Budgetprognos 2005:1
Tema
Effekter av utgiftsbegräns-
ningarna
Effekter av utgiftsbegränsningarna Budgetpropositionen
Som en åtgärd för att klara utgiftstaket i år aviserade regeringen i höstens budgetpro- position att anslagsbehållningar inte kommer att få förbrukas 2005. Detta gäller på totalnivå, vilket innebär att behållningar kan få utnyttjas i vissa fall så länge den totala nettoförbrukningen inte överstiger noll. Regeringens aviserade åtgärd innebär att myn- digheterna som huvudregel inte kan utnyttja vare sig ingående anslagssparande eller anslagskrediter i år.
Föregående prognos
I avvaktan på regeringsbeslut i frågan beräknade ESV i föregående prognos (december 2004) att vissa anslagsbehållningar skulle komma att utnyttjas. Prognosen utgjorde därmed ett underlag för beslut om utgiftsbegränsande åtgärder för 2005. Beräkningen visade ett överskridande av utgiftstaket med 4,4 miljarder kronor och en nettoförbruk- ning av anslagsbehållningar på 2,7 miljarder kronor. Prognosen visade således att taket skulle överskridas även om nettoförbrukningen skulle nedbringas till noll. Ett område där behållningar utnyttjades var inom jord- och skogsbruk (2,3 miljarder kronor), där djurbidrag, miljöstöd med mera som skulle ha utbetalats i slutet av 2004 senarelades till januari i år. Några ytterligare medel har inte tilldelats anslaget 2005. Ett annat område var försvaret som fi ck stora utgiftsbegränsningar 2004, vilket beräknades leda till ett utnyttjande av behållningar i år (2,6 miljarder kronor).
Beslut i regleringsbreven
I regleringsbreven har regeringen fattat beslut om de aviserade utgiftsbegränsningarna.
Dessa gäller dels utnyttjandet av anslagsbehållningar, dels årets anvisade medel. Vidare har, med några få undantag, inga anslagskrediter beviljats.
Det vanligaste sättet att begränsa utnyttjandet av anslagsbehållningar har varit att ställa hela eller en del av anslagsbehållningen till regeringens disposition. Medlen fl yttas då till en anslagspost som regeringen disponerar. Totalt har 8,2 miljarder kronor omdis- ponerats på detta sätt. Ett annat sätt att begränsa användningen av anslagsbehållningar är att i regleringsbrevet, under de fi nansiella villkoren, ange att eventuell behållning, eller del därav, inte får utnyttjas utan särskilt beslut av regeringen. I dessa fall är anslags- sparandet kvar hos myndigheten men kan inte disponeras utan regeringsbeslut.
När det gäller årets anvisade medel har 0,6 procent av det anvisade beloppet på de fl esta anslag också ställts till regeringens disposition. Dessa 0,6 procent uppskattas till drygt en miljard kronor.
Denna prognos
I regleringsbreven är således beslut nu fattade om de utgiftsbegränsande åtgärder som aviserades i budgetpropositionen. I enlighet med ESV:s principer baseras prognosen på fattade beslut. Budgetprognosen utgör därmed ett beslutsunderlag för eventuella lättnader (eller skärpningar) av begränsningarna om regeringen bedömer det möjligt/
önskvärt. I den nya prognosen har de takbegränsade utgifterna reviderats ned med 7,5 miljarder kronor jämfört med föregående prognos. Därav beror merparten, 7,1 miljarder kronor, på de utgiftsbegränsande besluten i regleringsbreven. Observera att
detta belopp visar hur ESV förändrat sin prognos till följd av utgiftsbegränsningarna, vilket inte behöver överensstämma med reduktionen av disponibla medel. Prognosjus- teringen är i många fall mindre eftersom det disponibla beloppet i föregående prognos inte väntades bli fullt utnyttjat i samtliga fall. Utgifterna har som regel bedömts bli något lägre än begränsningen eftersom det i det fl esta fall är omöjligt att i slutändan hamna exakt på denna. Avsaknaden av anslagskrediter gör att myndigheten måste ”sik- ta lägre” än på de disponibla medlen. Hur långt under en rimlig prognos bör ligga har bedömts från fall till fall beroende på vilken typ av verksamhet anslaget avser. Den nya situationen medför också en risk för högre utgifter i slutet av året än vad som annars varit fallet, då det är osäkert för myndigheterna om de får disponera eventuellt anslags- sparande nästa år. Generellt kan sägas att osäkerheten i prognosen har ökat i det läge vi befi nner oss i. Begränsningarnas effekt på prognosen framgår av följande tabell:
Nästan alla utgiftsområden berörs av utgiftsbegränsningar 2005 men huvuddelen avser utgiftsområdena Försvar samt Jord- och skogsbruk m. m.
Begränsningarna har effekt på i stort sett alla utgiftsområden. Störst effekt har de inom de områden som nämnts ovan, jord- och skogsbruk respektive försvar. Inom jord- och skogsbruk får inte behållningarna utnyttjas alls, vilket innebär att det saknas fi nansie- ring av utbetalning av djurbidrag och miljöstöd med mera i slutet av året. Därför har utbetalningen av dessa bidrag i prognosen förskjutits till nästa år. Inom försvarsmakten får endast 0,6 miljarder kronor av anslagsbehållningarna utnyttjas. Även här beräknas utgifterna i stor utsträckning skjutas till nästa år.
Betydande effekter fi nns dock även på andra områden, till exempel inom missbrukar- vården (Uo 09) där nya satsningar som aviserades i budgetpropositionen nu inte kan genomföras utan ytterligare regeringsbeslut. Beslut om utbetalningar kan komma se- nare i år, vilket i så fall medför högre utgifter. Inom utbyggnaden av IT-infrastrukturen (Uo 22) fi nansieras verksamheten i år helt och hållet med anslagsbehållningar som nu ställts till regeringens disposition. Prognosen är här sänkt med 0,5 miljarder kronor till noll kronor i avvaktan på regeringsbeslut om utbetalning till kommuner, bland annat för redan gjorda investeringar.
Marginalen till utgiftstaket beräknas enligt prognosen till 3,3 miljarder kronor. Den ef- Tabell 2. Utgiftsbegränsningarnas effekt på prognosen 2005 per utgiftsområde.
Miljoner kronor
Utgiftsområde Effekt 2005 Procent
6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet -2 274 32%
23 Jord- och skogsbruk, fiske m. m. -2 146 30%
22 Kommunikationer -852 12%
13 Arbetsmarknad -315 4%
9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg -253 4%
15 Studiestöd -197 3%
20 Allmän miljö- och naturvård -165 2%
4 Rättsväsendet -127 2%
18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning m. m. -122 2%
21 Energi -109 2%
Övriga utgiftsområden -535 8%
Totalt -7 094 100%
1,5 procent av utgiftstaket, vilket i år motsvarar 13 miljarder kronor. Den nu prognos- tiserade marginalen är betydligt mindre. Med tanke på normal osäkerhet i prognosen och att vi befi nner oss i början av budgetåret fi nns det enligt ESV:s bedömning för närvarande inte något utrymme för lättnader av begränsningarna totalt sett.
Vad händer med utgifterna 2006?
I enlighet med regeringens beräkningar utgår ESV från att de utgiftsbegränsningar som gäller innevarande år upphör 2006. Det innebär att utgifterna beräknas bli högre nästa år. I prognosen uppgår utnyttjandet av anslagsbehållningar 2006 till 4,2 miljarder kronor. I budgetpropositionen beräknas motsvarande belopp till 6,1 miljarder kronor.
ESV har alltså en lägre prognos på de totala utgifterna.
I tabellen nedan redovisas sambandet mellan ingående och utgående anslagsbehåll- ningar, det vill säga förändringen av anslagsbehållningar för 2004–2006.
Tabell 3. Förändring av anslagsbehållningar 2004–2006
Miljoner kronor
2004 2005 Diff. fr. 2006
Avser ram- och reservationsanslag Utfall Prognos BP 04:4 Prognos
Ingående anslagsbehållningar 23 259 25 667 107 23 539
SB / Bprop. 704 254 730 583 0 762 776
Tilläggsbudget 10 912 0 0 0
Medgivna överskridanden 5 378 150 130 8
Indragningar -9 949 -6 975 -6 975 0
Utfall/prognos 708 168 723 086 -9 266 762 211
Indragningar på grund av överstigande
av maximalt anslagssparande 19 -2 800 -1 800 -4 800
Utgående anslagsbehållningar 25 667 23 539 728 19 312
Förändring av anslagsbehållningar 2 408 -2 128 621 -4 227
Förändring av anslagsbehållningar, exkl indragningar 12 357 4 847 7 596 -4 227
BP 04:4=Budgetprognos 2004:4 (ESV:s föregående prognos)
Som ett resultat av utgiftsbegränsningarna ökar anslagsbehållningarna i år. Nästa år minskar behållningarna ef- tersom åtgärderna till stor del innebär högre utgifter 2006
I år beräknas anslagsbehållningarna öka med 4,8 miljarder kronor. Ökningen beror till stor del på ”0,6-procentaren” och avsaknaden av anslagskrediter. Vid en jämförelse med föregående prognos är det 7,6 miljarder kronor högre, vilket huvudsakligen är ett resultat av de utgiftsbegränsningar som har tillkommit i årets regleringsbrev. En exkludering har gjorts av årets indragningar på 7,0 miljarder kronor, eftersom de till övervägande del avser outnyttjade medel från tidigare år som inte påverkat föregående eller nuvarande prognos, men reducerar de utgående behållningarna.
Förändring av anslagsbehållningar
I statsbudgeten anvisas medel i form av anslag. Där ingår också en särskild post kallad förändring av anslagsbehållningar. Denna post består av ett beräknat netto mellan förbruk- ningen av kvarstående medel från föregående budgetår och sparande av medel från inne- varande år. Summan av de anvisade medlen och posten förändring av anslagsbehållningar utgör prognosen på årets utgifter enligt statsbudgeten.
I utfall och prognoser fi nns ingen separat post Förändring av anslagsbehållningar. För- ändringen ingår i redovisningen per anslag. Vid prognostiserandet av varje enskilt anslag tas hänsyn till eventuella ingående behållningar. Detta gäller såväl för årets aktuella anslag som på äldre anslag, det vill säga anslag som inte fi nns uppförda på årets statsbudget, men som har ingående behållningar som får utnyttjas under året. Den totala förändringen av anslagsbehållningar kan dock räknas fram och ställas mot budgeten.
Ramanslagets konstruktion
Ramanslaget är konstruerat så att anslaget utgör en ram med möjlighet till överföring från ett budgetår till nästa. Om anslaget underskrids uppkommer ett anslagssparande och om det överskrids uppkommer en anslagskredit. Rätten att få spara outnyttjade medel eller överskrida är dock begränsad.
Regeringen har enligt bestämmelserna i budgetlagen rätt att tillfälligt få överskrida ett ra- manslag genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst 10 procent av anvisat anslag. Outnyttjade anslagsmedel får regeringen – utan begränsningar – använda under följande år. Riksdagen kan dock för enstaka anslag meddela begränsningar i regeringens rätt till såväl anslagskredit som anslagssparande.
För närvarande gäller att en myndighet får disponera ett överfört anslagssparande upp till 3 procent av anslaget, om inte regeringen meddelat annat.
Myndigheternas rätt till anslagskredit har varierat över tiden sedan ramanslaget infördes.
För förvaltningsanslag har den legat mellan 1,5 och 3 procent och för övriga ramanslag kring 5 procent. Vid behov kan regeringen utöka myndigheternas rätt till anslagskredit upp till de maximala 10 procent som budgetlagen medger.
Anslagstypen ramanslag användes inledningsvis främst för myndigheternas förvaltnings- kostnader. Nu har i princip samtliga anslag på statsbudgeten ersatts med ramanslag.
