Revisionsrapport Placeringspolicy för pensioner

(1)

Postadress

Kramfors kommun Revisionen 872 80 Kramfors

E-post

kramfors.kommun@kramfors.se

Hemsida

www.kramfors.se

Besöksadress

Torggatan 2

Telefon

0612-800 00

Fax

0612-157 57

Organisationsnr

212000-2429 För kännedom:

Kommunfullmäktiges presidium

Revisionsrapport ” Placeringspolicy för pensioner”

KPMG har på uppdrag av kommunens revisorer genomfört en granskning med syfte att bedöma om styrning och uppföljning av placeringar av pensionsmedel är ändamålsenlig.

Revisionen önskar att kommunstyrelsen lämnar synpunkter på de slutsatser som finns redovisade i rapporten senast den 16 december 2013. Av svaret bör det framgå vilka eventuella åtgärder som ska vidtas och när de beräknas vara genomförda.

Med vänliga hälsningar

Bertil Wiklund

Ordförande

(2)

Offentlig sektor - kommuner och landsting KPMG AB

11 september 2013 Antal sidor: 12

Placeringspolicy för pensioner.docx

Kramfors kommun

Placeringspolicy för pensioner

Revisionsrapport

(3)

Placeringspolicy för pensioner.docx

Innehåll

1. Sammanfattning 1

2. Bakgrund 2

3. Syfte 2

4. Avgränsning 2

5. Revisionskriterier 2

6. Ansvarig nämnd 2

7. Metod 3

8. Projektorganisation 3

9. Allmänt om pensioner i kommuner 3

10. Pensionsskulden i Kramfors kommun 5

11. Bildandet av pensionsstiftelsen 6

12. Styrning och uppföljning av placeringar 7

(4)

1. Sammanfattning

Vi har av Kramfors kommuns revisorer fått i uppdrag att granska styrning och uppföljning av placeringar för pensioner. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2013.

Kramfors kommun bildade under år 2010 en stiftelse för att förvalta medel för att möta kommande ökning av pensionsutbetalningar.

Kramfors kommuns revisorer bedömer att det är väsentligt att placeringspolicy för pensioner säkerställer att kommunen inte tar större risker än avsett. Vidare bedömer revisionen att det är väsentligt att kommunfullmäktige får uppföljning för att kunna säkerställa att efterlevnad av placeringspolicy samt för att kunna utvärdera resultatet av förvaltningen.

Vi bedömer att placeringsriktlinjerna för stiftelsen är ändamålsenliga men att det finns möjlighet att förstärka riktlinjerna i syfte att ytterligare begränsa riskerna.

Vi bedömer att återrapporteringen till kommunstyrelsen och kommunfullmäktige inte är till- räcklig.

Baserat på vår granskning har vi lämnat följande rekommendationer:

• att upplysningar i såväl förvaltningsberättelse som i noter ses över för att ge läsaren av årsredovisningen en tydlig bild av kommunens pensionsförpliktelser samt hur de finansieras, se avsnitt 10.

• att kommunen överväger om pensionsstiftelsen ska ingå i den sammanställda redovisningen, se avsnitt 10.

• att kommunen genomför en analys för stiftelsens räkning om hur Finansinspektionens föreskrifter påverkar och hur det krav som ställs ska kunna uppfyllas, se avsnitt 11.

• kommunstyrelsen ser över hur kommunens styrning och uppföljning kan förstärkas, se avsnitt 11 och 12.

(5)

Placeringspolicy för pensioner.docx 2

2. Bakgrund

Vi har av Kramfors kommuns revisorer fått i uppdrag att granska styrning och uppföljning av placeringar för pensioner. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2013.

Kramfors kommun bildade under år 2010 en stiftelse för att förvalta medel för att möta kommande ökning av pensionsutbetalningar.

Kramfors kommuns revisorer bedömer att det är väsentligt att placeringspolicy för pensioner säkerställer att kommunen inte tar större risker än avsett. Vidare bedömer revisionen att det är väsentligt att kommunfullmäktige får uppföljning för att kunna säkerställa att efterlevnad av placeringspolicy samt för att kunna utvärdera resultatet av förvaltningen.

3. Syfte

Syftet med granskningen är att bedöma om styrning och uppföljning av placeringar av pensionsmedel är ändamålsenlig.

Vi har därför granskat

om styrdokumenten är ändamålsenligt utformade med avseende avkastningskrav och risk- exponering.

om återrapporteringen är tillräcklig för att kommunfullmäktige ska kunna bedöma riskerna och huruvida målen har klarats.

4. Avgränsning

Granskningen avser Kramfors kommun och inte stiftelsen. Vi kommer därför inte granska rutiner för placeringar eller för upprättande av rapportering, eller på annat sätt bedöma den interna kontrollen beträffande verksamheten i stiftelsen.

5. Revisionskriterier

Vi har bedömt om rutinerna uppfyller

• Interna regelverk och policys bl.a. placeringsriktlinjer

6. Ansvarig nämnd

Granskningen avser kommunstyrelsen

Rapporten är saklighetsgranskad av Stefan Billström, ekonomichef.

(6)

7. Metod

Granskningen har genomförts genom:

• Dokumentstudie av relevanta dokument

• Intervjuer med berörda tjänstemän och politiker

8. Projektorganisation

Granskningen har genomförts av Lena Medin, certifierad kommunal revisor. Vad gäller bedömning av placeringsriktlinjer och efterlevnaden av dessa så har även Sven Höglund, senior manager vid KPMGs specialistavdelning Financial Risk Management, deltagit i granskningen.

9. Allmänt om pensioner i kommuner

Syftet med detta avsnitt är att ge en översiktlig bild av hur pensionsskulden inom kommunen har uppkommit, hur den redovisas och hur den kan finansieras. Vi har valt att göra en allmän mycket förenklad beskrivning av tjänstepensionssystemet och tjänstepensionsavtalen. Vi hänvisar den som vill fördjupa sig till andra källor, t.ex. ”Avtalspensioner i kommuner och landsting (analysrapporten – april 2008)¹

Den anställde tjänar under sin anställningstid hos kommunen in tjänstepension. Arbetsgivaren, kommunen, får därigenom en skuld till den anställde som redovisningsmässigt ska hanteras på lite olika sätt beroende på vilket avtal som gäller vid intjänandet, se nedan. Det finns två huvud- typer av pensionsavtal, avgiftsbestämd och förmånsbestämd.

”.

Avgiftsbestämd pension innebär att arbetsgivaren får betala en viss procent på lönen till den framtida tjänstepensionen. Vad den slutliga pensionen blir beror på hur pengarna förvaltas. För kommunalt anställda är större delen av pensionerna fr.o.m. år 1998 avgiftsbestämd. Kommunen betalar årligen in avgiften för pensionen till Pensionsvalet², och den anställde får själv välja hur den avgiftsbestämda delen ska placeras. Redovisningsmässigt innebär det att kommunen för den avgiftsbestämda pensionen inte redovisar någon skuld, mer än en kortfristig skuld motsvarande årets intjänande³

En förmånsbestämd pension innebär att den anställde får en garanterad pension motsvarande viss andel av lönen. Äldre pensionsavtal är oftast förmånsbestämda. Även det avtal som gäller från år 1998 innehåller förmånsbestämda delar för anställda med lön över viss nivå.

. Kostnaden för pensionen belastar kommunens resultaträkning i den takt den tjänas in.

De flesta kommuner redovisar skulden för de förmånsbestämda pensionerna i egen balansräkning.

Vad gäller de pensioner som är intjänade före år 1998 så ska dessa enligt 3 kap 4 § kommunala redovisningslagen (KRL) inte redovisas som en skuld utan som en ansvarsförbindelse. Kostnaden för dessa pensioner redovisas först när pensionen betalas ut.

1 Utgiven av SKL (Sveriges kommuner och landsting)

2 Det företag som administrerar valet beträffande tjänstepensioner.

3 Betalas normalt in till ”Pensionsvalet” under mars året efter intjänande.

(7)

Det innebär att kommunerna under en lång period kommer att ha kostnader dels för nuvarande anställdas intjänande av pensioner dels för tidigare anställdas pensioner. Nedanstående bilder⁴ har några år på nacken men ger en översiktlig beskrivning av storleken på kostnaden för pensioner i förhållande till lönesumman inkl. löneskatt (bild 1) respektive fördelning över tid beträffande pensionsutbetalningar som redovisas som ansvarsförbindelse (bild 2).

4 Hämtade från ”Avtalspensioner i kommuner och landsting (analysrapporten – april 2008)” som är utgiven av SKL

(8)

SKL har i ett cirkulär⁵

1. Tillskapa medel för pensionsreserver i egen balansräkning genom att ”öronmärka”

överskott i balanskravsutredningen. Överskottet kan sedan användas för att i balanskravsutredningen täcka underskott med anledning av stora pensionsutbetalningar.

Någon likvidreserv finns inte med automatik kopplad till ”öronmärkningen” men det finns inget som hindrar att finansiella medel förvaltas i egen balansräkning.

redogjort för tre olika möjligheter att finansiera de framtida ökade pensionsutbetalningarna.

2. Sätta av medel till pensionsstiftelse, se nedan.

3. Teckna försäkring hos pensionsförsäkringsbolag.

Oavsett val av alternativ är det arbetsgivaren, kommunen, som står det yttersta ansvaret för pensionerna enligt de avtal som träffats. Såväl fördelar som nackdelar finns för de olika alternativen, se närmare i ovan nämnda cirkulär.

10. Pensionsskulden i Kramfors kommun

Kramfors kommun följer enligt årsredovisningen vad som sägs i kommunala redovisningslagen.

Det innebär att pensionsförpliktelser intjänade före år 1998 redovisas som ansvarsförbindelse.

Enligt bokslutet per 2012-12-31 uppgick pensionsskulden till drygt 716,1 mkr fördelat på nedan- stående poster. Det framgår inte men vi utgår att posterna redovisas enligt god redovisningssed d.v.s. inkl. löneskatt. Vi har inte närmare stämt av uppgifterna som lämnas i årsredovisningen.

Post i balansräkning Belopp mkr

Ansvarsförbindelse - pensionsåtagande före 1998 620,7 Avsättningar för pensioner och förpliktelser 65,2 Kortfristig skuld – intjänat under året 30,2

Total pensionsskuld 716,1

Kostnaden för pensioner uppgick enligt årsredovisningen till 65,7 mkr, varav utbetalningar av tidigare intjänade pensioner 35,1 mkr.

Enligt not 20 som hör till avsättningar för pensioner och förpliktelser har en pensionsstiftelse inrättats i början av år 2012, samt att ”Medel på 24,1 mkr sattes in till stiftelsen av 30 mkr.”

Mellanskillnaden, knappt 6 mkr, avser löneskatt som utgår på avsättningen till stiftelsen. Av års- redovisningen för år 2010 i samband med beslut om att bilda stiftelsen framgår att ansvar- förbindelsen för pensioner minskats med 30 mkr.

5 Cirkulär 2005:96

(9)

Kommentar

Vi anser att redovisningen av pensionsskulden i årsredovisningen kan förtydligas, särskilt till den del som är avsatt till stiftelsen. Enligt Rådet för kommunal redovisnings (RKR) rekommendation 7.1 ska upplysningar om pensionsmedel och pensionsförpliktelser lämnas i förvaltnings- berättelsen. Vi rekommenderar att upplysningar i såväl förvaltningsberättelse som i noter ses över för att ge läsaren en tydlig bild av kommunens pensionsförpliktelser samt hur de finansieras.

Det bör också övervägas om inte pensionsstiftelsen ska ingå i den sammanställda redovisningen, se RKR 8.2, där det framgår att ett koncernföretag är en juridisk person där kommunen har ett bestämmande inflytande.

11. Bildandet av pensionsstiftelsen

Kommunfullmäktige fattade i februari 2011 beslut⁶

Kommunfullmäktige fattade i oktober 2011 beslut

om att bilda en pensionsstiftelse. Av beslutsunderlaget till kommunfullmäktige framgår att det finns tre sätt att hantera pensionsskulden. De alternativ som omnämns är de som framgår av SKLs cirkulär, d.v.s. öronmärkning, stiftelse och försäkring, se avsnitt 9. Beslutsunderlaget till kommunfullmäktige innehåller ingen närmare analys eller jämförelse av de tre olika alternativen. Vad vi förstått av våra intervjuer så motiverades stiftelsealternativet av att försäkringslösning ansågs bli för dyrbar och en öron- märkning skulle kunna innebära en risk för att pengarna kan komma att användas för andra ändamål.

7

Stiftelsens ändamål är att trygga utfästelser om pension som givits av Kramfors kommun åt tidigare arbetstagare födda 1932 och tidigare eller deras efterlevande. Omkring 300 tidigare anställda omfattas. Kommunens pensionsåtagande för dessa tidigare anställda ska enligt det underlag vi tagit del av motsvara drygt 30 mkr t per 2012-12-31. Enligt uppgift är syftet med stiftelsen att kunna söka gottgörelse ur stiftelsen under år 2025 – 2030 när pensionsutbetalningarna beräknas att vara som störst.

om stadgar och placeringsriktlinjer för pensionsstiftelsen. Fullmäktige utsåg även de tre ledamöterna samt en suppleant som enligt stadgarna ska utses av arbetsgivaren. Övriga ledamöter utses av kommunens samverkansråd.

Enligt beslutet ska stiftelsens styrelse rapportera till kommunstyrelsen vid varje sammanträde.

6 2011-02-28, § 63

7 2011-10-31, § 148

(10)

Av beslutet att bilda en stiftelse framgår att allt resultat över balanskravsnivå för år 2010 ska överföras till stiftelsen, se avsnitt 10. Därefter ska medel enligt beslutet årligen avsättas till stiftelsen när kommunens finansiella mål överträffas. Någon avsättning har inte varit aktuell för år 2011 eller år 2012. För år 2013 har fullmäktige beslutat⁸

Kommentar

att avsätta 94 mkr till pensionsstiftelsen. Bakgrunden är att kommunen räknar med utdelning från Kramfors Kommunhus AB med anledning av försäljningen av AB Kramfors Energiverk AB. Någon bedömning om de finansiella målen för år 2013 kommer att klaras framgår inte av beslutet. Enligt ekonomichefen är prognosen att kommunen i varje fall ska redovisa ett nollresultat, men att det är sannolikt att resultatet blir bättre bl.a. med hänsyn till förväntat beslut om återbetalning av premier avseende AFA Försäkring.

Vi hade gärna sett att kommunfullmäktige som en del av beslutsunderlaget fått ta del av en jäm- förelse mellan de olika alternativen för hur finansiering av pensioner kan lösas, t.ex. genom SKLs cirkulär.

Pensionsstiftelsen står under Finansinspektionens tillsyn. Någon närmare analys över hur Finansinspektionens föreskrifter påverkar och hur de krav som ställs ska klaras har inte genom- förts. Vi rekommenderar att kommunen genomför en sådan analys för stiftelsens räkning.

Vi konstaterar att samtliga av kommunfullmäktige utsedda ledamöter är tjänstemän vid kommunen. I SKLs cirkulär anges som en av fördelarna till stiftelsealternativet att stiftaren, d.v.s.

kommunen, har full insyn i stiftelsens verksamhet (jämfört med försäkringsalternativet). För att säkra styrning och insyn ur ett demokratiskt perspektiv, och med beaktande av stiftelsens själv- ständiga juridiska ställning, hade vi gärna sett att ledamöter i stiftelsens styrelse valts med repre- sentation från kommunstyrelse/fullmäktige.

Enligt vår bedömning kan det vara svårt att söka gottgörelse ur stiftelsen under år 2025 – 2030 såsom ändamålet är formulerat och baserat på dagens medellivslängder. Ekonomichefen uppger att ändamålet därför kommer att behöva förändras. Det bör dock noteras att en sådan ändring är förenad med viss formalia och behöver godkännas av tillsynsmyndighet.

12. Styrning och uppföljning av placeringar

Av stiftelsens stadgar framgår att stiftelsens styrelse fastställer placeringsriktlinjer. Stiftelsens styrelse har också beslutat om att ändra riktlinjerna något vid ett tillfälle efter kommun- fullmäktiges beslut i oktober 2011.

Av placeringsriktlinjerna är det övergripande målet att uppnå en avkastning som överstiger den årliga ökningen av pensionsåtagandet. Den förväntade årliga avkastningen uppges vara 6,4 %.

8 2013-06-11, § 60

(11)

Placeringar får ske i noterade aktier, ränteinstrument, utlåning till kommun och kommunala bolag mot kommunal borgen, fonder och produkter som placerar i aktier, räntor, råvaror, valutor eller derivat av dessa tillgångar, strukturerade produkter, optioner och terminer samt alternativa investeringar. Fördelningen får ske enligt nedan (i den högra kolumnen anges andelen placeringar per 2013-05-16):

Strategisk och taktisk allokering Normal % Minimum

%

Maximum

%

Andel per 2013-05-16

% Långa ränteplaceringar obliga-

tioner/långa räntefonder

40 0 60

Korta ränteplaceringar certifikat/korta 43 räntefonder

10 5 60

Alternativa investeringar (utan kapital- garanti)

0 0 15 3

Aktier/aktiefonder inkl.

terminer/optioner

50 30 70 54

(varav utländska 26)

Därutöver regleras att max 5 % av stiftelsens förmögenhet får vara placerad i enskild aktie och max 10 % i hedgefonder. Exponeringen mot främmande valutor får uppgå till max 40 % varav 30 % mot Euro, max 20 % mot US-dollar och max 10 % mot övriga valutor.

Motpartsrisker har definierats för ränteplaceringar. Vilka restriktioner som gäller för aktier/fonder framgår inte närmare mer än att det ska vara noterade aktier. Etiska riktlinjer finns också.

Beslut om placeringar fattas av styrelsen. Vi har inte närmare granskat denna process.

Kommunstyrelsen får varje månad en muntlig rapport beträffande förvaltningen. Den dokumenterade informationen begränsas till några få anteckningar i protokollet.

Stiftelsen får varje månad en rapport från den bank som på stiftelsens uppdrag förvaltar för- mögenheten. Vi har tagit del av rapporten per 2013-05-16. Av rapporten framgår att avkastningen under år 2013 t.o.m. maj månad uppgått till 8,0 %. Avkastningen för år 2012 uppgick till 3,4 %.

Kommentar

Om stiftelsens tillgångar hade förvaltats i kommunens egen balansräkning ska detta ske utifrån av fullmäktiges fastställda föreskrifter, se 3 a § 8 kap KL. Vad vi förstår har kommunfullmäktige inte antagit några särskilda föreskrifter för förvaltning av pensioner. Däremot finns ”Riktlinjer för hantering av finanser och medelförvaltning”. Såsom vi uppfattat är dessa inte fullt ut vägledande för de placeringsriktlinjer som finns för stiftelsen.

(12)

Vi bedömer att placeringsriktlinjerna för pensionsstiftelsen är ändamålsenliga om än något kort- fattade och till viss ostrukturerade. Vi anser dock att det finns möjligheter att förstärka och tydliggöra riktlinjerna i syfte att ytterligare begränsa riskerna genom att:

• Som mål för förvaltningen bestämma ett index motsvarande normalfördelningen i port- följen. I Handelsbankens rapport finns en sådan jämförelse. Det kan dock underlättas om jämförelsen görs med officiella index, t.ex. OMX.

• Drygt 25 % av stiftelsens förmögenhet är placerade i utländska aktiefonder (främst index- fonder). Vi rekommenderar att fördelningen av aktieplaceringar på olika marknader regleras i placeringsriktlinjerna.

• I samband med att limiter för utländska aktier sätts bör limiterna för valutaexponering ses över, på så sätt att valutalimiterna inte ger oavsedda indirekta begränsningar i aktie- exponering.

• Vi får uppfattningen utifrån riktlinjerna att det inte får finnas någon valutaexponering beträffande räntebärande värdepapper. Eftersom även svenska aktörer emitterar i utländsk valuta så skulle vi gärna se att begränsningen tydligare framgår.

• Det framgår inte av tabellen över motpartsrisker om limiterna avser per emittent eller per kategori. Om det är per emittent bedömer vi att ett par limiter kan vara i det högre risk- intervallet.

• Riskbegränsningen med att placering i enskild aktie får göras upp till 5 % av stiftelsens förmögenhet är sannolikt lägre än i vanliga aktiefonder. Vid granskningstillfället har stiftelsen en placering i Investor som uppgår till 5 %. Sannolikt är placeringen större när även ägarandelen i Investor för fonderna räknas in. En sådan genomlysning bör regelbundet göras för att säkerställa att limiterna för en enskild aktie inte överskrids.

Ändringar av placeringsriktlinjerna ska inges till Finansinspektionen, se 10 b § lag om tryggande av pensionsutfästelse m.m⁹

Det är viktigt att kommunstyrelse och kommunfullmäktige regelbundet får rapporter för att kunna bedöma om målen med förvaltningen klaras. Återrapporteringen bör även innehålla underlag för bedömning om riktlinjerna för placeringar efterlevs. Vi är tveksamma till om kommunstyrelsen får tillräcklig information för att kunna bedöma detta. Vad vi förstått får kommunfullmäktige överhuvudtaget ingen återrapportering.

. Vi har ingen uppgift om detta har skett efter den ändring som gjordes av stiftelsens styrelse.

9 SFS 1967:531

(13)

Eftersom stiftelsen förvaltar kommunala medel avsatta för kommunens åtagande för pensioner anser vi att styrning och uppföljning bör ske utifrån av fullmäktige antagna föreskrifter för placeringen. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen ser över hur kommunens styrning och upp- följning av stiftelsen kan förstärkas.

KPMG, dag som ovan

Lena Medin

Certifierad kommunal revisor