Arbetet inleds med att citera regeringsformens första paragraf vilken stadgar att det svenska folkstyret förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Frihet. Effektivitet. Demokrati. Alla är de ledord för den kommunala självstyrelsen. När begreppets utveckling tog fart i mitten av 1800-talet var det för att stärka tron på demokratin och lokalt inflytande. Lagstiftaren ville att regionala beslut fattades så nära medborgarna som möjligt och ansvaret för den offentliga förvaltningen överfördes därför successivt till kommunerna. Det hette att ”kommunerna sköter lokala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsen grund”. Principen stadfästes sedermera i grundlagen och en reglering utan dess like började ta form.
Den kommunala självstyrelsen. Begreppet som handlar om kommunernas grundlagsskyddade rätt till självbestämmande är allt annat än lättbegriplig. Det har gjorts flera försök genom tiderna att definiera principen, vilka gång på gång aldrig blir särskilt lyckade. I grund och botten syftar den kommunala självstyrelsen till att medborgarnas olikheter ska få genomslag i den offentliga förvaltningen. Kommunmedborgarna ska själva få vara med och påverka om deras skattemedel till exempel ska gå till ett nytt bibliotek eller missbruksvård, om man ska investera i idrottsverksamhet eller om kommunen ska gå i bräschen för miljöarbetet. Principen måste rimligen innebära att staten i möjligaste mån ska låta bli att bland sig i kommunernas verksamheter. Det måste vara just kommunernas handlingsfrihet och självbestämmande som lägger grunden för den kommunala självstyrelsen. För utan nyanser i den lokala förvaltningen skulle kommuner inte behövas, den offentliga verksamheten skulle istället kunna bedrivas i myndighetsform med uppdrag från staten. Men vad exakt får kommunerna besluta om?
I takt med att välfärdsstaten utvecklades fick kommunerna ett allt större ansvar för den offentliga förvaltningen. Det faktum att kommunerna har så många fler uppgifter än tidigare innebär att den kommunala självstyrelsen har fått en ökad betydelse och kommunerna ett bredare ansvarsområde. När det gäller reglering av den kommunala självstyrelsen är det så gott som omöjlig att fastställa exakt vads som omfattas, framförallt med tanke på att den politiska styrningen ständigt förändras. Det är med andra ord politikerna som indirekt påverkar hur utformningen av den kommunala självstyrelsen ser ut. Sverige som enhetsstat har valt att styrningen av den offentliga förvaltningen utgår ifrån riksdagen. Det är således alltid riksdagen som har sista ordet ifråga om beslut som rör den offentliga förvaltning, även om det rör lokala intressen. För att hitta en balans mellan stat och kommun har därför ett
ramverk av principer skapats. Utgångspunkten är att kommunerna får besluta över lokala angelägenheter så länge som de håller sig inom de uppsatta ramarna i kommunallagen. Vill staten på grund av något nationellt önskat intresse reglera kommunernas förvaltning måste så ske genom speciallagstiftning i form av vanlig lag. Sammanfattningsvis kan man säga att det är i den fria sektor som den kommunala självstyrelsen får sitt absoluta genomslag.
Det är i stort sätt omöjligt att införa specifika bestämmelser i grundlagen om vad som omfattas av den kommunal självstyrelsen. Det enda man kan vara säker på är att det aldrig säkert går att fastställa innebörden av kommunal självstyrelse, och kanske är det också tänkt så. Det är dock inte ovanligt att den kommunala självstyrelsen i lagstiftningsärenden ställs mot andra intressen och att det ibland uppstår en omfattande diskussion kring kommunernas krav på en lokal eller regional bestämmanderätt och nationella krav på en enhetlig reglering.
Lagstiftaren har därför valt att införa en proportionalitetsprincip i regeringsformen, som går ut på att det vid all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen ska prövas om skälen för den tänkta regleringen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär. Bestämmelsen är tänkt att fylla en viktig funktion till skydd för den kommunala självstyrelsen.
Lagstiftarens ändamål må vara ädla men har bestämmelsen givit nått verkligt skydd för kommunerna? Om man utgår ifrån att lagstiftaren faktiskt bara ville åstadkomma en ordning som innebar att intresset av den kommunala självstyrelsen under beredningen av lagförslag regelmässigt ställs mot de intressen som ligger bakom lagförslaget, kan man påstå att ändamålet har uppfyllts. Alla de sex propositioner som omfattats av studien har, om än bristfälligt, trots allt berört den kommunala självstyrelsen. Det är möjligt att diskussionerna på departementen och i riksdagssalarna inte tydligt nog återspeglas i regeringens skrivna propositioner. Kanske har regeringen utgått ifrån att det räcker att bara nämna den kommunala självstyrelsen i sina lagförslag. Oberoende av detta kan jag påstå att den nya proportionalitets-principen har givit liv till en debatt om inskränkningar av den kommunala självstyrelsen som kanske tidigare inte existerade. En positiv effekt av införandet av den nya proportionalitets-principen har blivit att förslag till ny lagstiftning som inskränker på den kommunala självstyrelsen nu genomgår en allt hårdare granskning innan den stiftas. Motivering av inskränkningarna har blivit viktigare, alternativa tillvägagångssätt utreds och den minst ingripande åtgärden bör väljas. Tillsammans med Statskontorets underlag för vad som bör ingå i proportionalitetsbedömningen har den kommunala självstyrelsen fått ett starkare skydd.
Tar man instället utgångspunkt i ett pragmatisk perspektiv har lagstiftningen misslyckats totalt. Tanken med proportionalitetsprincipen måste rimligen varit att skydda kommunerna från statlig inblandning av kommunala angelägenheter, men utan någon domstolskontroll av proportionalitetsbedömningens efterlevnad är det omöjligt att påstå att syftet har uppnåtts. Jag vågar påstå att proportionalitetsprincipen med ett sådant synsätt i det närmast bara blir en markering av den kommunala självstyrelsen snarare än ett verkligt skydd. Men varför har lagstiftaren valt att inte låta principen bli föremål för domstolsprövning. Bekymrande nog förklarar inte lagstiftaren detta utan menar endast att det är av avgörande betydelse att den slutgiltiga bedömningen görs av riksdagen. En orsak till detta kan vara att bedömningar av självstyrelseintressena i praktiken blir olika beroende på den politiska uppsättning riksdagen har. Den gränsdragning som prövningen av proportionalitetsprincipen innebär bli därför i det närmaste en fråga av politisk karaktär snarare än juridisk, och lämpar sig därmed dåligt för domstolsprövning. Paradoxalt nog kan man fråga sig om det är rimligt att tolkning av grundlagen, till skillnad från vanlig lag, utförs av den för tillfället politiska maktinnehavaren.
Kan rättssäkerheten och skyddet för den kommunala självstyrelsen garanteras i sådant fall.
Trots att det i arbetet har lyfts fram många svar kvarstår likväl intressanta delar i frågeställningen som inte varit möjliga att klarlägga. Att proportionalitetsprincipen ska tillämpas när lagförslag som kan komma att inskränka den kommunala självstyrelsen är givet, men en essentiell fråga kvarstår outredd. Efter vilka regler bedömer man om ett lagförslag kan komma att inskränka den kommunala självstyrelsen. Med andra ord, hur vet man om proportionalitetsprincipen överhuvudtaget är aktuell att tillämpa? Det blir ännu en gång upp till riksdagens godtycklighet att bedöma denna omständighet. En möjlig risk är att regeringen och riksdagen i praktiken kan komma att undgå att tillämpa proportionalitetsprincipen genom att påstå att framlagda lagförslag inte inverkar på den kommunala självstyrelsen överhuvudtaget. En annan risk är att lagförslag röstas igenom trots hård kritik beträffande inskränkning av den kommunala självstyren, men där riksdag och regering kan hävda att förslaget har varit tillräckligt motiverat.
Den kommunala självstyrelsen och proportionalitetsprincipen. Med ett otydligt och mångfacetterat begrepp och utan någon verklig förankring i formella regler blir den kommunala självstyrelsen inte mer ett honnörsord, och precis som arbetet påvisar finns det mycket att kritisera beträffande den nya proportionalitetsprincipen. Att det svenska statsskicket helt klart är beroende av ett lokalt beslutsfattande som ligger nära medborgarna hyser det inga tvivel om. Den offentliga makten i Sverige utgår från folket och förverkligas genom den kommunala självstyrelsen. Jag kan därför tycka det vara aningen stötande att riksdagen som vill accentuera ett starkare skydd för den kommunala självstyrelsen samtidigt inte ger den det skydd som behövs för att kunna hävda den på riktigt.
Avslutningsvis kan man kan fråga sig om proportionalitetsprincipen gett den effekt som lagstiftaren åsyftat? Både ja och nej. Bestämmelsen är tveklöst för vagt utformad och ger inget direkt något konkret skydd för den kommunala självstyrelsen. Visserligen är lagstiftaren nu tvingad till att rent formellt utreda och presentera inverkan av en inskränkning i den kommunala självstyrelsen, men något förbud mot att realisera en sådan inskränkning existerar överhuvudtaget inte. Med andra ord vågar jag påstå att regeringsformens nya proportionalitetsprincip är en tandlös tiger.