Regionalpolitikens praktik
-‐ En undersökning av glesbygdsstödet och dess implementering i Västmanlands län mellan 1980 och 1989.
Johan Öhlin
Magisteruppsats
Ekonomisk historiska institutionen
Uppsala Universitet
Regionalpolitikens praktik Johan Öhlin
Magisteruppsats i Ekonomisk historia VT 2014
Handledare: Professor Jan Ottosson Examinator: Professor Lars Fälting
Abstract
Denna uppsats behandlar utvecklingen av glesbygdsstödet och dess implementering i Västmanlands län mellan 1980 och 1989. Syftet är att undersöka beslutsprocesserna som föregick besluten på central nivå och hur dessa beslut implementerades i på lokal nivå. Undersökningen av de centrala beslutsprocesserna baserar sig främst offentliga utredningar, utredningar gjorda inom departementen och riksdagstryck. Det empiriska material som har använts för att undersöka implementeringsprocessen är de ansökningshandlingar om glesbygdsstöd som inkom till Regionalekonomiska enheten vid länsstyrelsen i Västmanlands län. De centrala beslutsprocesserna analyseras utifrån institutionell teori för att kunna förklara de förändringar som skett över tid.
Implementeringsprocessen analyseras utifrån Lennart Lundqvists processmodell.
Slutsatserna är bland annat att policyarbetet kring glesbygdsstödet under hela tidsperioden skedde på central nivå utan nämnvärd påverkan från utomstående intresseorganisationer. Trots detta hade de centrala beslutsfattarna relativt litet inflytande över implementeringen av besluten, som sköttes självständigt av respektive länsstyrelse.
Keywords: glesbygdsstöd, regionalpolitik, glesbygd, omregleringar, beslutsprocesser, Västmanland, länstyrelsen i Västmanlands län.
Innehållsförteckning
Inledning... 6
Syfte och frågeställning... 6
Avgränsning ...6
Metod och källmaterial ...7
Tillvägagångssätt ...8
Tidigare forskning och teoretiska utgångspunkter...11
Institutionell teori...12
Regionalpolitisk forskning ...19
Regionalpolitik ...25
Den stora regionalpolitiken...26
Den lilla regionalpolitiken ...26
Glesbygdsstödet byggs upp ...31
Glesbygdsdelegationen ...38
Glesbygdsstödet ...44
Stödområden...44
Stödens villkor ...45
Stöd till företag ... 46
Stöd till kommersiell service ... 47
Stöd till intensifierade kommunala sysselsättningsinsatser (IKS) ... 48
Samhällelig service... 48
Glesbygdsstödets praktik ...50
Västmanlands län ...50
Länsstyrelsens arbete och mottagarnas uppfattningar ...53
Kvantitativ sammanfattning ...55
Kvalitativ sammanfattning...60
Stöd till kommersiell service i glesbygd samt driftstöd -‐ Lars Linberg Livs AB... 61
IKS ... 62
Investeringar vid företag i glesbygd... 63
Bedrägeri... 67
Slutsatser ...69
Otryckta källor ...75
Västmanlands länsstyrelses arkiv (VLA)... 75
Övriga tryckta källor ... 76
Litteratur...76
Appendix 1 ...81
Appendix 2 ...95
Länsstyrelsernas roll... 95
Företagarföreningar och utvecklingsfonderna... 97
Figurförteckning
FIGUR 1: KARTA ÖVER SVERIGE MED STÖDOMRÅDESINDELNING. ...45
FIGUR 2: BEFOLKNINGSUTVECKLING I VÄSTMANLANDS LÄN MELLAN 1968 OCH 1990. ...51
FIGUR 3: BEFOLKNINGSUTVECKLING I SURAHAMMARS KOMMUN MELLAN 1968 0CH 1990. ...51
FIGUR 4: BEFOLKNINGSUTVECKLING I FAGERSTA KOMMUN MELLAN 1968 OCH 1990...52
FIGUR 5: BEFOLKNINGSUTVECKLING I HALLSTAHAMMARS KOMMUN MELLAN 1968 OCH 1990...52
FIGUR 6: TOTALA ANTALET ANSÖKNINGAR FÖR HELA PERIODEN FÖRDELADE PÅ STÖDFORMER...55
FIGUR 7: ANTAL ANSÖKNINGAR PER ÅR...56
FIGUR 8: FÖRDELNING AV BESLUTADE STÖDMEDEL PÅ SUBVENTIONSTYP OCH ÅR, EXLV. KREDITGARANTIER...56
FIGUR 9: AVSLAGNA OCH GODKÄNDA ANSÖKNINGAR OM STÖD TILL FÖRETAG FÖR HELA PERIODEN. ...57
FIGUR 10: AVSLAGNA OCH GODKÄNDA ANSÖKNINGAR OM STÖD TILL KOMMERSIELL SERVICE FÖR HELA PERIODEN. ...57
FIGUR 11: FÖRDELNING AV STÖDTYPER UNDER STÖD TILL KOMMERSIELL SERVICE I GLESBYGD...58
FIGUR 12: TOTALT ANTAL STÖD FÖR HELA PERIODEN FÖRDELADE PÅ KÖN OCH KOMMUNER. ...59
FIGUR 13: TOTALA ANTALET ANSÖKNINGAR OM STÖD TILL KOMMERSIELL SERVICE FÖRDELAT PÅ KÖN. ...60
Tabellförteckning TABELL 1: PROCESSMODELLENS FEM STADIER... 9
TABELL 2: STÖD TILL FÖRETAG I GLESBYGD...47
TABELL 3: STÖD TILL KOMMERSIELL SERVICE...48
TABELL 4: BEVILJADE AVSKRIVNINGSLÅN FÖR STÖD TILL FÖRETAG I GLESBYGD, FASTA PRISER. ...58
TABELL 5: KPI 1980 -‐ 1989 & 2013. ...81
TABELL 6: FÖRTECKNING AV PRIMÄRMATERIAL I...82
TABELL 7: FÖRTECKNING AV PRIMÄRMATERIAL II. ...89
Inledning
Den svenska välfärdsstatens rationalitet kan starkt ifrågasättas men inte dess ambitionsnivå. Den centralistiska och planerande svenska staten sökte under stora delar av efterkrigstiden vägar att förbättra levnadsstandarden för sina invånare med varierande resultat. Den svenska staten var aldrig en monolit med ett tydligt mål utan istället ett lapptäcke av intressegrupper, statliga, kooperativa och privata, som alla i någon mån verkade för sina egna individuella mål och möjligheterna till överblick och sammanhållning var lika små som nu. Under 1950-‐talet tillkom uppgiften att ge alla invånare en likvärdig samhällsservice var de än bodde. Denna nya uppgift var ett uttryck för folkhemstanken men när välfärdsstaten ständigt utvidgade sig började målet blir svårare och svårare att uppnå. Ett flertal reformer och program utformades för att sprida ut tillväxt och välfärd över landet. Vissa av dessa åtgärder kom att räknas till regionalpolitiken, ett politikområde som förändrades genom åren för att möta sin tids problem men också på grund av institutionella förändringar som påverkade samhällsstyrningen.
Syfte och frågeställning
Syftet med uppsatsen är att undersöka beslutsprocessen kring glesbygdsstödet och implementeringen i Västmanlands län under perioden 1979 -‐ 1989. De frågor som ska besvaras är följande:
-‐ Vad var syftet med glesbygdsstödet?
-‐ Vilka intressegrupper och policymakare var centrala?
-‐ Ledde implementeringen till att syftet med glesbygdsstödet uppfylldes?
Avgränsning
Undersökningens avgränsning beror på att det var i och med riksdagens beslut om proposition 1978/79:112 som glesbygdsstödet fick den ungefärliga form som det kom ha ända in på 1990-‐talet. Anledningen till den geografiska indelningen är flera. För det första var det länsstyrelserna som kom att få huvudansvaret för handläggningen av stöden och därför kan länen betraktas som en enhet. För det andra är Västmanland intressant på grund av att skillnaderna mellan kommunerna inom länet var och är stora.
Områdena kring mälarkusten med Västerås som centrum var en del av den expansiva Mälardalsregionen medan kommuner som Fagersta och Norberg var typiska bruksorter.
Att avgränsa vad som är att betrakta som regional-‐ eller glesbygdsstöd är inte helt självklart. I SOU 1970:3 resonerar utredarna kring att all ekonomisk och social politik har en inverkan på den rumsliga fördelningen av näringslivet och befolkningen i samhället går att klassificera som regionalpolitik. De kommer till slutsatsen att en metod för avgränsning kan vara att till regionalpolitiken endast räkna sådan politik som har ett uttalat syfte att främja regionalpolitiska mål.1 Denna funktionella avgränsning passar den föreliggande undersökningen men har också sina problem. I en större undersökning av regionalpolitik blir denna avgränsning väldigt svår att följa av främst två skäl. Det ena är att subventioner som sorteras under regionalpolitiken också finns i identisk eller något modifierad form inom andra subventionskategorier samt att de i vissa fall sorterats under regionalpolitiken och ibland inte. Det främsta skälet är att genom att använda sig av avgränsningen följer man också den avgränsningen som gjorts av policymakarna. Det är viktigt att ha det i tankarna när man som läsare sätter sig in i ämnet att regionalpolitiken bara var en del i en mycket större subventionsapparat som ofta var obunden av geografiska begränsningar.
Metod och källmaterial
De tre frågorna som ska besvaras i denna uppsats är tätt förknippade med varandra men kräver olika angreppssätt för att kunna besvaras helt. De två sista frågorna kommer att besvaras genom en analys av de politiska beslutsprocesserna under 1970-‐talet som var centrala för hur glesbygdstödet fungerade under 1980-‐talet. Genom att använda statsvetaren Lennart Lundqvists processmodell kommer besluten kunna skildras från idé till färdig reform.2 Den första frågan, vad som var själva syftet med glesbygdspolitiken kräver en utförligare analys av en längre tidsperiod och en annan förklaringsram. Regionalpolitiken och glesbygdspolitikens utveckling i synnerhet kommer därför att diskuteras utifrån olika aspekter inom institutionell teori och new institutional economics.
1 SOU 1970:3. S 138.
2 Lundqvist, Lennart (1992), Förvaltning, stat och samhälle. Lund: Studentlitteratur. Jag har tidigare använt mig av Lidqvists modell i en undersökning av avknoppningsbesluten av vårdcentraler och äldrevård i Stockholms landsting och Stockholms kommun, se Öhlin, Johan (2013), Avknoppningar – Privatiseringar i Stockholms läns landsting och Stockholms kommun 2006 – 2008. Uppsala:
Kandidatuppsats.
Bland det material som kommer användas i undersökning finns flera utredningar av regionalpolitiken som gjorts från 1960-‐talet och framåt. Dessa har, trots kritiken mot metodvalen, varit grundliga i undersökandet av källorna att de är oproblematiska att använda som bakgrund.3 För att beskriva det övergripande historiska skeendet såväl som beslutsprocessernas initierings-‐ och beslutsfaser har jag främst använt mig av statens offentliga utredningar (SOU), departementsserien (Ds) och riksdagstryck.
Utifrån dessa har jag analyserat argumenten och diskussionerna inför besluten. Det primärmaterial som används i undersökningen är de samlade handlingarna från alla stödärenden som handlades av regionalekonomiska enheten vid Västmanlands länsstyrelse mellan 1980 och 1989. Ur handlingarna har ett antal variabler kvantifierats för att ge en sammanhängande bild över hur besluten på central nivå kom att få uttryck på regional nivå.4 Även primärmaterialet är oproblematiskt utifrån källkritikens olika kriterier.5 Om källorna hade använts på ett annat sätt, till exempel för att undersöka specifika företag eller projekt, skulle källorna fortfarande kunna användas men bara efter att ha blivit utvärderade efter tendenskriteriet eftersom det är rimligt att anta att det låg i de sökandes intresse att framställa sina projekt så positivt som möjligt. Detta är inget problem för den här undersökningen eftersom länsstyrelsen på ett vis gör denna källkritik åt oss eftersom det är länsstyrelsens bedömning av källorna som undersökningen till stor del bygger på.
Tillvägagångssätt
Undersökningen är uppdelat i två delar. I den första redogörs för den historiska bakgrunden och de beslutsprocesser som leder fram till de, för denna undersökning, viktigaste besluten. För att undvika att detta avsnitt förvandlas till en detaljerad redogörelse om svensk regionalhistoria i stort och för att underlätta för läsaren återfinns närmare redogörelser kring länsstyrelsernas och företagarföreningarnas roll för den lokala ekonomin i appendix. I den andra delen åskådliggörs vad implementeringen av dessa beslut fick för resultat i Västmanland baserat på
3 Det är undersökningarnas slutsatser som har kritiserats, för en utförligare diskussion se avsnittet Tidigare forskning eller Rindlöw, Leif & Hjern, Benny (red.) (1988), Utvärdering av glesbygdsstödet.
Stockholm: Riksdagens revisorer.
4 För fullständig sammanställning av ärendena och en närmare förklaring till hur de presenteras se appendix.
5 Dahlgren, Stellan & Florén, Anders (1996). Att fråga det förflutna – En introduktion till den moderna historieforskningen. Lund: Studentlitteratur. S 184 – 192.
Västmanlands läns regionalekonomiska enhets arkiv. Alla ärenden från 1980 till 1990 har undersökts och presenteras kvantitativt men bara ett begränsat urval presenteras kvalitativt.
I den kvalitativa delen presenteras ett antal olika ärenden för att läsaren ska få en uppfattning om vad det var för typer av företag som sökte stöd och på vilka grunder som länsstyrelsen bedömde dem. I den kvantitativa delen presenteras alla ärenden för hela perioden uppdelade efter olika variabler för att dels belysa vilken effekt som besluten fick. Som tidigare nämnts presenteras både källorna och de metodologiska övervägningarna närmare i appendix.
Lundqvists processmodell omfattar fem stadier som är uppdelade i en input och en output – sida.
Tabell 1: Processmodellens fem stadier.
Input Output
Initiering Beredning Beslutsfattande Implementering Efterkontroll En eller flera
aktörer uppmärksa-‐
mmar en fråga och för upp den på dagordningen .
Utredningar och
undersökni-‐
ngar
genomförs.
Ett
minimumkrav för att det ska kategoriseras som ett beslut är att aktörerna kan välja på att genomför eller inte genomföra en åtgärd.
Beslutet
implementeras av en
förvaltningsmy-‐
ndighet.
Implementeringen-‐
en och effekterna av beslutet utvärderas.
Källa: Lundqvist (1992). S 12 – 13.
Lundqvist menar att initieringsfasen ska vara inkluderande och öppen för alla.
Medborgarna ska ha möjlighet att ta ställning och bedriva opinion kring de alternativ som politikerna ställer fram. Eftersom det till sist är en majoritet som tar besluten görs en mängd kompromisser innan ett förslag når implementeringsfasen. På output-‐sidan bör agerandet leda till att besluten får den effekt som beslutsfattarna planerade.6
Lundqvist skiljer på tre statstyper: auktoritetsstaten, förhandlingsstaten och marknadsstaten. Medborgare i en auktoritetsstat anser att de bör lyda statens beslut utan att pröva innehållet i besluten. En version av denna stat är myndighetsstaten som
6 Lundqvist (1992), s 13
styr samhället med precist utformad lagstiftning och med byråkrater i viktiga roller. En annan version är expertstaten där förvaltningens experter tar besluten på grundval av vetenskaplig kunskap som medborgarna inte ifrågasätter. I förhandlingsstaten är medborgarna en jämställd part och de offentliga besluten tas genom förhandlingar mellan parterna. Lundqvist menar att korporatismen är en perverterad form av denna samhällsmodell där staten och mäktiga korporationer förhandlar med varandra över medborgarnas huvuden. I en marknadsstat konkurrerar statligt producerade varor och tjänster med privata dito på en öppen marknad. Medborgarna får rollen som kunder och bestämmer genom sina val inriktningen på den offentliga verksamheten. När Lundqvist presenterade sin processmodell 1992 hävdade han att den tidigare helt dominerande auktoritetsstaten hade under det senaste kvartsseklet förlorat mark mot främst förhandlingsstaten men också mot marknadsstaten.7 Förändringen av statstyp i Sverige verkar ha påverkat det regionalpolitiska området sent eftersom beslutsprocesserna kopplade till de regionalpolitiska propositionerna har tydliga auktoritära drag. Därför kommer initierings-‐ och efterkontrollfasen betraktas som en del av beredningsfasen eftersom det är så tätt sammankopplade och i stor utsträckning sker inom samma organisationer.
Av särskilt intresse i denna undersökning är implementeringsfasen. Genom att studera glesbygdsstödets praktik både kvantitativt och kvalitativt utifrån Lundqvists processmodell kommer resultaten av implementeringen kunna jämföras med de mål som makthavarna satte upp för glesbygdsstödet och också kunna avgöra om besluten fick önskad verkan. En intressant och central variabel som inte har tagits med i undersökningen är den förväntade sysselsättningseffekten av stöd till investeringar vid företag i glesbygd. Som framgår längre fram i uppsatsen spelade den förväntade sysselsättningseffekten en avgörande roll för om en ansökan skulle tillstyrkas eller avslås men i flera ärenden har den informationen inte gått att få fram. Därför har jag valt att inte redovisa den för något år. De övriga metodologiska överväganden som gjorts kopplade till primärmaterialet finns förklarade i appendix.
Även om länsstyrelsens handläggning och beslut kommer att betraktas som ett resultat på mikronivå av policymakarnas agerande på makronivå är det vanskligt att försöka isolera vissa variabler och peka på direkta orsakssamband. Eftersom regionalpolitiken
7 Lundqvist (1992), s 48 – 50.
och även glesbygdsstödet hade en bred målsättning och många av länen hade olika förutsättningar ska resultatet av denna undersökning inte tolkas som representativt för hela landet utan endast för Västmanland.
Tidigare forskning och teoretiska utgångspunkter
Många undersökningar av intressegrupper och omregleringsprocesser av det här slaget riktar fokus mot just initieringsfasen och hur intressegrupper formerade sig och påverkade makthavare centralt. Ekonomhistorikern Martin Eriksson använder sig av Lundqvists processmodell i sin undersökning av isbrytningen kring norrlandskusten mellan 1945 och 1975.8 Eriksson fokuserar sin undersökning främst på initierings-‐ och beredningsfasen och finner bland annat att om Lundqvists processmodell appliceras på andra exempel då ekonomisk omvandling förändrat behovet av transporter följer de flesta ett visst mönster. Lundqvist menar att förmågan att initiera en beslutsprocess är kopplad till olika maktförhållanden i samhället och Eriksson finner att lokala intressegrupper har varit beroende av att statliga aktörer med makt tagit upp och drivit frågan vidare.9 Det är svårt att tala om en liknande initieringsprocess som den som Eriksson beskriver i fallet med glesbygdsstödet eftersom det främst var centrala aktörer som drev frågorna. Därför är det svårt att tala om en initieringsprocess på intressegruppsnivå men den kanske viktigaste skillnaden mellan denna undersökning och den Eriksson gjorde är att glesbygdstödet riktade sig mot små och i många fall disparata grupper som inte bedrev någon egen påverkan. Intressegrupperna för Norrlandsbanan bestod av stora företag och andra organisationer medan de som skulle tjäna på glesbygdsstödet till stor del av privatpersoner eller företag med mellan 1 – 10 anställda utan samma möjligheter att slå igenom i opinionen. Därför var de särskilt beroende av att en stark central aktör tog hand om och drev frågan.
Avgörande för vilka aktörer som varit centrala för regionalpolitikens utformning är vilken typ av samhällsstyrning som var den förhärskande, ett ämne som statsvetaren Bo Rothstein har undersökt.10 Rothstein menar att svensk politik sedan 1930-‐talet och fram till slutet av 1970-‐talet präglades av en politiks kultur som baserades på en stark tilltro
8 Eriksson (2009), s 10.
9 Lundquist (1992), s 12 & Eriksson (2009), s 13 -‐14.
10 Se exempelvis Rothstein, Bo (2005), Sverige – de ideologiska statsapparaternas förlovade land.
till rationalism och centralt beslutad planering, genomgripande samhällsförändringar kunde genomföras på demokratisk väg i rationell politisk och administrativ process.11 Rothstein benämner denna demokratimodell som ”den starka statens” politiska kultur.
De internationellt sett ovanligt starka centrala ämbetsverken fick också ta stort ansvar för att genomför flera stora strukturreformer. Dessa reformbyråkratiers självständighet och lagbundenhet innebar att generella regler kom att dominera den politiska och förvaltningsmässiga verksamheten.12 Från och med 1980-‐talet kom denna ordning att långsamt förändras, förtroendet för expertstyre och central planering försvagades samtidigt som många politikområden blev kraftigt decentraliserade. Rothstein ser detta som ett tydligt uttryck för den svenska modellens förfall och de tidigare så mäktiga myndigheterna kom att få en annan roll. Även om flera statliga myndigheter ägnade sig åt ideologiproduktion redan tidigare kom denna utveckling att accelerera under 1990-‐
talet. Rothstein ser inrättandet av Glesbygdsverket, Ungdomsstyrelsen, Högskoleverket och ett antal ombudsmän som tecken på detta.13 Även om Rothstein missar att också Glesbygdsverkets föregångare ägnade sig åt ideologiproduktion visar författarens genomgång att under den tidsperiod som denna uppsats berör skedde omvälvande omregleringar, inte bara ekonomiska utan också förvaltningsmässiga.
Institutionell teori
Ekonomhistorikern Richard H. K. Vietor menar att det går att generellt beskriva omregleringar genom tre olika teoretiska utgångspunkter. Den ena är public interest-‐
modellen, den andra är capture-‐modellen och den tredje är en organisatorisk modell.
Utifrån teorin om public interest sker regleringarna på grund av marknadsmisslyckanden. Teorin är normativ då bakgrunden och resultaten av regleringarna betraktas som nominella och att de har gjorts för allmänhetens bästa.
Capture-‐modellen har ett mer kritiskt förhållningssätt. Public interest regleringar, oavsett hur de har kommit till, kapas av privata intressegrupper som skaffar sig inflytande eller kontroll över policymakarna. Enligt denna teori kan också regleringarna ha sitt ursprung i intressegrupper som velat se sina företag eller sina marknader reglerade. Eriksson menar att capture-‐modellen är svår att applicera på svenska förhållanden, eftersom de intressegrupper som formerade sig kring de olika
11 Rothstein (2005), s 3.
12 Rothstein (2005), s 5.
13 Rothstein (2005), s 7 – 13.
infrastruktursatsningarna inte kunde styra beslutsprocesserna och utnyttja staten för att tillgodose sina egna intressen i tillräckligt stor utsträckning.14 Fast intresseorganisationer och andra aktörer behöver inte alltid vara starka för att få inflytande över en beslutsprocess eftersom som policymakare ofta inte har möjlighet att styra en process fullt ut. Samma fenomen och resultat som Veitor beskriver utifrån caputre-modellen kan också beskrivas utifrån Avinash Dixits resonemang kring politiska transaktionskostnader.15 Dixit menar att de ofullständiga kontrakten mellan policymakare och utförare gör att resultatet av en reglering ofta skiljer sig från den ursprungliga målsättningen. De ofullständiga kontrakten gör också att olika aktörer får möjlighet att agera självständigt mot policymakaren och de politiska transaktionskostnaderna ökar. Dixit menar också att övervakningen och incitamentsstrukturen är mer komplicerad i politiska organisationer än i privata och därför också cost of enforcement.16 De organisatoriska förklaringarna till regleringarna överlappar de två andra teorierna genom att fokusera på vilka motiv som finns för individer och organisationer inom byråkratin att driva igenom en reglering.17 Uppdelningen mellan dessa tre teoretiska utgångspunkter är inte statisk och de tre utgångspunkter går att kombinera med varandra.
Den skolbildningen som kallas för New Institutional Economics (NIE) placerar sig någonstans mellan capture-‐modellen och de organisatoriska modellerna. Institutioner är de regler som alla individer har att rätta sig efter, oavsett om de är skrivna eller inte.
Det finns två typer av institutioner: informella och formella. De informella institutionerna omfattar alla oskrivna regler som finns i ett samhälle. Till dessa räknas religion, kulturella traditioner och uppträdandekoder. De formella institutionerna är lagar och regler.18 Ekonomhistorikern Douglass North definierar en institution som den samling formella och informella regler som avgör en människas handlande. Relationen mellan trossystem och institutioner är nära. North skriver att ”Belief systems embody the
14 Eriksson (2009), s 12
15 En närmare förklaring om transaktionskostnader finns på sidan 13.
16
17 Vietor, Richard H. K. (2000). Government Regulation of Business, s 969 -‐970.
18 Hedlund, Stefan (2007). Institutionell teori: ekonomiska aktörer, spelregler och samhällsnormer. 1. uppl.
Lund: Studentlitteratur. S 35, 147, 150.
internal representation of the human landscape. Institutions are the structure that humans impose on that landscape in order to produce the desired outcome.”.19
Genom att använda sig av institutionell teori delar ekonomen Oliver Williamson in studiet av samhället i fyra olika nivåer.20 Den högsta nivån är social embeddedness där normer, seder och bruk, traditioner och liknande finns. Även religionen spelar en stor roll på denna nivå. Det är främst ekonomhistoriker och sociologer som studerar denna nivå medan den tas som given av de flesta andra forskare. Institutionerna på denna nivå förändrar sig mycket långsamt, det kan ta flera hundra eller tusen år och några förklaringar till varför de ändras är svåra att identifiera. Williamson menar att dessa institutioner kommer till på ett nästan slumpmässigt sätt, utifrån deras evolutionära bakgrund fylls de med en mängd olika betydelser. Oavsett bakgrund och innehåll påverkar dessa institutioner, på ett fundamentalt sätt, hur ett samhälle utvecklas.
Den andra nivån är den institutionella omgivningen och även dessa institutioner är produkter av en evolutionär process men möjliga att påverka på ett handgripligt sätt.
Den institutionella omgivningen anpassar det politiska och ekonomiska uppträdandet till att i någon mening verka i samklang med de normer och traditioner som finns på den högre nivån. Uppgiften för policymakarna blir att finjustera regelverken och anpassa dem till samtiden samtidigt som regelverken är begränsade av sina historiska skepnader. Bland de formella reglerna är statens uppbyggnad och äganderättens definition och upprätthållande de mest centrala. Trots att dessa institutioner är väldigt viktiga för ekonomin är deras kumulativa förändring svår att organisera. I vissa fall kan olika chocker som inbördeskrig, finansiella kriser eller statliga kollapser öppna händelsfönster som bryter med tidigare etablerade institutioner.
En viktig del i den institutionella teorin är insikten att stiftade lagar inte alltid efterföljs av alla samhällsmedborgare. Det gör att ekonomisk-‐politiska reformer kan få en helt annan effekt än vad som var tanken. Att hävda att risken för kaos och anarki elimineras på grund av att lagar och regler definierar och upprätthåller äganderätten är också att
19 North, Douglass C. (2005). Understanding the process of economic change. Princeton, N.J.: Princeton University Press. S 50
20 Williamson, Oliver E (2000). The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead. Journal of Economic Literature. Vol. 38, nr 3. Sid. 595 – 613.
anta att upprätthållandet är gratis och detta är har väldigt lite med verkligheten att göra.21
Om den andra nivån behandlar spelets regler så behandlar den tredje nivån spelets praktik. Även om äganderätten fortfarande är viktigt räcker inte det för att skapa ett fullt fungerande legalt för upprätthållande av kontrakten. På grund av transaktionskostnaderna förknippade med att lösa tvister och träffa överenskommelser genom juridiska ombud eller liknande sker dessa överenskommelser till stor del direkt mellan parterna.22 Det är inom denna nivå som nästan hela forskningen om bolagsstyrning befinner sig, där utgångspunkten är att belysa varför aktörer väljer att sluta och upprätthålla kontrakt och varför de ibland väljer att samverka horisontellt och ibland vertikalt. På den fjärde nivån betraktas företaget som en produktionsfunktion där anpassningen sker fortlöpande och marginalanalys och optimalitet är centralt.23 Williamson påpekar också det självklara att påverkan inte endast går uppifrån och ned, och i ett längre tidsperspektiv är hela systemet totalt sammankopplat.24
Ett närliggande sätt att studera samhället till NIE är att studera det utifrån stigberoende.
Teorin är mångfasetterad och har med tiden kommit att integreras i NIE.25 Portalfigurerna inom skolbildningen är Brian Arthur och Paul David som på 1980 och 1990-‐talet använde begreppet för att diskutera inlåsningseffekter inom teknologisk utveckling.26 David exemplifierade hur valet av teknologi inte bara kan förklaras av neoklassisk jämviktsteori utan att det påverkas av historiska omständigheter genom att visa belysa QWERTY-‐tangentbordets utveckling.27 David diskuterade tre möjliga anledningar till att stigberoende uppkommer. För det första kan ett sätt att tänka och lära in bli en del av det kollektiva minnet och därmed begränsa de möjliga valen en aktör kan göra på grund. Den andra är att företagsspecifika investeringar också kan bero på
21 Williamson (2000), s 597 – 599
22 Williamson (2000), s 599.
23 Hedlund (2007), s 76.
24 Williamson (2000), s 596.
25 Pettersson, Thomas (1999). Att kompensera för avstånd? Transportstödet 1970-1995 - ideologi, ekonomi och stigberoende. Diss. Umeå: Umeå Universitet. S 3.
26 Magnusson, Lars & Ottosson, Jan (red.) (2009). The evolution of path dependence. Cheltenham: Edward Elgar. S 3
27 David, Paul A. (1985). Clio and the Economics of QWERTY. The American Economic Review. Vol. 75. Nr. 2.
Sid 332 – 337.
liknande stigberoende. Den tredje har att göra med den starka integreringen i komplexa organisationer, både teknologiskt och kulturellt.28 Ekonomhistorikern Thomas Pettersson påpekar att David utgår från ett tekniskt stigberoende och inte ett institutionellt dito som är centralt i NIE. Inom NIE studeras också institutionell förändring och institutionellt stigberoende på makronivå medan Davids studerade mikronivån. Pettersson skriver att teknisk utveckling är den viktigaste drivkraften för institutionell förändring medan sociala, kulturella och ideologiska förändringar anses verka för kontinuitet. Därför blir aktörernas roll i institutionernas tillkomst central och en stor del av forskningen om institutionell förändring behandlar relationen mellan institutionella förhållanden, intressegrupper och staten, där staten ses som både en aktör och en arena för beslutsprocesser.29 Pettersson använder sig av en typ av institutionellt stigberoende för att undersöka det regionalpolitiska transportstödet i sin avhandling Att kompensera för avstånd? Transportstödet 1970-1995 - ideologi, ekonomi och stigberoende.30 Petterson definierar institutionellt stigberoende som när en praxis behålls inom en sektor trots att de formella institutionella förhållandena i sektorn förändras. Petterson formulerar också tre kriterier för att institutionellt stigberoende ska anses förekomma:
-‐ de institutionella förhållandena ska fortleva när andra bättre och välkända alternativ existerar,
-‐ nya institutionella förhållanden uppstår med en bibehållen praxis på det reglerade området och
-‐ ett institutionellt förhållande ges en ny politiks legitimitet genom att intressegrupper anger nya motiv för det.31
Författaren visar att transportstödet har avvikit från den övriga regionalpolitiken på flera sätt då dess regelverk har varit stabilt över tid samtidigt som den övriga regionalpolitiken har förändrats och decentraliserats. På grund av detta anser Petterson att det finns fog för att tala om ett institutionellt stigberoende inom transportstödet.32 Precis som regionalpolitiken påverkats av intressegrupper och förändrats över tid har även ändra delar av den offentliga förvaltningen genomgått sina egna utvecklingsfaser.
28 Magnusson & Ottosson (2009), s 2 -‐3.
29 Pettersson (1999), s 3.
30 Pettersson (1999), s 3.
31 Pettersson (1999). S 173.
32 Pettersson (1999), s 185 – 188.
Historikern Per Borg beskriver i sin avhandling Systemskifte: en studie av tröghet vid fyra brytpunkter inom svensk välfärdspolitik just den tröghet som finns innan nya problem får välfärdspolitiska lösningar (eller försök till lösningar). Författaren visar hur de ideologiska föreställningarna spelat en stor roll för att ge stambanehushållningen legitimitet långt efter att dess ekonomiska betydelse ändrats.33 Borg har också en institutionell ansats och finner att den tröghet som kunnat påvisas i de fyra beslutsprocesserna var fotad i var tids institutionella ordning.34
De regleringar som är av intresse för denna undersökning är också exempel på institutioner. De informella institutionerna legitimerar de institutioner som reglerar samhället och därför kommer ideologi och historia alltid att spela stor roll för hur marknadens spelregler utarbetas. Dessa spelregler har i vissa fall stor inverkan på människors vardag i och med att de också bestämmer hur fördelningen av resurser mellan individer och grupper utformas. Dessa regleringar utformas inte i ett vakuum utan de formella institutionerna påverkas också av de faktiska förhållandena i samhället och det går därför att säga att det finns en maktdimension i teorin. North noterar att institutioner inte behöver vara och ofta heller inte är effektiva utan är ofta utformade för att gynna vissa speciella intressen.35
Nationalekonomen Anne O. Kreuger ger North rätt i en studie om de amerikanska sockerregleringarna. Regleringarna som missgynnade konsumenterna och gynnade producenterna fick ändå stort stöd från både konsument-‐ och producentorganisationerna fast argumenten ändrades över tid.36 Kreuger visade att den intressegrupp som långsiktigt tjänade på regleringen var de byråkrater som förvaltade den. De hade utvecklat en specialiserad kompetens eftersom de var de enda som hade detaljerade kunskaper om hur regleringen fungerade. Det Kreuger visar är att det också
33 Borg, Per (2004). Systemskifte: en studie av tröghet vid fyra brytpunkter inom svensk välfärdspolitik. Diss.
Stockholm: Stockholms Universitet.
34 Borg (2004), s 251
35 Pettersson (1999), s 11.
36 Kreuger, Anne O (1996). Regulation in a Dynamic Setting. The Political Economy of Controls. American Sugar. I: Alston, Lee J., Eggertsson, Thráinn & North, Douglass (red.) (1996). Emperical Studies in Institutional Change. Cambridge: Cambridge University Press.
inom statsapparaten finns intressegrupper som har mycket att vinna på att regleringar uppkommer och hålls vid liv.37
Fast ofta är det uppenbart vilka grupper som tjänar på en omregleringsprocess. Som exempel visar Jan Ottosson i uppsatsen Lastbilscentralerna och konkurrensen hur de informella regelverk som fanns vid lastbilscentralerna från 1920 och fram till 1940 påverkade utformningen av de formella institutionerna med bland annat resultatet att åkeriföretagen fick vara en del av beslutsprocessen att ge tillstånd till nya åkare. Ett av argumenten som båda parter använde var att regleringen skulle sanera branschen och skydda åkarna från ”smutskonkurrens”. Länsstyrelsen remitterade ansökningar om nya tillstånd de lokala lastbilscentralerna och i de flesta fall nekades också nya aktörer tillträde på marknaden.38 Förhållandena inom busstrafiken var liknande de i inom åkerinäringen. Peter Jansson visar i sin licentiatavhandling Formella regelverk - från utformning till funktion: en studie av behovsprövningen inom den yrkesmässiga busstrafiken i Uppsala län 1920-1989 att marknaden för yrkesmässig busstrafik från början varit relativt oreglerad för att efter 1922 bli mer reglerad i och med införandet av behovsprövning av nya aktörer på marknaden. Trots löften från politiker och intresseorganisationer att regleringarna inte skulle skapa monopol för existerande företagen visar Jansson att så ändå nästan blev fallet. Regleringen om behovsprövning togs bort först 1989.39
I avhandlingen "Såsom allmänna inrättningar till gagnet, men affärsföretag till namnet":
SJ, järnvägspolitiken och den ekonomiska omvandlingen efter 1920 undersöker ekonomhistorikern Lena Andersson-‐Skog samspelet mellan ekonomisk förändring och politisk och institutionell omvandling i den svenska järnvägssektorn efter 1920.40 Andersson-‐Skog använder sig av ett institutionellt perspektiv för att kunna studera det järnvägspolitiska systemets anpassningsförmåga mot samhällsekonomisk förändring.41
37 Kreuger (1996), s 208 – 215.
38 Ottosson, Jan (1999). Lastbilscentralerna och konkurrensen. I: Aléx, P., Wikström, B
& Ottosson, J., (red.) (1999). Mellan stat och marknad. Ett sekel av kooperation. Stockholm: Föreningen kooperativa studier, s 157. 165.
39 Jansson, Peter (2008). Formella regelverk - från utformning till funktion: en studie av behovsprövningen inom den yrkesmässiga busstrafiken i Uppsala län 1920-1989. Licentiatavhandling Uppsala: Uppsala Universitet, s 76.
40 Andersson-‐Skog, Lena (1993). "Såsom allmänna inrättningar till gagnet, men affärsföretag till namnet":
SJ, järnvägspolitiken och den ekonomiska omvandlingen efter 1920. Diss. Umeå: Umeå universitet. S 9.
41 Andersson-‐Skog (1996), s 9.
Författaren visar hur de ideologiska föreställningarna spelat en stor roll för att ge stambanehushållningen legitimitet långt efter att dess ekonomiska betydelse ändrats.
Regionalpolitisk forskning
Det är självfallet svårt att avgöra vad som får institutionerna att förändras och utvecklas.
Intressant nog verkar det som att den samhällsvetenskapliga forskningen (på gott och ont) haft inflytande över regionalpolitiken i Sverige. I ESO-‐ rapporten (Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi) Regionalpolitiken: en ESO-rapport om tro och vetande synliggör nationalekonomen Helén Norberg den idéhistoriska utvecklingen inom regionforskningen. Norberg beskriver hur forskningen har gått från att ha varit strikt formaliserad under 1950 och 1960-‐ talen till i slutet av 1990-‐talet landa i att de mjuka värdena också är avgörande.42 Under 1950-‐talet försökte forskarna hitta empiriska generaliserbara mönster med kvantitativa metoder för att förklara regionala skillnader och på 1960-‐talet fick Reillys lag ett stort inflytande. Enligt lagen kan regioner och städers utvecklingsmöjligheter beskrivas på samma sätt som gravitationen beskrivs inom fysiken. Dragningskraften beror på storleken på befolkningen och avståndet mellan dem. Tillsammans med antagandet om rationalitet utifrån individens preferenser visade det sig ändå svårt att förutsäga regional utveckling enligt metoden. Efter att de mer kvantitativt inriktade metoderna till viss del övergetts.43
Nästan alla samhällsvetenskaper har på studerat regional utveckling och alla har haft sina egna förklaringar till varför utvecklingen divergerar. Den ekonomiska geografin förklarar de rumsliga skillnaderna i ekonomisk aktivitet. En av de mest inflytelserika idéerna som inom geografin är teorin om tillväxtcentra. I princip är ett tillväxtcentra ett område med en positiv inverkan på ett annat område någon annanstans.
Företagsekonomer lyfter fram företagskluster som viktiga för lokal utveckling, medan den neoklassiska nationalekonomiska teorin menade att på grund av produktionsfaktorernas rörlighet skulle regionala skillnader minska över tid. Denna teori utmanades av nyare nationalekonomiska teorier som baserade sig på att humankapitalets avkastning inte minskar och därmed sätter de neoklassiska teorierna
42 Norberg, Heléne (1999). Regionalpolitiken: en ESO-rapport om tro och vetande: rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Stockholm: Fakta info direkt, s 23.
43 Norberg (1999), s 23.
