6. Proportionalitetsprincipen
6.2 Motiven till proportionalitetsprincipen
6.2.1 Självstyrelsekommittén
År 1995 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté för att utreda behovet av ett starkare grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen. Kommittén fick bland annat i uppdrag att 79 utreda hur principen för den kommunala självstyrelsen föreföll sig i samband med ny lagstiftning som berörde kommunerna. Uppdraget presenterades i betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129).
Kommittén konstaterade inledningsvis att det inte var ovanligt att den kommunala självstyrelsen i lagstiftningsärenden eller vid annan normgivning ställdes mot andra intressen, såsom medborgarnas rätt till likvärdig service, jämställdhet och rättvisa. Diskussion kring avvägningen mellan kommunernas rätt till lokalt självbestämmande och nationella krav på en enhetlig reglering uppstod inte sällan. Kommittén ansåg dock att konsekvenserna för den
Prop. 2009/10:80 s. 212.
78
Kommittédirektiv 1994:87.
79
lokala självstyrelsen i lagstiftningsärenden inte alltid blev föremål för sådana noggranna överväganden som vore önskvärda. Kommittén menade att medborgarnas rätt till ett lokalt självstyre vägde tungt för det demokratiska folkstyret i Sverige och att den kommunala självstyrelsen, vid nationella och lokala motstående intressen, alltid skulle tillmätas en reell innebörd i normgivningssammanhang. 80
I utredningen förde Självstyrelsekommittén fram förslaget om att införa en ny bestämmelse i regeringsformen, vilken var utformad på sådant sätt att ”Vid all normgivning rörande kommunerna […] skall principen om kommunal självstyrelse tillmätas särskild betydelse.” 81 Bestämmelsen syftade till att tvinga riksdagen att överväga konsekvenserna av föreslagen normgivning innan ett lagförslag fastställdes. Med normgivning avsåg kommittén beslutande av föreskrifter som blir bestämmande för myndigheters, enskildas och andras handlande.
Bestämmelsen skulle även vara obligatorisk att tillämpa för alla normbildande instanser, och således omfatta utöver riksdagens och regeringens föreskrifter, bland annat även statliga myndigheters föreskrifter. Kritik kan riktas mot hur bestämmelsen var utformad beträffande 82 den allmänt formulerade definitionen ”tillmätas särskild betydelse”. Många remissinstanser frågade sig vart gränsen för en begränsning av den kommunala självstyrelsen skulle gå, och hur långt principen om kommunal självstyrelse sträcker sig. 83
Vidare föreslog kommittén inte bara att bestämmelsen skulle vara tvingande att tillämpa för alla de normgivande instanser. Den skulle dessutom utformas på ett sådant sätt att i det fall en tilltänkt reglering skulle innebära en begränsning av den kommunala självstyrelsen, och om regleringen inte motiverade intrånget, skulle den överhuvudtaget inte få stiftas. En sådan 84 utformning av bestämmelsen skulle med all sannolikhet leda till mängder av rättsprövningar i domstol och i praktiken skapa mer förvirring än klarhet till principen om den kommunala självstyrelsen. Utredningen ledde dock aldrig till någon lagändring av regeringsformen på grund av sin allt för vagt formulerade lagtext, men kom däremot att lägga en god grund för framtida utredningar på området. 85
SOU 1996:129 s. 199, Statskontoret s. 35 f.
84
SOU 2007:93 s. 56.
85
6.2.2 Grundlagsutredningen
Regeringen bemyndigade 2004 statsrådet Pär Nuder att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté, den så kallade Grundlagsutredningen, med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen. Grundlagsutredningen tillsatte i sin tur en expertgrupp som fick 86 i uppgift att utreda grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen. Expertgruppens arbete ledde sedermera fram till rapporten Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd (SOU 2007:93). I rapporten föreslog expertgruppen att det lagförslag som Självstyrelse-kommittén sedan tidigare presenterat — tillämpning av en proportionalitetsprincip — skulle implementeras i den nya versionen av regeringsformen. Expertgruppens förslag till proportionalitetsprincip var i stort sett identiskt med Självstyrelsekommittén förslag, men utformades ändock på ett alternativt sätt;
”En inskränkning i den kommunala självstyrelsen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.” 87
Förslaget till bestämmelsen utformades medvetet tvingade för att ge kommunerna ett sådant starkt skydd som möjligt ifrån statlig inblandning av kommunala angelägenheter.
Expertgruppen hade i sin utredning utgått ifrån Lagrådets skarpa kritik mot författnings-förslaget som ansågs innebära alltför långtgående inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Utredningen med förslaget om en proportionalitetsbedömningen lämnades 88 över till Grundlagsutredning som varken prövade eller tog ställning till det.
Grundlagsutrednings utredning till den nya regeringsformen kom sedermera att presenteras 2008 i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125). Grundlagsutredningen föreslog att en ny bestämmelse skulle införas i regeringsformen, vilket skulle medföra att en regelmässig prövning av de kommunala självstyrelseintressena alltid skulle ske vid varje lagstiftningsförslag som kunde komma att inskränka den kommunala självstyrelsen.
Grundlagsutrednings förslag skiljde sig från den som Självstyrelsekommittén hade föreslagit på så sätt att bestämmelsen inte gjorde sig beroende av tolkningen, av den i grundlagen icke fastställda innebörden av kommunal självstyrelse. Istället klargjordes i betänkandet att all 89
SOU 2008:125 s. 10.
86
SOU 2007:93 s. 57.
87
Ibid. s. 55, SOU 2008:125 s. 538, Statskontoret s. 35.
88
Ibid.
89
typ av kommunal verksamhet, både den fria sektorn enligt KomL och den specialreglerade som följer av annan lag, skulle omfattas av den nya proportionalitetsbedömningen. En annan 90 stor skillnad var att bestämmelsen var fakultativt utformad och att proportionalitets-bedömningar således inte i efterhand kunde bli föremål för lagprövning i domstol.
Grundlagsutredningen ansåg att den slutgiltiga bedömningen om att proportionalitetskravet var tillgodosett, måste göras av riksdagen i samband med att den tar ställning till förslaget.91
Regerings förslag till bestämmelsen om en ny proportionalitetsbedömning lämnades i propositionen En reformerad grundlag (Prop. 2009/10:80). Förslagets formulering överensstämde ordagrant med Grundlagsutrednings förslag;
”En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.”92
Regeringen markerade i författningskommentaren till bestämmelsen att regleringen är fakultativ och att riksdagens bedömning i proportionalitetsfrågan inte kan bli föremål för lagprövning i efterhand. 93
Förlaget har fått utstå mycket kritik inte bara från remissinstanserna som bland annat meddelat att bestämmelsen i och med sin fakultativa karaktär blir helt verkningslös och omöjlig att följa upp utan lagprövning. I Uppsala, Luleå och Östersunds kommun har det framförts synpunkter på att lagtexten med hänsyn till ändamålet ska byta ut ”bör inte” mot
”får inte”. SKL har även synpunkter på att lagtexten för att uppnå syftet med bestämmelsen 94 bör byta ut ”bör inte” mot ”får inte” eller ”får aldrig”. Genom undersökningar i doktrinen 95 har man kunnat konstatera att grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen i praktiken varit helt verkningslös och att det inte existerar några rättsliga gränser för riksdagens möjligheter att inskränka den. Från andra håll riktas kritik mot att problemet med systemet 96 är att riksdagen både lägger fram förslagen till ny lagstiftning och samtidigt bedömer om förslagen är förenliga med grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen. 97
SOU 2008:125 s. 537.
Nergelius Joakim, Svensk statsrätt, 2006, s 36 f.
96
Torngren Håkan, Den kommunala självstyrelsen ur ett rättsligt perspektiv, 2004, s. 59 f.
97
6.2.3 Lagrådet
Lagrådet har som remissinstans i tidigare yttranden gjort ett antal principiella uttalanden om den kommunala självstyrelsen och grundlagen. Dessa kan sägas bilda en konstitutionell praxis för regleringen av den kommunala självstyrelsen. Det har i samband med dessa yttranden riktats hård kritik mot författningsförslag, som av Lagrådet ansetts innebära otillbörliga inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Lagrådet har uttalat att ett synsätt som kan 98 ligga nära till hands när man diskuterar huruvida föreslagna lagbestämmelser inskränker på den kommunala självstyrelsen, är att undersöka om syftet med bestämmelserna kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. 99 Tanken skulle vara att om olika möjligheter finns att nå samma mål ska riksdagen av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den som lägger minst band på kommunernas självbestämmanderätt.100 Man kan se det som en proportionalitetsprincip som motsvarar den som kommer till uttryck i 2 kap. 21 § RF och som avser begränsningar i grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter.101 En sådan princip skulle även överensstämma med EG-rätten och den europeiska konventionen beträffande skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.102 Det bör i övrigt tilläggas att Lagrådet framhållit att gränsdragningen för den kommunala självstyrelsen i det närmaste blir en fråga av politisk klang snarare än en rättslig fråga.103
Som tidigare nämnt har Lagrådet en grundlagsstadgad uppgift att granska och yttra sig över lagförslag. Sedan ikraftträdandet av 2011 års regeringsform omfattar Lagrådets yttrande även lagförslag som innebär åligganden för den kommunala sektorn 8 kap. 21 § 2 st. p. 5 RF.
Denna bestämmelse kan sägas vara en del av den proportionalitetsbedömning som utförs när riksdagen tar ställning till ett lagförslag som omfattats av proportionalitetsprincipen. Vid den bedömning föreligger Lagrådets yttrande som en del av bedömningsunderlaget.104
SOU 2008:125 s. 538.
98
Prop. 2000/01:36 Sjukhus med vinstsyfte s. 30 f.
99
Prop. 1991/92:170 Regeringens proposition om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) s.
103
161 ff.
SOU 2008:125 s. 539.
104
6.2.4 Statskontoret
Statskontoret är en myndighet som på uppdrag av regeringen gör utredningar och utvärderingar inom alla sektorer. Statskontorets rapporter används för att effektivisera och ompröva den statliga verksamheten i syfte att bidra till förvaltningspolitikens utveckling. I samband med att den nya proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § RF skulle träda i kraft gav regeringen i uppdrag till Statskontoret att utreda hur bestämmelsen skulle tillämpas i praktiken. Vilka avvägningar behövdes göras och vilka konsekvenser kunde bli aktuella var några av de frågeställningar som myndigheten behövde utreda. Statskontorets utredning resulterade sedermera i ett missiv som fick namnet Kommunalt självstyre och proportionalitet.
I rapporten föreslog Statskontoret en 2-stegs bedömning av lagförslag som kunde tänkas inskränka den kommunala självstyrelsen. 2-stegs bedömning skulle användas för att säkerställa att syftet med proportionalitetsprincipen uppfylldes. Många av övervägandena härstammar från kommittéförordningen105 som sedan slutet av 1990-talet har gällt för utredningar av lagförslag. Det ska i sammanhanget nämnas att Statskontorets uttalanden inte har någon formell juridisk status och tjänar därav endast som riktlinjer för statliga utredningar.106 Tillvägagångssättet för bedömningen presenteras mer ingående under avsnitt 6.3.
Statskontoret menade på, att för att klara av de offentliga åtaganden som åligger staten, krävs att ett visst mått av lokal självstyrelse föreligger.107 Många gånger finns det dock nationella värden som kolliderar med principen om kommunal självstyrelse av olika anledningar.108 Det kan vara betydande värden som demokrati, rättssäkerhet och likvärdighet. Det är därför viktigt att nationella intressen inte förbjuds att inskränka den lokala självstyrelsen på ett så minst ingripande sätt som möjligt. Detta för att i möjligaste mån uppnå de ändamål som syftar till ett nationellt och grundläggande medborgarskydd.109
Se avsnitt 5.4.
105
Statskontoret s. 63.
106
Ibid. s. 37.
107
SOU 2007:10 s. 89.
108
SOU 2000:85 Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning s. 158 ff.
109
6.2.5. Nationella motstående intressen
Den lokala självstyrelsen bygger vidare på att alla medborgare ska ha rätt till samma demokratiska rättigheter och inflytande. Den kanske mest grundläggande rättigheten är rösträtten. Det är till exempel därför fastlagt i lag hur valsystemet till kommunfullmäktige ska se ut. Utöver det föreligger andra nationella intressen som inte bör ifrågasättas med anledning av att de är minimirättigheter som existerar för att försäkra varje medborgare ett grundläggande etiskt skydd. Exempel på sådana är rätten till likabehandling, legalitetsprincipen och skydd mot diskriminering. Men även insyn i offentlig verksamhet och möjlighet till överklagan får anses vara nationella skyddsvärda intressen. 110
En likvärdig samhällsservice för alla medborgare, oavsett vart man bor, kan vara av nationellt intresse och som därav motiverar inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Det behöver dock inte betyda att staten måste inför tvingande lagstiftning för alla kommuner att bedriva lokal verksamhet på identisk sätt. Olika former av reglering kan användas för att skapa ett nationellt likvärdigt skydd, som till exempel ett golv för ersättningsnivåer, garantier för hälso- och sjukvård och tak för avgiftstaxor. 111
Ett problem som ofta uppstår och inte sällan skapar debatt är svårigheten att fastslå vad som omfattas av begreppet nationella intressen. Områden som ofta beskrivs som särskilt känsliga för ansvarsuppdelning är sjukvårds-, utbildnings- och transportsektorn. Delar av dessa områden har på senare tid till större del lagts över på regional beslutsnivå i landstingen för att skapa en mer likvärdig men lokalt styrd förvaltning. Lite överraskande har staten även överlåtit ansvaret helt till kommunerna för att bedriva den lokala förvaltningen av nationella intressen som bl.a. skola, äldresjukvård och omsorg för utvecklingsstörda och handikappade. 112
Statskontoret s. 37.
110
Ibid. s. 38.
111
SOU 2000:85 s. 124.
112