Steg 2. Avvägning och alternativ reglering

Det är inte ovanligt att de kommunala självstyrelseintressena hamnar i kollision med andra intressen på grund av det sätt som den kommunala självstyrelsen är reglerad på i regeringsformen. Det andra steget i proportionalitetsbedömningen blir därför att undersöka om skälen för en föreslagen förändring motiverar ett intrång i den kommunala självstyrelsen.

Som tidigare nämnt handlar den kommunala självstyrelsen främst om att upprätthålla viktiga demokrati- och effektivitetsvärden.¹¹⁸ Dessa anses vara en förutsättning för att uppnå en effektiv och flexibel förvaltning där beslutsfattandet sker nära medborgarna. Samtidigt ställs det parallellt krav på en enhetlig reglering av de nationella intressena¹¹⁹ däribland

Statskontoret s. 66.

116

Se Kommittéhandboken avsnitt 5.4.

117

Se avsnitt 4.2.2 och 4.2.3.

118

Se avsnitt 6.1.5.

119

likvärdighet, rättssäkerhet och samhällsekonomisk stabilitet, vilket innebär att riksdagen är i behov av att bestämma över den kommunala verksamheten.¹²⁰

Det eftersträvade nationella värdet av en reglering som kommer att påverka den kommunala självstyrelsen måste därför på ett noggrant sätt vägas mot det intrång som den orsakar.

Avvägningen bör ta utgångspunkt i att först diskutera om det i varje enskilt fall är lämpligt att använda lagstiftning för att tillgodose ett nationellt intresse och om det går utan att mer än nödvändigt inskränka den kommunala självstyrelsen.¹²¹ I en proportionalitetsbedömning bör det framgå vilka nationella värden som eftersträvas. Det är viktigt att visa vad det är som brister i kommunernas förvaltning, vilka problem som ska lösas med en reglering och vilka skäl det finns för en lagreglering. Det bör även resoneras om alternativa lösningar på problemet än lagstiftning. Om det finns mindre ingripande alternativ för att uppnå det önskade syftet och för det fall mindre ingripande statlig styrning finns, varför man inte använder sig av dessa.¹²² Det är alltså av yttersta vikt att det finns en argumentation för att den föreslagna regleringen inte är mer omfattande än vad som är nödvändigt för att tillgodose de nationella intressen som åsyftats. Avslutningsvis kan nämnas att riksdagen alltid bör redovisa hur avvägningen gjorts mellan nationella värden och de värden som förverkligas genom kommunal självstyrelse.¹²³

En utgångspunkt i författningsarbete måste vara alternativa tillvägagångssätt till lagstiftning.¹²⁴ Bindande regler bör endast användas när det inte finns något bättre alternativ.

Det finns flera olika styrmedel för staten att använda för att uppnå viktiga nationella intressen.

Exempel på dessa är ekonomiska styrmedel, där staten beslutar om skatter, avgifter eller bidrag för kommunerna. Ett annat sätt att syra kommunalsektorn är ekonomisk utjämning.

Staten kan till exempel besluta om medfinansiering för forskning och kunskapsutveckling i kommuner utan att för den sakens skull besluta om bindande regler för hur finansieringen ska se ut.¹²⁵ Andra alternativa tillvägagångssätt kan vara handlingsplaner och överenskommelser mellan kommuner och staten. Man har till exempel kommit överens om att kommunmedborgare ska kunna söka välfärdsservice utanför den egna kommunen om denna

SOU 2007:10 s. 89.

Prop. 2013/14:136 Kommunal medfinansiering av viss forskningsinfrastruktur s. 34.

125

inte levereras inom utlovade tidsfrister i hemkommunen. Visar det sig dock att lagstiftning ändå är det enda lämpliga styrmedlet är det inte alltid säkert att helt ny lagstiftning är lösningen utan att gällande reglering inte fungeras som den ska. Många gånger finns det olika orsaker till att den gällande lagstiftningen inte är fullt tillfredställande. Det kan röra sig om att reglerna är för dåligt kända eller svårtydda. Andra orsaker kan vara att reglerna på ett reglerat område är allt för allmänt skrivna, dåligt samordnade eller föråldrade. Ett sätt att komma tillrätta med sådana problem är att förbättra informationen till kommunerna genom att ge ut informationsmaterial av olika slag, praxissammanställningar och liknande.¹²⁶ Statliga myndig-heter kan även förbättra sin direkta kommunikation och service till kommunerna för att underlätta att reglerna följs på ett korrekt sätt.

6.4 Analys

6.4.1 Proportionalitetsbedömningen

När den nya proportionalitetsprincipen infördes i regeringsformen 2011 var den egentligen inte något helt revolutionerande. Krav på en regelmässig prövning av självstyrelseintressena under lagstiftningsprocessen hade redan funnits sedan 1998 men då endast omfattat kommittéutredningar.¹²⁷ Även lagstiftning som innebär åliggande för kommunerna har länge omfattats av Lagrådets ordinarie granskningsförfarande.¹²⁸ Trots att dessa kontrollinstanser beslutade riksdagen att införa den nya proportionalitetsprincipen när regeringsformen reformerades som en tydlig markering av den kommunala självstyrelsens betydelse. Trots att två större utredningar av den kommunal självstyrelsen har gjorts de senaste årtionden har lagstiftaren i förarbeten till principen inte lyckats att precisera hur själva proportionalitets-bedömningen ska gå till. Varken i propositionen till bestämmelsen eller i Grundlags-utredningens förarbeten finner man en tydligare förklaring av tillvägagångssättet för bedömningen än att ”en regelmässig prövning av de kommunala självstyrelseintressena ska göras under lagstiftningsprocessen med tillämpning av en proportionalitetsprincip. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den”.¹²⁹ Det kan riktas stark kritik mot den här typen av otillräckliga förarbeten av den enkla anledningen att tillämpandet i praktiken blir oerhört

Statskontoret s. 71.

spretig om ens påtaglig, vilket blir tydligt när man studerar resultatet av lagstiftningen.¹³⁰ Statskontoret fick i samband med att den nya regeringsformen skulle träda i kraft, i uppgift att ta fram ett underlag för den proportionalitetsbedömning som 14 kap. 3 § RF innebar.

Rapporten som Statskontoret presenterade fungerar gott som ett komplement till bestämmelsen men jag hade heller sett den som en del av beredning till proportionalitets-principen. På så sätt hade rapportens innehåll inte bara blivit del av en mer betydelsefull rättskälla utan även kunnat utredas mer noggrant. Att ha underlaget från rapporten i förarbetet till proportionalitetsprincipen hade även givit lagstiftaren ett större incitament att tydligare utreda framtida proportionalitetsbedömningar av lagförslag som inskränker den kommunala självstyrelsen.