av adb, nämligen att automatisera manuella rutiner för att spara arbetskraft och därigenom göra kostnadsbesparningar. [And94]

En av informationssystemets uppgifter är att hjälpa organisationens medlemmar att fatta bättre beslut. De vinster i form av intäktsökningar och kostnadsreduktioner som kommer ur dessa beslut kallar Andersen för styrningsvinster. [And94]

Adb kan även vara ett verktyg vid intern utveckling av verksamheten, där den på effektivt sätt kan visa i vilken riktning som ledningen vill att organisationen ska utvecklas. Under senare år har området BPR, Business Process Reenginering, blivit allt mer intressant. BPR innebär att möjligheten till att införa nya, enklare och mer lönsammare sätt att organisera arbetet under- söks. Aktiviteter som inte är värdeskapande för verksamheten för att förbättra vad som är kärnverksamheten för organisationen lokaliseras. Därigenom kan så kallade organisations- vinster uppnås. Flera olika förutsättningar krävs för att uppnå sådana organisationsvinster, varav ett bra adb-stöd är den viktigaste enligt Andersen. [And94]

Organisationsvinster kan också uppstå genom att organisationens medlemmar börjar samverka. Adb-stöd kan hjälpa att organisera arbetet på ett nytt sätt och därmed underlätta samarbetet medlemmarna emellan. Andersen poängterar dock att organisationsvinster endast kan uppstå genom en parallell utveckling av personal, adb-system och organisation, genom så kallad pso-utveckling. Verksamheten får en större nytta av informationssystemet om man parallellt med utvecklingen av informationssystemet arbetar med att förbättra medarbetarnas kunskaper och inställning, samt analyserar och förändrar befogenheter och ansvar inom organisationen. [And94]

Ovanstående stöds av Checkland och Holwell som säger att införandet av IT kan ha effekter på både individer och organisationen, av vilka de mest signifikanta effekterna är kvalitativa.

Ett skäl till att införa ett datorbaserat informationssystem är att automatisering av vissa administrativa funktioner inom organisationen därmed blir möjliga. Checkland och Holwell menar att en sådan automatisering oftast leder till ett reducerat behov av den personal som innehar den funktionen. [Che98]. Goldkuhl m.fl påpekar dock att vinster inte uppstår i sig själv av informationstekniken, utan är positiva effekter som beror på hur det omgivande systemet har förändrats till följd av den nya tekniken. [Gol98]

(28)

Checkland och Holwell anser också att man måste vara medveten om att teknologisk utveckling inte bara innebär förbättringar, utan även en viss fara. Faran med teknologin är att den får en så primär status att syftet med IT-systemet, nämligen att stödja organisationens processer och aktiviteter, hamnar i andra hand. [Che98]

4.3 Socialt konstruerade konsekvenser

Införande av ett informationssystem kan dock få väldigt olika konsekvenser. Detta visar en studie gjord på två likvärdiga kommuner i USA, där kommunerna beslutade sig att införa likadana geografiska informationssystem. Kommunerna hade samma organisatoriska uppbyggnad, och det kan därmed vara lätt att tro att det nya informationssystemet skulle generera samma effekter i organisationerna. I den ena kommunen innebar införandet av informationssystemet en förändring i organisationen, vilket ledde till att det ställdes högre krav på personalens kompetens. Detta i sin tur ledde till att kommunikationen mellan de olika avdelningarna förändrades. På den andra kommunen hade de svårare att acceptera det nya informationssystemet, och upplevde också att det inte hade medfört några förändringar på varken organisation eller kommunikation. Studiens upphovsmän förklarar skillnaden mellan kommunernas upplevelse och acceptans av informationssystemet med skillnader i hur systemet har införts och av vem, samt hur förändringen från gammal teknik till ny teknik har gått till. Vad som tycktes spela en stor roll var om de berörda användarna kände att de var delaktiga i processen. Slutsatsen blev därmed den att konsekvenserna av informationssystemet var socialt konstruerade, d v s att konsekvenserna av teknologin berodde mer på dess sociala sammanhang än dess materiella beståndsdelar. [Gol98]

4.4 IT, effektivitet, och offentlig sektor

IT kan innebära en väsentlig förbättring avseende produktivitet, serviceförmåga och konkurrenskraft. Detta är viktigt för den offentliga sektorn, eftersom en ökad effektivitet kan ha en väldigt stor betydelse för samhällsutvecklingen i stort. Statskontoret menade i en rapport från 1992 att den offentliga sektorn inte utnyttjar den förbättringspotential som IT skulle kunna erbjuda. Det kan vara svårt för ledningen att förstå vilka möjligheter men även begränsningar som ett IT-system kan betyda för verksamheten. Användningen av tekniken kan dock ge varierande effekter på verksamheten. IT-satsningar behöver inte leda till ett positivt resultat, ofta uteblir förväntade besparingar och rationaliseringseffekter. [Gol98]

Vad är då effektivitet? Effektivitet har varit på tapeten sedan människor började organisera sitt arbete, men det var dock främst under industritiden som det kom att hamna i fokus. Vad de då intresserade sig för var exempelvis hur många enheter som en fabriksarbetare producerade per timme, för att undersöka hur fabrikens totala output kunde förbättras.[Bri90]

Effektivitet är i sig nära knutet till verksamhetens teknologi. Ett mått på effektivitet är hur stor andel av resurserna som kunde sparats in om den bästa teknologin hade utnyttjats för att pro- ducera den faktiskt observerade volymen av produktionen. I detta fall får effektivitet definitionen som avståndet till den bästa teknologin, representerad av en s k frontproduktionsfunk- tion, vilken ska ligga nära de bästa enheterna i sektorn. Förändring av frontproduktionsfunk- tionen över tiden ger också ett mått på den tekniska utvecklingen. Ökad effektivitet kallas till och med ofta för teknisk utveckling. Detta separerar bidraget till en produktivitetsökning som