Inspektion av arkivvården vid Migrationsverket
1. Sammanfattning
Migrationsverket arbetar för närvarande med att ta fram en strategi för elektroniskt bevarande enligt RA-FS 2009:1. Det är viktigt att detta arbete fortsätter. Det bör även klargöras vilka funktioner inom verket som ansvarar för vilka delar i strategin.
Migrationsverket kan fastställa ansvar på en övergripande nivå och sedan i stor utsträckning länka till befintlig dokumentation.
2. Förelägganden
Migrationsverket ska upprätta en strategi och planering för bevarande enligt Riksarkivets (RA) föreskrifter och allmänna råd om elektroniska handlingar;
RA-FS 2009:1, 3 kap.
RA emotser senast den 3 mars 2010 en skriftlig redogörelse för de åtgärder som vid- tagits med anledning av föreläggandet.
3. Inspektionen 3.1 Inledning
RA har överinseende över att statliga myndigheter fullgör sina skyldigheter enligt arkiv- lagen (1990:782), och ska därför enligt 5 § arkivförordningen (1991:446) regelbundet inspektera arkivvården. RA genomförde därför den 19 november 2009 en inspektion hos Migrationsverket i Norrköping.
Närvarande vid inspektionen var:
Från Migrationsverket Enhetschef, Rättsenheten Enhetschef, Arkivenheten Verksarkivarie
Vik. verksarkivarie Verksregistrator Från Riksarkivet
Ian Fallenius, 1:e arkivarie Teresia Ståhle, arkivarie
3.2 Ansvar och organisation
En arbetsordning finns upprättad. Alla styrdokument antas genom beslut av GD eller rättschefen och i enlighet med protokoll.
De två verksarkivarierna och verksregistratorn är placerade vid rättsenheten, verksam- hetsområde (VO) Rättslig styrning. Rättschefen beslutar om arkivredovisning och är ansvarig för tillämpningsbesluten till RA:s generella gallringsföreskrifter. Rättschefen är även systemägare till diarieföringssystemet DFS, medan IT-avdelningen är system-
förvaltare. Verksregistrator arbetar med övergripande frågor och är systemansvarig för allmänna diariet. I landet finns sedan c:a 100 operativa registratorer, varav de flesta till- hör respektive VO och har andra arbetsuppgifter förutom registrering; endast i
Stockholm, Göteborg, Malmö och Norrköping finns registratorer som tillhör VO administration.
Chefen för arkivenheten, VO administration, ansvarar för det operativa arkivarbetet inklusive centralarkivet. Centralarkivet har omkring 20 anställda, varav de flesta arbetar med inleverans och utlån av dossiéer till de olika enheterna i landet. Allt förtecknings- arbete sker vid centralarkivet.
Enligt arbetsordningen är IT-chefen ansvarig för digitalt bevarande.
Beskrivningen av arkivansvaret i utkastet till arkivbeskrivning fr.o.m. 2005 stämmer inte överens med det som anges i den gällande arbetsordningen (7. Arkivansvar).
3.3 Arkivbildning
3.3.1 Elektroniska handlingar
Det finns en modell över vilka databaser som har använts av Migrationsverket t.o.m.
2005, men senare modell finns inte. De databaser man registrerar i äger Migrations- verket. Det finns andra myndigheter som har tillgång till viss information i CUD, men Migrationsverket registrerar inte i någon annan myndighets databas. Modellen är inte helt lättbegriplig för en utomstående och är dessutom i behov av uppdatering.
Migrationsverket bör förtydliga dokumentationen över vilka databaser verket är system- ägare till.
Den centrala utlänningsdatabasen – CUD – är central i verkets arkivbildning. CUD består egentligen av flera sammanlänkade databaser. Runt dessa finns sedan ett antal applikationer, varav det skapas pappersdokument i Skapa, Wilma och Medok. Samtliga individer som varit registrerade hos SIV/Migrationsverket fr.o.m. 1976 finns i CUD.
Föregångaren till CUD hette SU. De första åren i SU har gallrats, men fr.o.m. 1976 finns uppgifter från SU konverterade till CUD.
Via Wilma och Skapa görs en slagning i NSIS, den nationella delen av Schengen Information System som finns hos RPS, för att kontrollera att den sökande inte före- kommer på spärrlista i något av Schengenländerna. Sirene används för utbyte av information och samråd med andra Schengenländer om spärrade personer.
Vision hanterar konsultationer i viseringsärenden mellan Schengenländerna och används av verkets tillståndsenhet och av utlandsmyndigheterna; uppgifter i Vision gallras efter fem år enligt RA-MS 2008:87.
Avställningsdatabasen till CUD har man enligt uppgift valt att inte förvalta på det sätt som beskrivs i arkivbeskrivningen (2005 -) med regelbunden avställning efter där angivna frister. Det har dock ställts av en stor mängd information fram till augusti 2007.
Avställningsdatabasen betraktas dock inte som ett system för bevarande i enlighet med
definitionen i RA-FS 2009:1, 2 kap. 1 §, utan det avser verket arbeta vidare med (se nedan).
Elis och Plus är statistikdatabaser som kommunicerar med CUD. Statistiksamman- ställningarna lagras enligt uppgift i respektive databas; gallring har inte diskuterats ännu.
Dokumenthanteringssystemet DHS är till för att framställa pappershandlingar som till- förs dossiéerna, undertecknade eller ej. Dokument finns i DHS-databasen sedan 2003;
man har ännu inte tagit ställning till någon eventuell gallring.
Länderdokumentation läggs in i databasen Lifos (länderinformationssystemet). Om dokumentationen inkommer till Migrationsverket registreras den först i DFS och läggs sedan in i Lifos som PDF-filer. Migrationsverket har ännu inte tagit ställning till eventuell gallring.
Verket använder de administrativa stödsystemen Agresso för ekonomi och Palasso för personal, enligt uppgift har verket självt driften på båda systemen.
På Migrationsverket arbetas det för närvarande med införandet av ett digitalt ärende- hanteringssystem, till vilket ett system för bevarande ska vara kopplat. Tanken är att all ärendehantering så småningom ska bli elektronisk och handlingar som inkommer på papper ska skannas. I systemet för bevarande kommer man att lägga in en process i taget, med början i januari 2010 med medborgarskapsprocessen. Inventeringen av handlingstyper har påbörjats och är i stort sätt klar för medborgarskap, förutom process- beskrivning i grafisk form.
3.3.2 Diarieföring och registrering
CUD fungerar som diarium för utlänningsärenden, medan registrering av ärenden rörande svenska medborgare samt ekonomi- och personalärenden, remisser m.m. sedan 2004 förs i det webbaserade systemet DFS. Före 1993 fördes manuella diarier, 1993- 2003 var allmänna diariet en funktion i STAMM. Uppgifter om ärenden fr.o.m. 1993 har förts över till DFS.
C:a 50 000 ärenden registreras per år i allmänna diariet. Senaste version av diarieplan med instruktion är från 2009.
Länderinformationen diarieförs om den är ställd till verket, både om den inkommer på papper eller elektroniskt. (Verket söker upp och hämtar hem en del elektronisk
information om länder själva också.)
3.3.3 Dokumenthantering
Handläggning av utlänningsärenden sker fortfarande på papper som arkiveras i person- dossiéer; därför sorteras dagligen mellan 200-500 dossiéer ut och in på centralarkivet.
Tidigare registrerade man handlingar enbart på dossiernumret, men 2006 infördes ärendeakter inom dossién. En persondossié kan alltså innehålla flera olika ärenden om en person gjort flera olika ansökningar. Aktnummer förs per dossiénummer, men akterna kan ändå vara spridda i olika dossiéer i de tre olika dossiéserierna: C (central), M (medborgarskap) eller F (förläggning). En akt i F-dossién gallras alltså med denna.
När ett ärende är beslutat skrivs ett dagboksblad ut och läggs i akten. Tidigare skrevs dagboksbladen manuellt på aktmappens insida.
Numera sorterar man inte längre ut och avställer avlidna, svenska och utflyttade, utan alla ligger kvar i samma löpnummersvit. Dessa sviter är numrerade 1-11, och svitens sifferprefix har ibland varit betydelsebärande, men är nu bara en del av löpnumret.
Dokumenthanteringsplaner finns för löne- och personaladministration, ekonomi- administration respektive upphandling; dessa utgör även tillämpningsbeslut till RA-FS 2006:5, 2004:3 resp. 2004:2. En dokumenthanteringsplan för utlänningsdossiéer upp- rättades 1994, men anses nu så föråldrad att den inte hålls allmänt tillgänglig inom verket.
3.4 Arkivredovisning
Arkivbeskrivningen fr.o.m. 2005 upprättades 2007 och uppdaterades 2009, men är inte fastställd av rättschefen ännu. Vad som framgår om arkivansvar i denna är inte sam- stämmigt med vad som står i arbetsordningen, då arkivbeskrivningen talar om central- arkivet och arbetsordningen om versarkivarierna.
Det skulle behövas en lite utförligare beskrivning av dossiéerna i arkivbeskrivningen, bl.a. om hur dossiénumren är konstruerade. Där nämns inte heller att F-dossiéerna numera enligt RA-MS 2008:87 får gallras efter tio år.
Arbete pågår med att förbereda för en verksamhetsorienterad arkivredovisning och att ta fram en klassificeringsstruktur. Troligen kommer man att börja förteckna enligt RA-FS 2008:4 tidigast 2011.
3.5 Gallring
På intranätet finns en förvaltningshandbok, uppdaterad 2009, med bl.a. instruktion om hantering av inkommande post och registrering av handlingar. Det finns också ett sär- skilt dokument, kallat ”Gallra och rensa” (senast uppdaterat 2009), som dels behandlar gallring i enlighet med Migrationsverkets myndighetsspecifika föreskrift RA-MS 2008:87, och dels utgör tillämpningsbeslut till RA-FS 1991:6 (ändr. 1997:6).
Tillämpningsbeslutet till RA-FS 1991:6 omfattar även en ”Beskrivning över gallring av uppgifter i centrala utlänningsdatabasen i samband med avställning”. Denna gallring avser tomma mellanlagringstabeller, hjälptabeller som använts för framställning av pappersoriginal och tabeller som innehåller information av endast tillfällig betydelse.
När denna beskrivning gjordes avsåg man med STAMM det som nu kallas CUD; först när Wilma togs i bruk började man skilja på applikationen STAMM och själva data- basen CUD. I beskrivningen av delsystem m.m. i gallringsplanen blandas dessa begrepp delvis.
Gallring av dossierer sker för övrigt enbart gällande F-dossiererna, vilka enligt RA-MS 2008:87 gallras i sin helhet 10 år efter det att sista handlingen har upprättats och tillförts dossién. 100 stycken F-dossiéer bevaras emellertid som urval. I övriga dossiéer gallras ingenting.
Enligt förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen 11 § gallras uppgift i fingeravtrycks- registret senast efter tio år.
3.6 Förvaring
Inga arkivdepåer finns enligt uppgift ute på de olika kontoren längre, utan alla hand- lingar skickas till centralarkivet. Diarieförda handlingar ska efter två år levereras in till Norrköping och ordnas och förtecknas där. De diarieförda pappershandlingarna
arkiveras efter år och saknummer och därefter löpnummer.
Handlingar till allmänna diariet förvaras i centralarkivet, placerade i arkivboxar ända fram t.o.m. 2007. Boxarna är märkta F1. Handlingarna är ordnade och förtecknade t.o.m. 2004. Åren 2005-2007 ligger i arkivboxar och är förtecknade men ännu inte etiketterade.
De olika dossiéerna tar emellertid upp den största delen av utrymmet i centralarkivet. F- dossiererna gallras som nämnts efter 10 år. M-dossiéer före 1991 är placerade i arkiv- boxar, men M-dossiéer från 1992 och framåt förvaras i aktomslag. Det är oklart om dessa s.k. dossierskal uppfyller de tekniska kraven enligt RA-FS 2006:4, 4 kap., 6 och 7
§. Detsamma gäller aktomslagen till C- dossiéerna. C-dossiéer avställs då personen i fråga blir svensk medborgare, lämnar landet eller avlider. 1971-1980 är C-dossiererna ordnade alfabetiskt. Från 1981 och framåt är de liksom övriga dossiéer ordnade efter dossiènummer.
3.7 Övrigt
Migrationsverket förvarar även utlänningsdossiéer med proveniens i Statens utlännings- kommission (SUK; 1944-1969). Avställda dossiéer över personer som lämnat Sverige har levererats till Riksarkivet, men fortfarande finns emellertid några hundratal hyll- meter dossierer kvar i centralarkivet.
I Riksarkivet den 23 december 2009, Ian Fallenius
1:e arkivarie
