Den kommunala självstyrelsen och proportionalitetsprincipen: en tandlös tiger?

Den kommunala självstyrelsen och proportionalitetsprincipen

- En tandlös tiger?

JURIDISKA INSTITUTIONEN 
 Stockholms universitet


Christian Doverhjelm


Examensarbete i offentlig rätt, 30 hp


Examinator: Åsa Öberg 


Stockholm, Vårterminen 2015

Abstract

This thesis focuses on the Swedish local self-government and municipalities as administrative units of the public power. The principle of local self-government is deeply rooted in Swedish society and is strictly protected by the constitution.

In 2011 the parliament introduced a new proportionality principle in the constitution in order to further strengthen the protection of self-government. The principle is now affecting all newly enacted legislation. The new law ensures that a restriction of local self-government does not go beyond what is necessary with regard to the purposes for which it has been prompted.

It has now been over four years since the provision was put into action. My study aims to examine the impact that the new rule has made. In order to do this, the public law concept of

"local autonomy" is examined by studying the traditional sources of law. Furthermore, a study of how the rule should be applied and how the proportionality assessment should be carried out is conducted. Lastly, six bills that fall under the new provision are analysed in order to draw conclusions about the principle influence on the legislative process.

Nyckelord: kommunal självstyrelse, proportionalitetsprincipen, offentlig rätt, kommunalrätt.

1. Innehållsförteckning

1. Innehållsförteckning 3

2. Förkortningar 6

3. Inledning 7

3.1 Bakgrund och problemformulering 7

3.2 Syfte och frågeställning 10

3.3 Disposition, metod och material 11

3.4 Avgränsning 14

4. Den kommunala självstyrelsen 15

4.1 Historia och utveckling 15

4.2 Centrala värden för den kommunala självstyrelsen 16

4.2.1 Motiv för den kommunala självstyrelsen 16

4.2.2 Demokrativärden 17

4.2.3 Effektivitetsvärden 19

4.3 Den kommunala självstyrelsens innebörd 20

4.3.1 Inledning 20

4.3.2 Kommunernas suveränitet 20

4.3.3 Den kommunala självstyrelsens omfattning 21

4.3.4 Kommunala angelägenheter 22

4.4 Analys 25

4.4.1 Betydelsen för den kommunala självstyrelsen utveckling 25

4.4.2 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun 26

5. Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen 28

5.1 Inledning 28

5.2 Regeringsformen 28

5.2.1 Bestämmelser om kommuner 28

5.2.2 Lagstiftning som rör kommuner 29

5.2.3 Lagrådets yttrande över lagförslag 30

5.2.4 Lagprövning 31

5.3 Kommunallagen 31

5.3.1 Den kommunala kompetensen 31

5.4 Kommittéförordningen 33

5.5 Analys 34

6. Proportionalitetsprincipen 35

6.1 Inledning 35

6.2 Motiven till proportionalitetsprincipen 35

6.2.1 Självstyrelsekommittén 35

6.2.2 Grundlagsutredningen 37

6.2.3 Lagrådet 39

6.2.4 Statskontoret 40

6.2.5. Nationella motstående intressen 41

6.3 Proportionalitetsbedömningen 42

6.3.1 Steg 1. Analys av konsekvenser 42

6.3.2 Steg 2. Avvägning och alternativ reglering 43

6.4 Analys 45

6.4.1 Proportionalitetsbedömningen 45

6.4.2 Bestämmelsens utformning 46

6.4.3 Tillämpning och kontroll av proportionalitetsbedömningen 47

7. Proportionalitetsprincipen i realiteten 50

7.1 Inledning 50

7.2 Stärkt stöd och skydd för barn och unga 51

7.2.1 Proposition 2012/13:10 51

7.2.2 Socialutskottet betänkande 2012/13:SoU4 51

7.2.3 Lagrådets yttrande 2012-08-29 51

7.3 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem 52

7.3.1 Proposition 2012/13:25 52

7.3.2 Trafikutskottet betänkande 2012/13:TU2 52

7.3.3 Lagrådets yttrande 2012-02-28 52

7.4 Ny lag om kontroll av ekologisk produktion 53

7.4.1 Proposition 2012/13:55 53

7.4.2 Miljö- och jordbruksutskottet betänkande 2012/13:MJU14 53

7.4.3 Lagrådets yttrande 2012-11-28 53

7.5 Upphävande av kravet på sterilisering för ändrad könstillhörighet 54

7.5.1 Proposition 2012/13:107 54

7.5.2 Socialutskottet betänkande 2012/13:SoU24 54

7.5.3 Lagrådets yttrande 2012-03-26 54

7.6 Kommunalt mottagande av ensamkommande barn 55

7.6.1 Proposition 2012/13:162 55

7.6.2 Socialförsäkringsutskottet betänkande 2012/13:SfU11 56

7.6.3 Lagrådets yttrande 2013-05-14 57

7.7 Privata utförare av kommunal verksamhet 57

7.7.1 Proposition 2013/14:118 57

7.7.2 Konstitutionsutskottet 2013/14:KU41 58

7.7.3 Lagrådets yttrande 2014-02-04 58

7.8 Analys 59

7.8.1 Proportionalitetsbedömningens efterlevnad 59

8. Avslutning och slutsats 61

9. Källförteckning 65

2. Förkortningar

FL Förvaltningslagen (1986:223) HFD Högsta förvaltningsdomstolen

JO Justitieombudsmannen

KF Kommittéförordningen (1998:1474) KomL Kommunallagen (1991:900)

KomF Kommunalförordningar (1862:13) Ku. bet. Konstitutionsutskottet betänkande LmL Livsmedelslagen (2006:804)

LSO Lag (2003:778) om skydd mot olyckor

MB Miljöbalk (1998:808)

PBL Plan- och bygglag (2010:900) Prop. Proposition

RF Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform SKL Sveriges Kommuner och Landsting

SkolL Skollag (2010:800)

SoL Socialtjänstlag (2001:453)

SOU Statens offentliga utredning

3. Inledning

3.1 Bakgrund och problemformulering

’’All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.’’

1 Kap. 1 § Regeringsformen (1974:152)

Dessa meningar inleder Sveriges rikes grundlag och högsta nationella norm. I regeringsformen har principen om den kommunala självstyrelsen markerats på ett mycket distinkt sätt. Detta för att tydligt framhålla vikten av principens betydelse för folkstyret och Sverige. Den kommunal självstyrelse har länge varit en grundbult i det svenska samhället.

Det har många gånger talats om principen som ska förstärka medborgarnas tro på demokrati och inflytande. Det är just det, är det bara en tro?

Politiken förändras konstant. Ny lagstiftning ersätter gammal och intressekonflikter uppstår.

Man skulle kunna påstå att detta är en del av människans oavbrutna strävan efter en bättre tillvaro. I en modern nation med olika viljor finns det alltid varierande uppfattningar om vilka sätt som är lösningen på samhällets problem. Politiska viljor som antingen vill åt höger eller åt vänster, som vill styra och ställa eller bara låta individen själv få bestämma. Sveriges genomgripande politiska inriktning beslutas av det svenska folket genom ett representativt parlament. Det är därmed riksdagen som ska företräda folkets vilja i samhället. Samtidigt finns det från många håll en stark önskan om att få styra de regionala delarna av landet lokalt.

Det har varit viktigt att det inte bara är riksdagspolitikerna i Stockholm som beslutar om vad som ska ske ute i landets kommuner.

SOU 2008:125 En reformerad grundlag s. 531.

1

Idag skulle man kunna säga att kommuner och den kommunala självstyrelsen är ett självklart inslag i den politiska debatten, men så har det inte alltid varit. Utvecklingen av den kommunala självstyrelsen tog inte fart förrän i mitten av 1800-talet och har sedan dess lett till att kommunerna fått ett större inflytande över den offentliga förvaltningen. Samtidigt har

kraven från kommunerna på lokalt självbestämmande och ett skydd från statlig inblandning på senare tid vuxit sig allt starkare vilket har lett till en utförligare kodifiering av den kommunala självstyrelsen. Den nya regeringsformen som trädde i kraft 1974 har sedan sin implementering förändrats och förnyats till att bättre passa rådande syn på samhälls- funktionen. Senast en större förändring av regeringsformen ägde rum var år 2011.

Huvudsyftet med förändringen var bland annat att skapa en mer kategorisk lagtext samt att ge den svenska rättsstaten en bättre grund att stå på för utveckling och fördjupning av folkstyrelsen. Många av regeringsformens bestämmelser bytte i och med förändringen plats.

Framförallt tillkom ett helt nytt kapitel bestående av normer som enbart rör kommunerna, närmare bestämt kapitel fjorton. De flesta av paragraferna i det nya kapitlet har sitt ursprung ifrån den tidigare lydelsen av regeringsformen, men ett par nya bestämmelser har även tillkommit. Kapitlets två första paragrafer behandlar kommunernas rätt till självbestämmande, vilket kan sägas länge varit en princip enligt regeringsformen. I den tredje paragrafen har en helt ny så kallad proportionalitetsprincip införts. Principen bygger på ett skydd från statlig inblandning av lokala angelägenheter och har varit efterlängtad under en längre tid.

Bestämmelsen stadgar att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Här syftar man på lagförslag som kan komma att inskränka den kommunala självstyrelsen om de förverkligas.

Det är inte ovanligt att den kommunala självstyrelsen i normgivningssammanhang ställs mot andra intressen som t.ex. rättvisa och jämlikhet, och att det ibland uppstår en omfattande diskussion kring avvägningen mellan kommunernas krav på självbestämmande och nationella krav på en enhetlig reglering. Demokrati, samhällsekonomisk stabilitet och rättssäkerhet är

viktiga nationella intressen som förverkligas, inte minst genom den kommunala verk- samheten, och väger därför tungt i den intresseavvägning som proportionalitetsprincipen

Bohlin Alf, Kommunalrättens grunder, 2011, s. 15.

2

SOU 2008:125 s. 22.

3

SOU 1996:129 Den kommunala självstyrelsen och grundlagen s. 199.

4

syftar till. Politik och lagstiftningsteknik blir således beroende av att nya lagar och normer

inte inskränker den kommunala självstyrelsen i större mån än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett dem. Det kan i teorin låta som relativt enkel av- vägning men som i praktiken inte alls blir särskilt lätt att följa på grund av principens oklara definition.

Jag vill med detta arbete påvisa den pragmatiska problematik som existerar i fråga om skyddet för den kommunala självstyrelsen genom att demonstrera diskrepansen mellan det avsedda ändamålet och dess verkliga konsekvenser. Vad händer med den kommunala självstyrelsen i verkligheten? Dagens nedbrytning av den kommunala självstyrelsen kan i det närmaste beskrivas som drabbad av en "salami-effekt", där tunna skivor av den lokala själv- bestämmanderätten gång efter gång skärs av för att i slutändan upphöra att existera i praktiken. Det som återstår blir en hög välskrivna men helt verkningslösa ”honnörs- paragrafer” som i själva verket endast blir till ett spel för galleriet. Är den nya proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § RF ännu en tandlös tiger?

SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft s. 90.

5

3.2 Syfte och frågeställning

Ett av syftena med uppsatsen är att skapa en samlad översyn av den kommunala självstyrelsen och dess regelverk. Vilken betydelse har den kommunala självstyrelsen för Sverige som rättstat och vad innebär begreppet. Vilket rättsligt skydd finns det för den kommunala självstyren och hur ser det ut. Vidare är syftet att redogöra för den proportionalitetsprincip som införts i regeringsformen och som är gällande rätt sedan 1 januari 2011. Vilka var de bakomliggande ändamål med att införa proportionalitetsprincipen och vilka intressen ville lagstiftaren skydda med bestämmelsen. Hur ska proportionalitetsbedömningen tillämpas i praktiken. Slutligen är syftet att undersöka om bestämmelsen efterlevs i realiteten och hur den har tagit sig uttryck i förarbeten till lagstiftning.

Jag vill med detta arbete påvisa den pragmatiska problematik som existerar i fråga om skyddet för den kommunala självstyrelsen genom att demonstrera diskrepansen mellan det avsedda ändamålet och dess verkliga konsekvenser.

Sammanfattningsvis kan sägas att det huvudsakliga syftet med arbetet är att undersöka om ändamålen som ligger till grund för proportionalitetsprincipen är uppfyllda på ett tillfreds- ställande sätt.

Syftet med arbetet leder fram till följande frågeställningar;

• Vad innebär den kommunala självstyrelsen och varför finns den?

• Vad kan behöva beaktas vid en proportionalitetsbedömning av förslag till ny lagstiftning som kan komma att inskränka den kommunala självstyrelsen?

• Har grundlagsändringen varit verkningsfull och har givit det resultat som lagstiftaren velat

uppnå?

3.3 Disposition, metod och material

Arbete har sin utgångspunkt i två offentligrättsliga principer som är avgörande att känna till för läsaren. Den kommunala självstyrelsen är den princip som ligger till grund för arbetet och den studie av efterlevnad som arbetet avhandlar. Begreppet innefattar många olika delar och fokuset kommer därav att ligga på den del som behandlar kommunal självbestämmanderätt.

Denna princip inbegriper kommunernas rätt att enligt grundlagen själva ta beslut av offentligrättslig karaktär under vissa förutsättningar. Den löpande förvaltningen av kommunernas lokala angelägenheter kan sägas vara kärnan inom denna princip. Vidare behandlas begreppet proportionalitetsprincipen. Begrepp som används i flera olika sammanhang inom den juridiska sfären innebär att motstående intressen ska vägas mot varandra, och att åtgärder inte ska gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Det är en rättssäkerhetsprincip som syftar till att det ska råda balans mellan mål och medel. I arbetet studeras den proportionalitetsprincip som införts i 14 kap. 3 § RF. När det i arbetet generellt talas om proportionalitetsprincipen, är det alltid denna bestämmelse som avses om inget annat anges.

Arbetet är indelat i fyra större kapitel som omfattar de olika beståndsdelarna av den kommunala självstyrelsen och proportionalitetsprincipen. Den historiska utvecklingen, begreppens innebörd och regleringen är delar som berörs i den första halvan av arbetet. Vidare innehåller den andra halvan av arbetet tillämpningen av principerna och utfallet i praktiken.

Arbetet inleds med avsnitt fyra där de bakomliggande faktorerna till begreppet och principen om den kommunala självstyrelsen presenteras. Denna redogörelse syftar till att få läsaren att förstå av vilken anledning den kommunala självstyrelsen är så viktig för samhället. I denna del har en rättshistorisk metod använts, där den kommunala självstyrelsen har studerats ur ett utvecklingsperspektiv i syfte att få en bättre förståelse för ursprunget till begreppet. Vidare har de grundläggande värderingarna för den kommunala självstyrelsen redogjort i syfte att visa vilka samhälleliga intressen principen är tänkta att skydda. Materialet omfattar i denna del framförallt doktrin med inriktning på den offentliga förvaltningens förändringar över tiden, men även statens offentliga utredningar från senare delen av 1900-talet har använts. Från dessa källor har grunderna för principen om den kommunala självstyrelsen kunnat läggas.

Avsnittet avslutas med en analys av den kommunala självstyrelsens historiska utveckling och

hur ansvarsfördelningen av den offentliga förvaltningen utvecklats.

Fortsättningsvis undersöks och presenteras i kapitel fem och sex regleringen för den kommunala självstyrelsen samt utformningen av bestämmelsen som stadgar den proportionalitetsprincipen. I denna del ingår en redogörelse för tillämpningen av den proportionalitetsbedömning som principen innebär. Arbetet i denna del grundar sig på en traditionell rättsdogmatisk metod, där de svenska rättskällorna — lag, förarbete, praxis och doktrin — används för att dra slutsatser om bestämmelsens funktion och framställning. Fokus ligger på regeringsformen och inte på övrig lagstiftning, däribland kommunallagen, även om dessa behandlas för förståelsen av kommunernas uppgifter och angelägenheter. Arbetet har till större del grundat sig på ett stor antal av statens offentliga utredningar beträffande den kommunala självstyrelsen. Det är framförallt tre större utredningar från slutet av 1990-talet och början av 2000-talet som ligger till grund för principens syfte och utformning idag. Dessa kommer att redovisas mer detaljerat under avsnitt 6.1. Arbetet med att fastslå regleringen av proportionalitetsprincipen har lett till att den bedömning som principen förordar blivit föremål för granskning. Till underlag för denna undersökning har Statskontorets rapport ”Kommunalt självstyre och proportionalitet” används. Statskontoret är regeringens myndighet för utvärderingar och utredningar av statlig verksamhet. Myndigheten bidrar till att utveckla och effektivisera förvaltningspolitiken genom att bland annat sammanställa kunskapsunderlag, analysera trender och utvecklingstendenser. Den rapport som Statskontoret tagit fram berör i huvudsak underlag för proportionalitetsbedömningar av förlag till ny lagstiftning som kan komma att inskränka den kommunala självstyrelsen. De två avsnitten avslutas med en analys av principens reglering och syften utifrån de rättskällor som studerats.

I kapitel sju undersöks sex olika lagförslag från regeringen som kan komma att inskränka den

kommunala självstyrelsen om de röstas igenom av riksdagen, och som därmed omfattas av

den nya proportionalitetsprincipen. Studien behandlar propositioner lagda efter den 1 januari

2011 och fram tills idag i syfte att undersöka efterlevnaden av den proportionalitetsprincip

som bestämmelsen stadgar. Valet av propositioner har gjorts helt på måfå och efter

författarens tycke. Det har visserligen valts ut lagförlag på olika verksamhetsområden med

avsikt att bredda räckvidden av studien i möjligaste mån. De områden som varit prioriterade

för studien är infrastruktur, vård och kontrollverksamhet. Dessa områden är typiskt sett

väldigt känsliga för gränsdragning av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och

skapar därmed störst utrymme för tillämpning av proportionalitetsprincipen.

Fokus kommer att ligga på regerings propositioner även om hela lagstiftningsprocessen numera omfattas av proportionalitetsprincipen. Utöver propositionerna kommer utskotts- betänkandet som följer av varje lagförslag att granskas för att ånyo bredda analysen av principens tillämpning i praktiken. Därutöver behandlas även Lagrådets yttranden över de lagförslag som presenteras. Utskottsbetänkanden och Lagrådets yttranden ligger som tidigare nämnts inte i fokus för studien, utan används närmast som en intressant iakttagelse för att utvidga analysen.

Huvudsyftet med studien är uppdelad i två analyser, dels rör det sig om huruvida proportionalitetsprincipen överhuvudtaget har beaktats i lagförslagen, dels vad de eventuella proportionalitetsbedömningar har omfattat. Genom att studera delar av lagstiftningsprocessen dras intressanta slutsatser av den intresseavvägningen som ska ske vid förslag till ny lagstiftning som kan komma att inskränka den kommunala självstyrelse.

Arbetet avslutas med kapitel åtta i vilket slutsatsen av det framkomna materialet redovisas.

Problematiken med proportionalitetsprincipens ändamål och dess verkliga konsekvenser

diskuteras i syfte att skildra den betydelse bestämmelsen har fått för lagstiftningsprocessen i

praktiken.

3.4 Avgränsning

I fokus för arbetet ligger som tidigare nämnts proportionalitetsprincipen och dess genomslag i lagstiftningsprocessen. För att läsaren ska begripa hur denna princip är tänkt att fungera har en redogörelse för principen om kommunal självstyrelse varit nödvändig. Den kommunala självstyrelsen är ett otroligt brett ämne, och omfattar många olika delar som exempelvis kommunindelning, delegering av normgivningsmakten, samt skatteutjämning. Under den del av arbetet som behandlar den kommunala självstyrelsen kommer endast uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun att beröras. Med detta sagt skulle analysen av proportionalitetsprincipen kunna göras i flera olika dimensioner beroende på vilken synvinkel självstyret beaktas.

Under senare år har regleringen av den kommunala självstyrelsen blivit starkt påverkad av EU-lagstiftning i syfte att skapa en harmonisering av demokratiska rättigheter för EU- medborgare. Trots att många av de statliga utredningar som berörs i detta arbete har granskat andra EU-länders regleringar av den kommunala självstyrelsen, kommer inte detta att behandlas i någon större utsträckning inom ramen för uppsatsen.

I den undersökande delen av arbetet som gäller efterlevnaden av proportionalitetsprincipen kommer endast regeringens propositioner att ligga i fokus. Det kommer inom ramen för arbetet endast vara möjligt att göra en översiktlig undersökning om proportionalitets- bedömningen ingår i lagförslagen. En uttömmande granskning av eventuella statliga utredningsåtgärder och remissvar som bedrivits utanför propositionerna kommer inte att beröras i någon större mån.

Avslutningsvis kan framhållas att någon utredning avseende lagförslagens förverkligande inte

heller kommer att ske.

4. Den kommunala självstyrelsen

4.1 Historia och utveckling

Idéerna om ett mer demokratiskt och lokalt styre sträcker sig långt tillbaka i tiden. Den politiska debatten om statens roll som makthavare och statsförvaltare växte som snabbast fram i Europa under senare delen av 1700-talet. De politiska makthavarna för tiden bestod enligt den då gällande ståndprincipen av en social och kapitalstark elit, däribland junkrar, aristokrater och framförallt kyrkan. De var alla delar av den maktkärna som utan något demokratisk mandat styrde landet och beslutade över landets intressen. Men i röken av den franska revolutionen 1789 blev det omöjligt att hävda ett envälde som grundade sig på Guds nåd och använde monarkin som stadsöverhuvud, styrelseskicket behövde i större grad kunna åberopas med stöd av folkviljan och politiska idéer för att undvika folkliga uppror. Några av

de mest centrala frågor under denna period berörde hur styret skulle vara organiserat, samt utifrån vilken typ av folkligt stöd som makten skulle utövas ifrån. Idéen om den lokala självstyrelsen var en lösning på många av dessa frågeställningar och växte sig allt starkare under den första halvan av 1800-talet. Värden som demokrati, medborgarskap och legitimitet var fundamentala och kom att spela en stor roll i filosofin om det lokala självstyret.

Under 1800-talet utvecklades den centraliserade statsmakten och arbetet med nationens statsförvaltning tog alltmer plats inom politiken. Staten roll som makthavare var nu grunden för styret av nationen. För att kunna sköta den omfattande förvaltningen av statens intressen utvidgades ansvarsområdet för regeringen och myndigheterna och även deras administration och organisation. Arbetet med det offentligas angelägenheter blev alltmer professionaliserat, vilket ledde till att höga krav ställdes på den hord av tjänstemän som anställdes i statens tjänst. Under denna period var det många länder i Europa som gick ifrån att ha en hierarkisk

strikt pyramidformad maktstruktur till en allt mer platt organisation av statsapparaten. Det inrättades lagar om lokal statsförvaltning, dels som ett sätt att effektivisera förvaltningen men inte minst för att vinna medborgarnas förtroende för statsmakten.

Kärnfelt Johan; Liedman, Sven-Eric; Peralta, Amanda, I skuggan av samtiden: en vänbok till Sven-

6

Eric Liedman och Amanda Peralta, 2006, s. 3 ff.

Andrén Mats, Introduktion av idén om kommunalt självstyre, 2006, s. 5 f.

7

Johansson Urban, En hwar wälfrejdad swensk undersåte: kommunala självstyrelsen 150 år, 2013, s.

8

11.

Det instiftades fria val för att intresset och engagemanget för politiken och inflytandet skulle växa. Men framförallt innebar inrättningen av de lokala självstyrelsen att den gamla makteliten enligt 1700-talets ståndsprincip fick träda åt sidan för att ge rum åt ett mer klassfritt styrande.

Sverige var i jämförelse med sina europeiska grannländer sent ute med att lagstadga om lokal självstyrelse. Det var inte förens 1862 års kommunalförordningar (1862:13) stiftades som de första lagarna om självstyrelse för kommuner inrättades. Kommunalförordningar innebar att landets medeltida socknar klyvdes och delades in i ca 2.500 kommuner på lokal nivå. Det

var denna nya reglering som kom att lägga grunden för vår tids kommunala självstyrelse.

4.2 Centrala värden för den kommunala självstyrelsen

4.2.1 Motiv för den kommunala självstyrelsen

De motiv som anförts som grund för den kommunala självstyrelsen är, dels demokrati i form av en medborgarfostran, dels en smidigare och effektivare förvaltning av lokala angelägenheter. Dessa ledmotiv brukar benämnas demokrativärden och effektivitetsvärden i

den offentligrättsliga terminologin.

Från lagstiftarens sida finns en önskan om ett ökat intresse från kommuninvånare att ta större ansvar för den lokala välfärdens utveckling och att tillsammans med lokala politiker och professionella tjänstemän bidra till en förbättrad välfärd inom kommunen. Det är viktigt att

den kommunala självstyrelsen får en reell effekt och tydlig verkan för medborgarna.

Kommuners lokala angelägenheter måste få beslutas regionalt och utan större inblandning av riksdag och regering.

SOU 1978:32 Ny indelningslag för kommuner, landstingskommuner och församlingar s. 66.

9

Ibid. s. 60, SOU 1996:129 s. 15.

10

Bohlin, 2011, s. 15.

11

SOU 1996:129 s. 53, Statskontoret Kommunalt självstyre och proportionalitet s. 15.

12

Kommittédirektiv 1999:98 Åtgärder för att stärka den medborgerliga insynen och deltagandet i den

13

kommunala demokratin.

4.2.2 Demokrativärden

Ordet demokrati har många betydelser men kan översätts till ”stat med folkvälde”. En

förutsättning som krävs för att en demokrati ska anses fullgod är att alla medborgare kan påverka statsmakten och utöva inflytande över den politiska agendan. Fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt är bara ett par av de verktyg som finns för att uppnå en absolut demokrati Många gånger krävs det mera lokala möjligheter att påverka för att demokratin ska få genomslagskraft.

Under mitten av 1900-talet när idéen om ett mer lokalt styrelseskick diskuterades var det naturligt att Sverige som enhetsstat skulle delas in i mindre regioner för att medborgarna skulle kunna utöva ett större inflytande över politiken. Den kommunala självstyrelsen blev därför en förutsättning för att beslutsfattandet skulle ske så nära medborgarna som möjligt.

Dessutom stärktes även legitimiteten för det politiska systemet genom att medborgarna fick möjlighet till att påverka den kommunala verksamheten genom ett mer lokalt inflytande över politiken.

Lagstiftarens avsikt var vid tillkomsten av kommunalförordningar 1862 att Sveriges statsmakt skulle decentraliseras och på så sätt få medborgarna att bli delaktiga och medansvariga för den demokratiska beslutsprocessen. Genom att fördela den offentliga förvaltningen på olika nivåer i samhällsorganisationen skulle medborgarna på ett sådant demokratiskt sätt som möjligt få sina intressen tillgodosedda. Den stora demokratiseringen av samhället innebar bildandet av kommuner och landsting, vilka erhöll självbestämmanderätt över angelägenheter på lokal nivå.

Den nya lagstiftningen bidrog till en alltmer serviceinriktad offentlig förvaltning, där kommunerna med sina valda kommunförsamlingar, däribland kommunfullmäktige och kommunala nämnder, fick möjligheten att styra över den löpande verksamheten, och framförallt fick stå till svars för ledningen av kommunens handlingar.

Med demokrativärden avses här värden som bl.a.; insyn, jämlikt inflytande och ansvarsutkrävande.

14

Akademien Svenska, Svenska akademiens ordlista över svenska språket, 2006, s. 141.

15

SOU 2000:1 En uthållig demokrati!: politik för folkstyrelse på 2000-talet s. 15.

16

SOU 2007:10 s. 90 f.

17

Statskontoret s. 16 f.

18

Från att den lokala offentliga makten utövats representativt genom en nationell riksdag, tog en ny typ av statsmakt sig form som betydligt enklare kunde ifrågasättas och möta medborgarna på ett mer personligt plan. Detta nya fenomen som uppkom kan sammanfattas under begreppet servicedemokrati. Författaren Leif Johnsson talar om tre olika kontinuitetsfaktor

som bidragit till detta uttryck. De tre institutioner som beskrivs är partisystemet, den statliga styrningen och den professionaliserade förvaltningen, vilka han menar är grunden för den kommunala självstyrelsen och demokrati. Hela den förändringsprocess som landets

kommuner genomgick under 1980 och 90-talet ledde till att kommuninvånare ofta uttrycktes i form av kunder snarare än medborgare. En av anledningarna till detta var att om kommunmedborgarna ansåg att den kommunala styrningen inte höll måtten kunde ledningen helt enkelt bytas ut genom ett val. Denna marknadsinriktade syn på offentlig verksamhet tonades dock ner under slutet av 90-talet och medborgarna sågs mer som en deltagare i den politiska beslutsprocessen. En av faktorerna till detta kan vara demokratiutredningens slutbetänkande som fick stor spridning i landets kommuner och folkrörelser.

Från 2000-talet och framåt har den lokala demokratin i många kommuner tagit form av så kallade brukarkooperativ, där medborgarna själva är med och styr inriktningen och tar besluten över den fortlöpande verksamheten när det gäller t.ex. barnomsorg och skola. Detta har emellertid inte alltid välkomnats av kommunens tjänstemän, där ibland lärare och skolledningar, som känt att deras professionella kompetens har ifrågasatts.

Viktigt att påpeka är att det inte endast är demokrativärden som motiverar den lokala ledningen att bjuda in medborgare till att påverka förvaltningsprocessen, det existerar även effektivitetsvärden vilka berörs i nästa avsnitt.

Jonsson Leif, Kommunledning och samhällsutveckling, 2006, s. 148.

19

Närmare beskrivning av dessa i Ibid.

20

Ibid. s. 150 f.

21

SOU 2000:1 s. 144.

22

4.2.3 Effektivitetsvärden

Kravet på en effektiv offentlig förvaltning har alltid varit ett starkt motiv för den kommunala självstyrelsen. För att bedriva den alltmer detaljerade och mångfacetterade förvaltning som idag sker på lokal nivå har stora delar av statens ansvar för maktutövningen delegeras till kommunerna. Kommunerna som har förutsättningar att, med större flexibilitet och

anpassningsförmåga, organisera och bedriva den offentliga verksamheten på lokal nivå, utnyttjas som ett viktigt instrument i ambitionen för en effektivare förvaltning. De

nyttigheter som kommunerna kan bidra med är många men tre värden har dock framstått som extra viktiga, lokal kännedom, pluralism och variation.

Lokal kännedom karakteriseras av en styrka att kunna fördela och tillhandahålla resurser på bästa möjliga sätt utifrån det behov och tillgångar som finns lokalt inom kommunen.

Pluralism kännetecknas av att det inte endast är en ensam aktör som står för förnyelsen av förvaltningen. Kommuner kan inom givna ramar pröva olika lösningar på samma eller likartade samhällsproblem. Kunskapen och erfarenheterna kan i sin tur spridas mellan kommunerna och bidra till en effektivare förvaltning. När en förändring väl är genomförd uppstår det inte sällan oförutsedda negativa bieffekter som motiverar en ny förändring eller justering vilket snabbt kan justeras med hjälp av den kommunala självstyrelsen. Variation

syftar till den varierande samhällsuppbyggnad som delar av vårt land bygger på i form av kultur, demografi, näringsliv, geografi och arbetsmarknad. Den kommunala självstyrelsen innebär att verksamheten kan anpassas till de lokalt skiftande förutsättningar som finns i landet.

SOU 1996:129 s. 51.

23

Andrén Mats, Den europeiska blicken och det lokala självstyrets värden, 2007, s. 88.

24

Statskontoret s. 16 f.

25

Montin Stig och Granberg, Mikael, Moderna kommuner, 2013, s. 1 ff. kap. 6

26

Statskontoret s. 17.

27

4.3 Den kommunala självstyrelsens innebörd

4.3.1 Inledning

Begreppet kommunal självstyrelse är något som inte är alldeles lätt att beskriva, det existerar varken någon grundlagsstadgad definition av vad begreppet innebär eller omfattar. Den

kanske närmaste beskrivningen som finns att tillgå är att det är en princip som grundar sig på kommunernas självständighet och fria beslutanderätt av lokala angelägenheter. Med andra

ord rör det sig om relationen mellan stat och kommun. Lagstiftaren har under dem senaste

decennierna gjort flera försök till att kartlägga den exakta innebörden av begreppet kommunal självstyrelse genom att bland annat tillsätta utredningskommittéer och expertgrupper.

Utredningarna har dock aldrig lett till att begreppet har fått en lagstadgad definition men de har varit till stor nytta för klargörandet av principen.

4.3.2 Kommunernas suveränitet

Utifrån skilda sätt att se på hur en stat kan integreras till en helhet, kan den offentliga makten delas upp mellan olika territoriella nivåer. I Tyskland, liksom USA, styrs landet enligt federalstatsmodellen, med flera suveräna och laggivande ursprung. Det är delstaterna som genom att villkorligt överlåter delar av sin beslutandemakt till den federala staten. På så vis utgår den kommunala självstyrelsens reglering ifrån delstaternas vilja att harmonisera sina intressen. Frankrike och England, liksom Sverige, är däremot enhetsstater, med endast ett suveränt och laggivande ursprung. Här regleras den kommunala självstyrelsen genom att fastslås i grundlagen efter parlamentariska överväganden. Riksdagen etableras som arena för en kontinuerlig politisering av självstyrelsefrågan. Från en suveränitetssynpunkt kan därför inte kommunerna inom en enhetsstat anses ha ”rätt” till självstyrelsen i ordets egentliga bemärkelse. Grundlagsskyddet för kommunernas rätt till självstyre kan genom två likalydande riksdagsbeslut ändras med enkel majoritet enligt 8 kap. 15 § RF. Riksdagen uppbär således enhetsstatens odelbara kompetenskompetens och innebärande rätten att besluta om sin egen beslutsrätt dvs. makten att själv avgöra vad som är dess ansvarsområden i varje enskild fråga samt därmed vilka ansvarsområden som delegeras till kommunerna. 


SOU 1996:129 s. 68 f, Bohlin, 2011, s. 22.

28

Gustafsson Agne, Kommunal självstyrelse : kommuner och landsting i det politiska systemet, 1999,

29

s. 11, 78 f.

Bohlin, 2011, s. 22.

30

Strandberg, Urban, Om den kommunala självstyrelsens infogning i det demokratiska styrelseskicket,

31

s. 6 f.

4.3.3 Den kommunala självstyrelsens omfattning

Regeringen beslutade 1995 att tillsätta en parlamentarisk sammansatt kommitté, Självstyrelsekommittén, som fick i uppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och dess förhållande till grundlagen.

Kommittén kom att beskriva den kommunala självstyrelsen på följande sätt;

”Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive landstinget själva skall styra, dvs. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller landstinget att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är beskattningsrätten.

Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas.”

Trots denna målande definition av en utopi lämnar innehållet, förmodligen medvetet, rättstillämparen en hel del att önska. Enligt kommittén bör beskrivningen tolkas så att kommunerna besitter en självbestämmanderätt att besluta över lokala angelägenheter vilka ska vara stadgade i lag och tvingande för kommunerna att ombesörja. Vidare uttalade kommittén att den samverkan som existerar mellan stat och kommun inte allt för sällan leder till att motstående intressen uppstår, vilket innebär att kommunerna aldrig kan äga en total självbestämmanderätt.

Kommittédirektiv 1994:87 Översyn av den rättsliga regleringen av den kommunala självstyrelsen.

32

SOU 1996:129 s. 12.

33

Ibid. s. 18 samt 179, SOU 2007:93 Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd s. 28.

34

Visserligen har det länge debatterats huruvida all typ av kommunal verksamhet omfattas av den kommunala självstyrelsen eller bara en viss del. I förarbetena till 1974 års regeringsform uttalas att den kommunala självstyrelsen endast gäller för den allmänna verksamhet som följer av Kommunallagen (1991:900), som senare kommit att kallas för den fria sektorn. Samtidigt

som förarbetena till kommunallagen i sin tur ger uttryck för en vidare syn av den kommunala självstyrelsen, det vill säga även för verksamhet som följer av specifik lag den så kallade specialreglerad sektorn. Under utredningen till den reviderade regeringsformen framförde

dock lagstiftaren att principen om kommunal självstyrelse bör gälla för all kommunal verksamhet. Sedan ikraftträdandet av regeringsformen 2011 framgår det att all typ av

kommunal verksamhet omfattas av den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd.

4.3.4 Kommunala angelägenheter

Enligt Självstyrelsekommitténs definition innebär principen om kommunal självstyrelse att kommunerna själva får besluta inom sina områden beträffande de kommunala angelägenheterna. Ska man utgå ifrån begreppet kommunala angelägenheter uppkommer emellertid frågeställningen om vart gränsen för statliga och kommunala angelägenheter går.

Genom att studera den lagstadgade ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun rent funktionellt kan man finna ett visst svar.

Det yttersta ansvaret för den offentliga förvaltningen har folkets främste företrädare, riksdagen. Det är således riksdagen och dennes regering som utan att sakna befogenhet inom något område beslutar om styrningen av den offentliga förvaltningen. Oaktat detta blir det i praktiken så gott som omöjligt för staten att sköta den offentliga förvaltningen ur effektivitetssynpunkt. Riksdag och regering behöver på grund därav delegera beslutandemakten till lokala myndigheter och kommunala förvaltningsorgan. Områden som nationell säkerhet, arbetsmarknadsinsatser, utrikespolitik och rättsvård är några av de uppgifter som faller under staten ansvar. Visserligen har de kommunala förvaltningsorganen

Prop. 1973:90 Ny regeringsform och ny riksdagsordning, m.m s. 217 ff.

35

SOU 2007:93 s. 50.

36

SOU 2008:125 s. 537.

37

SOU 1996:129 s. 201, SOU 2008:125 s. 535 f, Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag s. 211.

38

SOU 1996:129 s. 180.

39

med tiden fått en allt aktivare roll i genomförandet av några av dessa områden, som t.ex. de arbetsmarknadspolitiska, men dessa är i det närmaste endast operativa.

De uppgifter som ankommer på kommunerna att sköta finns bestämda i kommunallagen ofta kallad den fria sektorn. Inom dessa områden har kommunerna en självbestämmanderätt över utformningen av förvaltningen och hur denna ska utföras. Huvudprincipen för denna

självbestämmanderätt som även kallas initiativrätt, grundar sig på en frihet från statlig inblandning och kan ses som kärnan i den kommunala självstyrelsen.

De flesta kommunala uppgifter som staten beslutat om finns dock reglerade i speciallagar, den så kallade specialreglerade sektorn. Här ankommer områden som plan- och byggväsendet, i PBL, skolväsendet i SkolL, räddningstjänsten i LSO, socialtjänsten i SoL samt miljö- och hälsoskyddet i MB. Det föreligger allt som oftast en skyldighet för kommunerna att

ombesörja dessa, men den grundlagsstadgade kommunala självstyrelsen förutsätter ett väsentligt mått av frihet i själva utförandet. Avsikten är att kommunerna ska ha en stor frihet

att bestämma över organisationen samt om utformningen och inriktningen på sina olika verksamheter.

Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och de kommunala självstyrelseorganen har i stor utsträckning grundats på praktiska överväganden. Statlig förvaltning har framförallt kommit att användas för uppgifter som kräver stor enhetlighet eller överblick över hela landet.

Kommuner och landsting utnyttjas för sådana uppgifter där det ansetts angeläget att låta lokala önskemål få genomslag, eller när närhetsfaktorer varit av betydelse. Typiska

åligganden som hör till den kommunala sektorn kan sägas vara fritid och teknisk service, så som avlopps- och vattenledning samt avfallshantering. Kommunerna har även fått i uppdrag att förvalta uppgifter inom välfärdsområden som riktar sig direkt till medborgarna, som till

Se prop. 1994/95:218, 1995/96:148 samt 1995/96:222 angående bl.a. sysselsättningsåtgärder för

40

arbetslösa ungdomar samt förslag om stärkt lokalt inflytande över arbetsmarknadspolitiken.

Bohlin, 2011, s. 39 ff. samt 89 f.

41

Prop. 1973:90 s. 190 f., Essen Ulrik von, Kommunal normgivning, 2000, s. 169, SOU 2007:93 s. 24,

42

Bohlin, 2011, s. 22 f.

Ibid. s. 158 f.

43

Gustafsson, 1999, s. 20.

44

Prop. 1990/91:117 Regeringens proposition om en ny kommunallag s. 11 f.

45

SOU 1996:129 s. 189.

46

exempel skola, barnomsorg, äldrevård och hälso- och sjukvård. Utförandet av kommunernas

förvaltning har på senare tid delats upp i ett obligatorisk och ett fakultativt verksamhetsområde. Kommunernas förvaltningsområden har med tiden utvidgats för att

täcka upp för fler uppgifter än vad som tidigare krävdes. Många områden som tidigare varit

frivilliga verksamheter har nu blivit obligatoriska, exempel på dessa är barnomsorgen, kollektivtrafiken och socialskyddet. Man skulle kunna påstå att den tidigare statliga styrningen av nuvarande kommunala uppgifter omvandlats genom speciallagstiftning till att bli obligatoriska förvaltningsområden för kommunerna. Balansen mellan statens uppdrag och målsättning att främja en nationell och likvärdig politik i hela landet blir beroende av hur detaljreglerad kommunernas uppgifter blir. Detta visar på att gränsen mellan statligt verksamhet och specialreglerad kommunal verksamhet är otroligt rörlig och föränderlig.

De motstående intressen som ofta uppkommer mellan stat och kommun när förändringar sker i fördelningen av dessa uppgifter skapar inte sällan stora debatter och kritiska situationer.

Motstående intressen bör därför noggrant utredas och avvägas innan staten förändrar uppgifts- och ansvarsfördelningen, vilket kommer att diskuteras mer ingående under avsnitt 6.

Ibid.

47

Dalman Lena, Kommunallagen: med kommentarer och praxis, 2011, s. 79.

48

Prop. 1990/91:117 s. 11.

49

Detta har sedan länge redan varit ett krav vid kommittéutredningar vilket berörs i avsnitt 5.4.

50

4.4 Analys

4.4.1 Betydelsen för den kommunala självstyrelsen utveckling

I takt med att Sveriges samhälle kraftigt utvecklades under 1960-talet krävdes nya reformer kring demokrati, ekonomi och effektiv förvaltning. Under denna process diskuterades hur myndighetsutövandet och de servicegivande funktionerna i samhället kunde förstärkas i både kvalitet och kapacitet. Lösningen blev att betrakta kommunerna som egna förvaltningsenheter, som till skillnad från de statliga förvaltningsmyndigheterna, hade en demokratisk styrning och en lokal förankring till det geografiska området där medborgarna befann sig. Ett sådant synsätt ledde till att mycket av statens ansvarsområden kunde skyfflas över på kommunerna, och gjorde i princip kommunerna till verktyg för förverkligande av nationella reformer.

Riksdagens krav på likvärdighet i hela landet tog uttryck i nationella riktlinjer och föreskrifter, vilka de lokalt folkvalda i kommunerna i sin tur fick i uppgift att verkställa genom lokala beslut.

Samtidigt som den stora förändringen av regeringsformen skedde 1962-1974, genomfördes även en kommunsammanslagningsreform. Kommunerna blev större, ekonomiskt starkare och alltmer professionaliserade, vilket resulterade i ett starkt förvaltningspolitisk centrum genom vilket riksdagen kunde förverkliga sin nationella reformpolitik. Riksdagen gav kommunerna ansvaret för det praktiska genomförandet av välfärdspolitiken under 1970-talet, och därmed erhöll den kommunala självstyrelsen en unik förvaltningspolitisk position i svenskt statsskick.

Trots denna nyskapade ansvarsutvidgningen begränsades kommunernas handlingsutrymme av att de administrativa och organisatoriska strukturerna i kommunallagen respektive Förvaltningslagen (1986:223) var detaljreglerade. En sådan strategi medför att de kommunalpolitiska besluten gör liten skillnad i utfallet. Istället blir det politiska tillväga- gångssättet i stat och kommun närmast skiftningar av samma grundfärg. Avregleringarna

och decentraliseringen under 80- och 90-talet innebar för första gången att kommunerna erhöll ett reellt handlingsutrymme för politiska och ekonomiska förvaltningsåtgärder.

Kommunerna organiserades professionellt såväl politiskt som administrativt, vilket ledde till en allt mer effektiv offentlig förvaltning. Utifrån en praktisk synvinkel skulle jag påstå att detta var den kommunala självstyrelsens främsta tillväxtår.

Gidlund Janerik, Fria ämbetsverk eller självständiga kommuner: strategier för morgondagens

51

offentliga sektor: en delrapport från projektet "Kommunerna och framtiden", 1986, s. 45, 49.

Den problematik som troligen alltid kommer att bestå är oviljan bland riksdagspartierna att enas om en absolut självbestämmanderätt av lokala angelägenheter för kommunerna i grundlagen. Reformeringen av regeringsformen och kommunsammanslagningen gav visserligen den kommunala självstyrelsen en särskild ställning förvaltningspolitiskt men inte författningspolitiskt. Ändå tolkar jag den kommunala självstyrelsens utveckling de senaste 20-25 åren vara en viljeinrikting mot en alltmer autonom kommunförvaltning.

4.4.2 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun

Gränsen för uppgiftsfördelningen av den offentliga förvaltning mellan stat och kommun ska enligt regeringsformen vara fastställd i ordinarie lag. Det finns därav inget grundlagsstadgad definition av vad begreppet kommunal självstyrelse innebär. Istället bestäms kommunernas ansvarsområden dels genom speciallagstiftning som PLB, SoL och LSO, dels erhåller kommunerna en allmän kompetens enligt KL. Lagstiftaren menar i förarbeten till regeringsformen att det varken är möjligt eller lämpligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser kring den kommunala självstyrelsesektor i grundlagen. För att en

proportionalitetsprincip av den karaktären som i den nya regleringen ska fungera till fullo bör principen för uppgiftsfördelningen i någon mening kartläggas tydligare. Precis som lagstiftaren säger är det omöjligt att dra en helt absolut gräns, men ett något tydligare ramverk av formell karaktär skulle kunna vara ett sätt att fastställa uppgiftsfördelningen. Den proportionalitetsprincip som lagstiftaren nu infört i regeringsformen förutsätter att innebörden av begreppet kommunal självstyrelse är något klar, i annat fall blir det svårt att bedöma när ett författningsförslag kan komma att inskränka den kommunala självstyrelsen i den bemärkelse som bestämmelsen åsyftar. Det finns visserligen ett antal statliga utredningar som behandlar begreppet kommunal självstyrelse, ändå finns ingen självklar uppfattning av vad begreppet och uppgiftsfördelningen innefattar. Ett annan svårighet är att den ”fria sektorn” enligt KL lämnar ett allt för stort utrymme för olika tolkningar.

Ett alternativt sätt att möjligtvis lösa problemtiken med att avgöra vad den kommunala själv- styrelsen innefattar skulle vara att man som utgångspunkt utgår ifrån att allt som rent geografiskt rör kommunernas lokala angelägenheter och deras kommunmedborgare hör till självbestämmanderätten om inte annat anges i lag. Det skulle i sådana fall krävas lagstiftning från riksdagen för att ansvaret för kommunernas lokala angelägenheter flyttades över till

Se avsnitt 4.3.3.

52

staten. Med ett sådant utgångsläge skulle det vara lättare att bedöma när lagstiftning kan komma att inskränka den kommunala självstyrelsen utan att man samtidigt överförde någon absolut rätt till självbestämmande för kommunerna. Samtidigt skulle riksdagen kunna lagstifta om nationella riktlinjer och regler som kommunerna har att följa till exempel genom tvångslagstiftning för diverse skyddskrav eller belöningslagstiftning i form av bidrag för ekologisk hållbarhet av kommunens naturresurser. Även ansvaret för mellanstatliga uppgifter som inte lämpar sig för statligt huvudmannaskap men som kräver större befolkningsunderlag än vad de flest kommuner har skulle kunna överföras till landstingen genom lagstiftning.

I boken ”Statens springpojkar” ifrågasätter författaren Ulf Källström den verkliga effekten som den kommunala självstyrelsen innebär. Han menar att riksdag och regering när som helst kan stifta lagar som förändrar kommunernas verksamhet och ekonomi, vilket i praktiken betyder att kommunerna inte alls har den självbestämmanderätt som regeringsformen ger sken av. Man kan fråga sig vad den kommunala självstyrelse är värd om denna kan inskränkas

utan större motsättning. I motiven till regeringsformen menar dock lagstiftaren att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former, men för att uppnå samma samhälleliga mål. Utgår man ifrån det synsättet är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste istället i vid omfattning kunna förändras i takt med samhällsutvecklingen för att kunna effektiviseras. 


Källström Ulf, Statens springpojkar, 2010, s. 58.

53

SOU 2007:93 s. 24.

54

5. Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen

5.1 Inledning

Principen om den kommunala självstyrelsen har inte alltid varit så uppenbar i lagtexten som den är idag. I och med ikraftträdandet av 1862 års kommunalförordningar implementerades den kommunala självstyrelsen för första gången som princip i den svenska lagstiftningen om än dock som en markering snarare än ett verkligt skydd. Allteftersom principen om den kommunala självstyrelsen utvidgades och fick en starkare roll inom statsskicket ökade även kraven på att principen skulle få ett starkare skydd genom att implementeras i grundlagen.

Det dröjde dock så länge som till 1974 innan den kommunala självstyrelsen fick grundlagsskydd i samband med den nuvarande regeringsformen. För att ge läsaren en

förståelse för principens utformning kommer regleringen av den kommunala självstyrelsens olika delar att presenteras i följande avsnitt.

5.2 Regeringsformen

Det finns ett antal bestämmelser i regeringsformen som har stark betydelse för den kommunala självstyrelsen. Begreppet kommunal självstyrelse förekommer inledningsvis i 1 kap. 1 § 2 st. RF och återkommer bland annat längre fram i kapitel 8, 12 och 14 RF.

Bestämmelserna har successivt förts in i regeringsformen vartefter kraven ifrån kommuner och lokala självstyrelseorgan blivit hårdare.

5.2.1 Bestämmelser om kommuner

I portalparagrafen till regeringsformen, 1 kap. 1 § 2 st. RF, finner vi att den svenska folkstyrelsen förverkligas […] genom kommunal självstyrelse. Bestämmelsen har medvetet placerats först i lagen för att tydligt markera att principen om kommunal självstyrelse är en del av grunden i det svenska statsskicket. Enligt 1 kap. 8 § RF stadgas att det för den

offentliga förvaltningen finns kommunala förvaltningsmyndigheter och att förvaltnings- uppgifter kan anförtros åt kommunerna enligt 12 kap. 4 § 1 st. RF. Paragraferna har en stark

Konstitutionsutskottet betänkande 1973:KU26 Författningsreformen s. 37 ff.

55

Prop. 1973:90 s. 187 f.

56

Ibid. s. 191.

57

betydelse för den kommunala självstyrelsen eftersom de slår fast grundläggande principer för kommunal offentlig förvaltning.

Fjortonde kapitlet är helt nytt och tillkom i och med förnyelsen av regeringsformen 2011. I kapitlet regleras nu endast företeelser som berör kommunerna och som anses specifika för den kommunala sektorn. Många av bestämmelserna i det nya kapitlet har sin motsvarighet från den tidigare lydelsen av regeringsformen, samtidigt som det finns några helt nya. I den första paragrafen stadgas att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Det innebär att kommunmedborgare tillförsäkras rätten till lokala beslut under demokratiska former. Fortsättningsvis markeras en viktig del för principen om kommunal självstyrelse i 14 kap. 2 § RF där det stadgas att kommunerna sköter lokala […] angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Lydelsen ger uttryck för att det är kommunernas ansvar men framförallt rättighet att ombesörja för sina lokala angelägenheter. I förarbetena uttalas dock att bestämmelsen inte innebär någon utvidgning av den kommunala självstyrelsen utan endast klargör vad som enligt praxis har gällt tidigare. Det kommer även

i fortsättningen att vara möjligt för staten att föreskriva vissa skyldigheter för kommunerna i speciallagstiftningen, men endast i de fall detta kan motiveras med beaktande av den proportionalitetsprincip som kommer beröras närmare i följande avsnitt.

5.2.2 Lagstiftning som rör kommuner

Det finns ingen bestämmelse i regeringsformen som preciserar vilka verksamheter kommunerna har att sköta. Däremot anges i 8 kap. 2 §, 1 st. 3 p. RF att grunderna för kommunernas organisation och verksamhet […] liksom kommunernas befogenheter i övrigt och åligganden ska regleras i lag. Det blir således den fria och specialreglerade sektorn som

avgör vilka uppgifter som kommunerna åläggs att förvalta. Som tidigare nämnt är det generellt kommunallagen som reglerar befogenheten och kompetensen för den fria sektorn.

Den innefattar kommunernas initiativrätt att förvalta lokala angelägenheter på det sätt kommunen själv önskar, fram tills dess att staten reglerar området. Parallellt som mer

precisa bestämmelser för kommunernas åligganden och befogenheter av den offentliga

SOU 2008:125 s. 211.

58

Statskontoret s. 20.

59

Dalman, 2011, s. 165.

60

Mer om kommunallagens bestämmelser i avsnitt 5.3.

61

förvaltningen finns reglerad i specialförfattningar som PBL och SoL. Föreskrifter om

kommunernas verksamheter tillkommer i sin helhet staten. Riksdagen har dock möjlighet att i vissa frågor bemyndiga en kommun att själv besluta om föreskrifter avseende bl.a. avgifter och vissa skatter enligt 8 kap. 9 och 10 §§ RF.

Slutligen har den helt nya proportionalitetsprincipen som tar sikte på lagstiftning som inskränker den kommunala självstyrelsen infogats i 14 kap. 3 § RF. Bestämmelsen innebär att en regelmässig prövning av de kommunala självstyrelseintressena ska göras under alla delar av lagstiftningsprocessen med tillämpning av en proportionalitetsbedömning. Enligt lagrummet bör inskränkningar i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett dem.

Bestämmelsen ålägger indirekt riksdagen att göra en proportionell avvägning av statens nationella intressen och kommunernas rätt till självstyre vid ny lagstiftning som kan tänkas inskränka den kommunala självstyrelsen. Det saknas enligt lagstiftarens mening skäl att låta riksdagens bedömning i denna fråga bli föremål för lagprövning i efterhand. Detta har också beaktats vid utformningen av den bestämmelse i regeringsformen där proportionalitets- principen kommer till uttryck. En mer djupgående redogörelse av denna proportionalitets-

princip presenteras i avsnitt 6.

5.2.3 Lagrådets yttrande över lagförslag

För yttranden över nya lagförslag ska det finnas ett lagråd enligt 8 kap. 20 § RF. Rådet består av domare från Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. Lagrådets uppgift är att granska lagstiftningsförslag och bland annat uttala sig om dessa är förenliga med den svenska konstitutionen. En uppräkning av de granskningsområden som omfattas av Lagrådets obligatoriska prövning finns i 8 kap. 21 § 2 st. RF. Tidigare har inhämtande av Lagrådets yttranden endast omfattat beslut om kommunal beskattning, men i samband med att regeringsformens förändring 2011 gjordes ett viktigt tillägg till bestämmelsen. 


Essen, 2000, s. 170, Bohlin, 2011, s.87 f.

62

Essen, 2000, s. 212.

63

Prop. 2009/10:80 s. 212.

64

SOU 2008:125 s. 539, Prop. 2009/10:80 s. 213.

65

I den femte punkten går att utläsa att lagförslag som innebär åligganden för kommunerna ska granskas av Lagrådet för att säkerställa att inskränkningar av den kommunala självstyrelsen beslutas på korrekt sätt. I förarbeten till bestämmelsen uttalar lagstiftaren att detta innebär en tydlig markering av den kommunala självstyrelsen, och en garanti för att den proportionalitetsbedömning av självstyrelseintressena som samtidigt införs blir föremål för Lagrådets granskning. Lagrådets koppling till denna proportionalitetsbedömning behandlas

mer ingående under avsnitt 6.1.3.

5.2.4 Lagprövning

I sammanhanget är det värt att nämna den lagprövningsrätt som föreskrivs enligt 11 kap. 14 § RF och som innebär att om en domstol finner en föreskrift stå i strid med en bestämmelse i grundlagen får den inte tillämpas. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Vid en domstolsprövning av en lag ska det särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag.

5.3 Kommunallagen

KomL innehåller grundläggande bestämmelser om kommunerna. Lagen föreskriver bl.a.

bestämmelser om administrationen av kommunala ärenden, kommunernas uppgifter och befogenheter, samt kommunernas ekonomi och avgiftssättning. Gränsen för vilka områden

som tillhör kommunen att besluta över är visserligen inte tydlig, men lagen ger en allmän uppfattning av vad som kan omfattas av den kommunala självstyrelsen. Enligt 1 kap. 1 § KL stadgas att riket är uppdelat i kommuner och att dessa på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som finns i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter.

5.3.1 Den kommunala kompetensen

Kommunernas handlingsfrihet begränsas ytterst av ett antal grundprinciper inom kommunalrätten. Det rör sig om principer som lokaliseringsprincipen, förbudet mot att ta sig an uppgifter som enbart ankommer på någon annan, förbudet mot att understödja såväl enskilda personer som företag samt ett förbud mot att driva spekulativa företag.

SOU 2008:125 s. 539, Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag s. 213.

66

Bohlin, 2011, s. 87 ff.

67

Prop. 1990/91:117 s. 26 f., Statskontoret s. 24 f.

68