Naturvårdsverkets förvärvande av fastigheter
Processbeskrivning
Johanna Ökvist
Samhällsbyggnad, högskoleexamen 2021
Luleå tekniska universitet
i
Förord
Denna rapport motsvarar 7,5 högskolepoäng och är det avslutande momentet på
programmet Samhällsbyggnad vid Luleå tekniska universitet. Arbetet genomfördes under våren 2021.
Jag vill rikta ett stort tack till Länsstyrelsen i Norrbotten, Länsstyrelsen i Västerbotten, Svefa och NA Stefansson AB som har delat med sig av viktig information i ämnet.
Ett extra tack vill jag rikta till min handledare Vanja Andrén vid Naturresurs och
rennäringsenheten i Jokkmokk som har bidragit med ett starkt stöd, en stor kunskap och granskning av mina texter.
Altersbruk, maj 2021 Johanna Ökvist
ii
Sammanfattning
I rapporten undersöks hur uppköp för mark till bildande av naturreservat går till samt hur uppdraget viss fastighetsförvaltning är upplagt. Syftet med rapporten är att förstå processen samt identifiera problemområden.
Myndigheterna Naturvårdsverket och Länsstyrelsen presenteras och naturreservat beskrivs. Hur uppdraget viss fastighetsförvaltning är tänkt att fungera redogörs för och
fastighetsförvaltningsförordningen som reglerar uppdraget sammanfattas.
I problemformuleringen framkommer det att bara i Norrbottens län finns det ett mycket stort antal byggnader som inte är upptagna i systemet Vic Natur/FIDOS och därför är det mycket oklart vem som äger, nyttjar och har ansvaret över dessa.
En bättre kommunikation och ansvarsfördelning mellan berörda parter skulle underlätta arbetet på flera sätt som till exempel möjliggöra gör långsiktiga underhållsplaner samt bibehålla allmänhetens förtroende.
Det krävs en hel del arbete med att få koll på de i dagsläget okända byggnaderna, men det finns goda förutsättningar att förändra rutinerna så att så få nya byggnader som möjligt ska hamna utanför systemet.
iii
Innehåll
Förord ... i Sammanfattning ...ii Innehåll ... iii 1. Inledning ... 1 1.1 Bakgrund ... 1 1.2 Syfte ... 1 1.3 Mål ... 1 1.4 Avgränsning ... 1 1.5 Metod ... 1 2. Naturvårdsverket ... 1 3. Länsstyrelsen ... 2 4. Naturreservat ... 2 4.1 Bildandeprocessen ... 34.2 Uppdraget viss fastighetsförvaltning ... 3
4.2.1 Lagstiftning ... 4 5. Problembeskrivning ... 4 6. Diskussion ... 5 7. Slutsats ... 8 Referenser ... 8 Bilaga ... 9
1
1.
Inledning
1.1 Bakgrund
Idag är Naturvårdsverket en av Sveriges största markägare med cirka 3 600 fastigheter. Den totala ytan uppgår till omkring 1,6 miljoner hektar mark och ca 165 000 hektar vatten. Ytan består i huvudsak av naturreservat och nationalparker. Till marken hör en mängd olika typer av byggnader som brukas eller upplåts till andra. Länsstyrelsen i Norrbotten har i uppdrag att förvalta en stor del av fastigheterna inom länet.
1.2 Syfte
Syftet med rapporten är att undersöka hur Naturvårdsverkets process ser ut vid uppköp av mark för bildande av naturreservat.
*Hur arbetar man idag?
*Vad i processen fungerar på ett tillfredsställande sätt och vad kan förbättras? *Hur fungerar kommunikationen under processen mellan inblandade parter?
1.3 Mål
Mitt mål med rapporten är att belysa problemområden och lägga fram förslag på förbättring som kommer gynna såväl Naturvårdsverket som Länsstyrelsen.
1.4 Avgränsning
Rapporten kommer avgränsas till Norrbottens län och den del som berör uppdraget Viss fastighetsförvaltning.
1.5 Metod
Jag kommer i stor utsträckning basera min rapport på fakta från Naturvårdsverket och intervjuer med berörda parter. Önskan finns om att kunna göra intervju med en person från varje del i processen, 4–5 personer, exempelvis handläggare, fastighetsförvaltare och förhandlare.
2.
Naturvårdsverket
Naturvårdsverket är en statlig myndighet som arbetar på uppdrag av Sveriges regering med miljöfrågor nationellt, inom EU och internationellt. Myndigheten arbetar som en
samordnande och drivande kraft i miljöarbetet och ansvarar för frågor som handlar om miljöforskning, miljöövervakning, luft, mark biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp/avfall samt jakt. Riksdagen fastställer miljökvalitetsmål och generationsmål för
2
miljöarbetet som Naturvårdsverket ska verka för. Vid behov föreslår Naturvårdsverket även åtgärder för att utveckla statens miljöarbete.
Statliga anslag finansierar myndighetens verksamhet och de mesta av pengarna används till verksamhet som miljöövervakning, miljöinformationsförsörjning, internationellt miljö- och klimatsamarbete och miljöforskning. Naturvårdsverket i sin tur fördelar statliga anslag till andra som till exempel friluftsorganisationer, ersättning för viltskador, skydd och skötsel av värdefull natur och sanering och efterbehandling av förorenade områden.
Sveriges regering reglerar Naturvårdsverkets verksamhet genom en instruktion. Varje år beslutas om mål, krav och ekonomiska ramar för verksamheten i ett regleringsbrev. (Naturvårdsverket, 2020)
3.
Länsstyrelsen
Alla Sveriges 21 län har en länsstyrelse och en landshövding. Länsstyrelsen är en myndighet som arbetar med många olika sakfrågor. I länsstyrelseinstruktionen (SFS 2007:825) framgår det att man bland annat ska arbeta med regional tillväxt, infrastrukturplanering, hållbar samhällsplanering, krisberedskap, livsmedelskontroll, djurskydd, energi och klimat,
naturvård, fiske, jämställdhet och integration för att nämna några områden. (Länsstyrelsen i Norrbotten)
4.
Naturreservat
I Sverige finns idag över 5000 naturreservat. Dessa utgör den största andelen skyddad natur i landet, cirka 85 procent av Sveriges skyddade yta. Naturreservaten skyddas med stöd av miljöbalken och regering och riksdag betonar tydligt vikten av att skydda värdefull natur. Fjällhedar, fjäll-björkskogar och barrskogar är vanligt förekommande i naturreservaten då cirka 75 procent av den totala arealen återfinns i fjällvärlden. Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län delar på nästan 85 procent av naturreservatens totala yta.
Föreskrifter och en skötselplan finns för varje naturreservat och hur dessa ser ut beror på vilka värden det är i respektive område som ska skyddas och utvecklas. Skötselplanen beskriver hur varje områdes natur- och friluftslivsvärden ska utvecklas och tas om hand om. Vad som är tillåtet och inte i ett naturreservat beskrivs i föreskrifterna.
Mark och vatten i ett naturreservat kan ägas av vem som helst. Det kan till exempel vara privatpersoner, bolag, staten, kommuner, stiftelser eller allmänningar. (Naturvårdsverket, Så bildas naturreservat)
Den totala ytan har ökat stort på senaste tiden och det beror främst på att ett par nya stora reservat har bildats, exempelvis Kallfjärden i Norrbotten som omfattar drygt 16 000 hektar. Kallfjärden är för övrigt Norrbottens läns första marina naturreservat. (Naturvårdsverket, 2021)
3
4.1 Bildandeprocessen
Bildandet av naturreservat går till som så att Länsstyrelsen inventerar värdefulla områden och i samråd med Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten beslutas vilka områden som är särskilt skyddsvärda sett till djur, växter och människor. Därefter påbörjas bildandet av naturreservatet. I Norrbottens län är det Naturskyddsenheten i Luleå som arbetar med reservatsbildande.
Fastighetsägaren kontaktas och får information om vad som har framkommit och förslag på beslut diskuteras. Antingen är det försäljning eller intrångsersättning som blir aktuellt för markägaren. Fristående konsulter anlitas för värdering och förhandling. Värderingen utgår från hur marknadsvärdet för marken påverkas av ett reservat.
När förhandlingarna är avslutade skrivs avtal mellan fastighetsägare och staten och
reservatsförslaget skickas ut på remiss till fastighetsägare, myndigheter och organisationer. Länsstyrelsen fattar sedan beslut om att bilda naturreservatet och reservatsgränser märks ut. (Naturvårdsverket, 2018)
4.2 Uppdraget viss fastighetsförvaltning
Naturvårdsverkets naturreservat och nationalparker förvaltas normalt av Länsstyrelserna. I Norrbottens län är det Naturresurs och rennäringsenheten i Jokkmokk som innehar
uppdraget. Undantagen är Tyresta nationalpark och naturreservat som förvaltas av stiftelsen Tyrestaskogen och skyddade områden i världsarvet Laponia som förvaltas av föreningen Laponiatjuottjudus.
Mot avtalad ersättning utför uppdragstagaren arbetsuppgifter gällande ekonomisk, juridisk och teknisk fastighetsförvaltning. Den juridiska delen i förvaltandet av Laponia har
Länsstyrelsen i Norrbotten hand om och inte Laponiatjuottjudus. Systemet VIC Natur med delsystemet FIDOS används för uppdraget viss
fastighetsförvaltning. Informationen i FIDOS uppdateras av Naturvårdsverket om en fastighet eller ett område köps/byts in eller avyttras.
När ett reservat är bildat ska fastighetsförvaltningen utföras efter beslutade föreskrifter och skötselplan.
Den ekonomiska förvaltningen består i hantering av löpande inkomster och utgifter för fastigheterna och till exempel deklaration, budgetering och fakturering av
nyttjanderättsupplåtelser.
Det juridiska uppdraget består i att för Naturvårdsverkets räkning teckna, överlåta, begära villkorsändring och säga upp avtal om nyttjanderätt. Vissa åtgärder kräver dock
Naturvårdsverkets godkännande som till exempel upplåtelse och uppsägning av
gårdsarrende och hyresavtal. Även hänskjutande av tvist till nämnder eller domstol kräver godkännande från Naturvårdsverket.
4
Drift och underhåll av byggnader och anläggningar ingår i uppdraget samt även uppdatering av information om dessa i FIDOS. Driften består av fastighetstillsyn, skötsel samt
värme/vatten/elförsörjning där det är aktuellt. Oftast skrivs ett avtal med
nyttjanderättshavare om att dessa har hand om enklare drift som till exempel glödlampsbyte och sophantering. Reparationer och planerat underhåll är det normalt uppdragstagaren som ansvarar för. Uppdragstagaren ska även arbeta för minskad miljöpåverkan och effektiv energianvändning.
Löpande under budgetåret ansvarar Naturvårdsverket för att följa upp genomförandet av uppdraget. I början av nytt budgetår beslutar Naturvårdsverket i dialog med
uppdragstagaren om medel för investeringar, drift och underhåll. (Naturvårdsverket, 2020)
4.2.1 Lagstiftning
Förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter mm, är den förordning som reglerar förvaltningsuppdraget. I förordningen står skrivet att varje myndighet ska upprätta en förteckning över förvaltningsobjekten och hålla denna uppdaterad. Varje fastighet ska även förvaltas på ett ekonomiskt effektivt sätt så att statens tillgångars värde bibehålls och om möjligt ökas.
5.
Problembeskrivning
Länsstyrelsen i Norrbotten arbetar under år 2021 med ett projekt kring FIDOS som har som mål att söka reda på och dokumentera hittills okända byggnader inom Naturvårdsverkets fastigheter. Metria har tagit fram en shapefil med alla byggnader inom Naturvårdsverkets fastigheter. Antalet byggnader uppgår till 911. Det är cirka 750 fler än vad som finns inlagt i FIDOS.
Vissa köpeavtal innehåller ingen information om byggnader och nyttjanderätter och när dessa kommer till Länsstyrelsens kännedom resulterar det i ett stort merarbete för att ta reda på vad som gäller. Om byggnaden ägdes av tidigare fastighetsägare och följde med i köpet så hamnar ansvaret över byggnaden på Länsstyrelsen genom uppdraget om viss fastighetsförvaltning.
Ett exempel är en fastighet i Norrbottens län som köptes in i november 2019 av
Naturvårdsverket. Fastigheten är avsedd att ingå i ett planerat naturreservat. I köpeavtalet tas inga byggnader upp utan säljaren förklarar att hen inte känner till några upplåtna,
oinskrivna rättigheter. Efter en tid hör en person från jaktlaget av sig med frågor om de kojor som används vid jakten. Även en annan person som är intresserad av att nyttja en stuga på fastigheten hör av sig till Länsstyrelsen. Nyttjanderättshandläggaren som kontaktas har vid dessa tillfällen ingen vetskap om att byggnaderna existerar.
Handläggaren som har hand den tekniska förvaltningen av byggnaderna får svårt att planera underhållet när det i vissa fall kan ta upp mot 10 år innan denne får kännedom om dessa. Under tiden från inköp av fastighet till vetskap om byggnader skulle det teoretiskt kunna uppföras svartbyggen på fastigheten.
5
6.
Diskussion
Fastighetsförvaltningsförordningen säger att varje myndighet ska ha en uppdaterad
förteckning över förvaltningsobjekten. Här kan konstateras att den inte efterlevs särskilt bra i Norrbottens län då det i dagsläget finns ca 750 ej registrerade byggnader inom
Naturvårdsverkets fastigheter. En bättre ordning på vilka byggnader som finns och hur dessa ska tas omhand skulle kunna ge många positiva effekter. Det skulle bland annat vara en förutsättning för att faktiskt förvalta statens tillgångar på ett effektivt sätt.
I exempelfallet tidigare så hade säljaren uppgett att hen inte kände till några upplåtna rättigheter. Så kan det mycket väl ha varit. Här kan man tänka att det finns olika faktorer som kan spela in som exempelvis hög ålder, ej själv vistats på sina marker på länge, en avliden partner som hade kännedom om marken och så vidare. Därför kan det vara en god idé att kolla igenom kartor för att se om det finns byggnader utsatta. I exempelfallet finns dessa två bilder bifogade i köpeavtalet:
Bild 1. Från köpeavtal. Ingen synlig byggnad. Bild 2. Från köpeavtal. En byggnad synlig.
På bild 1 syns ingen byggnad, men det gör det däremot på bild 2, just söder om bäcken. Vid en undersökning av samma områden i Lantmäteriets kartor så syns även en byggnad i det första området, bild 3, norr om stigen. På bild 4 kan man återigen se samma byggnad från bild 2.
6
Bild 3. Från Lantmäteriet. En byggnad synlig.
7
Någon egentlig orsak till att den första byggnaden har missats trots att den finns med på kartbild i köpeavtalet har jag inte kommit fram till. Det jag kan tänka mig är att ingen i processen har haft det som sin uppgift eller varit medveten om vikten av att dessa byggnader är kända.
Efter kontakt med medlem i traktens jaktlag kommer det fram att byggnaden i bild 3
används som jaktkoja och att det förutom den finns ytterligare två kojor på samma fastighet. Om den första byggnaden hade upptäckts i ett tidigare skede hade jaktlaget kunnat
kontaktas innan köpeavtalet skrivits på och alla övriga byggnader hade kunnat tas med. Detta hade i sin tur gjort att nyttjanderättshandläggaren hade haft möjlighet att skriva avtal med jaktlaget direkt och situationen där handläggaren hade stått frågande till vilka
byggnader man pratade om hade undvikits.
Jag har varit i kontakt med Naturskyddsenheten samt fristående konsulter i form av en värderare och en förhandlare för att ta reda på var i processen byggnaderna missas att tas upp. Förhandlaren ansåg att det var värderaren som skulle göra en bättre genomgång av markerna medan värderaren menade att dennes uppdrag endast var att värdera fastigheten och att någon liten koja/stuga varken gjorde från eller till på värdet av en ofta stor
skogsfastighet.
För att få en referens att jämföra med kontaktades handläggaren som arbetar med
fastighetsförvaltning vid Länsstyrelsen i Västerbotten. Dennes upplevelse var att det relativt sällan missades byggnader i köpen och att de som missades oftast är fallfärdiga. De som har hand om bildandet av naturreservat och de som har hand om förvaltandet arbetar på samma enhet och därför har en naturligt tät kommunikation med varandra genom både formella och informella möten. Förvaltaren och bildaren diskuterar ofta det blivande reservatet redan under bildandeprocessen och när allt är klart har man ett
överlämningsmöte. Här ses en stor skillnad mot hur det fungerar i Norrbotten där de som arbetar med bildandet av naturreservat och de som förvaltar byggnaderna arbetar på olika enheter i två olika kommuner. Möten sker cirka 2 gånger per år.
Lösningen i Norrbottens fall anser jag finns i en bättre kommunikation. Förvaltare bör tas med tidigare i bildningsprocessen och då få en tidigare överblick över vilka objekt som tillkommer. En bättre kommunikation skulle även kunna göra att man tillsammans kommer med förslag för att effektivisera och förbättra sitt arbetssätt. Det skulle till exempel kunna vara att uppdatera handledningar och få en bättre inblick i varandras uppdrag. Länsstyrelsen i Västerbotten kan fungera som ett gott exempel även om allt antagligen inte är applicerbart när verksamheterna är uppdelade på så pass olika sätt.
Mitt eget mål blir att presentera rapporten vid ett gemensamt tillfälle för de berörda
enheterna vid Länsstyrelsen i Norrbotten. Tanken med det att få igång en diskussion som blir starten på ett förändringsarbete.
8
7.
Slutsats
*Hur arbetar man idag?Man arbetar var och en på sin kant och har inte riktigt fått ihop processen till en helhet.
*Vad i processen fungerar på ett tillfredsställande sätt och vad kan förbättras?
Det finns ett gott klimat mellan handläggarna på de olika enheterna och det finns en vilja till förbättring. Ansvarsfördelningen är däremot oklar vilket gör att viktiga delar i processen missas. Arbetsbeskrivningar kan behöva uppdateras.
*Hur fungerar kommunikationen under processen mellan inblandade parter?
En tätare kommunikation tidigt i processen mellan reservatsbildare och förvaltare är önskvärt. Årligt återkommande träffar för att arbeta ihop sig över enhetsgränserna bör införas.
Referenser
Om Naturvårdsverket (2020), https://www.naturvardsverket.se/Om-Naturvardsverket/
Naturreservat – vanlig och stark skyddsform (2021), https://www.naturvardsverket.se/Var-natur/Skyddad-natur/Naturreservat/
Länsstyrelsen Norrbotten – Vårt uppdrag, https://www.lansstyrelsen.se/norrbotten/om-oss/vart-uppdrag.html
Naturvårdsverket, 2020. Så bildas naturreservat: Svar på vanliga frågor från fastighetsägare [Broschyr]. Från https://www.naturvardsverket.se/978-91-620-8804-0
Projektplan FIDO – Utredning av byggnader på Naturvårdsverkets fastigheter, Länsstyrelsen Norrbotten
9
Bilaga
Intervjufrågor
*Beskriv din roll i reservatsbildningsprocessen
*Var i processen vid bildandet av naturreservat kommer du in? *Vad fungerar bra vs. vad fungerar mindre bra?
*Har du några förslag på förändring?
*Något annat du vill ska tas med i rapporten? Medverkande
Anna Jonsson, handläggare, Länsstyrelsen i Norrbotten Pia Eriksson, handläggare, Länsstyrelsen i Norrbotten Vanja Andrén, handläggare, Länsstyrelsen i Norrbotten
Johanna Cunningham Reinoja, handläggare, Länsstyrelsen i Västerbotten Gabriel Engblom, värderare, Svefa AB
