Privata utförare av kommunal verksamhet

7.7.1 Proposition 2013/14:118

Regeringen förslår att det införs en uttrycklig skyldighet för kommuner att kontrollera och följa upp verksamhet som bedrivs av privata utförare. Vidare ska fullmäktige för varje mandatperiod anta ett program med övergripande mål och riktlinjer för kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare.¹⁵⁶ I JO:s remissvar konstateras att genomförandet av förslaget kommer leda till vissa konsekvenser för den kommunala självstyrelsen och kritik riktas mot att utredningen allt för knapphändigt berör frågan om den kommunala självstyrelse.¹⁵⁷

Regeringen instämmer i JO:s kritik och utvecklar till följd därav konsekvensanalysen för den kommunala självstyrelsen och menar att förslaget om skärpning av kravet på kontroll och uppföljning innebär en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Därutöver medger

Lagrådets yttrande i protokoll vid sammanträde 2013-05-14 s. 2.

154

Ibid. s. 3.

155

Prop. 2013/14:118 Privata utförare av kommunal verksamhet s. 1 f.

156

Justitieombudsmannen; yttrande, Dnr., R76-2013, s. 2.

157

regeringen att kravet på att fullmäktige ska anta ett program med mål och riktlinjer för sådana kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare är en ny uppgift som även den utgör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Lagförslaget motiveras dock med att medborgarnas berättigande förväntningar på att kommuner aktivt och strategiskt följer upp att de kommunala angelägenheterna som överlämnats till privata utförare sköts på ett tillfredställande sätt är central ur ett kommunaldemokratiskt perspektiv. Det medborgerliga intresset av insyn i verksamhet som finansieras av skattemedel måste i detta fall bedömas väga över den mycket begränsade inskränkning i självstyret som förslaget innebär.¹⁵⁸

Regeringen nämner även att den nya regleringen inte endast ålägger kommunerna att kontrollera och följa upp de privata utförare, utan även hur detta ska ske. Enligt regeringen är fullmäktigeprogrammet en nödvändighet för att tydligt koppla ihop uppföljning och kontroll med frågan om allmänhetens insyn. Eftersom det ankommer på kommunerna själva att utforma dessa program måste det anses att den minst ingripande åtgärden för den kommunala självstyrelsen har valts. Vidare har regeringen, utifrån utredningens arbete, kunnat konstatera att det i dagsläget finns brister i kommunernas kontroll och uppföljning. Mot bakgrund av detta får den inskränkning som skärpningen innebär enligt regeringens bedömning vara av begränsad omfattning.¹⁵⁹

7.7.2 Konstitutionsutskottet 2013/14:KU41

Utskottet anser att det är bra att uppföljningen och kontrollen av privata utförare förbättras och att allmänhetens insyn i privata utförares verksamhet ökar. Utskottet tillstyrker därför lagförslagen i propositionen.

7.7.3 Lagrådets yttrande 2014-02-04 Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

Prop. 2013/14:118 s. 87 f.

158

Ibid. s. 88.

159

7.8 Analys

7.8.1 Proportionalitetsbedömningens efterlevnad

I förarbetena till 2011 års regeringsform beskrev Grundlagsutredningen och regeringen den nya proportionalitetsprincipen som ett efterlängtat och starkt skydd för den kommunala självstyrelsen. Det huvudsakliga syftet med principen var att man tydligt markerade betydelsen av den kommunal självstyrelsen och att stor hänsyn skulle tas till kommunerna när inskränkningar av den planerades. Lagstiftarens vilja var inte bara att på detta sätt åstadkomma en regelmässig prövning av de kommunala självstyrelseintressena under lagstiftningsprocessen utan samtidigt ge riksdagen ett bättre beslutsunderlag vid bedömningen av olika förslags konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.

I avsnitten ovan studerades sex propositioner från regeringen under de senaste fyra åren.

Utgångspunkten för studien har varit att undersöka lagförslag som på något sätt påverkar den kommunala självstyrelsen för att kunna dra slutsatser kring efterlevnad och tillämpning av den proportionalitetsprincip som nu finns i regeringsformen. Inledningsvis kan konstateras att alla de propositioner som varit föremål för studien på något sätt berört förslagets inverkan på den kommunala självstyrelsen. Den nya proportionalitetsprincipen har i detta avseende onekligen fått effekt av att vara en återkommande komponent i de propositioner som regeringen lägger fram. Något som dock är anmärkningsvärt är skillnaden mellan varje enskild proposition ifråga om omfattningen av utredningen. Från att man i ett antal förslag genomfört relativt djupgående och kvalitativa analyser av inverkan på den kommunala självstyrelsen, till att man i andra analyser endast nämner orden kommunal självstyrelse. Tar man steget längre och tittar på vilka typer av lagförslag som har en mer kvalitativ utredning går det att urskilja åtminstone tre olika grupper. Det rör sig framförallt om detaljreglerad, kontroversiell och kostsam lagstiftning. Gemensamt för dessa typer är att de tenderar att uppfattas som oerhört politiska och nästintill personliga för kommunerna. Det rör sig ofta om förslag som påverkar de lokala kommuninvånarna mer direkt. Detaljreglerad lagstiftning kan tänkas inkräkta på den kommunala självbestämmanderätten på det vis att staten anser sig bättre veta hur lokala angelägenheter ska styras. En naturlig följd blir därav att lagstiftaren noggrant överväger det minst ingripande alternativet till att detaljreglera den kommunala förvaltningen i kommunerna. I propositionen ”Privata utförare av kommunal verksamhet”

pekade många remissinstanser på att förslaget inverkade på den kommunala självstyrelsen i allt för hög grad genom att införa skyldigheter för kommunerna att fastställa särskilda

program för uppföljning och kontroll av privata utförare. I det här fallet blev lagstiftaren skyldig att tydligt motivera på vilket sätt som den minst ingripande åtgärden för den kommunala självstyrelsen hade valts.

På liknade sätt kan jag konstatera att kontroversiell lagstiftning kräver att de intressen som förslaget avser att uppfylla tydligt redogörs och att inskränkningar av den kommunala självstyrelsen grundligt motiveras. Här kan propositionen om ”Kommunalt mottagande av ensamkommande barn” tjäna bra som ett exempel. Beslutanderätten att ta emot ensamkommande flyktingbarn har länge ansetts tillhöra kommunerna, eftersom att det är en uppgift som både administreras av kommunerna och som påverkar deras ekonomi. Systemet med mottagandet har fungerat precis som det är tänkt i enlighet med den kommunala självstyrelsen, det vill säga varje kommun har själv fått bestämma om den ska ta emot barn eller inte. Regeringens förslag om att Migrationsverket istället ska kunna tvinga kommuner att ta emot ensamkommande barn är inte bara ett förslag av ideologisk art utan det innebär även en ökad kostnad för den enskilda kommunen. Ett förslag av denna karaktär kan sägas ligga i en känsligt del av det politiska spektrumet och har därför medvetet motiverats väldigt tydligt i regeringens proposition. Avslutningsvis kan man genom att studera propositionen ”Stärkt stöd och skydd för barn och unga” konstatera att lagförslag som innebär väldiga kostnadsökningar för kommunerna tenderar att utredas och motiveras mer noggrant.

Vidare går det att konstatera att det inte i alla propositioner som studerats och som omfattas av proportionalitetsprincipen tillämpar bestämmelsen på det sätt som lagstiftaren har tänkt sig. I lagförlag som en överväldigade majoritet står bakom tenderar motivering av inverkan på den kommunala självstyrelsen att fattas. I propositionen ”Upphävande av kravet på sterilisering för ändrad könstillhörighet” som en en betydande majoritet stod bakom framförde SKL kritik i fråga om bristande utredning av förslagets konsekvenser för kommunerna. Denna kritik bemöttes överhuvudtaget inte av regeringen. Det kan inte vara lagstiftarens intention att proportionalitetsprincipen inte behöver tillämpas för de fall lagförslag har stöd av en betydande majoritet, utan istället ska gälla för alla förslag som påverkar den kommunala självstyrelsen. Bristen på noggranna utredningar kan till exempel leda till att förlagen inte utformas på det minst ingripande sätt som är möjligt.