Leder intern policyförändring till extern policyförändring?
-En studie av svensk migrationspolitik i EU
Aysegül Erdogan
Statsvetenskap, kandidat 2020
Luleå tekniska universitet
Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle
Sammanfattning
Sverige har sedan andra världskriget kännetecknats som en stat med en generös
invandringspolitik. Detta ställningstagande förändrades med flyktingkrisen 2015, vilket resulterade i att 1,3 miljoner individer sökte sig till EU efter syriska inbördeskriget. Av dessa individer ansökte 162 877 personer om asyl i Sverige. Detta öppnade ett så kallat
policyfönster. Sverige genomgick till följd av detta en policyförändring för att minska antalet beviljade asylansökningar. Denna studie har som ambition att undersöka om intern
policyförändring har lett till extern policyförändring. En undersökning av detta slag gör det möjligt att utröna om Sveriges ståndpunkt har förändrats inom migrationspolitiken i EU.
Utgångspunkten för denna uppsats är därmed att undersöka Sveriges syn på problem och åtgärder i EU. Detta för att utforska om Sveriges ställningstagande inom migrationsfrågor i EU har skiftat efter flyktningskrisen 2015. Kartläggningen av respektive områden analyseras med hjälp av Kingdons teori om multipla strömmar. En avgränsning av teorin har skett genom en prioritering av problemströmmen och policyströmmen då syftet är att undersöka om
policyförändring har skett på extern nivå. För att bedöma huruvida Sveriges ställningstagande har förändrats kommer Sveriges syn på problem och åtgärder kartläggas samt jämföras.
Sveriges syn på respektive områden kommer sedan att sorteras i problemströmmen och policyströmmen. Empirin utgår från EU-nämndens dokument som har kartlagds och jämförts genom ett valanalytiskt ramverk. Sveriges politiska budskap har fastställts innan år 2012-2015 respektive efter flyktingkrisen år 2016-2019 med metoden idéanalys. EU-nämndens
dokument kännetecknas som policyförslag i denna uppsats.
Denna uppsats hävdar mot bakgrund av den undersökning som skett att Sverige framför ståndpunkt av samma karaktär, både innan och efter flyktingkrisen 2015. Det har inte skett någon signifikant förändring inom problemströmmen och policyströmmen, då liknande ställningstaganden och yttranden presenteras både innan och efter flyktingkrisen 2015.
Nyckelord: Svensk ståndpunkt, multipla strömmar, EU, migrationspolitik, extern policy.
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
1.2 Tidigare forskning ... 2
1.3 Syfte och frågeställning ... 3
2. Teori ... 4
2.1 Multipla strömmar ... 4
2.1.1 Problemströmmen... 5
2.1.2 Policyströmmen ... 6
2.1.3 Politikströmmen ... 7
2.1.4 Policyfönster ... 7
2.1.5 Policyentreprenörer ... 8
2.1.6 Multipla strömmar i relation till denna studie ... 8
3. Metod och material ... 9
3.1 Kvalitativ textanalys ... 9
3.2 Material ... 9
4. Analytiskt ramverk ... 12
4.1 Tematisk textanalys ... 12
5. Kartläggning av Sveriges EU- ställningstagande under 2012-2015 ... 14
5.1 2012-2015 ... 14
5.2 2016-2019 ... 18
6 Jämförande analys och diskussion ... 21
6.1 Vilka problem framställer Sverige inom asyl- och migrationsfrågan i EU? ... 21
6.1.1 Problemströmmen- indikatorer, händelser i fokus och lärdomar ... 21
6.2 Vilka åtgärder prioriterar Sverige inom asyl- och migrationsfrågan? ... 24
6.2.1 Policyströmmen ... 24
6.3 Har Sveriges ställningstagande i relation till EU:s flyktingpolitik förändrats i samband med flyktingkrisen 2015 (och i så fall, på vilket sätt)? ... 26
7 Slutsatser ... 29
KÄLLFÖRTECKNING ... 31
1. Inledning
Europeiska unionen, även kallad EU, blev en plattform för mellanstatliga samarbeten inom migrationspolitiken under 1970-talet. Samarbetet mellan staterna kom igång på allvar först under 1980- talet. Under denna period var medlemsstaterna obenägna att överlåta makt till EU (Hansen 2008, 34). År 1999 skapades ett gemensamt asylsystem (Common European Asylum System, CEAS) för medlemsstaterna i syfte att förbättra befintliga regelverk inom skydd för behövande. Ambitionen var att skapa gemensamma normer för att förstärka samverkan inom behandling av asylsökande på ett rättvist sätt. Detta för att asylansökande ska behandlas lika oavsett var ansökan görs (Europeiska Kommissionen 2014, 3). En förskjutning av
asylpolitiken har således skett sedan 1970-talet. Från att ha varit nationellt utformat till att vara mellanstatlig, och till att numera vara en överstatlig angelägenhet (Hansen 2008, 15).
Under 1800-talet kännetecknades Sverige som en stat med stor emigration på cirka 1,2 miljoner individer. Detta förändrades efter andra världskriget då Sverige övergick till att bli en stat med drygt 2,3 miljoner människor som immigrerade mellan åren 1946 och 2003 (Lundh 2005, 19). Sveriges första utlänningslag stiftades 1914. Lagen omfattade inga bestämmelser om asyl för flyktingar. Därav ratificerades flyktingkonventionen 1951 som fastställde flyktingarnas rättigheter. Detta infördes i svensk lag år 1989. Asylpolitiken finns därmed inkluderad inom ramen för migrationspolitik. De senaste 40 åren har tillika präglats av generös flykting- och anhöriginvandring (Bugaslaw 2012, 85). Exempelvis har Stefan Löfven uttryckt sig på följande sätt i sin regeringsförklaring 2014: “Sverige ska ha en human asylpolitik och vara en fristad för dem som flyr undan förföljelse och förtryck ”
(Regeringsförklaring 2014). Även Fredrik Reinfeldt talade för en generös flyktingpolitik samma år när han sa: “Nu vädjar jag till svenska folket om tålamod, om att öppna era hjärtan för att se människor i stark stress med hot mot det egna livet som flyr, flyr mot Europa, flyr mot frihet, flyr mot bättre förhållanden.” (Reinfeldt sommartal 2014).
Denna attityd förändrades med flyktingkrisen 2015 då ett rekordstort antal människor sökte sig till EU. Över 1,3 miljoner asylansökningar registrerades. Vidare registrerade EU:s kust- och gränsbevakningsmyndighet runt 2,3 miljoner illegala passeringar vid EU:s yttre gränser (Europaparlamentet 2019). Den bakomliggande förklaringen till flyktingkrisen var det syriska inbördeskriget och den ojämna fördelningen av flyktingmottagandet mellan de europeiska
staterna. Vid slutet av året (2015) hade 162 877 personer ansökt om asyl i Sverige vilket resulterade i att tillfälliga gränskontroller infördes. Regeringen kom med förslaget att skapa ett ”andrum” genom att anpassa asylreglerna till miniminivån under tre år för att minska antalet beviljade asylansökan (Migrationsverket 2020).
1.2 Tidigare forskning
Flyktingkrisen har resulterat i åtgärder av olika slag. Exempelvis har beslut tagits på såväl överstatlig som nationell nivå. Detta har öppnat upp en lucka för forskning. Vilde Hernes (2018) har analyserat policyprocessen innan, under och efter flyktingkrisen. Detta för att förklara hur politisk konvergens operationaliseras i Skandinavien, nämligen: Hur de
skandinaviska staterna tillämpar policy som stämmer överens med varandra. Hernes studerar policyer för medborgarskap, familjeavtal, permanent uppehåll samt sociala förmåner. Hernes drar slutsatsen att respektive stater använder sig av integrationspolicyn för att minska antalet asylsökande, vilket rättfärdigas genom att hänvisa till de skandinaviska grannländerna.
Minskningen av beviljade ansökningar sker bland annat genom att utnyttja olika slags
instrument som exempelvis permanent uppehållstillstånd för att måla upp den enskilda staten som oattraktiv. Retorik har även varit ett aktuellt område för många studier. I Lindgren och Sandströms (2016) uppsats klargörs retorikens inflytande för agendasättande under åren 2014 och 2015 för att förklara övergången från ett generöst flyktingland till stängda gränser.
Studien belyser att retoriken har en viktig betydelse för policyskapande, då retoriken ligger till grund för den politiska dagordningen som skapar förutsättningar för policy. Elin Hallstensson (2018) har studerat hur svensk migrationspolitik har förändrats under åren 2014- 2017 med utgångspunkt i Kingdons teori om multipla strömmar. Med hjälp av teorin studerade Hallstensson (2018) studera hur policyförändring framställts samt varför policyförändring ägde rum efter flyktingkrisen. Studien visar att det skett en tydlig omsvängning i svensk migrationspolitik, då beslutsfattare förändrat sitt förhållningsätt i migrationsfrågan på
nationell nivå. Detta innebär att en förändring har skett i den praktiska politiken, nämligen att regeringen har prioriterat säkerhet framför öppna gränser vilket har lett till intern
policyförändring. Studien har fokuserat på intern snarare än extern policyförändring. Denna uppsats har därför som ambition att undersöka huruvida intern policyförändring leder till extern policyförändring med utgångspunkt i multipla strömmar. Hallstenssons (2018) studie ligger således till grund för denna uppsats som ska undersöka ifall intern policyförändring har lett till extern policyförändring i EU.
Tidigare studier av svensk migrationspolitik fokuserar främst på nationella ställningstaganden kring integration i nationell policy och retorik, vilket visar att förändring av svensk
migrationspolitik de facto har skett efter 2015. Sverige är dock en del av EU, vilket skapar en lucka som denna uppsats ämnar att fylla. Dramatiska händelser leder ofta till att
policyförändring sker på nationell nivå i form av olika typer av åtgärder. Denna studie ska därav utröna om intern policyförändring leder till ett externt ställningstagande. Detta om Sveriges ställningstagande gentemot EU har förändrats som ett resultat av policyförändring på nationell nivå. Studien undersöker hur Sverige har tagit ställning i migrationsfrågor gentemot EU innan flyktingkrisen 2015 (2012-2015) och jämför detta med ställningstagandet efter flyktingkrisen (2016–2019).
Det politiska området är intressant utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv i och med avseende på migrationspolitikens betydelse för den enskilda staten och dess samhälle.
Migrationspolitiken berör olika områden i samhället såsom integration, arbetsmarknad och socialpolitik, således berör migrationspolitiken hela samhället och dess invånare. Genom att undersöka huruvida intern policyförändring leder till extern policyförändring är det möjligt att öka förståelse för kopplingen mellan den nationella politiken och den externa politiken.
1.3 Syfte och frågeställning
Syftet med denna uppsats är att undersöka huruvida Sveriges ställningstagande inom migrationspolitiken i EU har förändrats efter flyktingkrisen 2015. Uppsatsen tar avstamp i teorin om multipla strömmar med fokus på policy- och problemströmmen för att utröna om förändring av svensk ställningstagande har skett på EU- nivå. Uppsatsen bygger vidare på Hallstenssons (2018) studie som visar att det har skett en intern policyförändring. Syftet med uppsatsen ska besvaras genom följande frågeställning: Har Sveriges ställningstagande i relation till EU:s flyktingpolitik förändrats i samband med flyktingkrisen 2015 (och i så fall, på vilket sätt)?
2. Teori
I detta kapitel presenteras studiens teoretiska ramverk där begreppet policy definierats tillika multipla strömmar utifrån Kingdons teori. En avgränsning av det teoretiska ramverket har gjorts för att förtydliga perspektivets väsentliga samt aktuella delar för uppsatsen. Inom statsvetenskapen har begreppet policy många definitioner och kan därför användas inom olika områden. En policy kan vara ett officiellt dokument som omfattar principer och idéer för specifika situationer. Ytterligare omfattas policy av definitioner som åtgärdsprogram,
speciella förslag, slutliga målsättningar och statliga beslut. Eftersom policy är ett mångtydigt begrepp kan den tillämpas i olika områden såsom miljöpolitiken, försvarspolitiken och utbildning. Knill och Tosuns (2012) definition av begreppet policy har använts.
Knill och Tosun (2012) är två statsvetare som definierar offentlig policy på följande sätt:
” as a course of action (or non- action) taken by government or legislature with regard to a particular issue” (Knill & Tosun 2012, 4).
Offentlig policy kan delas in i tre kategorier. För det första polity, som avser de centrala institutionernas strukturer och dess påverkan på det politiska systemet. För det andra politics, som inbegriper den politiska processen och slutligen policy som innefattar det politiska systemets output – de program, reformer och beslut (Knill & Tosun 2012, 3-4).
2.1 Multipla strömmar
Multiple streams framework eller multipla strömmar är en agendasättande teori utvecklad av John Kingdon (1995). Teorin används för att förstå policyprocessen och agendasättande, vilket sker genom tre separata processer: Politik-, policy- samt problemströmmen (Kingdon 1995, 16). Politikströmmen avser kampen för att påverka policyskapandet. Policyströmmen omfattar idéer som tävlar med varandra för att tillämpas på det specifika problemet.
Problemströmmen förklarar varför vissa problem uppmärksammas medan andra negligeras.
När de tre strömmarna möts ökar sannolikheten att policyförändring sker eller att en fråga hamnar på dagordningen. Kingdon kallar detta för ”the window of opportunity” (Cairney &
Jones 2016, 39-40). Zahariadis (2007) förklarar att dessa tre processer eller strömmar äger rum i en så kallad ”garbage can” som utgör en central roll i teorin om multipla strömmar.
Garbage can modellen förklarar hur nationell policy skapas under tvetydighet. Policy
utformas och beslutas under slumpmässiga och oplanerade situationer. Enligt modellen finns samhällets alla problem och lösningar i denna soptunna (Zahariadis 2007, 66). Enligt
Zahariadis (2007) ökar chansen för att en policyförändring sker eller att en specifik fråga hamnar på dagordning när policyentreprenören kopplar ihop strömmarna under rätt tidpunkt i ett ”paket” för att manipulera beslutsfattarna (Zahariadis 2007, 65). Enligt multipla strömmar inleds ett policyskapande med ett problem eller en fråga som hamnar på dagordningen. Detta i sin tur leder till att aktörer, tjänstemän och beslutsfattare riktar uppmärksamhet mot dessa angelägenheter. Alla problem och frågor hamnar däremot inte på den politiska agendan. Detta kan förklaras utifrån två faktorer om varför vissa problem prioriteras medan andra problem ignoreras. Aktörer kan antigen arbete för att lyfta upp en fråga alternativt förhindra att ett problem når dagordningen (Kingdon 1995, 15). Det teoretiska ramverket har i ambition att förklara varför vissa frågor hamnar på dagordningen med hjälp av de tre olika strömmarna samt policybeslut. Enligt Kingdon (1995) sker en policyförändring vid förändring av någon av strömmarna vilket gör det möjligt att upptäcka om det skett policyförändring. EU-
nämndens protokoll definieras som policyförslag i denna uppsats med den anledning kommer ramverket användas. Teorin lägger även tonvikten på att valet av policyalternativ är mycket beroende av tidpunkt då policy skapas under tvetydighet som sker under en specifik tidpunkt.
Multipla strömmar präglas således av fem strukturella element (se nedan): Problemströmmen, policyströmmen, politikströmmen, policyfönstret och policyentreprenörer (Zahariadis 2007, 65- 70).
2.1.1 Problemströmmen
Inom problemströmmen är det intressant att undersöka varför vissa problem uppmärksammas och prioriteras medan andra faller i glömska. Zahariadis (2007) menar att samhället präglas av olika tillstånd såsom budgetunderskott, inflation och miljökatastrofer som policyskapare och medborgare vill adressera (Zahariadis 2007, 70- 71). Kingdon (1995) formulerar tre
komponenter för att kunna uppmärksamma problemen i samhället, vilket är följande:
indikatorer, händelser i fokus samt lärdomar. Första komponenten inom problemströmmen är indikatorer som möjliggör uppfattning av problemets storlek i samhället samt kategorisering av problemen. Genom olika mätinstrument urskiljs problem, beroende på problemets storlek och tillstånd kategoriseras problemen i samhället. Utifrån hur problem kategoriseras berörs olika organisationer, myndigheter och politisk administrativa nivåer (Rönnbäck 2008, 29- 30).
Den andra komponenten, händelser i fokus, innebär att vissa händelser såsom
naturkatastrofer, terrorattacker och flyktingkriser prioriteras eftersom händelsen inträffat under den observerade perioden. Detta innebär att vissa problem får mer uppmärksamhet mot bakgrund av problemets värde (Kingdon 1995, 90-91). Ibland kan indikatorer visa att det finns ett problem men det är först i samband med en specifik händelse som problemet blir tydlig i samhället. Den uppmärksammade händelsen visar att vissa problem väger tyngre i samhället och därför bör prioriteras (Rönnbäck 2008, 28). Den tredje och sista komponenten är lärdom vilket avser återkopplingen från tidigare åtgärder och program för att fastställa åtgärder som har varit framgångsrika i samhället. Tidigare program och åtgärder används även för att fastställa åtgärder som inte har kunnat lösa problem i samhället, således skapas lärdomar om nya policyn som hämtas utifrån medborgarnas reaktioner på policy eller utvärderingar i samhället (Rönnbäck 2008, 29).
2.1.2 Policyströmmen
Policyströmmen består av flera idéer om lösningar som tävlar med varandra för att deras specifika lösningar ska uppmärksammas och accepteras för det samhälleliga problemet.
Dessa idéer framförs av samhälleliga aktörer såsom policyentreprenörer, beslutsfattare, företag, enskilda organisationer eller tjänstemän som identifierar problemen i samhället.
Policyn kan även framställas av politiska nätverk som har samma intresse och värderingar gällande lösningar på ett problem inom ett specifikt område som exempelvis miljöpolicy (Zahariadis 2007, 72). Eftersom policyströmmen omfattar flera idéer om lösningar leder detta till att alla lösningar inte överlever processen, vissa flätas samman med andra idéer medan andra idéer inte prioriteras och kan därmed inte implementeras. Idéer som tenderar att bli bortglömda kan vara lösningar som anses vara svåra att tillämpa i praktiken, medan idéer som överlever är oftast tekniskt och politiskt genomförbara samt förenliga med policyskaparnas värderingar (Kingdons 1995, 133). Enligt Kingdons (1995) ursprungliga uppfattning skapas inte alla policynätverk lika, den ursprungliga uppfattningen är att idéer kombineras och stiger stegvis till toppen. Zahariadis och Allen (1995) menar att detta inte behöver vara fallet, då integration skiljer sig åt mellan stater på grund av nätverkets varierande struktur. Detta
påverkar idéernas möjlighet att få uppmärksamhet i den enskilda staten (Zahariadis 2007, 72).
Integration hänvisar till sambandet mellan deltagare som kännetecknas av variationer i fyra dimensioner: kapacitet, åtkomst, storlek samt läge som ligger till grund för i vilken
utsträckning nätverk är integrerade (Zahariadis 2007, 72- 73).
2.1.3 Politikströmmen
Politikströmmen består av tre komponenter för att kunna påverka policyskapandet: Allmänna opinionen, intresseorganisationers påverkan samt förändring bland tjänstemän och
beslutsfattare. Allmänna opinionen inbegriper vad en stor del av medborgarna tycker i en viss fråga vid en särskild tidpunkt. Utifrån opinionen bestämmer policyskaparna vilka frågor som bör lyftas upp på den politiska dagordningen samt hur detta bör ske. Dessa opinioner kan förändras över tid (Kingdon 1995, 146). För att få en bild av opinionsläget genomför
beslutsfattare opinionsundersökningar som ger beslutsfattarna möjlighet att lyfta fram ämnen som anses engagera vilket leder till att andra frågor hamnar i bakgrunden (Zahariadis 2007, 73). Beslutsfattare kan även få en bild av opinionsläget genom möten, remissförfaranden, hearings och media som påverkar beslutsfattarnas opinion i en viss riktning.
Intresseorganisationers påverkan avser intresseorganisationers åsikter i en fråga som ökar chansen för att detta ska komma upp på dagordningen. Beslutsfattare bemöts antingen av ett motstånd eller stöd från intressegrupper som indikatorer för ömsesidig förståelse eller
meningsskiljaktigheter. Om starka intressegrupper uttrycker stöd för avreglering är det troligt att beslutfattarna inkluderar åsikterna på dagordningen. Finns det motstridiga uppfattningar sker omformulering från politikernas sida för att skapa balans mellan opposition och stöd (Zahariadis 2007, 73). Förändring bland tjänstemän och beslutsfattare kan inträffa i samband med exempelvis maktskifte vid val eller utbyte av inflytelserika individer, vilket kan resultera i omprioritering av frågor i samhället (Kingdon 1995, 153). Kingdon menar även att det kan uppstå tvister mellan olika förvaltningar eller sektorer som definierar frågan för att kunna involvera den egna förvaltningen i policyprocessen. Tvister av likande karaktär kan både underlätta och försvåra möjligheten att påverka dagordningen då denna typ av tvister är beroende av att bygga koalitioner för att föra upp en tvist på den politiska dagordningen (Rönnbäck 2008, 36). Kombinationen av de tre komponenterna: Allmänna opinionen,
intresseorganisationers påverkan samt förändring bland tjänstemän och beslutsfattare påverkar policyskapandet.
2.1.4 Policyfönster
Ett policyfönster öppnas när det uppstår ett problem i samhället vilket sker antingen under politikströmmen eller problemströmmen. Policyfönstret som öppnas under problemströmmen kan vara en följd av exempelvis en terrorattack. Policyfönstret som öppnas under
politikströmmen kan grunda sig på förändring i den allmänna opinionen eller val (Kingdon 1995, 168). Detta innebär att problem kan uppstå som ett resultat av interna eller externa händelser. Fönster som öppnas som ett resultat av problem söker efter lämpliga lösningar i policyströmmen, medan fönster som uppstår genom politik presenterar lösningar som söker problem. Policyfönstret är endast öppet under en kort period. Det är därför viktigt att
framställningen av lösningar sker skyndsamt av policyentreprenörer (se nedan) som försöker manipulera beslutsfattarna så att deras lösningar tillämpas (Zahariadis 2007, 74).
2.1.5 Policyentreprenörer
Policyentreprenörer är individer eller nätverk som har som ambition att få igenom ett specifikt policyförslag eller lösning. Detta inträffar när ett policyfönster öppnas och
policyentreprenörer får möjlighet att manipulera. Då policyfönstret endast är öppet under en kort tid måste policyentreprenörer vara snabba för att få igenom sina lösningar annars kan de gå miste om chansen. Chansen är som störst när alla tre strömmar kombineras. Alla
policyentreprenörer är däremot inte lika framgångsrika. De entreprenörer som har större möjlighet att nå beslutsfattarna tenderar att kunna påverka i större utsträckning. Chansen för inflytande ökar ytterligare när entreprenören förfogar över kapital, tid och energi (Zahariadis 2007, 74).
2.1.6 Multipla strömmar i relation till denna studie
Det teoretiska ramverket om multipla strömmar är aktuellt då det möjliggör kartläggning av policy och om policyförändring har skett. Alla strömmar och teoretiska aspekter är däremot inte angelägna för att kunna besvara syftet med studien. Politikströmmen bedöms vara oväsentlig då strömmen fokuserar på hur aktörer påverkar den politiska agendan.
Policyentreprenörer är inte betydelsefulla då fokus ligger enbart på staten som aktör. Det är inte heller relevant att kartlägga policyfönstret då detta redan uppstått i samband med
flyktingkrisen 2015 som har öppnat ett policyfönster som endast är öppet under en kort period vilket ligger till grund för denna studie. Fokus ligger därför på problemströmmen och
policyströmmen då utgångspunkten är huruvida nationell policyförändring har förändrat nationell policy på utrikesnivå i form av ett ställningstagande i EU. Teorin om multipla strömmar ligger sålunda till grund för studiens tematiska textanalys som beskrivs i nästa kapitel.
3. Metod och material
För att besvara syftet med uppsatsen har en kvalitativ tematisk textanalys genomförts.
3.1 Kvalitativ textanalys
Kvalitativ textanalys innebär att det väsentliga innehållet tas fram genom noggrann läsning av textens helhet, delar samt tolkningen av den kontext som texten ingår i. Att läsa hela texten gör det möjligt att identifiera det centrala innehållet. Om endast vissa delar av texten anses vara relevanta ligger fokus på delar av texten. En kvalitativ textanalys tar fram innehållet av en text som ligger dolt under ytan med hjälp av intensiv och noggrann läsning (Esaiasson et al 2017, 211). Läsaren bör ställa frågor till texten för att kunna förstå texten bättre vilket skiljer sig från den kvantitativa metoden. Den kvantitativa metoden har som utgångspunkt att analysera data i form av siffor, vilket inte är intressant för denna studie. Fördelen med den kvalitativa textanalysen är att den möjliggör djupare förståelse av texten vilket ökar kunskap inom området. Nackdelen å andra sidan är att viktig information kan uteslutas om fokus ligger på fel text.
Utmärkande för denna studie är kvalitativ textanalys med inriktning på teman. Materialet struktureras för att finna framträdande teman. Den tematiska textanalysen kan delas in i en induktiv del och en deduktiv del. Den induktiva analysen menar att teman som identifieras finns i det valda materialet som upprättas under analysens gång. Den deduktiva analysen förespråkar att forskning styrs av teori där teman finns i befintlig forskning samt teorier som ligger till grund för de frågor som ska ställas till materialet (Braun & Clarke 2006, 12). Denna studie utgår från den deduktiva analysen. Fördelen med deduktiva metoden är att analysen grundar sig på teori som ökar transparensen då teorin ligger till grund för de frågor som ställs till materialet.
3.2 Material
För att kunna tolka och analysera materialet används idéanalys som baseras på uppsatsens analytiska ramverk. En idéanalys gör det möjligt att kritisk granska och analysera politiska budskap för att kunna få en djupare förståelse, till skillnad från att endast ta del av de politiska budskapen. Av detta skäl kommer denna metod användas för att fastställa om Sveriges
ställningstagande har förändrats inom migrationspolitiken i EU för perioden innan och efter flyktingkrisen 2015. Den beskrivande idéanalysen kan jämföra hur idéer har förändrats systematiskt från en viss tidpunkt till en annan (Bergström & Svärd 2018, 141). Som tidigare nämnts ligger idéanalys till grund för att granska material i form av politisk budskap som omfattar människors moraliska, politiska eller etiska uppfattningar om hur samhället bör vara.
Termen ”idé” är mångtydig, med idéer avser metoden exempelvis sociala fenomen som påverkar samhället snarare än enskilda individers psykologiska skeenden. Då termen är tvetydlig täcker termen olika framställningar av ”idé”, verklighetsomdömen som avser
människors föreställningar om hur världen och samhället är, värdeomdömen som fokuserar på människors politiska, moraliska eller etiska uppfattningar. Detta kan bland annat göras genom att granska de handlingsföreskrifter som är relevanta för denna studie. Handlingsföreskrifter avser regler, skript eller normer som föreskriver hur agerande bör ske i olika situationer (Bergström & Svärd 2018, 133-134). Termen används i dagligt tal för att beteckna olika idésystem som människor kan associera sig med. Begreppet används i vetenskapliga sammanhang för att karaktärisera en politisk världsbild som talar för hur samhället bör
organiseras. Likt ”idé” kan även ”ideologi” definieras på flera sätt som exempelvis ett politisk trossystem, en samhällsgrupps världsbild samt en handlingsorienterad samling av politiska idéer (Bergström & Svärd 2018, 134). Idé- och ideologianalys anses vara användbart för att kritisk granska och analysera politiska budskap såsom partiprogram, politiska
policydokument, statliga utredningar, lagförslag i texter och tal. Ytterligare kan idéanalysen kompletteras med exempelvis argumentanalys, kvantitativ innehållsanalys eller diskursanalys.
Bortsett från dessa gemensamma drag kan idéanalytiska studier ha tre olika syften som beskrivande, idékritiska och förklarande. I denna uppsats används en beskrivande idéanalys som utgår från tolkning av materialet och jämför sedan ståndpunkter/idéer. Teman som denna studie granskar är huruvida det uppstått policyförändring av svenskt ställningstagande i EU innan respektive efter flyktingkrisen. De specifika frågorna som ställs till texten klargörs i det analytiska ramverket (kapitel 4).
Materialet som ligger till grund för uppsatsen är främst EU-nämndens protokoll eftersom Sveriges EU- politik fastställs i riskdagens EU- nämnd. Dessa 12 protokoll är tagna från både justitiedepartementets enhet för migration och asylpolitik samt socialförsäkringsutskotteten under 2012-2015 samt 2016-2019. Tryckta källor och elektroniska källor såsom
Migrationsverkets webbsida används för att ge grundläggande information om Sveriges- och
EU:s gemensamma asylpolitik samt Sveriges relation till EU inom ramen för asyl- och migrationspolitik, som komplement till övrig litteratur och andra statliga dokument.
4. Analytiskt ramverk
Denna studie kartlägger Sveriges ställningstagande inom migrationspolitiken före och efter 2015, vilket tagit avstamp i teorin om multipla strömmar.
Idéanalysen kommer användas inom denna uppsats för att fastställa Sveriges politiska budskap för respektive period (innan/efter flyktingkrisen 2015). Detta för att kunna bedöma om Sveriges ställningstagande har skiftat som ett resultat av policyförändring på statlig nivå.
Denna studie fokuserar på texters idémässiga innehåll med en beskrivande idéanalys som utgångspunkt vilket innebär att varje beskrivning av idéinnehåll präglas av en tolkning av materialet (Bergström & Svärd 2018, 140-141). Dessa olika idéer ska jämföras för att beskriva likheter samt skillnader under en viss tidpunkt, det vill säga innan/efter
flyktingkrisen 2015. De idéer som ska analyseras förekommer inom dokumenten från EU- nämnden. Ramverket ska appliceras för att undersöka om den förändring som skett i svensk migrationspolitik likaså har lett till en förändring i Sveriges syn på problem och åtgärder inom migrationspolitiken på EU- nivå.
4.1 Tematisk textanalys
Den huvudsakliga frågeställningen för denna studie är: Har Sveriges ställningstagande i relation till EU:s flyktingpolitik förändrats i samband med flyktingkrisen 2015 (och i så fall, på vilket sätt)?
För att kunna besvara frågeställningen ska följande frågor ställas till texten:
- Vilka problem framställer Sverige inom asyl- och migrationsfrågan i EU? (problemströmmen)
- Vilka åtgärder prioriterar Sverige inom asyl- och migrationsfrågan?
(policyströmmen)
Att ställa frågorna ovan gör det möjligt att fastställa synen på̊ både problem och åtgärder.
Sveriges syn på problem kommer kategoriseras därefter kommer Sveriges åtgärder som har karaktäriserats som policyförslag presenteras. Problemströmmen ska benas upp för att reda ut vilka problem Sverige presenterar inom asyl- och migrationspolitiken. Detta ska göras med hjälp av de tre komponenterna som ligger till grund för problemströmmen vilket är följande:
Indikatorer, händelser i fokus och lärdomar. Den första komponenten indikatorer kommer att mätas genom att undersöka hur problem kategoriseras i dokumenten exempelvis kan
flyktingkriser kategoriseras utifrån säkerhetsaspekter. Den andra komponenten händelser i fokus kommer likt den första komponenten mätas genom att granska frågorna som Sverige prioriterar. Den tredje komponenten lärdomar kommer att mätas med hjälp av de lärdomar som Sverige framför i materialet.
När kartläggningen av Sveriges syn på problem och åtgärder har gjorts ska jämförelse ske för att kunna svara på forskningsfrågan ” Har Sveriges ställningstagande i relation till EU:s flyktingpolitik förändrats i samband med flyktingkrisen 2015 (och i så fall, på vilket sätt)?
Utifrån en jämförelse av policyströmmen och problemströmmen före och efter 2015 kan en bedömning ske om huruvida ställningstagande har förändrats. Detta ska analyseras och granskas genom multipla strömmar. Inom multipla strömmar ska problemströmmen och policyströmmen utnyttjas för att analysera materialet. Detta för att Kingdon (1995) anser att policyförändring sker vid förändring i någon av de tre strömmarna. Kartläggningen av problemströmmen och policyströmmen sker på följande sätt: Sveriges ståndpunkt innan och efter 2015 ska undersökas i form av problem och åtgärder inom migrationspolitiken i EU.
5. Kartläggning av Sveriges EU- ställningstagande under 2012- 2015
I detta kapitel kartläggs hur Sverige har tagit ställning inom migrationspolitiken på EU- nivå under 2012 och 2015, innan flyktingkrisen. Sveriges ståndpunkt kommer bedömas utifrån EU- nämndens dokument som förklarar Sveriges krav på förändring i form av åtgärder. Med den anledning definieras dokumenten som policyförslag. Dokumenten studeras utifrån följande frågor: Vilka problem framställer Sverige inom asyl- och migrationsfrågan i EU?
samt vilka åtgärder prioriterar Sverige inom asyl- och migrationsfrågan? Vissa dokument betecknas 2015/ 2016, dessa beslut är tagna 2015. Dessa dokument hamnar därför inom ramen för tiden innan krisen. Kartläggningen ligger till grund för den jämförelse som ska göras för att svara på uppsatsens huvudfråga: Har Sveriges ställningstagande i relation till EU:s flyktingpolitik förändrats i samband med flyktingkrisen 2015 ( och i så fall, på vilket sätt)?
5.1 2012-2015
Justitiedepartementets enhet för migration och asylpolitik samt enheten för styrning inom migrationsområdet presenterar Sveriges ståndpunkt under rådets möte (RIF)
2011/12:2A5A50, som ägde rum den 8- 9 mars 2012. Under mötet framfördes det att Sverige eftersträvar fördjupad samverkan inom asylpolitiken och förespråkar därför en etablering av ett gemensamt asylsystem i Europa. Den svenska ståndpunkten är att ett regelverk måste utformas så att alla asylsökningar ska behandlas likvärdigt inom EU. Detta bör utformas med hänsyn till att asylsystemet omfattas av humanitet och rättssäkerhet för både effektiviteten i handläggningen samt för den enskilda individen. Dessa förändringar ska inte resultera i ökad administration, omotiverat ökade kostnader och alltför långa handläggningstider. Alla
europiska medlemsstater ska dessutom uppfylla tidigare fastställd EU-lagstiftning. Det är väsentligt att EU prioriterar förstärkning av det praktiska samarbetet genom att fokusera på samverkan inom stödkontoret för asylfrågor med avsikt att förbättra både förtydning av innehållet och tillämpningen av lagstiftningen. Sverige anser att det är angeläget att inrätta ett gemensamt vidarebosättningsprogram för EU, vilket kan bidra till att fler medlemsstater
väljer att engagera sig i vidarebosättning som innebär att en person flyttar till ett annat land genom att bli utvald av FN:s flyktingorgan UNHCR (Migrationsverket 2020). Ett utvecklat gemensamt vidarebosättningsinstrument skulle kunna utnyttjas som en strategi för att hantera flyktingvågen genom att öka antalet individer som vidarebosätter sig i EU. Solidaritet inom EU bör samtidigt prioriteras för att gynna asylområdet och dess praktiska samarbete samt kapacitetsbyggande insatser. Nationella åtgärder bör även finansieras och genomföras nationellt. En gemensam finansiering för gemensamma prioriteringar bör finns inom ramen för tidigare existerande budgetramar som kräver omprioritering.
Socialförsäkringsutskottets protokoll 2012/13:13 redovisar regeringens förslag till svensk ställningstagande i form av en hållbar asyl- och migrationspolitik. Detta kräver goda förutsättningar för ett humant och effektivt arbete. Sveriges ståndpunkt är även att suspenderingsmekanism bör stå i fokus för EU:s gemensamma migrationspolitik vilket möjliggör upphävandet av visumfriheten.
EU- nämndens protokoll 2013/14:32 omfattar Sveriges uppmaning till resterande
medlemsstater att ansluta sig till FN:s flyktingkommissariatsarbete (UNHCR) för att både upplysas om UNHCR:s prioriteringar och arbeta med vidarebosättning samt öka antalet platser inom unionen. Sverige vill likaså att viseringspolitiken används som ett instrument för att förhindra irreguljär migration (en individ som inte har rättslig status i ett värdland eller transitland) genom effektivt migrationshantering. Viseringsinstrumentet är ett instrument för att både kontrollera asylsökande samt uppmuntra avsevärda reformer och gynna ekonomisk tillväxt. Dessa aspekter bör uppmärksammas enligt den svenska ståndpunkten.
Faktapromemoria 2015/16:FPM3 presenterar Sveriges ståndpunkt till Europaparlamentet och rådets förordning genom att förespråka solidaritet. Det är viktigt att alla medlemsstater tar ett gemensamt ansvar över migrationen för att hjälpa varandra när trycket är som störst. Sverige menar även att den gemensamma migrationspolitiken inom EU bör utvecklas för en jämnare fördelning av asylsökande mellan medlemsstaterna. Detta innebär att varje stat tar sitt ansvar och tillhandahåller skydd för fler flyktingar. Sverige anser att en begränsning bör
tillhandahållas för att kunna avstå från att ta emot fler flyktningar. Det är därför viktigt med ett korrekt implementerande av det gemensamma asylsystemet. Detta bör tillämpas med hjälp en permanent omplaceringsmekanism för individer som är i behov skydd. Mekanismen möjliggör att EU på ett strukturerat sätt kan bidra med stöd till de medlemsstaterna där
migrationstrycket är som störst. Sverige betonar i regeringens skrivelse 2015/16:115 vikten av att alla medlemsstater bör delta i mottagandet av kvotflyktingar samtidigt som fler lagar bör regleras för asylsökande.
Faktapromemoria 2015/16:FPM7 innefattar Sveriges tio ståndpunkter för reform av flyktingpolitik. Sverige anser att EU bör fortsätta sitt arbete med att rädda liv, förhindra människosmuggling, erbjuda effektivt samt humant återvändande. En aktiv utrikes- och biståndspolitik bör även prioriteras för att hjälpa människor på̊ plats. Flyktingar bör få ett rättssäkert bemötande samt att stöd bör tillhandahållas till ursprungsländerna för att motverka flykt med hjälp av bland annat G20, G7 och andra internationella aktörer.
I tabell 1 sammanfattas Sveriges ståndpunkt utifrån textens frågeställningar. År 2015-2016 finns i samma kolumn då besluten är tagna samma år.
Tabell 1: Svensk ståndpunkt innan 2015
Vilka problem framställer Sverige inom asyl- och migrationsfrågan i EU?
Vilka åtgärder prioriterar Sverige inom asyl- och migrationsfrågan?
2011/12:2A5A50 Behandlingen av asylsökande inom EU är inte likvärdig. EU saknar ett gemensamt
vidarebosättningsprogram.
Sverige eftersträvar fördjupad samverkan inom asylpolitiken genom ett gemensamt asylsystem i Europa. EU bör prioritera förstärkning av det praktiska samarbetet genom samverkan inom stödkontoret.
Omprioritering av tidigare existerande budgetramar.
2012/13:13 Visumfriheten medför irreguljär migration. Hållbar asyl- och migrationspolitik.
Sverige anser att suspenderingsmekanism bör stå i fokus för EU:s gemensamma migrationspolitik.
2013/14:32 Viseringspolitiken används inte i sin fulla potential.
Viseringspolitiken bör vara ett instrument för att kontrollera asylsökande. Alla medlemsstater bör ansluta sig till FN:s flyktingkommissariatsarbete.
2015/16:FPM3 2015/16:115 2015/16:FPM7
EU:s lagstiftning angående asylrätten är otillräcklig.
Fler lagar bör stiftas.
5.2 2016-2019
Följande text presenterar Sveriges förslag för åtgärder efter flyktingkrisen 2015.
Justitiedepartementet, EU- enheten, redogör för Sveriges ståndpunkt under rådets möte (RIF) 2016/17:458038. Sveriges primära ståndpunkt är att alla medlemsstater måste ta ett solidariskt ansvar över människor som är i behov av skydd. Systemet bör vara rättssäkert, effektivt, humant och långsiktigt för bästa möjliga resultat. Detta kräver ett effektivt asylsystem med delaktiga medlemsstater med tillräcklig kapacitet, likvärdig bedömning av asylsökningar, en rättssäker asylprocess samt fundamentala rättigheter förknippade med skyddsbehov.
Skyddsbehoven måste förtydligas, principen om non- refoulement måste upprättas fullt ut, trots att individen inte skulle samverka med myndigheterna. Principen skyddar flyktingar mot avvisning eller utvisning eftersom det finns en risk för att personens frihet eller liv utsätts för fara på grund av individens nationalitet, religion, politiska åskådning, ras, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller sexuella läggning, vilket kan leda till att personen i fråga utsätts för tortyr eller omänsklig behandling (SOU 2006:61, 58). Ett förtydligande av rättigheter
förespråkas som exempelvis skola, försörjningsstöd och att hälsovård endast bör rikta sig till medlemsstaten som beviljat skydd och inte andra stater. För ett effektivt asylsystem ska den enskilda staten vid behov kunna ha en mer generös uppfattning än den som EU besitter.
Därtill anses även att ansvarsfördelningen och uppdelningen mellan registrering samt inlämnande av asylansökan bör vara frivilligt för EU staterna. Vidarebosättningar har sedan länge haft en framträdande roll i den svenska flyktingpolitiken. Detta då den anses vara ett väl beprövat system för personer att komma till EU på ett säkert sätt. Det finns således ett behov av att utveckla lagstiftningen för att på ett lagligt sätt söka asyl i EU genom ett EU-
gemensamt vidarebosättningssystem som har i ambition att öka EU staternas deltagande i att öka vidarebosättning. Detta system bör inte medföra onödig administration eller svårigheter för de stater som redan har ett fungerande vidarebosättningssystem.
EU- nämndens protokoll 2016/17:4760CE redovisar Sveriges talan för att skapa lagliga vägar in till EU för att kunna söka asyl då det är viktigt att värna asylrätten. Det är därmed viktigt med uppföljning för att säkerställa att detta sker. Ambitionen med att säkra vägen till EU är bland annat för att kunna få stopp på människosmuggling. Detta kan förhindras genom att fortsätta arbetet med att underlätta återvändande samt utveckla samarbetet med tredjeländer.
EU- nämndens protokoll 2017/18:48CA7F redovisar Sveriges ställningstagande under 2017.
Här förespråkas ett solidariskt genomförande av migrationspolitik i EU för att tillhandahålla alternativ till irreguljära migrationsvägar i form av vidarebosättning. Arbetet bör ske i
samarbete med UNHCR och International Organization for Migration (IOM) som är en viktig aktör för mänskliga rättigheter. Sverige förespråkar likaså hållbara migrationsdialoger med specifika prioriterade stater för att stärka deras kapacitet att handskas med migration.
EU- nämndens protokoll 2018/19:4C5C1E omfattar regeringens förordning för utformning av ett solidaritetskoncept som präglas av flera steg för att öka ansvaret mellan medlemsstaterna.
Regeringen förespråkar en solidaritetsmekanism som gör att en omfördelning av asylsökande sker i så stor utsträckning som möjligt. En övre gräns för antalet omfördelade personer bör vara så hög att en övergång till nästa steg av omfördelning kan undvikas, nämligen sekundära förflyttningar En övre gräns för antalet asylsökande får inte förhindra den enskilda staten att ta emot fler asylansökande. Regeringen vill inte att det ska vara möjligt för medlemsstater att avsäga sig ansvaret att ta emot omfördelade asylsökande. De stater som har begränsad kapacitet kan omfördelas personer utifrån dess möjligheter. Regeringen menar även att det är av stor vikt att utnyttja ekonomiska incitament för att öka solidariskt ansvarstagande genom att neka stöd från EU eller berättigas straffavgift.
I EU- nämndens protokoll 2018/19:4C740A redogörs ambitionen för ett välfungerande återvändande inom det gemensamma migrationssystemet. Detta system ska vara långsiktigt hållbart, rättssäkert, effektivt och humant samtidigt som tagna beslut ska värna asylrätten.
Den svenska regeringen vill mot bakgrund av detta utöka ansträngningar för att genomföra återvändandebeslut och revidering av återvändandedirektivet. Verkställandet av
återvändandebeslutet bör tillämpas med respekt för grundläggande rättigheter som asylrätten samt principen om non-refoulement. Regeringen förordar även att skyddsstatus ska beviljas när det råder sur place-skäl, dvs ifall asylskälet uppstått först i tillflyktslandet
(Migrationsverket 2017). För att detta ska verkställas på ett värdigt sätt bör det tydliggöras i regelverket, vilket måste överstämma med övriga aspekter av asyl- och migrationsområdet.
Regeringen menar även att enskilda staternas situationer behövs beaktas under verkställandet.
Det bör också finnas en tydligare koppling mellan EU:s medlemsstaters deltagande i ansvarsåtgärder samt delaktighet i Schengensamarbetet.
EU- nämndens protokoll 2018/19:4CD26A redovisar Sveriges ståndpunkt gällande EU:s ansvar att ta ett helhetsgrepp på både externa samt interna angelägenheter av
migrationsfrågan. Sverige menar att EU måste ha bättre kontroll över människor som reser inom det europeiska territoriet samtidigt som kontrollen av EU:s yttre gränser måste förbättras. Besluten som tas på EU- nivå måste fattas gemensamt då alla medlemsstater påverkas av migrationssituationen.
I tabell 2 sammanfattas de prioriterade områdena:
Tabell 2: Svensk ståndpunkt efter 2015
Vilka problem framställer Sverige inom asyl- och migrationsfrågan i EU?
Vilka åtgärder prioriterar Sverige inom asyl- och migrationsfrågan?
2016/17:458038 2016/17:4760CE
Otillräcklig lagstiftning. Människosmuggling. Byråkrati. Utveckling och förtydligande av lagstiftning. Solidariskt ansvar över människor som är i behov av skydd. EU bör fortsätta arbetet med återvändande.
2017/18:48CA7F EU brister i dialog med stater och organisationer. Hållbara migrationsdialoger med stater och organisationer.
Solidariskt genomförande av migrationspolitik i EU.
2018/19:4C5C1E 2018/19:4C740A 2018/19:4CD26A
Tydliga kopplingar saknas mellan medlemsstaternas deltagande i ansvarsåtgärder och Schengensamarbetet.
EU:s kontroll över territoriet är bristande.
Utformning av ett
solidaritetskoncept för att öka ansvaret mellan medlemsstaterna.
Användning av ekonomiska incitament.
6. Jämförande analys och diskussion
I detta kapitel besvaras frågorna som ställts till texten.
6.1 Vilka problem framställer Sverige inom asyl- och migrationsfrågan i EU?
6.1.1 Problemströmmen- indikatorer, händelser i fokus och lärdomar
I dokumentet 2011/12:2A5A50 kategoriseras problem (innan flyktingkrisen) utifrån aspekter såsom rättssäkerhet, humanitet, effektivitet och byråkrati. Sverige har bedömt behovet av ett välutformat regelverk för likvärdig behandling av asylsökande inom EU. Dessa förändringar i ramverket bör utvecklas med hänsyn till humanitet och rättssäkerhet för både effektiviteten i handläggningen samt för den enskilda individen. Dessa förändringar får i svensk mening inte bidra till ökad administration, omotiverat ökade kostnader och för långa handläggningstider.
Sverige anser även att det är viktigt att alla medlemsstater uppfyller tidigare fastställda EU- lagar, vilket anses förstärka samarbetet. Sverige anser även att EU saknar ett gemensamt vidarebosättningsprogram som kan öka effektiviteten. Likt dokumentet 2011/12:2A5A50 omfattas Socialförsäkringsutskottets protokoll 2012/13:13 av effektivitet- och humanaspekter för en hållbar asyl- och migrationspolitik. I EU- nämndens protokoll 2013/14:32 kategoriseras problem utifrån både solidariska och ekonomiska aspekter. Sverige förespråkar användningen av viseringspolitiken som ett instrument för att förhindra irreguljär migration och gynna ekonomisk tillväxt. Faktapromemoria 2015/16:FPM3 kategoriserar problemen utifrån
solidariska aspekter likt tidigare dokument genom att poängtera betydelsen för ett gemensamt ansvar över migrationen för att hjälpa varandra när trycket är som störst. Detta kan endast tillämpas om alla medlemsstater tar del av mottagandet av kvotflyktingar samtidigt som fler lagar måste regleras för asylsökande. Detta yttrar Sverige i dokument 2015/16:115. I
Faktapromemoria 2015/16:FPM7 har Sverige kategoriserat problemen utifrån säkerhet- och effektivitetsaspekter genom att förespråka att EU bör fortsätta sitt arbete med att rädda liv, förhindra människosmuggling, erbjuda effektivt samt humant återvändande. Flyktingar bör få ett rättssäkert bemötande samt att stöd bör tillhandahållas till ursprungsländerna för att
motverka flykt med hjälp av internationella aktörer. Utifrån dessa kategoriseringar av problem berörs EU, medlemsstaterna och organisationer som aktörer.
I dokument 2016/17:458038, efter flyktingkrisen kategoriseras Sveriges syn på problem utifrån termer av humanitet, rättssäkerhetsaspekter, solidaritet, effektivitet samt byråkrati.
Sveriges primära ståndpunkt är att alla medlemsstater måste ta ett solidariskt ansvar över människor som är i behov av skydd. Detta system bör vara effektivt, humant och rättssäkert samtidigt som principen om non-refoulement bör tillämpas fullt ut. Den kategorisering som sker utifrån byråkrati gäller Sveriges krav om att systemet inte bör medföra onödig
administration. I EU-nämndens protokoll 2016/17:4760CE framställs problemet utifrån humanitet och rättssäkerhetsaspekter för att kunna få stopp på människosmuggling. Likt tidigare dokument kategoriserar EU- nämndens protokoll 2017/18:48CA7F problemen utifrån solidaritet samt samverkan. Sverige menar att medlemsstaterna bör samarbeta med stater och organisationer som exempelvis UNHCR samt International Organization for Migration (IOM). I EU- nämndens protokoll 2018/19:4C5C1E kategoriseras problemen utifrån solidaritet samt ekonomiska aspekter. Regeringen anser att ett solidaritetskoncept bör utvecklas för att öka ansvaret mellan medlemsstaterna vilket bör ske med hänsyn till den enskilda statens kapacitet. EU- nämndens protokoll 2018/19:4C740A utgår från humana aspekter som avser ett välfungerande återvändandesystem som bör vara långsiktigt hållbart, rättssäkert, effektivt, humant samtidigt som det värnar asylrätten. Den svenska regeringen förespråkar revidering av återvändandedirektivet samtidigt som en tydligare koppling bör finnas mellan medlemsstaternas deltagande i ansvarsåtgärder och delaktighet i
Schengensamarbetet. I Dokument 2018/19:4CD26A presenteras problemet som ett helhetsgrepp om de externa samt interna angelägenheterna av migrationsfrågan. Sveriges ståndpunkt är att EU måste ha bättre kontroll över EU:s gränser samt alla människor som reser inom det europeiska territoriet.
Händelser i fokus
Händelser i fokus mäts med hjälp av de frågor som prioriteras under den observerade tidsramen för att visa vilka problem som uppmärksammas i samband med händelsen, dvs flyktingkrisen 2015.
Följande frågor har prioriteras innan flyktingkrisen 2015: Säkerhet- och effektivitet, återvändande, solidaritet, byråkrati, hållbar asyl- och migrationspolitik, viseringspolitiken, samverkan med medlemsstater och organisationer samt utveckling av lagar.
Följande frågor har prioriteras efter flyktingkrisen 2015: Rättssäkerhetsaspekter, solidaritet, effektivitet, byråkrati, revidering av återvändandedirektivet och regelverk, samverkan med medlemsstater och organisationer samt kontroll över EU:s gränser.
Lärdomar innan flyktingkrisen 2015:
1. Tidigare lärdomar indikerar behovet av etablering av ett gemensamt asylsystem för att utveckla samarbetet inom EU.
2. Ett gemensamt vidarebosättningsprogram bör prioriteras i EU eftersom det engagerar fler stater. Ett utvecklat gemensamt vidarebosättningsinstrument kan utnyttjas som en strategi för att hantera flyktingvågen.
3. Tidigare lärdomar visar att EU:s lagstiftning är otillräcklig.
4. Regeringen bedömer att visumfriheten bör upphävas samtidigt som viseringspolitiken används som ett instrument för att förhindra irreguljär migration.
Lärdomar efter flyktingkrisen 2015:
1. Med lärdom från tidigare vidarebosättningsprogram i den svenska flyktingpolitiken anser Sverige att EU måste utveckla lagstiftningen för att implementera liknande system på EU-nivå.
2. Sverige bedömer att det finns ett behov av ett solidaritetskoncept.
3. EU brister i dialog med organisationer och stater.
4. Tidigare lärdomar visar ett behov av fortsatt arbete för att stoppa människosmuggling.
6.2 Vilka åtgärder prioriterar Sverige inom asyl- och migrationsfrågan?
6.2.1 Policyströmmen
I EU- nämndens protokoll 2011/12:2A5A50 presenterar Sverige åtgärderna gällande problem som berör rättssäkerhet, humanitet, effektivitet och byråkrati genom en prioritering av ett etablerat gemensamt asylsystem i Europa för att fördjupa samarbetet inom asylpolitiken. Å andra sidan får detta system inte resultera i byråkratiska problem såsom ökad administration, omotiverat ökade kostnader samt för långa handläggningstider. För att förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna nämns det i rådets möte (RIF) 2011/12:2A5A50 att stödkontoret bör prioriteras för att förbättra tillämpningen av lagstiftningen. Detta innebär att fler flyktingar får möjlighet till skydd. Genom att utveckla ett gemensamt vidarebosättningsprogram kan
samarbetet förbättras ytterligare då programmet kan bidra till att fler stater väljer att engagera sig i vidarebosättning. Ytterligare anser Sverige att detta program kan användas som en strategi för att öka antalet människor som vidarebosätter sig i EU. Socialförsäkringsutskottets protokoll 2012/13:13 redovisar regeringens förslag till ett svenskt ställningstagande i form av en hållbar asyl- och migrationspolitik vilket bör ske inom ramen för effektivitet och
humanitet. EU- nämndens Protokoll 2013/14:32 omfattar Sveriges uppmaning till alla medlemsstater att ansluta sig till FN:s flyktingkommissariatsarbete för att informeras om deras prioriteringar för att främja arbeta med vidarebosättning samt öka platserna inom EU.
Vidare förespråkar Sverige användningen av viseringspolitiken för att förhindra irreguljär migration och gynna ekonomisk tillväxt för att förbättra solidariska ansvaret mellan medlemsstaterna samt främja ekonomin. I Faktapromemoria 2015/16:FPM3 står det att Sverige anser att den gemensamma migrationspolitiken inom EU bör utvecklas för en jämnare fördelning av asylsökande mellan medlemsstaterna vilket gynnar det solidariska samarbetet, således är det möjligt för alla medlemsstater att ta gemensamt ansvar när trycket är som störst.
Sverige menar dessutom att begräsning bör ske för möjligheten att avstå från att ta emot flyktingar. Utvecklingen av det gemensamma asylsystemet är möjligt genom en korrekt implementering av det gemensamma asylsystemet som genomförs med hjälp av en permanent mekanism för omplacering som aktiveras efter medlemsstaternas behov. Faktapromemoria 2015/16:FPM7 innefattar Sveriges tio ståndpunkter för reform av flyktingpolitiken där Sverige förespråkar att EU bör fortsätta sitt arbete med att rädda liv, förhindra
människosmuggling, erbjuda effektivt samt humant återvändande genom att stödja ursprungsländerna. Detta stöd kan tillhandahållas genom samverkan med internationella
aktörer. I regeringens skrivelse 2015/16:115 betonas vikten av att alla medlemsstater bör ta del av mottagandet av kvotflyktingar.
Under rådets möte (RIF) 2016/17:458038 presenteras Sveriges åtgärder gällande problem som berör solidaritet, humanitet, rättssäkerhetsaspekter, byråkrati och effektivitet. Sveriges primära ståndpunkt efter flyktingkrisen 2015 var i form av ett solidariskt ansvar över asylsökande. Detta arbete måste vara effektivt, humant, rättssäkert samt långsiktigt. För att detta ska uppfyllas måste alla medlemsstater vara delaktiga med en likvärdig bedömning av asylsökningar, en rättssäker asylprocess och fundamentala rättigheter förknippade med skyddsbehov som tillämpas med hjälp av tillräcklig kapacitet. Problemet gällande människosmuggling redogörs i EU- nämndens protokoll 2016/17:4760CE där Sverige poängterar behovet av att samarbeta med tredjeländer för att säkra vägen till EU samtidigt som det framgår att fortsatt arbete för återvändande bör ske. Sverige talar även för non- refoulement principens signifikanta betydelse som måste verkställas fullt ut i praktiken.
Rättigheter som förknippas med mottagandet av flyktingar får endast tilldelas till de stater som beviljat skydd och inte alla medlemsstater. Dessa rättigheter kan exempelvis vara försörjningsstöd, hälsovård samt utbildning. Sverige talar även för en generösare tolkning av asylmottagning än den som EU har som kan tänkas gynna asylsystemet. Likt tolkningen innan krisen anser Sverige att vidarebosättningar är av väsentlig betydelse främst på grund av att det anses vara ett väl beprövat system för personer att komma till EU på ett säkert sätt. I
dokumentet 2017/18:48CA7F redovisas ståndpunkter som stöder vidarebosättning genom att förespråka ett solidariskt genomförande av migrationspolitik i EU. Detta rekommenderas för att kunna verkställa ett samarbete med aktörer som UNHCR och IOM. Migrationsdialoger med specifika/prioriterade stater förespråkas för att stärka ursprungsstaters kapacitet att handskas med migration. EU- nämndens protokoll 2018/19:4C5C1E inrymmer Sveriges mening om att solidaritetskonceptet bör präglas av flera steg för att öka ansvaret mellan medlemsstaterna som leder till att en omfördelningen av asylsökningar sker i så stor
utsträckning som möjligt. Detta leder till att sekundära förflyttningar kan undvikas genom att ta emot ett stort antal människor för att minska behovet av ytterligare omfördelning. Stater med begränsad kapacitet bör dock tilldelas personer utifrån deras möjligheter. I den mån en stat inte vill ta emot asylsökande bör ekonomiska incitament utnyttjas i form av straffavgift eller nekas ekonomisk stöd från EU. Likt protokoll 2016/17:4760CE förespråkades det i EU- nämndens protokoll 2018/19:4C740A att EU bör eftersträva ett välfungerande återvändande som ska vara långsiktigt hållbart, rättssäkert, effektivt och humant. Den svenska regeringen
menar ytterligare att revidering av återvändandedirektivet krävs för ett välfungerande återvändande som bör tillämpas med respekt för grundläggande rättigheter som asylrätten samt principen om non-refoulement. I EU- nämndens protokoll 2018/19:4CD26A presenterar Sverige åtgärder i form av bättre kontroll över EU:s gränser samt alla människor som reser inom det europeiska territoriet.
6.3 Har Sveriges ställningstagande i relation till EU:s flyktingpolitik förändrats i samband med flyktingkrisen 2015 (och i så fall, på vilket sätt)?
Innan flyktingkrisen 2015 framställdes problem utifrån ekonomiska, humanitära, solidariska, effektiva samt rättssäkra aspekter. Sverige har således formulerat åtgärder för att hantera dessa problem. Sveriges ståndpunkt (innan krisen) som är ett ställningstagande i EU tyder på en önskan om ett väletablerad gemensamt asylsystem i Europa för att fördjupa samarbetet inom asylpolitiken. Ett solidariskt ansvar över migrationspolitiken innebär att alla
medlemsstater tar gemensamt ansvar över migrationsfrågan när trycket är som störst. För att detta ska uppfyllas anser Sverige att det är viktigt med begränsningar för de enskilda staterna som vill avstå från att ta emot flyktingar. Ambitionen är en hållbar asyl- och migrationspolitik som präglas av ett gemensamt vidarebosättningsprogram för EU som kan användas som en strategi för att bidra till att fler medlemsstater engagerar sig i vidarebosättning. Sverige uppmanar att alla medlemsstater ansluter sig till FN:s flyktingkommissariatsarbete för att främja arbetet med vidarebosättning samt öka platserna inom EU. Sverige har även
presenterat en reform på tio ståndpunkter i syfte att förhindra människosmuggling, rädda liv och erbjuda effektivt samt humant återvändande genom stöd till ursprungsstat. Fokus har främst varit på de grundläggande rättigheter som en individ besitter. Sverige har framfört att EU är i behov av ett utvecklat asylsystem för att ståndpunkten ska uppfyllas i form av bättre samverkan. Dessa förändringar får inte bidra till ökad administration, omotiverade ökade kostnader eller för långa handläggningstider. Sverige förespråkar innan flyktingkrisen 2015 upphävande av visumfriheten i EU för att förhindra irreguljär migration. Detta tyder på att behovet finns för fler lagar inom migrationsområdet. I samband med det som tidigare nämnts är det möjligt att kontrollera asylsökande och uppmuntra avsevärda reformer och ett gynnande av den ekonomiska tillväxten.
Efter flyktingkrisen 2015 kom Sverige att ta liknande ställningstagande eftersom problemen kategoriserades på liknande sätt med fokus på solidaritet, humanitet, rättssäkerhetsaspekter,
effektivitet och byråkrati. Detta medförde åtgärder av samma slag, vilket resulterade i ställningstagande av liknande karaktär genom att prioritera solidariskt ansvar över
asylsökande. Detta bör ske genom likvärdig bedömning av asylansökningar, en rättssäker asylprocess och fundamentala rättigheter förknippade med skyddsbehov. Arbetet ska vara effektivt, humant, rättssäkert samt långsiktigt. Sverige har följaktligen yttrat att stater som inte är delaktiga i samarbetet inom asylpolitiken bör straffas genom exempelvis straffavgift eller nekas ekonomisk stöd från EU. Rättigheter som förknippas med mottagandet av flyktingar får endast tilldelas till de medlemsstater som beviljat skydd. Dessa rättigheter är exempelvis utbildning, försörjningsstöd samt hälsovård. Sverige anser att medlemsstaterna kan ha en generösare tolkning av asylmottagning än den som EU besitter om det önskas. Lika viktigt är vidarebosättningar som har en avgörande roll inom svensk ställningstagande som
rekommenderas för att kunna verkställa ett samarbete med aktörer som UNHCR och IOM.
Sverige påpekar att sekundära förflyttningar bör undvikas genom att ta emot ett stort antal människor för att minska behovet av ytterligare omfördelning.
Av det som har formulerats som ett ställningstagande innan respektive efter flyktingkrisen gör det möjligt att uppmärksamma att det råder liknande svenska yttranden i EU både innan och efter flyktingkrisen 2015. Sverige har både innan och efter flyktingkrisen talat för ett
välfungerande asylsystem med medlemsstater som har delat ansvar över migrationsfrågan.
Sveriges ambition har varit att utveckla en hållbar asyl- och migrationspolitik utifrån ett gemensamt vidarebosättningsprogram för EU som en strategi för att inkludera fler
medlemsstater i vidarebosättningsarbetet. Både innan och efter flyktingkrisen har Sverige förespråkat att rädda liv, erbjuda effektivt och humant återvändande samt förhindra
människosmuggling genom att erbjuda stöd till ursprungsstater. Det finns liknande mönster av ställningstagande med förändringar i form av ansvarsfördelning och uppdelning mellan
registrering samt ett inlämnande av asylansökningar. Detta förespråkas efter flyktingkrisen..
Dessa förändringar är små jämfört med de huvudsakliga ståndpunkterna som ”väger tyngre”.
De små förändringarna som Sverige har yttrat efter flyktingkrisen är exempelvis begäran att EU har bättre kontroll över territoriet och människorna som tar sig in i EU. Förändringen innebär att Sverige har nya ståndpunkter. Detta påverkar å andra sidan inte Sveriges ställningstagande då utgångspunkten för Sveriges ståndpunkt kvarstår oförändrad. Detta innebär även att synen på åtgärder är av samma karaktär. Synen på problem både innan och efter flyktingkrisen 2015 är centrerade kring EU, medlemsstaterna och organisationer.
Prioriterade frågor innan samt efter flyktingkrisen består av samma frågor med fokus på
exempelvis säkerhet, effektivitet, hållbarhet och utveckling av regelverk. Utgångspunkten för Sveriges syn på problem och åtgärder innan flyktingkrisen är i enlighet med synen på problem och åtgärder efter flyktingkrisen. Således sker det ingen förändring i problemströmmen och policyströmmen. Sammanfattningsvis kan slutsatsen dras att ståndpunkterna uppvisar samma mönster vilket innebär att Sveriges interna policy inte påverkat den externa policyn.
7. Slutsatser
Syftet med denna studie var att undersöka om Sveriges ställningstagande inom asyl- och migrationspolitiken har förändrats i EU mot bakgrund till flyktingkrisen 2015. För att
uppfylla syftet med studien ställdes frågan: Har Sveriges ställningstagande i relation till EU:s flyktingpolitik förändrats i samband med flyktingkrisen 2015 (och i så fall, på vilket sätt)?
Ytterligare två frågor har ställts till texten för att kunna besvara huvudfrågeställningen och därmed även syftet: Vilka problem framställer Sverige inom asyl- och migrationsfrågan i EU?
samt vilka åtgärder prioriterar Sverige inom asyl- och migrationsfrågan?
Inbördeskriget i Syrien 2015 medförde att ett stort antal individen försökte ta sig till EU.
Detta ledde till att ett policyfönster öppnades som ett resultat av förändring i
problemströmmen där Sverige valde att förändra inhemsk policy. Det valda materialet omfattar Sveriges ståndpunkt och ligger inom ramen för policy- och problemströmmen. Då dessa ståndpunkter är förslag på åtgärder kännetecknas de som policyförslag.
Sveriges syn på problem har inte förändrats markant efter flyktingkrisen vilket medför att samma typ av åtgärder förespråkas efter krisen. Det har inte skett en förändring av
prioriterade frågor då fokus fortfarande berör rättssäkerhetsaspekter, hållbar asyl- och
migrationspolitik, samarbete samt solidaritet m.m. Detta innebär ytterligare att samma aktörer berörs. Problem är centrerade kring EU, medlemsstaterna och organisationer. Sverige håller samma ton inom asyl- och migrationspolitiken på extern nivå trots en nationell förändring av policy. Detta beror på att förändringarna som skett i form av ståndpunkt är ytterst små och endast en mer ”utvecklad” version av tidigare ställningstagande. Detta innebär att det råder samma mönster av ställningstagande inom migrationsfrågan i EU.
Utgångspunkten för den svenska ståndpunkten är likvärdig. Fokus ligger på ett stabilt gemensamt asylsystem som alla medlemsstater solidarisk ansvarar över. Detta system ska vara hållbart med avsikt att rädda liv, erbjuda effektivt samt humant återvändande genom stöd till ursprungsstat. Vidarebosättning är av samma avsevärda betydelse både innan och efter krisen, trots ett hårdare svenskt ställningstagande på nationell nivå genom fler begränsande asylsökningar. Sverige förespråkar att den enskilda staten kan ha en mer generös uppfattning av flyktingar än den som EU besitter. Sveriges ställningstagande på utrikesnivå kan uppfattas strida mot den politik som praktiseras inrikes. Sverige anses vara mer positivt inställd att ta emot flyktingar på EU-nivå. Exempelvis står det i dokument 2016/17:4760CE att Sverige
förespråkar fler lagliga vägar in till EU för att värna asylrätten, medan policyförändring har skett på nationell nivå för att minska antalet flyktingar.
Mot bakgrund av det som har formulerats ovan drar denna studie slutsatsen att Sveriges ställningstagande inom asyl- och migrationspolitiken inte har förändrats efter flyktingkrisen 2015. Främsta orsaken för detta påstående är Sveriges syn på problem och åtgärder som kvarstår oförändrad, detta innebär även att de prioriterade frågorna är samma under den observerade tidpunkten. Således yttrar Sverige samma typ av ståndpunkter eftersom det inte har skett någon förändring inom någon av strömmarna som leder till policyförändring. Detta innebär att Sverige tar samma ställningstagande både innan och efter flyktingkrisen.
Hallstenssons (2018) studie drar slutsatsen att policyförändring har skett på nationell nivå.
Avvikande för denna studie är att förändring på nationell nivå inte medfört förändring på extern nivå.
Lärdomarna som denna studie tillhandahåller öppnar upp för ytterligare forskning inom området. Denna uppsats har utrönt om Sveriges ställningstagande har förändrats på EU-nivå.
Framtida forskning kan undersöka om varför dessa ståndpunkter inte har förändrats. En annan studie hade varit att undersöka olika policyentreprenörer eller andra aktörer vilket inte tagits upp i detta fall då Sverige som enskild aktör har prioriteras. Detta hade möjliggjort att fler strömmar hade kunnat nyttjas då de inte har haft någon relevans för denna studie. Ytterligare förslag till fortsatt forskning är att titta närmre på en enskild euroepisk stat som exempelvis Ungern eller Polen. Dessa stater uppfattas vara mindre generösa mot flyktingar än Sverige. En studie av Ungern och Polen möjliggör en undersökning om huruvida deras ställningstagande i EU avspeglar sig på nationell nivå eller om en avvikande ton hålls i landet.
