Sammanfattning
Det politiska samarbete i Europa som idag utgšrs av EU bšrjade ta sin form redan under 1950-talet. Det var emellertid fšrst under andra hŠlften av 1990-talet som demokratins fšrutsŠttningar i samarbetet bšrjade diskuteras pŒ allvar. Att unionens demokratiska brister fšrst nu blivit uppenbara fšr alla beror pŒ att integrationen under mŒnga Œr frŠmst bestod av en juridisk integration till fšljd av EG-domstolens aktivism varfšr gemene man inte fšrstod vart utvecklingen var pŒ vŠg. NŠr sŒ den politiska integrationen bšrjade ta fart pŒ 80- och 90- talen och makten šver omrŒden som var starkt fšrknippade med nationell suverŠnitet flyttades till EU, kom debatten och oppositionen igŒng.
Under 90-talet kan man urskilja allvarliga demokratiska brister i det europeiska politiska samarbetet som man kŠnner igen frŒn de flesta andra internationella šverstatliga politiska projekt. Det har uppstŒtt en asymmetri mellan makt och ansvar. EU Šr en blandning mellan ett mellanstatligt och ett šverstatligt samarbete varfšr makten pŒ vissa omrŒden har lŠmnats šver till unionen. TyvŠrr har inte det politiska ansvaret fšljt med upp till den europeiska nivŒn. Ett exempel pŒ detta Šr att MinisterrŒdet, som stiftar lagar som inte behšver godkŠnnas i de nationella parlamenten, inte kan avsŠttas av Europas medborgare genom allmŠnna val. Ett annat dilemma vid politiskt samarbete šver grŠnserna Šr att vŠljare och valda kommer fšr lŒngt ifrŒn varandra nŠr medborgarna finna pŒ en plats och politikerna pŒ en annan. BŒde det geografiska och det kŠnslomŠssiga avstŒndet vŠxer. €ven avstŒndet mellan vŠljarna škar, det vill sŠga alla vŠljare ser inte likadana ut lŠngre.
MŒnga hŠvdar att dŒ det finte finns nŒgot enhetligt europeiskt folk, ett Óeuropeiskt demosÓ, finns inte den samhšrighet som finns fšr att majoritetsbeslut pŒ šverstatlig nivŒ skall bli legitima. I den situationen Šr det enda sŠttet att fŒ en fungerande demokrati att flytta tillbaka makten till medlemsstaterna och pŒ sŒ sŠtt Œter fŒ symmetri mellan makt och ansvar. Att upplšsa unionen Šr emellertid inte ett realistiskt alternativ eftersom det skulle innebŠra en sŠkerhetspolitisk och ekonomisk tillbakagŒng som vi inte har rŒd med.
Att gšra tvŠrtom och flytta upp ansvaret till den europeiska nivŒn Šr inte heller ett gŒngbart alternativ. Federationen har idag inte mŒnga anhŠngare varken hos medborgarna eller
politikerna. Vid en škad šverstatlighet skulle ocksŒ avsaknaden av ett europeiskt demos bli Šn allvarligare. Att det inte finns en enhetlig etnisk och kulturell identitet skall dock inte
šverdrivas. En fortsatt integration kan sŒ smŒningom resultera i en gemensam politisk identitet. Joseph Weiler har ocksŒ poŠngterats att i den europeiska integrationen finns en speciell konstitutionell tolerans som innebŠr att trots att det inte rŒder ett enda demos accepterar unionens medborgare regler tagna av unionen inom unionens befogenheter. Ett i švrigt odemokratiskt EU fšrintar dock principen om konstitutionell tolerans vilket Šr ett av skŠlen till att toleransen frŒn medborgarna pŒ senare Œr bšrjat tryta.
En annan lšsning som kommit fram i debatten Šr att istŠllet fšr att motarbeta det
demokratiska underskottet skall man bevara det eftersom det Šr šnskvŠrt av flera skŠl. Sverker Gustavsson betonar att det demokratiska underskottet Šr nšdvŠndigt fšr att EU:s speciella besluts- och organisationsstruktur, med en blandning av mellan- och šverstatliga drag, skall fungera. Han hŠvdar vidare att i vissa situationer mŒste ekonomisk effektivitet sŠttas fšre demokratin varfšr en škad demokratisering av EU endast kan motiveras om man skulle vinna pŒ det ekonomiskt. Andra representanter fšr detta synsŠtt, Majone och Scharpf, gŒr sŒ lŒngt som att hŠvda att vissa frŒgor inte behšver legitimeras demokratiskt utan kan legitimeras genom stšrre effektivitet. Ekonomin Šr en verklighet som till stor del styr och mŒste styra de politiska besluten varfšr den demokratiska processen ibland fŒr komma i andra hand.
Andra tar mycket enklare vŠgar fšr att motivera att det demokratiska underskottet kan bevaras. De hŠvdar att det Šr oviktigt om man avskaffar eller bevarar det demokratiska
underskottet om man ser demokratiproblemen som en asymmetri mellan makt och ansvar. Det beror pŒ att unionen endast Šr ett ÓstatsrŠttsligt provisoriumÓ vilket innebŠr att šverstaten inte har sin makt i kraft av nŒgon egen demokratisk legitimitet utan lŒnar sin legitimitet frŒn medlemsstaterna. Makt och ansvar finns sŒledes kvar pŒ nationell nivŒ varfšr demokratin inte blir nŒgot problem sŒ lŠnge som de enskilda medlemsstaterna Šr demokratiska. Dessa
tankegŒngar finns hos mŒnga som fšrsšker legitimera vad EU idag har utvecklats till.
Exempelvis anvŠnde sig Bundesverfassungsgericht av dessa teorier i Brunner-mŒlet, nŠr den ditintills uppnŒdda integrationen skulle legitimeras, och pŒ samma sŠtt fšrsvarade regeringen ett svenskt EU-medlemskap genom att ta stšd av dessa tankar. Teorin om ett statsrŠttsligt provisorium bygger pŒ tanken att befogenheterna i EU Šr marginella, fšrutsebara och Œterkallbara men vid nŠrmare analys mŠrker man att inget av dessa krav Šr uppfyllt varfšr teorin inte kan anvŠndas fšr att fšrsvara EU:s demokratiska brister.
PŒ senare Œr har EU:s linje varit att fšrsška motarbeta de demokratiska brister som tveklšst finns. Den huvudsakliga idŽn bakom reformerna har varit att stŠrka medborgarnas direkta inflytande genom att stŠrka den enda direkt valda institutionen, Europaparlamentet. Konstigt nog har den paradoxala situationen uppstŒtt att ju mer makt Europaparlamentet fŒr desto svagare blir medborgarnas intresse fšr Europaparlamentet. Ett tydligt exempel pŒ detta Šr det extremt lŒga deltagandet i de senaste Europavalen. En analys av Europaparlamentets
deltagande i unionens beslutsprocess visar ocksŒ att inflytandet fšr Europaparlamentet inte Šr lika stort i praktiken som i teorin. Sammantaget gšr detta att medborgarnas inflytande snarare minskar Šn škar.
Det svaga intresset och fšrtroendet fšr Europaparlamentet beror till stor del pŒ att
medborgarnas intresse och fšrtroende fortfarande Šr tillŠgnat de nationella parlamenten. Fšr att kunna bygga upp ett demokratiskt politiskt samarbete mŒste dŠrfšr de nationella
parlamenten gšras delaktiga i beslutsprocessen i EU. Vad man skall efterstrŠva i framtiden Šr sŒledes en dubbel legitimitet, dŠr legitimitet hŠrleds bŒde frŒn EuropanivŒ och nationell nivŒ varfšr de nationella parlamenten har en roll att spela.
NŠr det gŠller en annan av de allvarliga demokratiska bristerna, unionens brist pŒ šppenhet och transparens, har man ocksŒ misslyckats med att ŒtgŠrda problemen. Fortfarande Šr šppenheten utŒt och insynen inŒt alltfšr dŒlig. Den nya eller rŠttare sagt fšrbŠttrade
offentlighetsprincipen som infšrts i EU gŒr inte att jŠmfšra med den svenska motsvarigheten.
Europas medborgare Šr dessutom inte tillrŠckligt delaktiga och infšrstŒdda med den politiska processen i EU fšr att kunna utnyttja den nya offentligheten. HŠr Šr emellertid ett omrŒde dŠr den nya informationsteknologin kan spela en avgšrande roll i framtiden. Med hjŠlp av
Internet kan information spridas, dokument offentliggšras, grŠnser motverkas, gemensamma politiska rum skapas och inte minst en mer direkt delaktighet mšjliggšras.
Genom att utnyttja en del av stommen i vŒr vŠsterlŠndska demokrati, de nationella parlamenten, tillsammans med den senaste tekniken, Internet, finns sŒledes mšjligheter till fšrbŠttringar. FrŒgan Šr bara om Europas politiker Šr beredda att ta vara pŒ dessa.
InnehŒllsfšrteckning
1 INLEDNING ... 4
1.1 SYFTE OCH METOD... 5
1.2 DISPOSITION... 6
2 GLOBALISERINGSPROJEKT ... 7
2.1 DAVID HELD... 8
2.2 INGVAR CARLSSON... 9
2.3 BENJAMIN BARBER... 10
2.4 INCITAMENT F…R EN GLOBAL DEMOKRATI... 10
2.5 ETT NYTT DEMOKRATIBEGREPP... 12
2.5.1 En kosmopolitisk medborgare ... 12
2.5.2 Politikens judikalisering ... 13
3 VAD €R EGENTLIGEN EU? ... 15
3.1 STATSF…RBUND ELLER F…RBUNDSSTAT... 15
3.2 EU Ð N•GONSTANS MITT EMELLAN... 16
3.2.1 Sui generis ... 17
4 EU:S INSTITUTIONELLA UPPBYGGNAD... 18
4.1 KOMMISSIONEN... 18
4.2 MINISTERR•DET... 19
4.3 EUROPAPARLAMENTET... 20
4.4 INSTITUTIONERNAS INB…RDES F…RH•LLANDE... 21
4.4.1 SvŒrt att rubba balansen... 21
4.4.2 Tresidig process ... 21
5 EU Ð REGIONALT PROJEKT MED DEMOKRATIPROBLEM... 23
5.1 DEMOKRATI-LEGITIMITET... 23
5.2 VIKTIGA DEMOKRATISKA BRISTER... 23
5.2.1 Asymmetri mellan makt och ansvar... 23
5.2.2 LŒngt avstŒnd mellan vŠljare och valda ... 24
5.2.3 LŒngt avstŒnd mellan vŠljarna ... 24
5.2.4 Demokrati i en internationaliserad vŠrld Šr en ny frŒga ... 25
5.3 V€GEN FRAM TILL DET ÓDEMOKRATISKA UNDERSKOTTETÓ ... 25
5.4 OLIKA V€GAR ATT V€LJA... 26
6 PESSIMISM: EU SAKNAR SYMMETRI MELLAN MAKT OCH ANSVAR ... 26
6.1 NATIONALISTERS OCH FEDERALISTERS UTRYMME I DEBATTEN... 27
6.2 IDENTITETSPROBLEM... 28
6.2.1 No-demos-teorin ... 29
6.2.2 Nya sŠtt att se pŒ begreppet identitet ... 30
6.2.2.1 EnkelspŒrigt identitetsbegrepp... 31
6.2.2.2 Flerdimensionella identiteter ... 31
6.2.3 Konstitutionell tolerans... 32
6.3 EKONOMISKT KAOS... 33
7 BEVARA DET DEMOKRATISKA UNDERSKOTTET ... 34
7.1 STATSR€TTSLIGT PROVISORIUM... 35
7.2 DEN SVENSKA INST€LLNINGEN... 36
7.2.1 Mats Lundstršm... 37
7.3 EN TEORI MED M•NGA BRISTER... 38
7.3.1 EU:s befogenheter Šr vare sig marginella, fšrutsebara eller Œterkallbara... 38
7.3.2 En teori som blir allt svŒrare att fšrsvara ... 39
7.4 V€LF€RD VIKTIGARE €N DEMOKRATI... 40
7.4.1 Gustavsson... 40
7.4.2 Majone ... 41
7.4.2.1 Icke-majoritetsmodellen... 41
7.4.2.2 Skillnad mellan ekonomisk effektivitet och omfšrdelning ... 43
7.4.3 Scharpf... 43
7.4.3.1 Input och Output... 44
7.4.4 Olika politiska mŒl ... 45
7.4.5 Det finns ingen slutgiltig lšsning... 47
7.5 DEMOKRATI OCH EFFEKTIVITET... 48
7.5.1 Finns ett motsatsfšrhŒllande mellan demokrati och effektivitet? ... 49
8 OPTIMISM: DET DEMOKRATISKA UNDERSKOTTET KAN AVSKAFFAS I EU ... 50
8.1 EUROPAPARLAMENTETS NYA ROLL... 50
8.2 €R REFORMERNA RIKTIGA?... 52
8.2.1 Europaparlamentets nya lagstiftningsbefogenheter ... 52
8.2.1.1 Hur stor lagstiftningsmakt har Europaparlamentet i praktiken? ... 53
8.2.1.2 Framstegen Šr inte tillrŠckliga ... 54
8.2.2 Europaparlamentets nya kontrollbefogenheter ... 55
8.2.2.1 GodkŠnnande av Kommissionen och dess ordfšrande ... 55
8.2.2.2 Misstroendevotum ... 56
8.2.2.3 Vem Šr det man kontrollerar? ... 56
8.2.3 OtillrŠcklig šppenhet ... 57
8.2.3.1 Den nya ÓoffentlighetsprincipenÓ ... 57
8.3 EUROPAPARLAMENTETS TILLKORTAKOMMANDEN... 59
8.3.1 Europeiska partier ... 59
8.3.1.1 De europeiska partierna Šr lšsa och heterogena konstruktioner... 60
8.3.2 Europavalen ... 61
8.3.2.1 Varfšr misslyckas Europavalen? ... 62
8.3.2.2 Avsaknaden av en offentlig europeisk debatt ... 62
8.3.2.3 Vad behšvs i framtiden? ... 64
8.4 DE NATIONELLA PARLAMENTENS NYA ROLL... 65
8.4.1 Dubbel legitimitet... 65
8.4.2 EU-nŠmnden... 66
8.4.2.1 EU-nŠmndens betydelse... 67
8.4.3 COSAC... 68
8.4.4 Andra reformfšrslag ... 68
9 NYA F…RSLAG P• REFORMER... 69
9.1 SKAPANDET AV ETT KONSTITUTIONELLT R•D... 69
9.2 PARTIGRUPPERNA NOMINERAR KANDIDATER TILL ORDF…RANDEPOSTEN... 70
9.3 IT... 70
9.3.1 Hot och mšjligheter... 71
9.3.2 IT:s betydelse fšr den europeiska demokratin ... 71
9.3.3 Hur kan IT anvŠndas fšr att ge medborgarna ett stšrre inflytande... 73
9.3.3.1 Direktdemokrati pŒ nŠtet... 73
9.3.3.2 Internet kan ge insyn och transparens ... 75
10 SLUTORD... 75
K€LLF…RTECKNING ... 78
1 Inledning
Under senare Œr har EU fšrknippats med flera negativa tendenser. En av dessa Šr den allt svagare legitimiteten fšr den allt mer omfattande och komplicerade unionen. SŠrskilt EU:s demokratiska brister, eller om man sŒ vill demokratiska underskott, har varit uppe till intensiv debatt. Att det uppstŒr legitimitetsproblem i samband med šverstatligt politiskt samarbete Šr emellertid inget konstigt. I Europa Šr demokratitraditionen uppbyggd kring nationalstaten och ÓfolketÓ varfšr den inte Šr anpassad fšr politiska projekt dŠr omfattande makt flyttas šver grŠnserna. Europeiska demokratiforskare Šr vana att utgŒ frŒn nationalstaten i sina teorier varfšr de nu fŒr stŠlla nya frŒgor och fšrsška dra nya slutsatser nŠr man skall analysera EU:s demokratiska fšrutsŠttningar. Det Šr en av anledningarna till att debatten blir sŒ intensiv och Œsikterna gŒr sŒ vitt isŠr. Begreppen och teorierna har blivit mŒnga och stundtals blir fšrvirringen stor.
Trots detta verkar de flesta šverens om att det verkligen finns mer eller mindre allvarliga brister i de demokratiska strukturer som byggts upp i unionen. Exempel pŒ att det inte stŒr rŠtt till har vi sett Šnda frŒn slutet av 80-talet nŠr det bšrjade knaka i fogarna men det var framfšrallt i samband med att man fšrsškte forcera igenom Maastrichtfšrdraget som hela unionsbygget hšll pŒ att rasa. Brunner-mŒlet i Bundesverfassungsgericht var ett kritiskt šgonblick i EU:s historia. Fšrutom Tyskland hade bland annat Danmark och Frankrike svŒrt att fšrsvara unionens škade maktbefogenheter fšr sina medborgare. Allt hade gŒtt lite vŠl snabbt varfšr medborgarna kŠnde sig šverkšrda och plštsligt saknade unionen sin livsviktiga legitimitet. Trots att alla nya avtal och den šverflyttning av makt som dessa har inneburit har godkŠnts formellt i de olika medlemsstaterna saknar unionen fšrtroende och legitimitet i medborgarnas šgon. Det tyder pŒ att det som Šr formellt legitimt inte alltid Šr legitimt socialt sett.
Fšr att motverka unionens dŒliga rykte har dessa frŒgor betonats alltmer frŒn unionens sida.
€nda sedan Unionsfšrdraget antogs har exempelvis demokrati ansetts vara en av de grundlŠggande principerna som unionen skall bygga pŒ. Fšr att mer konkret Œstadkomma en fšrŠndring har ett antal nya reformer genomfšrts. Som exempel kan nŠmnas ett starkare Europaparlament och en utškad offentlighet. Handlar det emellertid om verkligt demokratifrŠmjande reformer eller Šr det mesta kosmetika fšr att lugna opinionen? Eftersom kritikerna inte har tystnad borde det behšvas ytterligare reformer fšr att de verkliga demokratiproblemen skall kunna lšsas. Eller Šr det sŒ att man misslyckats eftersom det inte gŒr att skapa demokrati i dagens EU eller till och med sŒ att man inte gjort nŒgot Œt problemen pŒ grund av att man egentligen anser att det demokratiska underskottet Šr av godo.
I dagens debatt verkar sŒledes de allra flesta vara šverens om att nŒgot slags Ódemokratiskt underskottÓ faktiskt finns men vad det beror pŒ eller vad man skall gšra Œt det Šr man inte lika ense om. Det finns de som tycker att det demokratiska underskottet Šr bra och de som tycker det Šr dŒligt, det finns fšresprŒkare fšr en federalisering av EU och de som tvŠrtemot vill att EU skall ŒtergŒ till att bli en fšrening av suverŠna oberoende stater. Till sist finns det ocksŒ anhŠngare av idŽn att hŒlla fast vid det vi har och gšra det bŠsta av det. NŠr Œsikterna, i en hšgaktuell frŒga som den hŠr, gŒr sŒ mycket isŠr skapar det ett gyllene tillfŠlle fšr jŠmfšrelser och analys.
1.1 Syfte och metod
I den hŠr uppsatsen ville jag titta pŒ de demokratiska brister i Europeiska Unionen som har varit uppe till sŒ intensiv debatt under andra hŠlften av 90-talet, faststŠlla vad som har gjorts och inte har gjorts fšr att komma tillrŠtta med dessa brister, varfšr man har agerat som man gjort och till sist om det finns nŒgra andra alternativa sŠtt att bemšta de demokratiska problemen i EU.
GenomgŒende i uppsatsen har jag utgŒtt frŒn att det finns ett antal demokratiska brister som har gett unionen ett demokratiskt underskott och med hŠnsyn till dessa brister koncentrerat uppsatsen till de olika alternativa lšsningar som EU nu stŒr infšr. Syftet har varit att belysa de olika teorier som finns om hur det demokratiska underskottet skall bemštas och vilka konsekvenser olika teorier kan fŒ. Fšr att fŒ struktur pŒ dessa teorier har jag utgŒtt frŒn tre olika tankelinjer som delar upp teorierna i tre olika grupper; en pessimism som innebŠr en švertygelse om att det demokratiska underskottet inte kan avskaffas i den form EU har idag, en optimism som innebŠr att det demokratiska underskottet visst kan motarbetas inom dagens EU och till sist en cynism som menar att den bŠsta lšsningen Šr att bevara det demokratiska underskottet.
IdŽn att angripa det demokratiska underskottet pŒ detta sŠtt fick jag av Joakim Nergelius nŠr han gŠstfšrelŠste fšr vŒr klass under kursen i Internationell rŠtt. Hans sŠtt att angripa detta svŒra problem tyckte jag bŒde fšrenklade och belyste mŒnga av de svŒra frŒgestŠllningar som man stŠlls infšr nŠr man skall analysera och strukturera demokratiproblemen i EU.
Under kursen i Internationell rŠtt kom jag fšrutom Nergelius ocksŒ i kontakt med Sverker Gustavsson och Joseph Weiler kring vilkas teorier jag har byggt upp den hŠr uppsatsen.
Genom Gustavsson och Weiler har jag dessutom kommit i kontakt med andra forskare i EuropafrŒgor, till exempel Scharpf, Majone och MacCormick.
I arbetet med uppsatsen har jag frŠmst anvŠnt mig av sekundŠrdata i form av facklitteratur, artiklar och material pŒ Internet. PŒ detta omrŒde finns en nŠrmast obegrŠnsad mŠngd material dŠr en hel del Šr nyskrivet varfšr svŒrigheten bestŒr i att sŒlla i materialet, inte att hitta det.
Fšr att fŒ en djupare inblick i materialet och en mer aktuell information har jag ocksŒ samlat primŠrdata genom att hŒlla kontakt med Nergelius, Gustavsson och Weiler per telefon och e- mail. Jag hade ocksŒ privilegiet att fŒ nŠrvara vid ett seminarium pŒ Handelshšgskolan i Gšteborg under hšsten 1999 dŠr bland annat Gustavsson och Weiler medverkade. I arbetet med kapitlet om Europaparlamentet har jag ocksŒ haft stor hjŠlp av Christian Andersson pŒ Europaparlamentets informationskontor i Stockholm och ett par tjŠnstemŠn pŒ Utrikesdepartementet.
Anledningen till att jag har anvŠnt metoden att kombinera skriven litteratur med en
direktkontakt med fšrfattarna var att jag ville fŒ ett brett och dagsaktuellt material att jobba med i uppsatsen sŒ att uppsatsen bŒde kan bli tillbakablickande sŒ vŠl som framŒtblickande.
En kombination av primŠr- och sekundŠrdata gav ocksŒ en stšrre fšrstŒelse fšr teorier pŒ ett omrŒde som minst sagt Šr komplicerat och mycket teoretiskt.
1.2 Disposition
Det politiska samarbete som har byggts upp i Europa genom EU har som bekant kommit mycket lŠngre Šn motsvarande projekt pŒ global nivŒ, varfšr de demokratifšrluster som kan uppstŒ vid transnationellt samarbete syns tydligare inom den europeiska unionen. De demokratiproblem som uppstŒr vid ett globalt politiskt samarbete Šr dock i mŒngt och mycket de samma som vi pŒ senare Œr sett i vŒrt eget EU-samarbete, varfšr det Šr viktigt att fšrst ta ett avstamp i den internationella debatten som ršrande demokratifrŒgor. DŠrfšr skall jag i kapitel 2 fšrst ta upp lite idŽer om hur ett framtida globalt politiskt projekt kan se ut och vad fšr problem det kan innebŠra, fšr att sedan ta stŠllning till dessa frŒgestŠllningar ur ett regionalt
perspektiv, nŠmligen EU:s. Fšr att bŠttre fšrstŒ och kunna ta till sig de analysinriktade kapitlen lŠngre fram i uppsatsen skall jag sedan i kapitel 3 och 4 belysa vad EU egentligen Šr ur statsvetenskaplig synvinkel och hur unionen institutionellt Šr uppbyggd. I kapitel 5 lŠmnar jag sŒ en redogšrelse fšr de huvudsakliga demokratiska brister som finns och hur dessa har uppstŒtt. Tyngdpunkten i uppsatsen ligger sedan i kapitel 6, 7 och 8 dŠr jag i tur och ordning presenterar olika teorier fšr de tre tankelinjer jag presenterade ovan i metoden och analyserar dessa. Kapitel 9 slutligen, Šr en fortsŠttning pŒ Œttonde kapitlets teorier om att demokratin kan fšrbŠttras och innehŒller olika reformfšrslag som lagts fram fšr att kunna stŠrka de demokratiska strukturerna i framtiden.
2 Globaliseringsprojekt
Som sagt Šr de mŒnga som fruktar att den vŠlutvecklade demokrati som vi Šr bortskŠmda med i vŠstvŠrlden inte kommer att šverleva in pŒ 2000-talet pŒ grund av den globaliseringsprocess som nu Šr i full gŒng. Enskilda stater har inte kvar samma suverŠnitet som fšrut varfšr det gamla demokratiska system, som trots en hel del bakslag pŒ vŠgen varit ett pŒlitligt system fšr mŒnga av Europas lŠnder, kommer att rasera.
De svŒra problem vi mšter Šr som sagt till stor del gemensamma bŒde fšr politiskt
samarbete pŒ global nivŒ och regional nivŒ. Ett klassiskt problem Šr det stora avstŒndet mellan vŠljare och valda. Om det ibland kan kŠnnas svŒrt att som svensk fŒ kontakt med vŒra rikspolitiker, hur skall man dŒ kunna kŠnna samhšrighet med eller kunna pŒverka politiker som arbetar nŒgonstans borta pŒ kontinenten eller Šnnu vŠrre, i en annan del av vŠrlden.
Visserligen har dagens tekniskt hšgt utvecklade samhŠlle, med dess snabba kommunikationer, inneburit att de egentliga geografiska avstŒnden tycks ha minskat, men det kan tyvŠrr inte helt rŒda bot pŒ det intellektuella avstŒnd som till exempel finns mellan Europas medborgare och deras sŒ kallade fšrtroendevalda i Europaparlamentet. Samtidigt Šr det idag ett alltfšr stort avstŒnd mellan de olika vŠljarna. Det finns Šnnu inget etniskt eller kulturellt homogent folk, vare sig i vŠrlden som helhet eller i Europa. Det finns dŒ de som hŠvdar att finns det inget ÓfolkÓ finns det inte heller nŒgon gemensam identitet och en sŒdan behšvs fšr att en majoritetsprincip skall kunna legitimeras. Det vill sŠga det finns inga legitima skŠl fšr vŠrldens švriga medborgare att behšva acceptera vad en majoritet av vŠrldens medborgare tycker. Det hŠr Šr en intressant tanke som jag skall utveckla mer lŠngre fram. Om makten flyttas upp pŒ en gemensam nivŒ mŒste ocksŒ medborgarnas inflytande flyttas upp till denna nivŒ. SŒ Šr dock ofta inte fallet, vilket kan bero pŒ att medborgarna formellt saknar mšjligheter till inflytande och dŠrmed ansvarsutkrŠvande pŒ gemensam nivŒ eller att Šnnu vŠrre, dessa mšjligheter finns formellt men kan inte anvŠndas av medborgarna pŒ grund av de avstŒndsproblem som jag nŠmnde tidigare. Fšljden av detta blir en asymmetri mellan makt och ansvar vilket fšrr eller senare kommer att leda till en legitimitetskris fšr samarbetet eller till och med kan innebŠra dess kollaps.
Det finns emellertid de som trots allt tror att det gŒr att Œstadkomma demokrati pŒ det
globala planet. De inser visserligen problemen som en sŒdan gemensam ordning kan innebŠra men de ser ocksŒ andra anledningar, Šn de traditionella, till varfšr ett sŒdant samarbete bŒde Šr mšjligt och efterstrŠvansvŠrt. De poŠngterar ocksŒ att en sŒdan vŠrldsomfattande demokrati kan inte exakt efterlikna den demokrati vi har idag, utan skall ett sŒdant uppdrag lyckas mŒste vi skapa ett ÓnyttÓ globalt demokratiskt system.
2.1 David Held
En person som har haft mŒnga och intressanta tankegŒngar kring dessa frŒgor Šr David Held.
Han liksom de flesta andra anser att dagens globalisering har bidragit till att omvandla det politiska samhŠllets vŠsen och dessutom Šndrat dess framtidsutsikter. Fšr att pŒ nŒgot sŠtt kunna sammanfatta de nya fšrutsŠttningar som den senaste utvecklingen inneburit fšr dagens demokratiska system, har Held stŠllt upp fyra punkter1:
• Fšr det fšrsta kan inte genomfšrandet av effektiv politisk makt lŠngre ske genom nationella regeringar. Fšr att makten skall bli effektiv mŒste den numera delas och bli fšremŒl fšr fšrhandlingar mellan olika krafter och myndigheter, bŒde pŒ nationell, regional och internationell nivŒ.
• Fšr det andra kan inte doktrinen om en politisk šdesgemenskap, vilken lŒg till grund fšr skapandet av till exempel Europas nationalstater, anvŠndas pŒ samma sŠtt lŠngre. Fšrut kunde ett sŒ kallat sjŠlvbestŠmmande kollektiv fšrankras enbart inom enskilda nationalstater. Det var enbart inom den egna staten som det fanns en kollektiv identitet som kunde legitimera ett majoritetsstyre och dŠrmed mšjliggšra en demokrati. Nu kan inte ett sŒdant kollektiv enbart hŠrledas till enskilda stater.
• Fšr det tredje poŠngterar Held att det inte handlar om att nationell suverŠnitet idag har helt undergrŠvts, inte ens i regioner med mycket šverlappande och delade politiska strukturer. Det finns fortfarande en stor maktkoncentration i staterna men denna makt Šr numera fšrankrad i och uttrycks frŠmst genom regionala, internationella och transnationella myndigheter.
• Fšr det fjŠrde finns det en vŠldigt stark utvecklingstendens under slutet av 1990-talet, nŠmligen att ett stort antal ÓgrŠnsproblemÓ har uppstŒtt. Dessa globala gemensamma problem Šr av ett nytt slag vilka utmanar skillnaden mellan interna och externa politiska frŒgor och suddar ut grŠnsen mellan vad som kan vara nationalstatens suverŠna domŠn och vad som kan vara internationella angelŠgenheter. FramvŠxten av grŠnsšverskridande problem skapar enligt Held sŒ kallade Óšverlappande šdesgemenskaperÓ. Med det menar han att vi har kommit till en punkt, dŠr enskilda politiska samhŠllens šde och utsikter fšr framtiden i allt stšrre utstrŠckning binds samman. Denna process innebŠr, att utšvandet av effektiv politisk styrning samt utkrŠvandet av dess ansvar, inte lŠngre sammanfaller med ett avgrŠnsat nationellt territorium.
Hur har dŒ Held tŠnkt att ett nytt politiskt system skulle kunna vara utformat, fšr att mšta de nya krav som en mer global vŠrldsordning stŠller upp. Jo, Held fšrestŠller sig en global demokratisk grundlag, Ó democratic public lawÓ2, vilken inom viktiga institutioner, till exempel rŠttsvŠsende och skolan, tillfšrsŠkrar individerna sjŠlvbestŠmmanderŠtt och rŠtt till resurser. Viktigt fšr Held Šr framfšrallt individen och dess rŠtt att fritt kunna vŠlja, till exempel till vilket omrŒde hon eller han har starkast anknytning. Fšr att den hŠr grundlagen skall kunna fungera mŒste den upprŠtthŒllas och kunna sanktioneras av globala och kontinentala organ. Systemet skulle kunna byggas upp av ett antal kontinentbaserade organ samt ett globalt organ. Held Šr inte frŠmmande fšr att dessa kan efterlikna EU och FN. Fšr att
1 SOU 1999:11, Bšr demokratin avnationaliseras?, ss.39-40
2 SOU 1999:56, s.34
en global ordning skall kunna fungera mŒste dessa institutioner ha mer befogenheter.
Viktigast av allt Šr dock att systemet bygger pŒ oberoende parlament som Šr direkt folkvalda och Šven direkt ansvariga infšr folket, annars kommer projektet att fallera i brist pŒ legitimitet.
2.2 Ingvar Carlsson
Det Šr inte enbart akademiker som har engagerat sig i den hŠr debatten, utan ocksŒ en och annan politiker. Till exempel Ingvar Carlsson har suttit i ÓThe Commission on Global GovernanceÓ och genom detta arbete har han blivit intresserad av de hŠr frŒgorna. Ingvar Carlsson poŠngterar i ett inlŠgg, att i detta lŠget i globaliseringsprocessen mŒste arbetet med att stŠrka demokratin ske pŒ fyra nivŒer3. Nationalstaten kommer Šven fortsŠttningsvis att vara en viktig plattform, men det Šr Šven lŠmpligt att dels delegera frŒgor som tidigare behandlades pŒ riksnivŒ till lokala beslutsorgan och dels fšra upp vissa Šmnen till en hšgre nivŒ, vilket EU Šr ett bra exempel pŒ.
Ingvar Carlsson anser att det Šr pŒ den globala nivŒn som vi mšter den svŒraste, och kanske ocksŒ den viktigaste, utmaningen fšr demokratin. €ven han fšresprŒkar att vi bšr fšrsška fŒ fram ett globalt demokratiskt ledarskap4. Med det menar han inte att vi skall ha en Ó Global GovernmentÓ. Att tro att man lŠtt och smidigt kan flytta šver demokratiformer som fungerar pŒ nationell nivŒ till global nivŒ Šr ett vanligt misstag. Att fšrsška kopiera nationalstatens modell Šr vare sig mšjligt eller šnskvŠrt. Ett globalt demokratiskt ledarskap, ÓGlobal GovernanceÓ, Šr dŠremot šnskvŠrt men det fšrutsŠtter mŒnga aktšrer och mŒnga ŒtgŠrder fšr att fungera. Ledarskapet mŒste Šven vara vŠldigt flexibelt och fšrŠndringsbart annars blir inte ett globalt system tillrŠckligt effektivt.
Ett globalt demokratiskt system verkar innebŠra ošverstigliga hinder, men innan man ger upp mŒste man enligt Ingvar Carlsson frŒga sig vad som Šr alternativet till att utveckla ett globalt demokratiskt ledarskap. Alternativet kan bli att vi tvingas šverlŒta Œt en eller flera stormakter att styra vŠrlden och medan de spelar vŠrldspoliser kan vi andra endast sitta och hŒlla tummarna fšr att allt skall gŒ bra. Det mest skrŠmmande scenariot av att vi inte klarar av nŒgot globalt ledarskap alls, Šr emellertid att det utbryter nŒgon slags tillstŒnd av anarki5. I Carlssons nŒgot mer konkreta skiss šver den globala demokratin, jŠmfšrt med Helds, utgŒr han frŒn FN. Fšr att kunna anvŠnda FN mŒste dock organisationen reformeras pŒ en rad omrŒden. Det politiska sŠkerhetsrŒdet mŒste gšras mera representativt6. Det kan ske genom att antalet medlemmar utškas till 23 stycken. En sŒdan fšrŠndring behšver inte innebŠra ett alltfšr byrŒkratiskt eller tungrott organ. Den kritiken avfŠrdar Ingvar Carlsson som ett sŠtt att fšrsška bevara makten hos dem som har den idag. Det globala ekonomiska ledarskapet mŒste ocksŒ utvecklas sŒ att gemensamma ekonomiska problem kan lšsas i framtiden. I den enskilda staten handlar politiken vŠldigt mycket om ekonomins skštsel men pŒ internationell nivŒ finns inte ett enda representativt organ dŠr de ekonomiska problemen kan diskuteras. I sitt arbete i The Commission on Global Governance har han diskuterat detta problem och de kom fram till att frŒgan Šr inte om en ekonomisk katastrof intrŠffar, utan nŠr den intrŠffar. Ingvar Carlsson sjŠlv tror att det behšvs ett ekonomiskt sŠkerhetsrŒd, till exempel inom FN7. Han Šr dock inte ensam att efterfrŒga ett sŒdant organ, exempelvis fšre detta ordfšranden fšr EU- kommissionen Jaques Delors driver ocksŒ det hŠr kravet med stor entusiasm.
3 Aa, s.10
4 Aa, s.11
5 Aa, ss.11-12
6 Aa, s.13
7 Aa, s.14
Enligt Ingvar Carlsson Šr emellertid den viktigaste reformen av FN att organisationen mŒste kunna bryta med en av de starkaste nu rŒdande principerna, nŠmligen att man inte fŒr ingripa i en stats suverŠnitet8. Ideella organisationer, minoriteter och fšrtryckta individer mŒste ha en mšjlighet att fšra upp sina problem pŒ en internationell nivŒ utan att behšva gŒ genom sina regeringar. I Europa Šr Europadomstolen och EG-domstolen bra exempel pŒ en institutioner dŠr enskilda kan fšra upp sina Šrenden mot sina regeringars vilja. Inom EU har de hŠr frŒgorna uppmŠrksammats under senare Œr genom att enskildas rŠttigheter har betonats allt mer och EU:s medborgare har exempelvis fŒtt en egen representant i form av den europeiska ombudsmannen. Det Šr smŒ och marginella fšrŠndringar men visar ŠndŒ pŒ vilka frŒgor som blir allt viktigare idag.
2.3 Benjamin Barber
NŒgon som ocksŒ slŒr ett slag fšr minoriteters rŠttigheter i ett framtida globalt samhŠlle Šr Benjamin Barber. €ven han tror pŒ mšjligheterna att skapa en global demokrati, och i sin skiss šver hur detta skulle kunna se ut utgŒr han frŒn civilsamhŠllet9. PŒ samma sŠtt som medborgarorganisationer kan bilda enskilda civilsamhŠllen, kan globala nŠtverk av sŒdana organisationer bilda ett globalt civilsamhŠlle. Fšr att konkretisera bilden lite tar han USA och dess beršmda konstitution som ett bra exempel pŒ hur en sŒdan samhŠllsuppbyggnad skulle kunna utformas. I en sŒdan modell kan man skapa en stark enhet utan att minoriteter samt kulturella skillnader diskrimineras. Barber Šr noga med att man Šven mŒste beakta mindre staters traditioner och egenarter och han betonar att vi mŒste fšrstŒ att det inte Šr vŠstvŠrldens liberala demokrati som Šr den enda gŒngbara. Om vi tror att en global demokrati Šr mšjlig bara vi lŠr ut till alla stater och dess medborgare hur en vŠsterlŠndsk demokrati fungerar, har vi inte kommit sŠrskilt lŒngt pŒ vŠgen mot en lšsning. En global demokrati innebŠr just att element frŒn alla olika delar av vŠrlden kan beaktas. Fšr att i praktiken kunna beakta sŒ mŒnga olika kulturer fšresprŒkar Barber en global demokrati som Šr en lšs sammanhŒllning av mindre enheter, lŠmpligen avgrŠnsade efter kontinenterna.
2.4 Incitament fšr en global demokrati
Som jag sagt tidigare finns det svŒrlšsta demokratiproblem som stŒr i vŠgen fšr bildandet av en global demokrati. En allvarlig asymmetri mellan makt och ansvar kan aldrig accepteras och med EU:s svŒrbemŠstrade Ódemokratiska underskottÓ i Œtanke fšrstŒr man att vŠgen mot demokrati pŒ europanivŒ, om den alls finns, Šr vŠldigt lŒng. Att dŒ kunna fŒ en balans mellan makt och ansvar pŒ global nivŒ verkar snarast dšdsdšmt och man kan frŒga sig varfšr man šverhuvudtaget fšresprŒkar nŒgot sŒdant.
En del av svaret kan man hitta i ovanstŒende fšrfattares tankegŒngar. De tar nŠmligen fram en rad olika anledningar till varfšr det trots allt finns skŠl till att švervinna alla svŒrigheter fšr att i framtiden kunna bilda en vŠrldsomfattande demokrati. Visst Šr det sŒ att det inte finns ett enhetligt folk sett ur en kulturell eller etnisk synvinkel men om man inte stirrar sig blind pŒ detta problem utan vidgar sitt perspektiv hittar man andra beršringspunkter som finns mellan vŠrldens medborgare.
En aspekt som talar fšr ett gemensamt demokratiskt samarbete Šr de gemensamma globala problem och frŒgor som i allt stšrre utstrŠckning finns idag. BŒde Held och Carlsson
8 Aa, s.13
9 Aa, s.34
konstaterar att dessa stora problemstŠllningar som beršr oss alla ocksŒ endast kan lšsas av oss alla tillsammans. Held kallar dessa grŠnsšverskridande problem fšr Óšverlappande šdesgemenskaperÓ och menar med detta att de fšrut sŒ givna grŠnserna, mellan vad som Šr interna frŒgor och vad som Šr externa frŒgor, nu har suddats ut. Dessa gemensamma problem har inte lŠngre sitt ursprung i en enskild nation utan har en internationell karaktŠr. Ett exempel pŒ ett sŒdant grŠnsšverskridande problem Šr miljšn. En stat kan inte skydda sig mot dagens miljšfšroreningar i vattnet och i luften genom att sjŠlva inte slŠppa ut gifter i naturen. Det enda som kan fŒ jorden att šverleva in i det nya Œrtusendet Šr en gemensam heltŠckande miljšlagstiftning. Ett annat problem som kan lšsas bŠttre pŒ ett gemensamt plan Šr bekŠmpning av svŒra smittsamma sjukdomar, till exempel vŒr senaste variant av digerdšden, AIDS.
Ett grŠnsšverskridande problem av allra hšgsta grad Šr onekligen den allt mer globala ekonomin. Visst har det handlats šver vŠrlden lŒngt tillbaka i tiden men aldrig har vŠrldens marknader varit sŒ integrerade att de som idag nŠrmast bestŒr av en enda global marknad. Hur skall man dŒ vara organiserad fšr att kunna šverleva eller rent av bli en stark aktšr pŒ denna vŠrldsomfattande handelsplats? Ett sŠtt Šr att genom nŠra ekonomiskt samarbete med stater i sitt nŠromrŒde kunna skaffa sig en stark plattform fšr att pŒ detta sŠtt kunna hŠvda sig mot andra stater och dess fšretag pŒ den globala marknaden. Att kunna fšrbŠttra Europas position pŒ det ekonomiska planet, gentemot till exempel USA och Japan, Šr fšljaktligen ett av motiven till, om inte det ursprungliga skapandet av Kol- och stŒlunionen, sŒ i alla fall den snabba vidareutvecklingen av EU. Europas stater har fšrstŒtt att fšr att hŠnga med i dagens ekonomiska utveckling mŒste regleringen och effektiviseringen av ekonomin delvis flytta utanfšr statens grŠnser. Givetvis Šr det inte endast Europa som strŠvat efter ett škat ekonomiskt samarbete, USA har exempelvis startat NAFTA (North American Free Trade Association) i sitt nŠromrŒde. €ven globala handelsorganisationer som GATT och senare WTO har bildats men inga av dessa har kommit lika lŒngt som det europeiska samarbetet. Det Šr vŠldigt synd eftersom pŒ en global marknad blir Šven problemen globala. Om ekonomin rasar i en del av vŠrlden kommer det att pŒverka resten av vŠrldens lŠnder. Ett tydligt exempel pŒ detta Šr att ett bšrsras i New York oftast innebŠr ett lika stort ras pŒ Stockholmsbšrsen.
€nda handlar mycket lite av den internationella politiken om hur vi skall hantera vŠrldsomfattande ekonomiska kriser. Som Ingvar Carlsson pŒpekar Šr det underligt att pŒ nationell nivŒ Šr de ekonomiska frŒgorna alltid av hšgsta prioritet men pŒ global nivŒ har vi inte ens ett representativt organ dŠr man kan diskutera ekonomiska problem.
En annan viktig anledning till en global demokrati Šr att den kan minska enskilda staters mšjligheter att fšrtrycka individer och minoriteter. Held vill framfšrallt stŠrka individens stŠllning och mšjligheter att vŠlja. Ingvar Carlsson sŠger att den viktigaste reformen som FN behšver fšr framtiden Šr ett avskaffande av principen att vŠrldssamfundet inte fŒr ingripa i en stats suverŠnitet. Nu kan fšrtryck och diskriminering skyddas genom att hŠnvisa till att staten Šr suverŠn vad gŠller en viss frŒga. Fšr att slippa gŒ genom en regering som i sjŠlva verket understšdjer fšrtrycket mŒste individen kunna gŒ till nŒgot internationellt organ, till exempel en internationell brottsdomstol. Politiska samarbetsprojekt šver grŠnserna kan alltsŒ minska riskerna fšr diskriminering, exempelvis diskriminering pŒ grund av nationalitet. Barber anser att den enda globala demokratin som i lŠngden kan šverleva Šr den som respekterar och tar till vara vŠrldens kulturella skillnader. Dessa tankegŒngar utgšr ocksŒ en grundsten fšr samarbetet inom EU varfšr dess diskrimineringsfšrbud nŠrmast Šr heligt. En av mŒlsŠttningarna med det nya unionsmedborgarskapet Šr ocksŒ att stŠrka skyddet av de enskilda medborgarnas rŠttigheter och deras intressen i medlemsstaterna.
Ett škat samarbete, Šven om det inte Šr heltŠckande, škar beroendet mellan medlemmarna vilket i sin tur minskar risken fšr konflikter mellan dessa. Ju starkare beroendefšrhŒllande som fšreligger, desto stšrre fšrluster uppkommer vid en konflikt som innebŠr att samarbetet
upphšr. Ju fŠrre konflikter som tillŒts uppkomma, desto mindre risk fšr att verkliga krig utbryter. Detta kan verka vara ett vŠl enkelt sŠtt att fšrsvara en vŠrldsvid demokrati men om man tittar pŒ vad FN trots allt betytt fšr freden i vŠrlden och vad EU betytt fšr freden i Europa Šr denna slutsats ganska lŠtt att ta till sig. Jag anser sjŠlv att ett demokratiskt projekt som kan bevara freden i vŠrlden alltid Šr nŒgot att satsa pŒ Šven om dess organisation har en hel del skšnhetsflŠckar.
MŒnga tror fšljaktligen att det gŒr att skapa en politisk samhšrighet som ett gemensamt politiskt system kan bygga pŒ. Exempel pŒ olika mšjligheter att skapa en politisk samhšrighet i Europa skall jag ta upp lŠngre fram i uppsatsen. Anledningarna till att detta Šr mšjligt Šr delvis gamla men framfšrallt nya. Vi lever i en helt annan vŠrld idag Šn vi gjorde fšr femtio Œr sedan vilket krŠver nya lšsningar fšr ett bŠttre samarbete i framtiden. Om vi skall kunna hitta den nya globala eller i alla fall regionala demokratin som efterlystes i bšrjan av kapitlet mŒste vi, som vi sett i de olika fšrslagen till en sŒdan, frigšra oss frŒn gamla fšrestŠllningar om suverŠnitet och vidga perspektivet till att omfatta bŒde nationen, regionen och globen.
2.5 Ett nytt demokratibegrepp
Dagens IT-revolution har gett vŒr vŠrld ett helt annat utseende, eller har om man sŒ vill, gett oss en helt annan syn pŒ vŠrlden. De tekniska utvecklingen har gett oss ofattbara mšjligheter att kommunicera med varandra vilket gett oss en allt mer integrerad vŠrld. Detta innebŠr i sin tur att vi har en mšjlighet som aldrig fšrr att kunna samarbeta šver grŠnser vilket ger nya fšrutsŠttningar fšr hur politik kan och skall fungera. Den hŠr nya situationen ger givetvis Šven nya fšrutsŠttningar fšr vad demokrati betyder och hur den kan sŠkerstŠllas. Vi kan alltsŒ inte lŠngre anvŠnda gamla traditionella demokratibegrepp okritiskt utan mŒste fšrstŒ att sjŠlvklara sanningar om vŒr demokrati inte lŠngre gŠller. Min avsikt Šr inte att hŠr att pŒ ett fullstŠndigt sŠtt redogšra fšr hur ett nytt demokratibegrepp skulle kunna se ut utan jag skall endast ta upp ett par utvecklingstendenser, den alltmer utsuddade identiteten och judikaliseringen, som exempel pŒ saker som pŒverkar dagens demokratidebatt.
2.5.1 En kosmopolitisk medborgare
Att veta vilket kollektiv man tillhšr Šr dock inte lŠngre sŒ lŠtt i en alltmer integrerad vŠrld. En av de mest populŠra av dagens brittiska sociologer, Anthony Giddens, har tankar Œt det hŠr hŒllet. Han menar nŠmligen att globaliseringen suddar ut skillnaderna mellan det nationella, internationella och globala, vilket dessvŠrre minskar mŠnniskors mšjligheter till lokal fšrankring10. Intrycken blir mŒnga men likartade och dŠrmed fŒr individen det svŒrare att skapa sig en social identitet. Resultatet kan alltsŒ bli att man inte lŠngre vet om man Šr svensk, europŽ eller vŠrldsmedborgare. Den hŠr utvecklingen pŒverkar givetvis ocksŒ fšrutsŠttningarna fšr hur dagens politiska system skall kunna fungera. David Held har intresserat sig fšr det hŠr problemet och poŠngterar att om aktšrerna i den moderna politiska diskursen, till exempel individer, grupper eller regeringar, sitter insnŠrjda i en mŠngd olika samhŠllen och jurisdiktioner som šverlappar varandra, blir den ÓrŠttaÓ hemvisten fšr politik och demokrati svŒr att lokalisera11. Traditionellt har enligt Held valpolitik och valurnor stŒtt i centrum i den process som skall ge samtycke och dŠrmed ocksŒ legitimitet till regeringar i liberala demokratier. Uppfattningen om att samtycke ger regeringslegitimitet och att
10 Aa, s.22
11 SOU 1999:11, s.41
nationella val med jŠmna mellanrum Šr det ÓrŠttaÓ sŠttet att ge regeringen samtycke, blir inte lika sjŠlvklar nŠr man mŒste frŒga sig vad ett Órelevant samhŠlleÓ egentligen Šr. Vilket Šr numera det rŠtta omrŒdet fšr jurisdiktion och dŠrmed den rŠtta valmanskŒren fšr att ta stŠllning till vissa problem av nŠrmast global karaktŠr, till exempel upprŠtthŒllandet av militŠr sŠkerhet. Som jag sagt tidigare anser Held, att tanken pŒ en politisk šdesgemenskap eller ett kollektivt sjŠlvbestŠmmande, kan inte lŠngre pŒ ett meningsfullt sŠtt fšrankras inom nŒgon enskild nations grŠnser.
Held sŠger dŠrfšr att vad som nu istŠllet behšvs Šr ett kosmopolitiskt projekt 12. Ett sŒdant projekt skulle kunna fŒ fram principer och institutioner som Šr nšdvŠndiga fšr att kunna krŠva ut ansvar frŒn de nya maktomrŒden och maktformer som fšr nŠrvarande faller utanfšr demokratisk kontroll. Syftet Šr alltsŒ att kunna fŒ tillbaka en symmetri mellan makt och ansvar. Som vi skall se lŠngre fram i uppsatsen Šr detta ett mycket tydligt problem Šven inom ett regionalt projekt som EU. Lšsningen enligt Held Šr att varje statsmedborgare under nŠsta Œrtusende mŒste lŠra sig att ocksŒ vara Óen kosmopolitisk medborgareÓ. Helds kosmopolitiska projekt krŠver att fšr att mŒnga parallella former fšr makt skall kunna stŠllas till ansvar och fšr att mŒnga av de svŒrlšsta problem som ršr oss alla pŒ olika plan ska kunna regleras pŒ ett demokratiskt sŠtt, mŒste medborgarna ha tillgŒng till och medlemskap i olika politiska samhŠllen. Helds slutsats blir fšljaktligen, att ett demokratiskt politiskt samhŠlle anpassat fšr det kommande Œrtusendet mŒste nšdvŠndigtvis betrakta vŠrlden som en vŠrld men dŠr medborgarna kan ha flera medborgarskap. Med gemensamma problem och šverlappande šdesgemenskaper Šr inte mŠnniskor endast medborgare i sina egna samhŠllen utan ocksŒ i de stšrre regioner dŠr de bor samt i en stšrre global ordning.
De hŠr tankegŒngarna Šr nŒgot som Europas politiker har tagit till sig och ett bra exempel pŒ detta Šr det nyligen instiftade unionsmedborgarskapet. Fšr att fŒ en bŠttre balans mellan makt och ansvar och samtidigt fŒ en bŠttre samhšrighet inom unionen kan Europas invŒnare inte bara vara medborgare i sina respektive stater utan mŒste ocksŒ vara det i unionen.
2.5.2 Politikens judikalisering
NŠr makten och politiken hšjs šver den nationella nivŒn gŒr det inte, som vi har sett ovan, att anvŠnda traditionella begrepp fšr medborgare, legitimitet och demokrati. En ny vŠrldsbild krŠver att vi till viss del omdefinierar de viktigaste begreppen om vi vill kunna anvŠnda dem i framtiden. Det Šr emellertid inte endast Šndrade begrepp som mŒste pŒverka vŒr syn pŒ framtidens demokrati utan Šven nya fšreteelser.
En av de mest aktuella och framtrŠdande tendenserna i rŠttslivet fšr tillfŠllet Šr Ó den
politiska judikaliseringenÓ. Denna utveckling Šr inte begrŠnsad till Sverige utan gŠller hela vŠrlden och den framtrŠder inte endast pŒ nationell nivŒ utan Šr Šn mer tydlig regionalt och internationellt. Med hŠnsyn till dess betydelse fšr maktfšrhŒllandena inom politiken och rŠttslivet, Šr det en frŒga som tyvŠrr fŒr alltfšr lite utrymme i den allmŠnna debatten. Men vad innebŠr egentligen judikalisering och vad har det fšr betydelse fšr att kunna identifiera demokratiproblem i dagens internationella samhŠlle?
Enkelt uttryckt innebŠr judikalisering en process mot att allt fler viktiga politiska frŒgor avgšrs av domstolar eller andra judiciella organ, istŠllet fšr att som tidigare ha beslutats av landets regering och parlament. Politikerna fšrlorar alltsŒ sitt maktmonopol pŒ viktiga omrŒden. Tecken pŒ den hŠr processen kan ses bŒde i den allmŠnna samhŠllsutvecklingen och i avskilda politiska hŠndelser. Ett tydligt exempel pŒ det senare Šr att den svenskaste av
12 Aa, s.43
frŒgor, nŠmligen systembolagets vara eller inte vara, avgjordes av EG-domstolen och inte av Sveriges riksdag.
Ett mycket intressant bidrag i debatten har nyligen kommit frŒn Joakim Nergelius i form av en artikel, kallad ÓMaktdelning och politikens judikaliseringÓ. Hans Œsikt Šr att den hŠr processen innebŠr en stark maktdelning eftersom makten numera i allt stšrre grad delas mellan politiker och jurister13. Den hŠr utvecklingen blir, enligt Nergelius, sŠrskilt omstridd i ett land som Sverige dŠr det saknas en stark maktdelningstradition och dŠr den politiska kulturen snarast prŠglas av en utprŠglad motvilja och misstro mot just maktdelning. I den svenska demokratidebatten finns det en stark tradition att man likstŠller demokrati med ett majoritetsstyre varfšr inga former av maktdelning ryms inom systemet. Nergelius instŠmmer i att den hŠr processen kommer att fŒ stor betydelse fšr hur framtidens demokrati kommer att se ut, men inte genom att den utgšr nŒgot hot, utan genom att den krŠver att vi ser šver hur vissa viktiga kriterier fšr demokrati definieras14.
Enligt Nergelius beror judikaliseringen pŒ en mŠngd olika saker, exempelvis maktmissbruk, korruption, konkreta politiska hŠndelser och det moderna politiska samhŠllets komplexa struktur15. Detta har inneburit att vi ser dessa tendenser i flera delar av vŠrlden, till exempel i USA, Frankrike, Tyskland och EU. I Tyskland har šsts och vŠsts Œterfšrening medfšrt att domstolarna fŒtt en starkare stŠllning. Bundesverfassungsgericht har en vŠldigt stor makt vilket pŒ senare Œr har demonstrerats genom att det var fšrfattningsdomstolen som tog stŠllning till Maastrichtfšrdragets fšrenlighet med den tyska grundlagen16.
I EU hade EG-domstolen redan frŒn bšrjan en stŠllning som fšrfattningsdomstol vid
tillŠmpning av gemenskapsrŠtten. Detta gjorde att domstolen dels kunde ŒsidosŠtta bestŠmmelser som de andra gemenskapsinstitutionerna hade tagit fram, om dessa inte var i šverensstŠmmelse med fšrdragstexten, och dels kunde avgšra om nationella regler i medlemslŠnderna var i šverensstŠmmelse med gemenskapens fšrdrag och om sŒ inte var fallet skulle Šven dessa tas bort. Nergelius poŠngterar att domstolen genom Œren inte har visat nŒgot ŒterhŒllsamhet i sina stora maktbefogenheter. I sjŠlva verket har domstolen istŠllet Œtagit sig att lšsa svŒra och kŠnsliga politiska frŒgor och dŠrmed bŒde utršnat och utvidgat gemenskapsfšrdragens omfŒng och tillŠmpning, vilket i sin tur har gjort EU till den speciella šverstatliga rŠttsordning som den Šr idag17. De senaste Œrens škade integration i unionen har medfšrt att den hŠr utvecklingen har fšrstŠrkts ytterligare. Genom exempelvis Maastrichtfšrdraget flyttades fler frŒgor upp till EU-nivŒ varfšr Šven EG-domstolens makt škade. Numera handhar domstolen (i alla fall enligt egen Œsikt) flera omrŒden som av tradition har starka beršringspunkter med nationell suverŠnitet.
Sverige Šr en mycket liten stat som inom de flesta omrŒden pŒverkas starkt av vad som hŠnder runt om i vŠrlden. Som sŒ mŒnga gŒnger fšrut har Sverige dŠrfšr, fšrstŒeligt nog, inte kunnat undgŒ att bli beršrt av den hŠr internationella processen. Det Šr dock enligt Nergelius fšrst under de senaste Œren som det blivit legitimt och accepterat att fšresprŒka olika former av maktdelning18. Denna Šndrade instŠllning Šr en fšljd av den allmŠnna judikaliseringsprocess som uppkommit i vŠstvŠrlden under 1990-talet, de mŒnga fŠllande domar som Sverige tyvŠrr fŒtt i Europadomstolen men framfšrallt Sveriges intrŠde i den europeiska unionen. Sveriges EU-medlemskap innebŠr en mer formell anslutning till en starkare maktdelningskultur. Som Nergelius sŠger hade den hŠr utvecklingen fšrr eller senare ŠndŒ nŒtt Sverige men den omstŠndigheten att inte endast Europakonventionen om mŠnskliga
13 SOU 1999:58, Lšser juridiken demokratins problem?, s.57
14 Aa, s.55
15 Aa, ss.63-64
16 Aa, ss.62,64
17 Aa, s.65
18 Aa, ss.57-58
rŠttigheter utan Šven EG-rŠtten har fšretrŠde framfšr vŒra nationella lagar och det faktum att numera bŒde Europadomstolen samt EG-domstolen kan sŠtta Sveriges lagar Œt sidan borde haft en stor inverkan19.
Att med bakgrund av den hŠr utvecklingen, debattera Sveriges och EU:s demokratiproblem ur nationell synvinkel med ett traditionellt politiskt system hemmahšrande i nationalstaten fšr šgonen, Šr tŠmligen meningslšst. Dagens snabba kommunikationer, škande regionala och globala samarbete och nya former fšr maktdelning har inneburit att demokratifrŒgor mŒste angripas pŒ ett nytt sŠtt. Det kanske Šr dags, som Nergelius sŠger, att bryta med den klassiskt svenska formen och inte bara acceptera judikaliseringen som nŒgot nšdvŠndigt ont utan kunna se det som nŒgonting bŠttre.
3 Vad Šr egentligen EU?
EU Šr som sagt ett av de politiska samarbeten mellan stater som har kommit lŠngst i sin utveckling. Det Šr detta faktum som gšr att jag och vŠldigt mŒnga andra, bŒde i Europa och i resten av vŠrlden, Šr sŒ intresserade av hur detta vŠldiga projekt egentligen fungerar och om det har en chans att utvecklas till nŒgot Šnnu stšrre i framtiden. Den problemstŠllning som jag och mŒnga med mig valt att fšrdjupa oss i, Šr demokratins mšjlighet att šverleva, eller snarare att fšdas, pŒ europeisk nivŒ. Innan man bšrjar reda ut dessa problem pŒ ett djupare plan mŒste man emellertid frŒga sig vad EU egentligen Šr fšr ett politiskt bygge, fšr att sedan lŠttare kunna konstatera vilka demokratiska brister som finns och hur de i sŒ fall kan lŠkas i framtiden.
3.1 Statsfšrbund eller Fšrbundsstat
Inom statsvetenskapen har successivt utvecklats tvŒ standardformer fšr hur politiskt samarbete kan vara uppbyggt. Banbrytande inom dessa tankegŒngar var framfšrallt Georg Jellinek och Josef Kunz. Enligt dessa tvŒ fanns det endast tvŒ olika sŠtt fšr stater att politiskt fšrbinda sig med varandra, nŠmligen det klassiska statsfšrbundet eller den klassiska fšrbundsstaten20. Om staterna intrŠder i ett statsfšrbund behŒller de sin suverŠnitet. Den yttersta makten šver fšrbundet finns kvar hos var och en av medlemsstaterna vilket innebŠr att makten inte flyttar šver till en šverstatlig nivŒ. Fšrbundet har ingen egen grundlag och har ingen sŒ kallad kompetens-kompetens, det vill sŠga fšrbundet kan inte skaffa sig fler befogenheter pŒ eget bevŒg. Beslut inom fšrbundet samt eventuella fšrŠndringar av dess struktur mŒste godkŠnnas av varje stat som ingŒr i statsfšrbundet. Samarbetet vilar sŒledes pŒ folkrŠttsliga grunder varfšr det endast Šr folkrŠtten som reglerar de olika staternas handhavanden.
Fšrbundsstaten Šr inte uppbyggd av suverŠna stater utan bestŒr istŠllet av delstater samt en šverstat. Strukturen Šr hŠr statsrŠttslig vilket innebŠr att šverstat och delstater tillsammans har en egen suverŠnitet gentemot utanfšrstŒende stater. Fšrbundsstaten har ocksŒ till skillnad frŒn
19 Aa, ss.67-68
20 Ulf Bernitz m.fl., EU idag, s.173
statsfšrbundet en egen grundlag och kompetens-kompetens vilket innebŠr att šverstaten pŒ egen hand kan Šndra sina befogenheter nŠr den sŒ vill. Eftersom šverstaten som utgŒngspunkt Šr šverordnad delstaterna kan ocksŒ šverstaten fatta beslut som blir bindande i delstaterna om den gŠllande lagstiftningsproceduren har fšljts. Delstaterna har i denna situation ingen rŠtt att motsŠtta sig beslutet.
Uppdelningen i endast tvŒ olika former fšr politiskt samarbete Šr dock inte hela sanningen. I doktrinen talas det ibland ocksŒ om en tredje variant som kallas fšrvaltningsunion21. En sŒdan kunde bli aktuell om det gŠllde samarbete pŒ ett avgrŠnsat omrŒde dŠr fšrvaltningen frŠmst var av teknisk karaktŠr. Fšrvaltningsunioner anvŠndes exempelvis fšr att reglera trafik och flšden pŒ stora floder som rinner genom flera olika stater. €ven om en sŒdan hŠr reglering naturligtvis Šr avgšrande fšr att det avgrŠnsade omrŒdet skall kunna fungera fŒr det inte ršra sig om en reglering som i sjŠlva verket beršr mycket viktiga politiska frŒgor. DŒ Šr oftast en annan samarbetsform att fšredra.
3.2 EU Ð nŒgonstans mitt emellan
Att konstatera vilka tre olika samarbetsformer som Šr accepterade inom vetenskapen Šr en vŠldigt lŠtt uppgift. Antingen sŒ utgšr sammanslutningen ett statsfšrbund, en fšrbundsstat eller en fšrvaltningsunion, sŒ Šr det bara. Uppgiften blir dock inte lika lŠtt nŠr man skall fšrsška placera in EU i nŒgon av dessa standardformer. I sjŠlva verket har man debatterat denna frŒga Šnda sedan samarbetets start i bšrjan av 50-talet utan att kunna enas om nŒgra slutsatser. I sin fšrtvivlan šver att inte kunna placera in unionen i det givna systemet ville mŒnga statsvetare till och med inte erkŠnna gemenskapen sŒ lŠnge den hade sin ur statsrŠttslig synvinkel tvetydiga uppbyggnad.
Det Šr emellertid flera som har fšrsškt klŠmma in EU inom ett av de givna alternativen.
Hans Peter Ipsen, som var en tysk statsrŠttslŠrare, gick ifrŒn de tvŒ huvudalternativen och anvŠnde sig istŠllet av teorierna kring fšrvaltningsunionen. Fšr att kunna rymma hela gemenskapsarbetet inom denna samarbetsform hŠvdade han att samarbetet bestod inte av en utan av flera šverstatliga fšrvaltningsunioner22. Dessa var avskilda frŒn varandra och reglerade sina egna avgrŠnsade ŠmnesomrŒden vilka framfšrallt var av teknisk natur, inte politisk. Ipsen anser som sagt att man inte kan se gemenskaperna som en enda sammanslutning utan som mŒnga smŒ fšrvaltningsorganisationer pŒ tjŠnstemannanivŒ. Varje medlemsstat tillfšr sin suverŠnitet pŒ ett visst fšrvaltningsomrŒde vilket sedan styrs šverstatligt. Eftersom den begrŠnsade unionen dock inte Šr nŒgon stat finns inte heller nŒgon egentlig šverstat men medlemsstaterna respekterar unionen som om den vore en šverstat.
Genom de hŠr, enligt mig ytterst konstruerade tankegŒngarna, ansŒg sig Ipsen ha klarat sig undan problemet att avgšra om EU var mest likt ett statsfšrbund eller en fšrbundsstat. Han kom emellertid med de hŠr idŽerna redan 1972 och om det redan pŒ den tiden var svŒrt att acceptera att det omfattande samarbetet inom de europeiska gemenskaperna kunde reduceras till ett antal fšrvaltningsunioner, borde den hŠr teorin idag ha tappat sina flesta anhŠngare.
Unionen har under det senaste Œrtiondena utvecklats i en rasande takt. FrŒn att fšrst ha varit ett enkelt frihandelsomrŒde har man vidareutvecklats via en tullunion till en gemensam marknad dŠr medlemsstaterna nu till och med har bildat en myntunion. I ett samarbete dŠr medlemmarna har en egen gemensam valuta och dŠr mŒnga ser en fiskal union vŠntandes bakom dšrren blir tanken, att allt detta ryms inom tekniska opolitiska fšrvaltningsunioner, inte sŠrskilt rimlig.
21 Aa, ss.173-174
22 Aa, s.176
