Revisionsrapport Beslut i styrelser och nämnder

(1)

Revisionen

Sida

1(1)

Datum

2017-03-07

Till:

Kommunstyrelsen BAS-nämnden BKU-nämnden

Miljö- och byggnämnden

För kännedom:

Kommunfullmäktiges presidium

Revisionsrapport ”Beslut i styrelser och nämnder”

KPMG har på uppdrag av kommunens revisorer granskat beslut i styrelser och nämnder.

Revisionen önskar att styrelsen/nämnden lämnar synpunkter på de slutsatser som finns redovisade i rapporten senast den 15 september 2017. Av svaret bör det framgå vilka eventuella åtgärder som ska vidtas och när de beräknas vara genomförda.

Med vänliga hälsningar

Bertil Wiklund

Ordförande

(2)

Beslut i styrelser och nämnder

Revisionsrapport Kramfors kommun

KPMG AB 2017-03-07 Antal sidor 18

Rapport beslut i styrelser och nämnder.docx

(3)

Kramfors kommun

Beslut i styrelser och nämnder KPMG AB

2017-03-07

Innehållsförteckning

1 Sammanfattning 1

2 Inledning/bakgrund 2

2.1 Syfte och revisionsfråga 2

2.2 Avgränsning 3

2.3 Revisionskriterier 3

2.4 Ansvarig nämnd 3

2.5 Projektorganisation/granskningsansvariga 3

2.6 Metod 4

3 Förutsättningar för politisk aktivitet 4

4 Resultat av granskningen 5

4.1 Rutiner för ärendehantering och beslutsunderlagets innehåll 5 4.2 Förekomsten av konsekvensanalyser eller redovisade alternativ i

beslutsunderlagen 8

4.3 Analys av protokoll 12

4.4 Utvärdering av beslutsunderlag och ärendehantering 14

(4)

Kramfors kommun

2017-03-07

1 Sammanfattning

Vi har av Kramfors kommuns revisorer fått i uppdrag att granska beslut i styrelser och nämnder. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2016.

Syftet med granskningen har varit att bedöma om kommunstyrelsens och nämndernas beslutsunderlag är tillräckliga samt om ledamöterna i tillräcklig omfattning är aktiva.

Vi bedömer att det finns rutiner för hur beslutsunderlag och handlingar till

sammanträden ska distribueras. Det finns också en tydlig gräns mellan vad som är tjänstemännens förslag och vad som är politisk beredning, framför allt i

kommunstyrelsen. Vi anser också att handläggningstiden på 1,5 månader för ett ärende till kommunfullmäktige är acceptabelt.

Vi kan i vår granskning av beslutsunderlagen se att det varierar stort vad det gäller förekomsten och utformningen av risk- och konsekvensanalyser. Inget av de

granskade ärendena innehåller en känslighetsanalys; däremot finns ett ärende där det redovisas alternativ inklusive konsekvenser. Vi anser att det skulle underlätta för beslutsfattare om formen och strukturen för beslutsunderlaget är lika, oavsett vilken nämnd eller styrelse som behandlar frågan.

Vi anser också att ärendehanteringen och beslutsunderlagen ska utformas utifrån beslutsfattarnas uppfattning om vad som är rätt utformat stöd, t ex handlingars utformning, muntliga presentationer och tillgång till handlingar. Vi anser därför att ledamöter i styrelser och nämnder regelbundet bör tillfrågas om synen på

ärendehantering och beslutsunderlag. Vi anser att det bör ske såväl genom gemensamma diskussioner men även genom anonyma enkäter för att säkerställa synpunkter inhämtas från samtliga beslutsfattare.

Vår granskning visar att ledamöterna i tillräcklig omfattning är aktiva.

Mot bakgrund av att styrelsens och nämndernas beslutsunderlag kan förbättras rekommenderar vi:

—

kommunstyrelsen att fastställa riktlinjer för tjänsteskrivelse och beslutsunderlag, gällande hela kommunen, se avsnitt 4.1.

—

styrelse och nämnder att säkerställa att samtliga ledamöter och ersättare har kunskap i sammanträdesteknik och fastställa rutiner för introduktion av nya ledamöter under mandatperioden, se avsnitt 4.1.

—

styrelse och nämnder att i samband med att uppdrag lämnas till förvaltningen förtydliga uppdraget i form av direktiv, se avsnitt 4.2.

—

kommunstyrelsen att fastställa en gemensam mall för rapporter och mer omfattande utredningar, se avsnitt 4.2.

—

kommunstyrelsen att göra en översyn av rutinerna för besvarande av motioner och medborgarförslag, se avsnitt 4.3.

—

kommunstyrelsen och samtliga nämnder att fastställa metod och rutin för att inhämta ledamöternas uppfattning om beslutsprocessen, se avsnitt 4.4.

(5)

Kramfors kommun

2017-03-07

2 Inledning/bakgrund

Vi har av Kramfors kommuns revisorer fått i uppdrag att granska beslut i styrelser och nämnder. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2016.

I kommunstyrelsen och i kommunens nämnder fattas en mängd beslut och varje ledamot ska känna sig trygg i beslutssituationen, det vill säga att beslutsunderlaget innehåller nödvändig fakta och en rimlig bedömning av konsekvenserna av beslutet.

Beslutsunderlaget ska finnas tillgängligt för ledamöterna i rimlig tid före beslutet, både för att kunna diskutera och förankra frågan i respektive parti men också att för egen del sätta sig in i frågan. Varje ledamot har rätt att kräva bättre beredning, yrka på

återremiss och begära ett extra sammanträde om det inte finns tillräckliga underlag för att ta ställning och fatta beslut.

Inför beslut om större förändringar är det viktigt att beredningen av beslutet omfattar en så bred och faktabaserad risk- och konsekvensbeskrivning med tillhörande analys (fortsättningsvis använder vi begreppet risk- och konsekvensanalys för denna beskrivning) som är möjlig och rimlig att göra i förväg. Känslighetsanalyser och alternativa lösningar bör om möjligt också finnas med i sådana beslutsunderlag. Av protokollen bör det framgå på vilka grunder beslut har fattats, vilka andra förslag som yrkats samt vilka som deltagit. Ur demokratisk synpunkt är det viktigt att ledamöterna deltar i nämndens arbete och beslutsfattande.

Kramfors kommuns revisorer bedömer att det finns en risk att ledamöter i styrelser och nämnder inte får tillräckliga beslutsunderlag i god tid samt att det finns risk för att ett antal ledamöter inte uppfyller det grundläggande aktivitetskravet. Revisorerna bedömer att detta är väsentligt för att säkerställa en fungerande demokrati och för att ledamöter ska kunna ta det ansvar som åligger dem enligt kommunallagen.

2.1 Syfte och revisionsfråga

Syftet med granskningen har varit att bedöma om kommunstyrelsens och nämndernas beslutsunderlag är tillräckliga samt om ledamöterna i tillräcklig omfattning är aktiva.

Vi har därför granskat

om kommunstyrelsen och nämnder har riktlinjer för vad beslutsunderlaget ska omfatta samt rutiner för hur beslutsunderlag och handlingar till sammanträden ska distribueras.

om en utvärdering av styrelsens/nämndens arbete har skett så att ledamöterna har tillfrågats om beslutsunderlagen är tillräckliga och om dessa har erhållits i tillräcklig tid innan sammanträde.

om beslutsunderlagen omfattar bedömning av konsekvenserna av beslutet.

om handläggningstiderna är rimliga.

(6)

Kramfors kommun

2017-03-07

om protokollen är tydliga så att det framgår på vilka grunder beslut har fattats samt vilka andra förslag som yrkats.

om samtliga ledamöter är aktiva i tillräcklig omfattning.

2.2 Avgränsning

Granskningen har omfattat kommunstyrelsen och nämnder under år 2016. Vi har inte gjort någon fördjupad bedömning av riktigheten i beslutsunderlagen utan mer bedömt om de innehåller en risk- och konsekvensanalys, andra analyser eller alternativa förslag.

2.3 Revisionskriterier

Vi har bedömt om rutinerna uppfyller

• Kommunallagen kap 6, § 7

• Reglemente för intern kontroll samt tillämpningsanvisningar

• Fullmäktiges beslut

2.4 Ansvarig nämnd

Granskningen avser kommunstyrelsen och samtliga nämnder.

2.5 Projektorganisation/granskningsansvariga

Granskningen har utförts av Helene Ersson, kommunal revisor, under ledning av Lena Medin, certifierad kommunal revisor.

Rapporten är saklighetsgranskad av BAS-nämndens¹ ordförande Jonne Norlin, chef för BAS-förvaltningen Anna-Stina Fors-Sjödin, miljö- och byggnämndens ordförande Malin Svanholm, chef för miljö- och byggförvaltningen Siv Sundström och

kommunsekreterare Maria Hedman. Kommunstyrelsens ordförande Jan Sahlén, kommunchef Peter Carlstedt, BKU-nämndens² ordförande Tomas Näsholm, chef för BKU-förvaltningen Peter Levin och nämndsekreterare Sara Lindgren har fått rapporten för saklighetsgranskning med inte återkommit med några synpunkter.

1 Bistånd-, arbetsmarknads- och sociala servicenämnden

2 Barn-, kultur- och utbildningsnämnden

(7)

Kramfors kommun

2017-03-07

2.6 Metod

Granskningen har genomförts genom:

 Dokumentstudie av relevanta dokument så som

 Handbok för handläggare, 2014-09-30

 Protokoll från kommunstyrelsen, BKU-nämnden, BAS-nämnden och Miljö- och byggnämnden

 Plattform för styrning och ledning av Kramfors kommuns skolorganisation 2016- 2020, BKU-nämnden, 2016

 Via stickprov undersökt beslutsunderlagens innehåll

 Fördjupad granskning av samtliga protokoll från kommunstyrelsens sammanträde

 Intervjuer med berörda tjänstemän och förtroendevalda

 Kompletterande telefonintervjuer med sju övriga styrelse- och nämndsledamöter

3 Förutsättningar för politisk aktivitet

Enligt kommunallagen kap 3 kap 10, 12-15 §§ och 6 kap 7-8 §§ förtydligas nämndens uppdrag så som att förvalta och genomföra verksamhet enligt fullmäktiges mål och beslut, till givna förutsättningar.

Följande är Sveriges kommuner och landstings, SKL, tolkning av de krav på aktivitet som kommunallagen ställer och vilka förutsättningar enskilda ledamöter har för att utföra uppdraget³:

En styrelse, nämnd eller beredning har sitt uppdrag från fullmäktige. Med uppdraget följer det så kallade verksamhetsansvaret för nämnden och dess ledamöter.

Verksamhetsansvaret innebär att förvalta och genomföra det som fullmäktige definierat det vill säga givna mål och beslut, föreskrifter och förutsättningar.

Ansvaret i nämnden är i grunden gemensamt (kollektivt) och ledamöterna ansvarar tillsammans för verksamheten. Om nämndens verksamhet inte fungerar är det i allmänhet hela nämnden som är ansvarig eftersom situationen ofta är resultatet av en kedja med beslut eller icke-beslut i nämnden.

Varje ledamot har ett enskilt ansvar att delta i arbetet, följa mål, beslut och föreskrifter och att inte agera utanför uppdragets förutsättningar och ramar. Detta aktivitetskrav

3 Se skriften Ansvar som ledamot i nämnd, Karin Tengdelius, SKL, 2014

(8)

Kramfors kommun

2017-03-07

innebär att ledamoten ska sätta sig in i uppdraget och förutsättningarna samt förbereda sig inför beslut och delta i beslutsfattandet.

Varje ledamot har rätt att kräva bättre beredning, yrka på återremiss och begära ett extra sammanträde om man tycker att det inte finns tillräckliga underlag för att ta ställning och fatta beslut⁴. Varje ledamot har också rätt att ställa krav på information och återrapportering från verksamheten och på hur den ska presenteras.

Varje ledamot har rätt att väcka ett nytt ärende i nämnden och att lägga fram egna förslag, initiativrätten. Dessutom finns möjligheten att reservera sig mot beslut som man inte ställer sig bakom, ofta till förmån för ett eget förslag som inte blivit nämndens beslut.

Nämndledamöter kan i viss utsträckning avstå från att delta i beslut. Men om

ledamoten systematiskt avstår från att delta i beslutsfattande kan det ifrågasättas om ledamoten tar sitt ansvar, enligt det grundläggande aktivitetskravet. Från demokratisk synpunkt är det viktigt att ledamöter deltar i nämndens arbete och beslutsfattande.

4 Resultat av granskningen

4.1 Rutiner för ärendehantering och beslutsunderlagets innehåll

Det finns skriftliga rutiner för ärendehanteringen inför styrelsens och nämndernas möten. Dessa är dock inte fastställda av någon, utan är en nedteckning av det arbetssätt som används. Det framgår av rutinerna att varje ledamot själv väljer om handlingarna ska skickas digitalt eller via post.

Handläggningstider för framtagande av beslutsunderlag

Utifrån den fastställda sammanträdesplanen för kommunfullmäktige,

kommunstyrelse/nämnd och dess utskott görs en årlig planering med datum för förvaltningsberedningen och den politiska beredning som sker före utskottsmötet. I regel skickas handlingarna mellan sju och nio dagar före respektive sammanträde till ledamöterna.

Vid de kompletterande telefonintervjuerna framkom att det framför allt inom BAS- nämnden, men även kommunstyrelsen, upplevs vara ett återkommande problem med att ärendet kompletteras med handlingar så sent som en timme före

nämndssammanträdet eller läggs på nämndens/styrelsens bord. I kontakt med förvaltningen framkom att rörande BAS-nämnden har det i flera fall rört sig om redaktionella justeringar och i kommunstyrelsen är det två ärenden under 2016 som kompletterats vid sammanträdet. Det sker även vid miljö- och byggnämndens sammanträden, men där upplevs det inte så negativt då det görs en genomgripande muntlig redovisning av ärenden vilket ger möjlighet att sätta sig in i frågan före beslut.

4 Enligt ”Reglementen för kommunstyrelsen och övriga nämnder i Kramfors kommun” krävs att ordförande eller minst en tredjedel av styrelsen/nämndens ledamöter begär extra sammanträde för att det ska genomföras (1.9.2 tidpunkt för sammanträde).

(9)

Kramfors kommun

2017-03-07

Tillvägagångssättet ger dock inte möjlighet att diskutera ärendet i partigrupperna före beslut.

Enligt sammanträdesplanen för år 2017 planeras åtta kommunfullmäktige.

Beredningen från den dag kommunchefen har fått beslutsunderlaget för kontroll till kommunfullmäktige är ca 1,5 månader. Då har ärendet passerat förvaltningsberedning, politisk beredning, arbetsutskott och kommunstyrelse/nämnd.

Beslutsunderlagets innehåll, struktur eller omfattning – även muntlig redovisning

Det har inte framkommit, varken i intervjuer eller dokumentgranskning att det i andra styrande dokument så som strategiska dokument rörande ekonomi, miljö, mångfald, jämställdhet, barn, äldre, landsbygd, näringsliv/tillväxt finns beslut på vad

beslutsunderlaget till kommunfullmäktige ska behandla. Däremot finns det en mall för riskanalysen inför beslut om verksamhetsförändringar, i enlighet med

arbetsmiljölagstiftningen. Den används i ärenden som rör besparingsförslag, avveckling av verksamhet mm.

Det finns inte några särskilda riktlinjer på hur beslutsunderlaget ska vara utformat.

Däremot finns det en mall för tjänsteskrivelse som är under omarbetande. I det utkast till mall som har tagits fram finns rubrikerna Ekonomi och finansiering, Måluppfyllelse och Samråd med. Valet av rubriker har gjorts efter diskussion mellan ledande

tjänstemän. Under hösten 2016 har det förts en diskussion i bland annat den

nyinrättade utvecklingsberedningen om hur de tre prioriterade områdena ska få ökat genomslag i styrningen av organisationen. Det bedöms inrymmas under rubriken Måluppfyllelse.

I intervjuerna framkom att samtliga ärenden till kommunstyrelsen (och därmed

kommunfullmäktige) passerar kommunchefen för kontroll och godkännande och att vid förvaltningsberedningen är det tydligt att nu lämnas ärendet över för politisk beredning.

Därefter deltar inte tjänstemännen i någon ytterligare diskussion om slutsatser eller förslag till beslut. I det fall då den politiska ledningen inte haft samma uppfattning som tjänstemännen har tjänstemännens skrivelse inte tagits upp till behandling utan arbetsutskottet har formulerat ett eget beslutsunderlag.

I de kompletterande telefonintervjuerna lämnades en relativt samfälld bild av att det muntliga och skriftliga beslutsunderlaget skapar en trygg beslutssituation. Även den politiska oppositionen upplever att de får samma information som majoriteten, möjligen med en viss fördröjning då det finns en tätare kontakt mellan förvaltning och den politiska majoriteten. Det framkom dock att kvaliteten på beslutsunderlagen inom BKU varierar stort. Som exempel nämndes avsaknaden av bakgrund, helhetsbedömning och alternativa lösningar i vissa ärenden.

Det förekommer att ledamöter yrkar på återremiss för komplettering av handlingar men många gånger kan frågor besvaras i samband med tjänstemännens muntliga

redovisning av ärendet. Ingen av de intervjuade politikerna har under den senaste tiden upplevt någon obehaglig känsla av att relevant fakta blir känd efter att beslut fattats.

Det kan enligt uppgift hänga samman med att det inte varit några större ”stridsfrågor”

(10)

Kramfors kommun

2017-03-07

under år 2016, då det kan vara svårt att värdera alla uppgifter som lämnas från olika parter.

Övriga förutsättningar för en trygg beslutssituation

Flera av ledamöterna som telefonintervjuades betonade vikten av ett bra samtalsklimat vid sammanträdena och att varje ledamot respekterades som individ, med rätten att ställa frågor och ge uttryck för sin åsikt. Samtliga intervjuade upplevde att det råder ett bra debattklimat i nämnder och styrelser, med högt i tak och stor tolerans för frågor.

Nämndsordförandes ledarskap bedöms vara den största påverkansfaktorn på detta, och ordförande i miljö- och byggnämnden lyfts fram av flera som med sitt sätt uppmuntrar till frågor och synpunkter.

För att den demokratiska beslutsprocessen ska fungera, krävs det av samtliga

ledamöter att ha god kunskap om vilka möjligheter och skyldigheter varje ledamot har att agera. I både intervjuer och telefonintervjuer framkom att utbildning sker främst i samband med ny mandatperiod. Kommunen erbjuder samtliga ledamöter i fullmäktige och nämnder halvdags introduktionsutbildning. Utbildningen den 24 november 2014 omfattade lagar och regler som styr fullmäktiges arbete, besluts- och ärendeprocessen, sammanträdesteknik och hur arbetet är uppdelat mellan del politiska organisationen och tjänstemannaorganisationen i Kramfors kommun. Samtliga ledamöter och ersättare fick ett exemplar av boken Kommunallagen⁵ och SKL:s bok Kommunal vardagsjuridik – för förtroendevalda i fullmäktige, styrelser och nämnder⁶. För ledamöter och ersättare i nämnderna organiserar respektive förvaltning fördjupningsutbildning inom respektive nämnds verksamhetsområde.

Inom BAS-nämnden genomför en heldagsutbildning för ledamöter och ersättare vid varje mandatperiods början. Utbildningen omfattar bland annat rollen och uppdraget som nämndledamot och varje ledamot erhåller en pärm med information om bland annat ansvaret som nämndledamot. Även ledamöter som väljs under mandatperioden får pärmen.

Det finns inga rutiner för att introducera en ledamot som väljs mitt under mandatperioden, och det finns inte heller någon möjlighet för de som missat utbildningstillfället eller vill repetera att t ex via videofilm ta del av

introduktionsutbildningen vid ett senare tillfälle⁷. Bedömning

Vi bedömer att det finns rutiner för hur beslutsunderlag och handlingar till

sammanträden ska distribueras. Det finns också en tydlig gräns mellan vad som är tjänstemännens förslag och vad som är politisk beredning, framför allt i

kommunstyrelsen. Vi anser också att handläggningstiden på 1,5 månader för ett ärende till kommunfullmäktige är acceptabelt.

5 Kommunallagen med kommentarer och praxis, SKL Kommentus, 2013

6 SKL, 12:e upplagan, 2010

7 Liknande filmer finns att ta del av på SKL:s hemsida, se t ex

https://skl.se/demokratiledningstyrning/politiskstyrningfortroendevalda/fullmaktigestyrelserochnamnder/styr elsensochnamndernasansvar.4011.html

(11)

Kramfors kommun

2017-03-07

Vi bedömer att den mall för tjänsteskrivelse som är under framtagande, bör fungera bra som riktlinje för vad beslutsunderlaget ska omfatta. Vi anser samtidigt att det är bra att kommunen har en gemensam mall för tjänsteskrivelse, då det underlättar för

beslutsfattare som är valda till flera nämnder och styrelse att läsa handlingarna.

Vi noterar att samtliga ledamöter och ersättare i fullmäktige erbjuds utbildning i sammanträdesteknik. För att säkerställa att också samtliga nämndsledamöter och ersättare har kunskap i sammanträdesteknik, utan att hela utbildningen ska upprepas i varje nämnd anser vi att även nämndsledamöter och ersättare kan inbjudas till

fullmäktiges halvdagsutbildning.

Vi rekommenderar kommunstyrelsen att fastställa riktlinjer för tjänsteskrivelse och beslutsunderlag, gällande hela kommunen.

Vi rekommenderar styrelse och nämnder att säkerställa att samtliga ledamöter och ersättare har kunskap i sammanträdesteknik och fastställa rutiner för introduktion av nya ledamöter under mandatperioden.

4.2 Förekomsten av konsekvensanalyser eller redovisade alternativ i beslutsunderlagen

Det är viktigt att samtliga ledamöter i antingen det skriftliga beslutsunderlaget eller i muntliga presentationer får konsekvenserna av beslutet redovisade. Det kan gälla ekonomiska konsekvenser, såväl som konsekvenser för medborgare och brukare. Det kan också uppstå konsekvenser av att inte ta beslut vilket i så fall bör framgå av beslutsunderlaget.

En form av fördjupat underlag kan vara en känslighetsanalys utifrån olika scenarion t ex om det värsta eller det bästa skulle inträffa. Som beslutsfattare är det då möjligt att konstatera om det är små eller stora risker i och med beslutet. Detsamma gäller om beslutsunderlaget omfattar flera alternativa beslut, där både ekonomiska

konsekvenser, nytta och risker redovisas för varje alternativ.

Vi har gjort en fördjupad granskning av några av de ärenden av mer strategisk karaktär som styrelse eller nämnder behandlat under år 2016, så som antagande av styrande dokument och policys, eller beslut om nya åtaganden. Syftet är att bedöma om det finns tillräckliga beslutsunderlag

(12)

Kramfors kommun

2017-03-07

I tabellen nedan redovisas resultatet av stickprovsgranskningen:

Styrelse/nämnd Ärende Beskrivna konsekvenser, alternativ eller känslighetsanalyser

Kommunstyrelsen Riktlinjer för styrning och ledning

Konsekvensen beskrivs i jämförelse med tidigare riktlinjer så som att de nya är enklare än tidigare riktlinjer t ex politikområden tas bort (ingen verkan), att kvalitetspolicyn är inarbetad i riktlinjerna (oklart) och den interna kontrollen utvecklas.

Kommunstyrelsen Bostadsförsörjnings program

Förslaget till program har lämnats till en rad remissinstanser och samtliga synpunkter har sammanfattats i samrådsredogörelsen. Det framgår där att Länsstyrelsen efterlyser en tydligare handlingsplan.

Kommunstyrelsen Ansökan om finskt förvaltningsområde

Nyttan för berörda medborgare finns beskriven, samt att det råder osäkerhet om ekonomiska konsekvenser.

Kommunstyrelsen Medfinansiering Turistservice i Höga kusten

Konsekvenser att inte vidta åtgärder framgår, samt potentialen i form av möjliga

arbetstillfällen. Även ekonomiska åtagande under projekttiden framgår, däremot inte ekonomiska konsekvenser efter projekttiden.

BKU-nämnden IT-strategi Det framgår att med IT-strategin ska alla elever har tillgång till internet, alla personal har möjlighet själv välja ta ansvar för sitt

personliga arbetsredskap och administrativ personal måste få tillgång till gemensamma administrativa system. Det framgår inte av tjänsteskrivelsen vilka ekonomiska konsekvenser beslutet medför.

BKU-nämnden Biblioteksplan Samtliga mål är kopplade till lagstiftningen och konkretiserade genom fastställda nyckeltal, aktiviteter, uppföljning. Nämnden beslutade att återremittera planen för komplettering med de tre prioriterade områdena: hållbarhet,

jämställdhet och kultur. Det framgår av dokumentet att det gjorts en SWOT⁸ bland personalen men någon risk- och

konsekvensanalys finns i beslutsunderlaget.

8 namnet SWOT kommer från orden "Strengths", "Weaknesses", "Opportunities" och "Threats" och är ett planeringshjälpmedel där man försöker finna styrkor, svagheter, möjligheter och hot vid en strategisk översyn. www.wikipedia.se

(13)

Kramfors kommun

2017-03-07

Styrelse/nämnd Ärende Beskrivna konsekvenser, alternativ eller känslighetsanalyser

BKU-nämnden Beslut om mobil biblioteksverksamh et

Tre alternativ redovisas med

medborgarnytta/möjligheter och riskanalys och ekonomiska konsekvenser för varje alternativ.

BAS-nämnden Offentligrättsliga regler och

gallringsplan för e- post, sms, Flexite m fl

Konsekvenser så som ordning och reda, och kravet att följa lagstiftningen beskrivs.

BAS-nämnden Verksamhetsplan för 2017

Det finns uppdrag inom de tre prioriterade områdena; jämställdhet, hållbarhet och kultur, samt övriga utvecklingsinsatser. Uppdragen är kortfattat beskrivna och det saknas

konsekvensbeskrivningar, alternativ, ekonomi och tidplaner.

BAS-nämnden Larmhantering via Trygghetscentralen

Konsekvenser utifrån arbetsmiljö (stress), ekonomi, kvalitet/säkerhet, effektivitet och brukaren finns beskrivet. Även risker med förändringen beskrivs (kontakt med flera personer). I det här ärendet tog förvaltningen beslut om förändringen och lämnades som information till nämnden.

Miljö- och byggnämnden

Riktlinjer för handläggning av parkeringstillstånd för rörelsehindrade

Riktlinjerna omfattar i stort sett bara lagstiftningen inom området, förutom att nämnden fastställde vilken sträcka som den sökande ska ha svårigheter att gå.

Konsekvenser eller känslighetsanalys gällande valet av sträcka framgår inte.

Antagande av detaljplan Fällviks By

Beslutsunderlagets utformning är styrt utifrån lagstiftningen inom området⁹, t ex hur

remissförfarandet går till och att synpunkter ska sammanställas och redovisas. Underlaget innehåller även redovisning av tidigare ställningstagande, beaktande av annan lagstiftning och redovisning av andra konsekvenser.

Bedömning

9 Se plan- och bygglagen (PBL) 2010:900.

(14)

Kramfors kommun

2017-03-07

Vi kan i vår granskning av beslutsunderlagen se att det varierar stort vad det gäller förekomsten och utformningen av risk- och konsekvensanalyser. Inget av de

granskade ärendena innehåller en känslighetsanalys; däremot finns ett ärende där det redovisas alternativ inklusive konsekvenser. Det gäller ärendet om mobil

biblioteksverksamhet, där det i underlaget redovisas tre beslutsalternativ med både medborgarnytta/möjligheter, riskanalys och ekonomiska konsekvenser för varje alternativ.

Av de ärenden vi granskat kan vi se att ett ärende har återremitterats för komplettering.

Det gäller biblioteksplanen där nämnden beslutade att återremittera ärendet till

förvaltningen för komplettering av de tre prioriterade områdena hållbarhet, jämställdhet och kultur.

Vi anser att det underlättar för beslutsfattare att formen och strukturen för

beslutsunderlaget är lika, oavsett vilken nämnd eller styrelse som behandlar frågan. Vi ser därför positivt på den mall som är under framtagande, se avsnitt 4.1. Vi noterar samtidigt att ärenden i miljö- och byggnämnden är av en annan karaktär då de är styrda utifrån lagstiftningen inom området och riktar sig i stort sett uteslutande till en person eller ett företag.

I några fall så som framtagande av kulturplan har politiska direktiv lämnats till

förvaltningen t ex med vilka funktioner planen ska tas fram, vilka områden planen ska omfatta och att hänsyn ska tas till de prioriterade områdena. I samband med beslutet att ta fram ett bostadsförsörjningsprogram fastställdes även ett projektdirektiv,

innehållande mål, avgränsningar, beroenden, tidsplan, organisation och finansiering.

I intervjuerna framkom att diskussioner har förts om vad som är ”större uppdrag” och när det kan bli aktuellt med ett direktiv. Det framkom samtidigt att i BAS-nämnden ingår de största uppdragen till förvaltningen i den av nämnden fastställda verksamhetsplanen för året, vilket också framgår vad det gäller de tre prioriterade områdena och övriga utvecklingsaktiviteter. Dessa uppdrag består både av utredningar och genomförande av aktiviteter till exempel köp av elcyklar. Återrapportering sker till nämnden i samband med andra tertialrapporten.

Vi anser att syftet med direktiv för större uppdrag är att beslutsfattaren ska få svar på sina frågor och att förvaltningen på ett effektivt sätt kan göra den utredning. Det är också viktigt att nämnden säkerställer att det finns resurser att utföra uppdraget.

Förvaltningens utredningsresurser är begränsade och det bör vara tydligt redan inledningsvis hur stor utredningen bör vara och när den bör vara klar. Därför måste behovet av direktiv bedömas från fall till fall. Det framkom i intervjuerna att tillgången till resurser inte säkerställs innan uppdraget lämnas.

Vi rekommenderar styrelse och nämnder att i samband med att uppdrag lämnas till förvaltningen förtydliga uppdraget i form av direktiv. I direktiven bör det framgå vilka perspektiv eller konsekvenser som ska belysas.

Vi rekommenderar kommunstyrelsen att fastställa en gemensam mall för rapporter och mer omfattande utredningar. Mallen bör utformas utifrån beslutsfattarnas uppfattning om vad som är ett bra beslutsunderlag.

(15)

Kramfors kommun

2017-03-07

4.3 Analys av protokoll

Granskningen har skett genom stickprov bland de ärenden som vi bedömt vara av strategisk karaktär så som fastställande av styrande dokument, investeringsbudget eller nya åtaganden. Syftet är att bedöma om aktivitetskravet har uppfyllts.

Tabell 2

Styrelse/nämnd Ärende Analys av protokoll – grunder för beslut och redovisning av yrkanden

Kommunstyrelsen Riktlinjer för styrning och ledning

Inga yrkanden redovisades.

Kommunstyrelsen Bostadsförsörjningsprogra m

Två yrkanden redovisas och ställd propositionsordning redovisas. En reservation görs, till förmån för sitt eget förslag.

Kommunstyrelsen Ansökan om finskt förvaltningsområde

Inga yrkanden redovisades. Motivering till beslutet framgår.

Kommunstyrelsen Medfinansiering

Turistservice i Höga kusten

Kommunstyrelsen beslutar att uppdra till förvaltningen att utreda

konsekvenserna för nuvarande organisation och lämna förslag på lösning.

BKU-nämnden IT-strategi Inga yrkanden redovisas. I protokollet framgår det att även IT-chefen deltagit i framtagande av strategin. Det framgår också att den antagna strategin bör uppdateras efter en tid.

BKU-nämnden Biblioteksplan Två yrkanden görs och ställd propositionsordning redovisas.

Nämnden beslutade att återremittera planen för att involvera de tre prioriterade områdena.

BKU-nämnden Beslut om mobil biblioteksverksamhet

Ingen redovisning av varför beslut togs utifrån alternativ två. Inga yrkanden redovisades.

BAS-nämnden Offentligrättsliga regler och gallringsplan för e-post, sms, Flexite m fl

(16)

Kramfors kommun

2017-03-07

BAS-nämnden Verksamhetsplan för 2017 Inga yrkanden redovisades. En ledamot avstod från att rösta.

BAS-nämnden Larmhantering via Trygghetscentralen

Endast information.

Riktlinjer för handläggning av parkeringstillstånd för rörelsehindrade

Antagande av detaljplan för område vid Fällsvik By

Vid en genomgång av samtliga beslutsärenden, hämtade från kommunstyrelsens protokoll från sammanträden under 2016 framkommer följande:

Tabell 3:

Antal beslut

Datum KS har fattat beslut

KS varit beredande för

KF

Antal reservationer

utan eget förslag

Antal ledamöter som

avstått från beslut

2016-01-12 6 2 2 1¹⁰

2016-02-16 15 1

2016-03-01 4 11 3

2016-04-12 11 9 8

2016-05-17 4 3 7

2016-06-14 12 7 11 1

2016-09-13 8 20 8 2¹¹

2016-10-18 7 9 9

2016-11-15 5 10 9

10 Motivet uppges vara att partiet inte stödjer majoritetens budget som ligger till grund för verksamhetsplanen i sin helhet.

11 Motivet uppges vara att partiet har valt att ta ställning först i kommunfullmäktige.

(17)

Kramfors kommun

2017-03-07

Några av ärendena har renderat flera yrkanden, samtidigt som några av ärendena har medfört att flera ledamöter reserverat sig (varje ledamots reservation räknas som en i ovanstående sammanställning).

Bedömning

Utifrån ovanstående stickprovsgranskning av strategiska beslut (tabell 1) konstaterar vi att av de 12 ärenden vi granskat, förekommer det yrkanden till förmån för eget förslag i två av ärendena. Propositionsordningen redovisas i beslutet.

I ett ärende avstår en ledamot från att rösta.

Vid den fördjupade granskningen av samtliga beslutsärenden i kommunstyrelsen noterar vi att 54 yrkanden lämnats under året. Tre av dessa har bifallits. 58

reservationer har gjorts, varav det i ett ärende gjorts reservationer utan förmån för eget förslag. Reservationer har lämnats från samtliga oppositionspartier.

Vi kan utifrån vår granskning av såväl strategiska beslut som fördjupad granskning av beslutsärenden i kommunstyrelsen inte se att aktivitetskravet för enskild ledamot inte har uppfyllts.

Vi noterar samtidigt att av de ärenden där kommunstyrelsen är beredande till kommunfullmäktige är det 28 motioner och 11 medborgarförslag som besvaras. I samtliga ärenden har utredningar gjorts för att besvara motionen eller

medborgarförslaget, vilket vi bedömer ta en stor del av framför allt kommunens

utredningsresurser, men även ledningsresurser i anspråk. Dessutom tar det upp till ett år att få motionen eller medborgarförslaget besvarat. Vi menar att ett alternativt svar på motioner eller medborgarförslag skulle kunna vara att kommunstyrelsen föreslår att kommunfullmäktige beslutar att utreda frågan eller inte, vilket skulle snabba på processen och även möjliggöra en bättre prioritering av ledningsresurserna.

Vi rekommenderar kommunstyrelsen att göra en översyn av rutinerna för besvarande av motioner och medborgarförslag.

4.4 Utvärdering av beslutsunderlag och ärendehantering

Samtliga intervjuade svarade att någon uppföljning av ledamöternas förutsättningar för beslut inte har genomförts under den senaste mandatperioden. Ledamöterna har inte, via enkät eller annan undersökningsmetod kunna ge uttryck för sin uppfattning om tillgång till beslutsunderlag eller beslutsunderlagens innehåll, struktur och omfattning.

Frågan har inte heller lyfts till diskussion vid något sammanträde. Uppfattningen är dock att det inte finns något principiellt motstånd mot att utveckla formerna för dialog om tillgång till beslutsunderlaget och beslutsunderlagets utformning.

Det framkom samtidigt att nämndsekreterarna årligen, men start i juni år 2017 kommer att sammanställa resultatet från föregående år gällande:

(18)

Kramfors kommun

2017-03-07

 Antalet ärenden som är godkända av förvaltningschefen inför utskick till den

”politiska beredningen” i förhållande till totala antalet ärenden.

 Antalet hela arbetsdagar innan den ”politiska beredningen” som utskick har gjorts.

 Antalet ej kompletta ärenden som skickas till den ”politiska beredningen”.

 Antalet ej kompletta ärenden som skickas till den ”första beslutande instansen” i förhållande till totala antalet ärenden.

 Antalet återremitterade ärenden i kommunstyrelsen/nämnderna i förhållande till antalet ärenden totalt. Motivet till återremisserna sammanställs.

 Antalet arbetsdagar det tar innan kommunstyrelse- och nämndprotokollen justeras, räknat från sammanträdesdagen.

 Antalet arbetsdagar det tar innan kommunstyrelse- och nämndprotokollen anslås, räknat från sammanträdesdagen.

 Antalet arbetsdagar det tar innan kommunstyrelse- och nämndprotokollen expedieras, räknat från sammanträdesdagen.

Resultatet kommer att analyseras för att successivt förbättra rutinerna, och därmed förbättra förutsättningarna för både beslutsfattare, berörda parter och medborgarnas rätt till insyn.

I intervjuerna framkom även att kommunen under mars månad kommer att övergå till digital möteshantering och beräknas vara helt digitala under hösten 2017. En

automatiserad process möjliggör både statistikuttag i en annan omfattning än idag. Det skulle också gå att göra snabba och enkla enkätundersökningar till de förtroendevalda för att fånga deras uppfattning om processen, underlaget mm.

Bedömning

Vi noterar att det finns en skillnad i upplevelsen mellan de intervjuade

förvaltningscheferna och nämndsordföranden, och de övriga ledamöterna gällande förekomsten av ej kompletta beslutsunderlag.

Vi anser att den kartläggning som nämndsekreterarna gör, är ett bra underlag för fortsatt analys och förbättring av ärendehanteringen. Vi anser samtidigt att

kartläggningen kan vara en del i att utveckla beslutsunderlagen, men det förutsätter i viss mån att riktlinjer för beslutsunderlagen fastställs.

Vi anser också att ärendehanteringen och beslutsunderlagen ska utformas utifrån beslutsfattarnas uppfattning om vad som är rätt utformat stöd, t ex handlingars utformning, muntliga presentationer och tillgång till handlingar.

Vi anser därför att ledamöter i styrelser och nämnder regelbundet bör tillfrågas om synen på ärendehantering och beslutsunderlag. Vi anser att det bör ske såväl genom gemensamma diskussioner men även genom enkäter för att säkerställa synpunkter inhämtas från samtliga beslutsfattare.

(19)

Kramfors kommun

2017-03-07

Vi rekommenderar kommunstyrelsen och samtliga nämnder att fastställa metod och rutin för att inhämta ledamöternas uppfattning om beslutsprocessen.

KPMG, dag som ovan

Helene Ersson Lena Medin

Kommunal revisor Certifierad kommunal revisor