Samordnad varudistribution i skånska kommuner
Nulägesanalys och vägen framåt
Titel: Samordnad varudistribution i skånska kommuner Nulägesanalys och vägen framåt
Utgiven av: Länsstyrelsen Skåne
Författare: Emil Levin, Hanna Savola, Olof Moen, Ylva Alsén Beställning: Länsstyrelsen Skåne
Samhällsbyggnad 205 15 Malmö Telefon 010-224 10 00 Copyright: Länsstyrelsen Skåne Diarienummer: 300-19492-2016
ISBN: 978-91-7675-060-5
Rapportnummer: 2016:28
Förord
Länsstyrelsen Skåne samordnar det regionala arbetet med att minska utsläppen av växthusgaser där transporter utgör en av de största utmaningarna ur ett skånskt perspektiv.
Transportsektorn står för 29 procent av den totala slutliga energianvändningen i länet och länets fordonsflotta är till 90 procent beroende av fossila bränslen. Därför är det viktigt att på alla fronter arbeta med att minska det totala trafikarbetet
samtidigt som man ökar andelen förnybara bränslen.
Ett projekt genomfört av Ystad, Simrishamns och Tomelilla kommuner visar att samordnad varudistribution av kommunalt gods kan minska trafikarbetet (antal fordonskilometer) inom kommunen för godstransporter till de egna verksamheterna med mellan 60-80 procent. Denna affärsmodell har inte bara fördelen av minskade klimatutsläpp, minskat buller och ökad
trafiksäkerhet. Den möjliggör även för kommuner att utöka andelen lokala livsmedelsleverantörer. Detta är en viktig fråga för de skånska kommunerna som vill främja det lokala näringslivet.
För att undersöka möjligheten att införa samordnad varudistribution i flera skånska kommuner med de positiva effekter som den medför har Länsstyrelsen Skåne under våren 2016 gjort den första regionala kartläggningen i Sverige av kommuners inställning till och nuläget gällande samordnad
varudistribution. Förstudien har medfinansierats av Region Skånes miljövårdsfond. Resultaten visar att det finns ett stort behov av stöd i framtagandet av politiskt beslutsunderlag för samordnad varudistribution. Detta beror på att samordnad varudistribution är en komplex fråga som berör flera kommunala förvaltningar och kräver stora resurser och kompetenshöjande insatser för att kunna föreslå vilken affärsmodell som passar bäst för kommunen i fråga.
Under hösten 2016 och våren 2017 kommer Länsstyrelsen Skåne med stöd av Energimyndigheten kunna erbjuda de skånska kommunerna det stödet de efterfrågar för att komma till beslut om samordnad varudistribution.
Malmö den 20 juni 2016
Hanna Savola, tillväxtstrateg och projektledare
Innehållsförteckning
FÖRORD ... 3
INNEHÅLLSFÖRTECKNING ... 4
SAMMANFATTNING ... 5
Ett projekt i tre steg ... 5
Samordnad varudistribution aktuell fråga i 25 skånska kommuner ... 6
1 BAKGRUND SAMORDNAD VARUDISTRIBUTION... 8
1.1 Fri leverans kontra samordnad varudistribution ... 8
1.2 Utvecklingen av samordnad varudistribution ... 10
2 UPPDRAGET ... 12
3 METOD... 13
3.1 En kvantifierbar undersökning med kvalitativa följdfrågor ... 13
4 RESULTAT ... 15
4.1 Nuläget ... 15
4.2 Vem äger frågan? ... 17
4.2.1 Politiker eller tjänstemän ... 17
4.2.2 Förvaltningshemvist ... 18
4.3 Drivkrafter ... 19
4.3.1 Minskad miljöbelastning ... 20
4.3.2 Ökad konkurrens ... 22
4.3.3 Ökad service... 23
4.3.4 Ökad trafiksäkerhet ... 24
4.4 Inköpsprocessen ... 24
4.4.1 Digitaliseringsnivå ... 24
4.4.2 Uppföljning ... 26
4.5 Livsmedelsupphandlingar ... 27
4.5.1 Kommuner i klustersamarbete ... 28
4.5.2 Vem levererar livsmedel till kommunerna ... 29
5 ANALYS... 32
5.1 Inköpsprocessen kopplat till samordnad varudistribution ... 32
5.2 Kommuner som visat intresse ... 34
5.3 Stödbehov hos kommunerna ... 36
6 VÄGEN FRAMÅT ... 38
KÄLLFÖRTECKNING INTERVJUER ... 41
BILAGOR ... 43
Bilaga 1: Bakgrundsvariabler Skånes kommuner ... 43
Bilaga 2: Frågeformulär ... 45
Bilaga 3: Skrivelser och förstudier Skånes kommuner ... 49
Sammanfattning
Samordnad kommunal varudistribution har varit på tapeten inom kommunal förvaltning från det att Borlängeklustret införde affärsmodellen 1999. Den gängse upphandlingsformen för kommuner vid varuinköp är affärsmodellen fri leverans, där varje leverantör enskilt ombesörjer transporten till varje beställande enhet inom kommunen vilket innebär lika många transportfordon som leverantörer.
Vid samordnad varudistribution transporterar istället leverantörer varorna till en distributionscentral, där varorna samlastas med gemensam distribution till varje enhet med drastiskt minskade koldioxidutsläpp. I de kommuner som infört samordnad varudistribution har trafikarbetet (antal fordonskilometer) inom kommunen för godstransporter till de egna verksamheterna minskat med upp till 60-80 procent, där utsläppen av växthusgaser minskat i princip lika mycket.
Studien visar att frågan om samordnad varudistribution är välbekant bland Skånes kommuner, där en handfull kommuner har infört samdistribution på eget initiativ.
Det är 5 kommuner av totalt 20 i Sverige, vilket innebär 25 procent av samtliga implementeringar fram till 2015. I den bemärkelsen utgör Skåne det ledande länet när det kommer till kommunal samlastning.
Ett projekt i tre steg
Studien utgör resultatet från det första av tre planerade projekt kring samordnad varudistribution i Skåne. Syftet med studien var att kartlägga Skånekommunernas diskussioner kring och förhållningssätt till att arbeta med samdistribution. En grundläggande förutsättning för framgångsrik implementering är att kommunerna gör ett grundligt förarbete, väljer den affärsmodell som passar den egna kommunen bäst och ställer rätt krav i upphandlingen av transporttjänster.
Kartläggningen ligger således till grund för två följande projektsteg och fastställer var insatser kan göra störst nytta utifrån kommunens egen vilja och organisatoriska förutsättningar.
Projektsteg 2 utgörs av kunskapsspridning och förankring i utvalda kommuner med intresse av och förutsättningar för införande av samordnad varudistribution.
Målsättningen med det andra steget är att utvalda kommuner eller kommunkluster tar fram beslutsunderlag till politikerna och fattar ett beslut att implementera samordnad varudistribution.
Projektsteg 3 planeras som ett genomförandeprojekt, där ett par kommuner
eller kommunkluster ges stöd att införa samordnad varudistribution genom att
inrätta ett projektkontor. Införande sker med en gemensam handlingsplan som även
kommer efterföljande Skånska kommuner till gagn, där ett projektkontor kan utgöra
förebild för övriga län i Sverige. Finansiering för projektsteg 2 är säkerställd och projektsteg 3 kommer att genomföras om extern projektfinansiering beviljas.
I Skåne är samordnad varudistribution etablerat och det finns förutsättningar att skapa den kritiska massa av implemeneteringar som krävs för att en kommunal samordnad inköpsprocess sprids av egen kraft.
Samordnad varudistribution aktuell fråga i 25 skånska kommuner
Studien utgör en totalundersökning av 33 kommuner i Skåne där insamlad information analyserats utifrån kommuners förhållningssätt till samordnad varudistribution, från ytterligheterna att frågan inte diskuterats alls till det att affärsmodellen redan implementerats. Frågebatteriet grundas på erfarenheter från tidigare projekt, framförallt införandet av samordnad varudistribution i Ystads, Simrishamns och Tomelilla kommuner som finns utförligt beskrivit i boken
”Samordnad varudistribution 2.0. Logistik i kommunens varuförsörjningskedja”.
Studien visar att Skånekommuner befinner sig i olika steg mot samordnad varudistribution. Samtliga kommuner var bekanta med affärsmodellen, men sju kommuner ansåg att frågan för närvarande inte var aktuell eller inte diskuterades i kommunen. I de 14 kommuner där frågan diskuterats men inte lett till någon åtgärd angav 13 kommuner att det var en tjänstemannafråga, en kommun angav att det var en politikerfråga. I övriga 12 kommuner som fattat beslut om förstudie, beslut om implementering eller redan infört samordnad varudistribution var politikerna mer involverade. I projektsteg 2 kommer politiker att inkluderas och prioriteras i arbetet med kompetensutveckling, eftersom studien visar att det behövs en bred politisk enighet inför ett beslut vilket var fallet i de kommuner som redan infört samordnad varudistribution.
Undersökningen tog också upp vilka drivkrafter som Skånes kommuner har för att arbeta med samordnad varudistribution. Kommunerna tillfrågades om fyra drivkrafter som primära faktorer för att införa samdistribution.
(1) minskade koldioxidutsläpp för att uppnå kommunens miljömål.
(2) ökad konkurrens med ökad andel lokalt producerade livsmedel.
(3) ökad service i den egna försörjningskedjan.
(4) ökad trafiksäkerhet samt i större kommuner minskad trängsel i trafiken.
Miljöfrågan stod som första val i drygt hälften av Skånes kommuner (18 av 33)
men i princip i samtliga kommuner var miljöaspekten uppe vid intervjuer och i
enkätsvar. Det är viktigt att poängtera att samordnad varudistribution är ett led för
kommunen att uppnå sina energi- och klimatmål med minskade koldioxidutsläpp,
men ytterst utgör en förändrad affärsmodell en upphandlingsfråga som är kopplad till inköpsprocessen.
Den andra drivkraften som betonades var ökad konkurrens med en stark koppling till livsmedelsupphandlingar, dels för att livsmedel utgör den största inköpsposten i en kommun, dels för att det finns ett starkt tryck att möjliggöra för lokala livsmedelsproducenter att delta vid offentliga upphandlingar, inte minst i Skåne med en stor jordbrukssektor.
Samordnad varudistribution möjliggör för lokala livsmedelproducenter att delta i kommunala upphandlingar eftersom affärsmodellen tar bort skall-kravet på en egen transportapparat, som är ett handelshinder för lokala livsmedelsproducenter att lämna anbud.
Övriga drivkrafter som bättre service till mottagande enheter samt ökad trafiksäkerhet och minskad trängsel i tätbebyggda områden, omnämndes men ofta som kompletteringar till de två primära drivkrafterna.
Studien visar också på att det finns tveksamheter från politikers sida vad gäller ekonomi och kostnader. För att hjälpa kommuner som utreder eller är i färd att fatta beslut har Trafikverket arbetat fram en kostnads-nytta matris med riktvärden för bland annat minskade koldioxidutsläpp, besparingar genom ökad ramavtalstrohet, upphandlingstekniska åtgärder som direkt eller indirekt sänker varupriset vid upphandling för att täcka ökade kostnader för fordon, logistik och
distributionscentral.
Merparten av de kommuner som är intressanta för projektsteg 2 ingår i ett
upphandlingssamarbete runt Lunds kommun, som pågått i decennier med olika
varugrupper och i olika former och konstellationer. Förutsättningar finns att stötta
kommuner i Lundaklustret där samarbetet kan fortsätta utvecklas med samordnad
varudistribution. Men det finns fler kommuner i Skåne som visat intresse, vilket
dokumenterats i rapporten (se 5.3 Stödbehov hos kommunerna).
1 Bakgrund samordnad varudistribution
Kommunal samordnad varudistribution har varit på tapeten inom kommunal förvaltning från det att Borlängeklustret införde affärsmodellen 1999. Den gängse upphandlingsformen för kommuner vid varuinköp är affärsmodellen fri leverans, där varje leverantör enskilt ombesörjer transporten till varje beställande enhet inom kommunen vilket innebär lika många transportfordon som leverantörer. Vid samordnad varudistribution transporterar istället varje leverantör varorna till en distributionscentral, där varorna samlastas med gemensam distribution till varje enhet med drastiskt minskade koldioxidutsläpp.
Samordnad varudistribution har som syfte att öka transporteffektiviteten och minska miljöpåverkan i kommunens varuleveranser. I de kommuner som infört samordnad varudistribution har trafikarbetet (antal körda fordonskilometer) inom kommunen för godstransporter till de egna verksamheterna minskat med upp till 60-80 procent, där utsläppen av växthusgaser minskat i princip med lika mycket.
Dessutom, i och med att transporterna upphandlas separat när distributionen samordnas, blir det enklare att ställa krav på förnybara bränslen, vilket ökar miljönyttan ytterligare. Införande av samordnad varudistribution har direkta kopplingar även till andra kommunala intressen, som högre trafiksäkerhet och minskad trängsel i tätbebyggda områden, samt ökad konkurrens i
livsmedelsupphandlingarna tack vare bättre förutsättningar för små och medelstora (lokala) företag att lämna anbud i kommunala upphandlingar.
Fram till 2015 var det endast tjugo kommuner som infört någon form av samordnad varudistribution, där fem av dessa kommuner återfinns i Skåne (Kristianstad, Ystad, Simrishamn, Tomelilla, Ängelholm). Det gör Skåne till det ledande länet i landet av kommuner som framgångsrikt implementerat och kör samordnad varudistribution i skarp drift.
Erfarenheter från de kommuner som infört samordnad varudistribution visar att marknaden är mogen. Utvecklingen av ny informationsteknologi har spelat stor roll, där digital transportplanering med ruttoptimering och system för e-handel möjliggör förväntade resultat vid införandet av samordnad varudistribution. En grundläggande förutsättning för framgångsrik implementering av samordnad varudistribution är att kommunerna gör ett grundligt förarbete, väljer den affärsmodell som passar den egna kommunen bäst (se kapitel 1.3) och ställer rätt krav i upphandlingen av transporttjänsterna.
1.1 Fri leverans kontra samordnad varudistribution Vid traditionell upphandling sker transporter direkt från leverantörer
(avsändare) till kommunens enheter (mottagare) och benämns som inköp med ”fri
leverans”. Enheterna beställer från leverantörerna direkt och då helt utan
samordning eller styrning av transporterna från kommunens sida, varje leverantör sköter enskilt sin egen distribution. Sambandet visas schematiskt i Figur 1.
Figur 1. Inköp med fri leverans (Källa; Moen, 2013, s. 12)
För att åstadkomma en förändring behöver transporttjänsten som redan nämnts, upphandlas separat samtidigt som krav ställs på en samordning av transporterna genom en distributionscentral. Ansvaret för terminalhantering och transporter överförs från varuleverantören till ett transportföretag som upphandlas externt av kommunen, eller utförs i särskilda fall av kommunen i egen regi. Leveranser sker därefter i samlastade fordon i förutbestämda körslingor från distributionscentral till beställande enheter efter en körlista som regleras i avtal, vilket visas i Figur 1.
Därmed övergår ansvaret för transporterna till kommunen som huvudman som kan påverka transportplaneringen och minska koldioxidutsläppen. Konkret kan
kommunen välja att själv optimera körrutterna, låta distributören göra det eller lägga det på tredje part. Oavsett val från kommunens sida måste kraven på
planeringsarbetet tydligt specificeras i upphandlingen av tjänsten, för att säkerställa maximal effektivitet i varutransportkedjan.
Det finns ett behov av en förändrad varudistribution till kommunens enheter för
att minimera miljöbelastningen, men Lagen om offentlig upphandling tillåter inte att
specifika krav ställs på transporttjänsten om den ingår i varans pris. Transporten blir
därmed ett så kallat ”dolt påslag”. Köparen vet inte vad som är själva varans pris och
vad som utgör kostnad för transporten. Affärsmodellen som kallas med ett samlat
begrepp för ”samordnad varudistribution” ger kommunen möjlighet att ta makten
över sin varulogistik och de egna godstransporterna med högre transporteffektivitet och lägre miljöbelastningen som resultat.
Figur 2. Inköp med samordnad varudistribution (Källa; Moen, 2013, s. 13) 1.2 Utvecklingen av samordnad varudistribution
Utvecklingen av samordnad varudistribution i de svenska kommunerna har skett i tre steg. Det första steget är en transportteknisk förändring genom varuleveranser i två led via en distributionscentral. Det andra steget innebär integration av
elektronisk handel. Det tredje steget nås genom att kommunen tar över logistiken i den egna varuförsörjningskedjan. Gemensam nämnare är att kommunen gjort bedömningen att miljövinster och effektiviseringspotential uppväger det som annars kan ses som ett övermäktigt arbete. En samordning av tranporterna kräver nämligen en radikal förändring i beteende inom den egna organisationen såväl som i
affärsrelationerna med varuleverantörer.
Steg 1 – Intresset för samordnad varudistribution inom kommunal sektor har ökat konstant under 2000-talet. Pionjärer och först ut var Borlänge kommun 1999 som tillsammans med tre kranskommuner i ett klustersamarbete förändrade affärsmodellen och samordnade de egna livsmedelsleveranserna med ett tydligt miljöfokus. Samarbetet i södra Dalarna har blivit allmänt känt som
Borlängemodellen och utgör den första nivån av samordnad varudistribution som affärsmodell. Borlängeklustrets upphandling stod som förebild för implementeringar i Stockholms stad (2006), Halmstads (2008) och Växjö (2010) kommuner, där samtliga upphandlingar utgör varianter på Borlängemodellen.
Steg 2 – Växjö kommun gick ett steg längre och var först ut med en integration
av samordnad varudistribution och elektronisk handel, steg två av samordnad
varudistribution. Implementeringen av samdistribution och e-handel genomfördes parallellt och bidrog till att offentlig upphandling kom att betraktas som strategiska frågor i kommunledningen. Livsmedelsupphandlingen delades upp där anbud kunde läggas på en enskild vara (per position) eller i mindre varugrupper än tidigare.
Samdistributionen möjliggjorde härmed att även lokala livsmedelsproducenter kunde lämna in anbud när kravet på en egen distributionsapparat togs bort.
Det har funnits en politisk vilja i många svenska kommuner att involvera lokala livsmedelsproducenter som leverantörer till kommunen med förespeglingen att öka konkurrensen vid offentlig upphandling. Växjös innovation var framgångsrik. När upphandlingen delades upp fick upphandlingsenheten in 17 anbudsgivare där 13 var från närområdet (definierad som en radie på 100 km från Växjö). Samtliga 17 blev i slutändan leverantörer till kommunen, vilket kan jämföras med fyra anbudsgivare i den tidigare upphandlingen.
Steg 3 – De tre kommunerna Ystad, Simrishamn och Tomelilla tillförde ett tredje steg genom att peka ut logistikfrågor som primärt fokus för att arbeta mot de egna miljömålen och öka effektiviteten i mottagande enheters varuförsörjningskedja.
Förändringen utgick från att kommunen med egen personal ansvarar för
transportplanering och benämns för Ystad-Österlenmodellen med utmärkelser som
”Årets Logistikkommun 2014” och Godstransportrådens pris ”Årets Lyft 2015”.
Ystad-Österlenmodellen innebär ett nytt upphandlingsförfarande där
kommunerna i förväg gör en transportplanering utifrån de egna enheternas behov och prioriteringar, med ruttoptimerade körrutter som anger körsträcka och körtid.
Planeringen utgör både underlag för upphandling där anbudsgivare har att ta
ställning till färdiga körrutter, och i det dagliga arbetet där transporterna följs upp
med fordonsövervakning och utgör underlag för omvänd fakturering. Omvänd
fakturering betyder att transportföretaget får betalt för körda kilometer och
arbetade timmar istället för ett enhetspris per stopp, ett helt nytt koncept för
ersättning av transporttjänster.
2 Uppdraget
Denna rapport utgör resultatet från det första av tre planerade projekt kring samordnad varudistribution i Skåne och skall bidra till att effektivisera kommuners godstransport och minska miljöbelastningen. Resultatet utgör en nulägesanalys av skånska kommuner för att fastställa var insatserna i de kommande två projektstegen kan göra störst nytta utifrån kommunernas egen vilja och organisatoriska
förutsättningar.
Steg två utgår från kompetensutveckling i de kommuner eller kommunkluster som visar störst intresse och potential att införa samordnad varudistribution, med målsättningen att de fattar beslut att implementera samordnad varudistribution.
Det tredje steget planeras som ett genomförandeprojekt, där de kommuner eller kommunkluster som fattat beslut får stöd att införa samordnad varudistribution.
Stödet utgår från en handlingsplan som kan användas som metod och förebild för efterföljande kommuner i Skåne och i övriga Sverige. Steg två kommer att finansieras av Energimyndigheten. Steg tre kommer att genomföras om extern projektfinansiering beviljas.
Trots dokumenterade vinster med minskad miljöbelastning och ökad service i den egna varuförsörjningskedjan är det endast ett fåtal kommuner som infört samordnad varudistribution på eget initiativ. Innan Länsstyrelsen påbörjade
intervjuerna visste vi att affärsmodellen är ny och fortfarande under utveckling. Vi var också medvetna om att affärsmodellen är komplex och det saknas kunskap och resurser inom kommuner att driva ett förändringsarbete och fatta beslut i olika frågor som upphandling, varuinköp och transportplanering.
Syftet med studien var att strukturerat kartlägga Skånes kommuners diskussioner kring och förhållningssätt till att arbeta med samordnad varudistribution. Ett
parallellt mål med kartläggningen var att identifiera personer i varje kommun som berörs och har verksamhetsintresse för frågan. En kartläggning skulle även ge inblick i drivkrafter, identifiera hinder och klargöra behovet av kompetensutveckling som finns i kommunerna vid införande av en ny affärsmodell.
Förutsättningarna för ett lyckat införande undersöks i studien genom att jämföra politiska och organisatoriska förhållanden och utvärdera kommunerna utifrån teori och erfarenheter från kommuner som redan infört samordnad varudistribution.
Målsättningen är att stödåtgärder i de senare projektstegen, anpassas till det behov
av kompetensutveckling som finns i länet och riktas till de kommuner som har störst
potential att framgångsrikt införa samordnad varudistribution.
3 Metod
Studien avser de 33 kommuner i Skåne som presenteras i Bilaga 1 med
bakgrundsvariabler för antal invånare, befolkningstäthet, andel invånare i tätort, yta och politiskt styre. Intervjuer med representanter för respektive kommun
genomfördes av Länsstyrelsens utredare under mars och april 2016. Insamlad information analyseras utifrån kommunernas förhållningssätt till samordnad varudistribution, från ytterligheterna att frågan inte diskuterats alls till det att affärsmodellen redan implementerats.
Rapporten har sammanställts utifrån de svar som respondenter lämnat på
frågorna i enkäten i Bilaga 2, antingen under ett möte då Länsstyrelsens utredare var på besök, intervjuer över telefon eller enkäter som besvarades skriftligen.
Intervjutillfällena tog vanligen mellan trettio och nittio minuter vilket kan ses som ett stort spann. Det beror på att Skånekommunerna kommit olika långt i
diskussioner och arbetet med samordnad varudistribution, men även i mer generella frågor som rör samverkan vid upphandlingar och digitalisering av inköpsprocessen med e-handel.
Respondenterna hittades genom att tjänstemän på kommunerna själva fick hänvisa till de personer som bäst skulle kunna svara på Länsstyrelsens frågor om upphandling, inköpsprocess, varudistribution och måltider i kommunen. De tjänstemän som kontaktades valdes utifrån kontakter från tidigare projekt inom angränsande områden eller för den roll de har i kommunen. Fokus lades på ansvariga inom upphandling och kost med ansvar för skola och omsorg som utgör de primära varuägarna inom kommunen, miljöansvariga, serviceförvaltning eller tjänstemän i stabs- och kommunledningspositioner.
Respondenterna blev presenterade för projektet och innehållet i de frågor som ställdes. De tillfrågades huruvida de var rätt person, om inte blev de ombedda att hänvisa till de personerna inom kommunens organisation med direkt ansvar för eller med kompletterande kunskap i sakfrågan. På detta sätt försäkrade sig Länsstyrelsens utredare om hög kvalitet i den inhämtade informationen. Kommuner ombads även att överlämna skriftligt underlag som mötesprotokoll, konsultrapporter, utredningar och politiska beslut kring samordnad varudistribution, som redovisas i Bilaga 3 och utgör underlag för efterföljande steg i utvecklingsarbetet.
3.1 En kvantifierbar undersökning med kvalitativa följdfrågor Enkätundersökningen i Bilaga 2 består av kvantifierbara frågor där
svarsalternativen utgår från två eller flera svarsalternativ och som kan kvantifieras i
kategorier eller i siffror. I studien utformades frågorna så att de visar på tydliga
skillnader mellan kommuners inställning till samordnad varudistribution och
inköpsprocessen i respektive kommun. Initialt delades kommunerna in i fem kategorier vilket utgör utgångspunkt för analysen av inkomna svar;
a) Frågan har inte varit aktuell i kommunen.
b) Frågan har diskuterats i kommunen.
c) Politiskt beslut har fattats om att genomföra en utredning eller förstudie om samordnad varudistribution i kommunen.
d) Politiskt beslut har fattats om att implementera samordnad varudistribution i kommunen.
e) Samordnad varudistribution har införts i kommunen.
Frågebatteriet grundas på erfarenheter från tidigare projekt, framförallt införandet av samordnad varudistribution i Ystads, Simrishamns och Tomelilla kommuner, som finns utförligt beskrivit i boken ”Samordnad varudistribution 2.0.
Logistik i kommunens varuförsörjningskedja”
1.
Länsstyrelsens målsättning med studien är att ge en heltäckande bild av hur kommunerna arbetar med upphandlings- och inköpsfrågor utifrån ovan indelning i fem kategorier, hur inköpsprocesen är kopplad till ett eventuellt arbete med samordnad varudistribution, samt vem i varje kommun som driver dessa frågor och på vilket sätt.
Utöver de formaliserade svarsalternativen till frågorna uppmuntrades
respondenterna i alla samtal att ge bakgrund, kontext och annan extrainformation kring svaren. Det innebar att från merparten av kommunerna togs det även in muntliga svar, antingen vid ett möte eller över telefon. Länsstyrelsens utredare lade stor vikt vid följdfrågor, att följa upp intressanta spår och försöka få fram så mycket kringinformation som möjligt.
1 Moen, O. (2013) Samordnad varudistribution 2.0: Logistik i kommunens varuförsörjningskedja.
Studenlitteratur AB, Lund
4 Resultat
Det har inte funnits någon samlad analys av vad kommuner tänker och tycker i frågan om samordnad varudistribution inom ett län eller i en region, där
Länsstyrelsen Skånes studie utgör den första av sitt slag i Sverige. Behovet av en kartläggning är stort, eftersom det offentliga köper livsmedel för 10 miljarder om året eller cirka 6 procent av allt livsmedel som säljs i Sverige, där kommuner står för merparten av inköpen. Det gör den kommunala förvaltningen till en av de största transportköparna i många kommuner, framförallt mindre kommuner som saknar tillverkningsindustri.
Det här kapitlet är en tematisk genomgång av de resultat som framkommit från intervjuer och enkätsvar som utförts av Länsstyrelsens utredare. Redovisningen börjar med en nulägesanalys utifrån indelningen i fem kategorier (se avsnitt 3.1).
Därefter behandlas vem som äger frågan i respektive kommun, är det politikerna eller kommer initiativet från tjänstemannasidan.
Fokus i studien är dels de drivkrafter som ligger bakom kommunernas arbete med samordnad varudistribution, dels hur kommunernas inköpsprocesser ser ut i de delar som har koppling till samordnad varudistribution och framförallt e-handel.
Avslutningsvis redovisas livsmedelsupphandlingar med tyngdpunkt på vem som ansvarar för upphandlingsfunktionen i kommunerna, vilka Skånekommuner samarbetar och vilka företag levererar livsmedel till kommunerna.
4.1 Nuläget
Samtliga kommuner i Skåne kände till samordnad varudistribution, det vill säga samordnad varudistribution som ett alternativ till befintlig affärsmodell med fri leverans var inte ett nytt begrepp någonstans. Nivån på intresset och hur man arbetar med frågan skiftar dock stort mellan kommuner, där det vid en första
anblick inte går att dra generella slutsatser att en viss typ av kommun gått i bräschen.
I några kommuner har frågan varit aktuell men bordlagts, men i de flesta kommuner
hålls diskussionen levande på ett eller annat sätt om än i vissa fall på sparlåga. En
nulägesnalys är avgörande för att kunna utforma en åtgärdsplan som är baserad på
fakta.
Figur 3. Kommuner i olika steg mot samordnad varudistribution
Nuläget i Skåne-kommunerna har sammanställts i diagramform i Figur . Det är fem kommuner som infört samordnad varudistribution i någon form (Kristianstad, Ystad, Simrishamn, Tomelilla, Ängelholm), men där finns stora skillnader i ambitionsnivå och affärsmodeller (se kapitel 1.2). Två kommuner har tagit beslut om ett införande men inte påbörjat en implementering (Lund, Åstorp) och i fem fall har man kommit till beslut att utreda frågan (Bromölla, Helsingborg, Höganäs, Osby, Östra Göinge). I flera av dessa kommuner pågår utredningsarbete under våren 2016. Inom resterande tjugoen kommuner har frågan diskuterats i 14 kommuner, medan sju kommuner anger att frågan inte varit aktuell.
I många av de mindre kommunerna är inställningen avvaktande. De känner att de inte har möjlighet att ensam införa samordnad varudistribution utan uttrycker att om det ska göras måste det bli i ett klustersamarbete med närliggande kommuner.
Det tydligaste exemplet utgör den stora grupp kommuner som ligger kring Lund som sedan tidigare samarbetar vid upphandlingar. Lund har sedan några år ett beslut om att samordnad varudistribution skall införas, men har av olika anledningar inte påbörjat en implementering ännu.
I flera av de kommuner som deltar i upphandlingssamarbetet finns både oro och nyfikenhet över vad som kommer ske om Lund inför samordnad varudistribution.
Det finns våren 2016 inga besked om kommunerna runt Lund i så fall kan delta i Lunds samordning och vad som i så fall sker med befintligt upphandlingssamarbete.
Situationen var liknande i Kronobergs län där Växjö kommun införde samordnad varudistribution 2010, medan övriga sju kommuner i det länsövergripande
upphandlingssamarbetet behöll affärsmodellen fri leverans. Inför en ny upphandling
av livsmedel 2015 följde tre kommuner efter Växjös exempel och införde
samdistribution (Ljungby, Alvesta, Tingsryd), medan de tre mindre kommunerna avvaktar utvecklingen (Lessebo, Markaryd, Uppvidinge).
I flera av de tjugoen Skånekommunerna som varit avvaktande uttrycker man en tveksamhet till samordnad varudistribution utifrån att kommuner som infört affärsmodellen inte kunnat visa upp direkta besparingar. Så länge man inte kan vara säker på att spara pengar eller åtminstone gå plus minus noll så avstannar intresset.
Frågan kring en kostnadskalkyl är komplex och problem uppstår när kalkylen baseras på ett strikt företagsekonomiskt synsätt. Många av de drivkrafter som redovisas i kapitel 4.4 baseras på samhällsnytta där diskussionen istället bör utgå från en samhällekonomisk kostnads-nytta analys, en fråga som utretts i ett Forsknings- och Innovationsprojekt finansierat av Trafikverket.
4.2 Vem äger frågan?
4.2.1 Politiker eller tjänstemän
Kommunal samordnad varudistribution är en komplex fråga som involverar hela kommunen och som i sista hand kräver ett samlat politiskt stöd och beslut för genomförande. I enkätundersökningen ställdes frågan; Vem, om någon, driver eller har drivit frågan om samordnad varudistribution inom er kommun? Med
utgångspunkt från Figur var det sju kommuner där samordnad varudistribution var en icke-fråga. I de 14 kommuner där frågan diskuterats men inte lett till någon åtgärd, angav 13 kommuner att det var en tjänstemannafråga, en kommun angav att det var en politikerfråga.
I övriga 12 kommuner som fattat beslut om förstudie (5 stycken), beslut om införande (2 stycken) eller redan infört samordnad varudistribution (5 stycken), var politiker mer involverade. I 6 kommuner var det politikerna som ägde frågan, i 4 kommuner var det en gemensam process och i 2 kommuner var det tjänstemän som var drivande. Det innebär att politiker haft en viktig roll för genomförande i de kommuner som kommit till beslut om att utreda frågan, att införa eller redan infört någon form av samordnad varudistribution.
Vad gäller den politiska viljan är frågan blocköverskrivande och inget enskilt
parti har drivit samordnad varudistribution som en specifikt egen fråga i Skåne. Det
följer utvecklingen i övriga Sverige där samtliga partier ensamt eller i samverkan
drivit frågan om samordnad varudistribution, dock med olika drivkrafter som
redovisas i kapitel 4. Som exempel angav Landskrona kommun att politiken varit
drivande men att man inte kommit längre än till en diskussion i sakfrågan. Frågan
väcktes dock först under våren 2016.
4.2.2 Förvaltningshemvist
En följdfråga till vem som äger frågan eller agerar projektägare i en införandefas utgör var förstudien eller införandet hamnar inom organisationen. Av tillfrågade kommuner angav 20 av 33 en designerad förvaltningshemvist för frågan, där svaren sammanställts i Figur 1. Samordnad varudistribution är en komplex fråga som rör inköpsprocessen och på så vis är förvaltningsöverskridande. Då var det också väntat att i de kommuner som svarat hade huvuddelen (70 procent) placerat frågan centralt direkt under kommunledningen eller i motsvarande stabsfunktion. Det kan förklaras med att samordnad varudistribution till stor del är en upphandlingsfråga och att upphandlingsfunktionen ofta ligger direkt under kommunledningen (se Figur 1).
Figur 1. Designerad förvaltning för arbetet med samordnad varudistribution Att fem kommuner valt teknisk förvaltning som hemvist hör samman med att tidigare materialförsörjningsförråd övergick till en serviceförvaltning eller teknisk förvaltning, en organisationsform som lever kvar i många kommuner. Livsmedel står för cirka 60-70 procent av inköpen i en kommun medan resterande 30-40 procent utgörs av kemteknik, mjukpapper och kontorsmaterial som i många fall hanteras av en servicefunktion. I Kävlinge kommun ligger frågan om samordnad varudistribution under kostenheten som i sin tur ligger under socialförvaltningen. I socialförvaltnningen är det äldreomsorgen tillsammans med skola-förskola som utgör de största varuägarna inom livsmedelsinköp (därav placeringen under socialtjänstens kansli).
Kommunernas företrädare tryckte på vikten av att det finns en person i kommunorganisationen med vilja och kraft att driva frågan. Vikten av en eldsjäl betonades framförallt av de kommuner som redan infört någon form av
samdistributionslösning. Trots (eller tack vare) att samordnad varudistribution
involverar så många delar och genomsyrar hela den kommunala verksamheten, kan ett projekt stå och falla med den person som skall genomföra förändringsarbetet.
En annan viktig aspekt i studien med utgångspunkt från erfarenheterna i Ystad- Österlenprojektet, var huruvida kommunerna var beredda att själva driva frågan om logistik och transportplaneringen vid en eventuell samlastning. Genomgående var respondenterna skeptiska till detta. Man såg inte att man har den kompetensen som krävs för ett sådant upplägg. Det finns en direkt koppling till komplexiteten och ovanan att sköta dessa frågor, transport och logistik är tjänster som kommunerna vanligtvis handlar upp. Det visar återigen på behovet av kompetensutveckling i en fråga som är central för att kommunen skall kunna minska koldioxidutsläppen genom samordnad varudistribution.
4.3 Drivkrafter
Det är viktigt att poängtera att samordnad varudistribution utgör en del av inköpsprocessen och är i huvudsak en upphandlingsfråga med skola och omsorg som stora varuägare genom betydande livsmedelsinköp. Däremot utgör effekten av samordnad varudistribution primärt en miljöfråga med drastiskt minskade
koldioxidutsläpp och färre antal lastbilar som trafikerar gator och vägar. Orsak och verkan är inte alltid lätt att identifiera, samordnad varudistribution kräver en förändring av såväl organisation som arbetssätt för att affärsmodellen skall kunna implementeras och förväntat resultat uppnås.
Frågan kan ställas vad som driver kommuner till att genomföra en så stor förändring som samordnad varudistribution innebär. Vid en första fråga hade kommunerna (respondenterna) svårt att definiera en specifik drivkraft bakom arbetet med samordnad varudistribution, det vill säga ett uttalat val som styrt beslut eller inriktning i ett förändringsarbete. När frågan besvarades med tveksamhet ombads respondenterna ange vad som kan anses vara drivande faktor eller faktorer bakom kommunens arbete med samordnad varudistribution, eller vad som skulle kunna tänkas bli primär drivkraft/drivkrafter när frågan aktualiseras.
Inom Skånekommunerna från politiskt håll, på tjänstemannasidan och bland medborgare, kan fyra drivkrafter definieras som primära faktorer för att införa samordnad varudistribution. Drivkrafter utgörs av;
(1) minskade koldioxidutsläpp för att uppnå kommunens miljömål (2) ökad konkurrens med ökad andel lokalt producerade livsmedel (3) ökad service i den egna försörjningskedjan
(4) ökad trafiksäkerhet samt i större kommuner minskad trängsel i trafiken.
I sju av kommunerna var respondenterna inte beredda att på egen hand spekulera i möjliga drivkrafter för kommunens räkning, det vill säga kommunen har ingen bestämd uppfattning i frågan. Resultat har sammanställts i Figur 2.
Figur 2. Kommuners olika drivkrafter för samordnad varudistribution (antal kommuner)
Ungefär hälften av kommunerna angav flera drivkrafter. Syftet med frågan var dock inte att kartlägga den enskilda kommunens val utan att relatera drivkrafter till affärsmodellen samordnad varudistribution och till en kostnads-nytta analys där både företagsekonomiska och samhällsekonomiska vinster tas med. De mest valda
alternativen utgör minskad miljöbelastning kopplat till kommunens miljömål med minskade koldioxidutsläpp, följt av ökad konkurrens som är kopplat till ambitionen att öka andelen lokala livsmedelsproducenter. Dessa två svarsalternativ utgör tillsammans 72 procent av lämnade svar.
Båda drivkrafter är lika med politiska målsättningar med främst samhällsekonomiska vinster. Dessa är svåra att prissätta i en strikt
företagsekonomisk kostnadskalkyl och kräver ett betydande förändringsarbete för att inte bli till en företagsekonomisk förlustaffär när båda drivkrafter implementeras.
4.3.1 Minskad miljöbelastning
Minskad miljöbelastning var det som oftast lyfts fram som främsta skäl att införa
samordnad varudistribution bland Skånekommunerna. Miljö stod som första val i
drygt hälften av kommunerna (18 av 33) men i princip i samtliga kommuner var
miljöaspekten uppe vid intervjuer och i enkätsvar.
Det är viktigt att poängtera att samordnad varudistribution är ett led för kommunen att uppnå sina energi- och klimatmål, men är ytterst en
upphandlingsfråga som är kopplad till inköpsprocessen. I framförallt de kommuner där man redan infört samordnad varudistribution var man av uppfattningen att fokus på senare år antingen skiftat bort från miljöaspekterna eller breddats till att
inkludera även andra faktorer, främst att öka konkurrensen i
livsmedelsupphandlingar och öka servicenivån för mottagande enheter.
Svårigheten med att beräkna nuläget innan införande av samordnad
varudistribution – det vill säga antal transporter och kommunens andel av lasten i fordonen – framhölls som en svaghet för att använda minskad miljöbelastning som argument för samlastning. Kommunen kan inte beräkna besparingen i antal körda kilometer, bränsleförbrukning och koldioxidekvivalenter i ett nuläge som utgår från fri leverans, eftersom man inte känner till varje enskilt fordons utgångspunkt, vilka andra stopp som utförs utöver de vid kommunens enheter, vilken typ av fordon som används för transporterna och inte minst fyllnadsgraden i dessa fordon.
Härmed utgör en nulägesanalys vanligtvis den stora knäckfrågan inför ett politiskt beslut i alla de konsultrapporter och utredningar som kommuner runt om i Sverige utfört.
Trafikverket uppskattar den samhällsekonomiska nyttan kopplat till minskade koldioxidutsläpp i intervallet 1,08 – 3,50 kr per kg CO
2. En beräkning för värdet av minskad miljöbelastning på 1,08 kr per kg CO
2utgör endast en beräkning av
koldioxidutsläpp, medan värdet 3,50 även tar med sjukvårdskostnader och andra kostnader som uppstår i förlängningen när människor blir påverkade och sjuka av koldioxid och emissioner (både partiklar och buller).
En annan fråga som också uppgavs som en svaghet för kommunal samlastning utgör argumentet att leverantörer behöver samköra kommunens och privata varuägares gods för att erhålla en kostnads- och transporteffektiv fyllnadsgrad.
Argumentet baseras på att leverantörers fordon kommer att distribuera gods till mottagare i direkt närhet till kommunens enheter även efter det att kommunen infört samordnad varudistribution. Från detta följer argumentet att man inte kan räkna med någon större minskning i trafikarbete eller koldioxidutsläpp inom kommunen, något som underminerade miljöargumentet för flera respondenter.
Uppfattningen är vanligt förekommande i hela Sverige (inte bara i Skåne), men
det finns framförallt två invändningar som kan göras. Ur kommunens synvinkel är
situationen egentligen den omvända. Kommunen som transportköpare måste välja
en affärsmodell med ett ”rent transportflöde” för att kunna leva upp till de egna
miljömålen och öka servicenivån i den egna varuförsörjningen som utgår från de
egna enheternas behov av leveransprecision.
Koldioxidminskningen i sin tur beror främst på hur kommunen hanterar logistikuppgiften. Ett tranportflöde med enbart kommunens gods måste åtföljas av en transportplanering med lastoptimering. Ystad-Österlenkommunerna utgår från en beräknad transportvolym på 30 rullcontainrar vid transportplanering, som används som underlag vid ruttoptimering av antal fordon och körrutter med 100- procentig fyllnadsgrad som inte ger utrymme för andra varuägares gods.
När det gäller transporteffektivitet utgörs begränsningen vid varudistribution i tätort i första hand av lossningsmomentet (stopptiden), mer så än körsträckan eller fordonets lastkapacitet. En distributionsbil hinner med cirka 3-4 stopp per timme och är dessa optimerade ger det en exakt ankomstid (leveransprecision) till
mottagande enheter med möjlighet att schemalägga personal som tar emot varorna.
Samordnad varudistribution har också ifrågasatts utifrån skälet att en leverantör på landsbygden får besöka samma plats flera gånger när kommunens och andra varuägares gods sker i separata flöden. Det finns dock inga studier gjorda som stödjer det påståendet och kan även det ifrågasättas från en ståndpunkt som förespråkar samordnad varudistribution.
I småorter med förskola, lågstadieskola, mindre äldreboenden eller annan kommunal service saknas i de flesta fall butiker, restauranger och detaljhandel med gods för samlastning. Det gäller framförellat när konkurrensen ökar där lokala livsmedelsproducenter har få kunder och saknar skalfördelar med en samlastning av andra varuägares gods.
4.3.2 Ökad konkurrens
Samordnad varudistribution utgör i sig den enskilt största förändringen som möjliggör för små och medelstora företag (SMF) att delta i upphandlingar. Detta beror på att affärsmodellen tar bort kravet på en egen transportapparat, som utgör ett handelshinder för lokala livsmedelsproducenter att lämna anbud. Det förklarar varför ökad konkurrens, förutom miljöfrågan, är en viktig drivkraft bakom ett eventuellt beslut att införa samordnad varudistribution.
I ett flertal kommuner var man dock ovillig att använda uttrycket
”närproducerat” eller lokalproducerade livsmedel, av framförallt två skäl. Dels är det svårdefinierat, det finns till exempel ingen märkning för närproducerat som det gör för ekologiska eller rättvisemärkta produkter. Det andra argumentet mot en målsättning att öka andelen lokalproducerade livsmedel handlar om lagstiftning och Lagen om offentlig upphandling (LOU), som förbjuder offentlig verksamhet att ställa krav på var en vara har sitt ursprung eller är producerad.
Därmed inte sagt att kommunerna inte är medvetna eller inte jobbar med dessa
frågor i sina livsmedelsupphandlingar. Många respondenter uttryckte vikten av
Skåne som jordbruksregion, att jordbruket utgör en viktig del av många skånska
kommuners näringsliv och att kommunen och styrande politiker vill stödja lokala producenter. En dryg tredjedel av kommunerna har mer eller mindre uttalade målsättningar om att öka andelen närproducerade livsmedel i sina verksamheter, antingen utifrån politiska beslut eller viljeinriktningar, eller som intern policy vid upphandlingar.
Respondenterna angav olika sätt som man arbetar på för att öppna upp för lokala SMF att delta i kommunens livsmedelsupphandlingar utan att bryta mot LOU. Det handlar om sådant som krav på icke vakuumförpackat kött, eller att leverantören skall ange ett ursprungsland för en vara och sedan hålla sig till samma vara under hela avtalstiden.
Miljöaspekter och att öka andelen närproducerade livsmedel utgör tillsammans 72 procent av svaren på frågan om drivkrafter. Dessa två politiska ambitioner ställs dock mot varandra vid en befintlig affärsmodell med fri leverans. Skulle antalet lokala livsmedelsproducenter öka som i Växjö kommuns fall från 4 till 17 (varav 13 var lokala producenter), innebär det att antalet leveranser under ett år skulle fyrdubblas om man utgår från fri leverans. För att uppnå båda målsättningar utgör den enda lösningen att införa samordnad varudistribution samtidigt som antalet lokala livsmedelsleverantörer ökar.
4.3.3 Ökad service
En mindre andel kommuner angav ökad service till sina enheter som en befintlig eller potentiellt viktig pådrivande faktor för samordnad varudistribution. Det innebär framförallt bättre arbetsmiljö för kökspersonalen där färre leveranser leder till mindre avbrott i det dagliga arbetet. Ett resurstillskott i tid kan exempelvis användas för att öka kvaliteten på den mat som serveras genom att minska matsvinnet och använda mer färska råvaror vid tillagning.
För att ta ett exempel så innebar Ystad-Österlenmodellen att antalet leveranser minskade från drygt 26 000 till under 7 000 under ett år (cirka 75 procent) till de tre kommunernas drygt 120 tillagnings- och mottagningskök. Det innebär att verksamheten tillförs ett resurstillskott på 4 000 timmar per år genom samordnad varudistribution. Att poängtera, 4 000 timmar är utspridda på 120 kök och innebär tid över i varje kök som kan användas i kvalitetshöjande åtgärder med oförändrad personalstyrka.
Men färre transporter innebär också mer varor att hantera vid varje
leveranstillfälle, som kräver schemaläggning av personal vid mottagning för att
undvika stress och förslitningsskador. Ystad-Österlenmodellen möjliggör nödvändig
leveransprecision genom optimerade körrutter med exakta ankomsttider som ökar
servicenivån i köken och möjligheten att schemalägga personal.
4.3.4 Ökad trafiksäkerhet
Den fjärde drivkraften som ofta förs fram är ökad trafiksäkerhet. Detta uppgavs även av några kommuner i Skåne. Trafiksäkerhet är särskilt viktigt vid lossning av gods på utsatta platser som skolgårdar och vid förskolor. Problemet är om lastbilen behöver köra in på skolgården för att nå en lastkaj. Kan antalet lossningstillfällen minskas med 75 procent som i fallet Ystad-Österlenkommunerna, ökar
trafiksäkerheten betydligt kring förskolor och skolor.
Det finns ett antal aspekter på ökad trafiksäkerhet, främst genom att tunga fordon är kraftigt överrepresenterade i olycksstatistiken. När antalet leveranser minskar ökar indirekt trafiksäkerheten genom färre tunga fordon som trafikerar kommunens gator och vägar.
I de större städerna finns även trängselproblematiken med andra trafikanter som gående, personbilar och kollektivtrafik, där minskad andel tunga transporter kan kopplas till policyfrågor och kommunens roll som trafikreglerande myndighet.
Dessutom blir kommunens samlastning en förebild för näringslivets transporter, där fyllnadsgraden vid urbana godstransporter generellt är så låg som 20-30 procent.
Några kommuner uppgav även andra potentiellt viktiga faktorer som kontroll över transporterna, personlig kontakt med chaufförerna, uppbyggnad av
beredskapslager och minskade kostnader fördes fram.
4.4 Inköpsprocessen
4.4.1 Digitaliseringsnivå
Sverige har varit ett föregångsland med att rationalisera offentlig förvaltning på alla nivåer och ersätta manuellt arbete och pappershantering med datorer och digital information. Digitalisering av den kommunala inköpsprocessen utgör inget undantag och är en viktig faktor när det kommer till samordnad varudistribution.
Elektronisk handel är närmast en förutsättning för att samordnad
varudistribution skall fungera effektivt, beställningarna och samlastning blir för komplext utan datorautomatiserade rutiner. Ändå har merparten av svenska
kommuner infört samordnad varudistribution utan e-handel. Borlänge kommun som stod för innovationen hade planlagt att införa e-handel, men vid tidpunkten kring millennieskiftet var tekniken inte framme och man fick skrinlägga planerna. Den tekniska utvecklingen går emellertid snabbt och på 2010-talet har närmare hälften av svenska kommuner infört någon form av digitalt inköpsstöd (e-handel).
Det finns tre huvudsakliga nivåer av digitalisering av inköpsprocessen;
(1) Skannade fakturor.
(2) Elektroniska fakturor.
(3) Elektronisk handel.
För att själva inköpsprocessen skall betraktas som digital krävs någon form av e- handelsystem (nivå 3). I analysen kategoriseras Skånes kommuner utifrån den lägsta nivån som utgör skannade fakturor till den högsta nivån som utgör fullskalig e- handel med Electronic Data Interchange (EDI) dit endast de största leverantörerna är anslutna. EDI är en standard för överföring av information mellan företag, såsom order, leveransaviseringar och fakturor, som kräver storskaliga IT-lösningar.
Resultatet från undersökningen redovisas i Figur 3.
Figur 3. Digitaliseringsnivå i Skånekommuners inköpsprocess
Skillnaden mellan den lägsta nivån med skannade fakturor och mellannivån med e-faktura, är att e-fakturan är digital och tar bort manuella rutiner vid skanning. E- handel innebär att inköpsprocessen med beställningar, order och leveransaviseringar är helt digitala, medan e-fakturan endast hanterar betalningsströmmar.
Samtliga kommuner svarade att man skannar fakturor, det vill säga ingen
kommun hade en helt manuell hantering av inköpsprocessen. Knappt hälften uppgav att man har e-handel i åtminstone någon utsträckning. De kommuner som uppgav att de har e-handel, använder det i första hand för livsmedel och andra större varugrupper där det görs många beställningar. Många kommuner jobbar antingen med att införa e-handel eller med att få in alltfler leverantörer och varugrupper i en digital inköpsprocess.
Beroende på den typ av e-handelssystem som en kommun väljer, kan e-handel
dock ställa till det för SMF som inte har kunskap eller resurser att ansluta sig. Det är
en realitet för de flesta lokala livsmedelsleverantörer även om det framförallt i Skåne
finns en politisk ambition att få in dessa som anbudsgivare. Lösningen är en enklare form av e-handelsystem än det fullskaliga EDI, en webbportal som gör det betydligt enklare för SMF att ansluta sig till kommunens e-handel. Av de kommuner som har e-handel är det en handfull som även investerat i en webbportalsfunktion.
4.4.2 Uppföljning
Uppföljning är en viktig aspekt i en kommuns inköpsprocess eftersom högre ramavtalstrohet innebär sparade pengar åt kommunen genom lägre priser.
Elektronisk handel är ett effektivt verktyg för att följa upp ramavtalstroheten hos beställande enheter. Ett ramavtal upprättas som regel vid upphandlingstillfället för livsmedel och förbrukningsmaterial, där beställande enhet sedan gör ett avrop från ramavtal vid återkommande inköp. Genom ramavtalet kan kommunen förhandla till sig bättre priser, en bidragande anledning till att mindre kommuner går samman i klustersamverkan där större inköpsvolymer ger högre rabatter från leverantörer.
Att öka ramavtalstroheten var ett återkommande argument från respondenterna att införa eller bygga ut ett e-handelssystem. Hur man arbetar med uppföljning av ramavtalstroheten skiljer sig dock åt mellan kommunerna. Även kommuner som inte har e-handel gör någon typ av uppföljning genom ekonomisystemet eller genom stickprov. Ofta var dock de kommuner som hade ett vanligt ekonomisystem inte nöjda med kvaliteten på uppföljningen av data, genomgående påtalades svårigheter med att följa upp alla inköp.
Även mindre kommuner har många beställande enheter där inköp sker utanför ramavtal eller genom avrop utanför ramavtalssortimentet. Att minska inköpen utanför ramavtal är en utbildningsfråga av den personal som gör beställningar.
Hälften av kommunerna ställer krav på någon typ av utbildning, den andra hälften uppger att det är upp till enheterna själv att utbilda beställarna eller efterfråga utbildning till sina beställare. Generellt sköts utbildningen internt av de upphandlingsansvariga, tre kommuner uppgav dessutom att de ställer krav på certifiering på de som gör inköpen.
En gyllene regel vid datorisering är att ju färre personer som är involverade och ju bättre utbildade de är desto mindre felaktigheter uppstår vid överföring av information genom bristande kompetens eller inmatningsfel. Vid e-handel skall avvikelser undvikas eftersom felaktigheter vid beställningar innebär dels extra kostnader för att manuellt rätta till felen, dels inköp från felaktigt sortiment eller utanför ramavtal. Respondenterna uppgav att kommunens upphandlare ville strama upp inköpsprocessen och man jobbar på det i flera kommuner med målet att höja ramavtalstroheten och därmed få lägre inköpskostnader.
De flesta kommuner har många leverantörer med olika beställnings- och
faktureringsförfaranden som kräver en standardisering (e-handelssystem) för att få
en helhetsbild över kommunens inköp. Några kommuner menade dock att man redan har en så hög ramavtalstrohet att möjligheten att höja den inte var ett tillräckligt starkt argument för att införa ett e-handelssystem, eftersom det skulle innebära kostnader som man då kanske inte kan räkna hem.
Oftast räknar man dock ramavtalstroheten på leverantörsbas (att beställaren har lagt in beställningen hos rätt leverantör). Hade man i stället följt upp vilken andel av varor beställs från rätt leverantör och det ramavtalssortimentet som kommunen har hos just denna leverantör hade det gett en annan bild. Priserna för varor som ligger utanför ramavtalssortimentet (även om man använder rätt leverantör) är som regel betydligt högre jämfört med priserna i ramavtalssortimentet. E-handel är ett bra verktyg för att följa upp beställningar till sortimentnivå.
4.5 Livsmedelsupphandlingar
Offentliga inköp i Sverige uppgick till 844 miljarder under 2015. För all offentlig upphandling gäller grundläggande EU-rättsliga principer som baseras på EU:s
upphandlingsdirektiv. Alla inköp av varor inom kommunen skall därför ske med utgångspunkt från Lagen om offentlig upphandling (LOU) som i princip tillåter alla på marknaden existerande företag inom EU att lägga anbud, vilket är en av
hörnpelarna i EU-samarbetet.
Syftet med gemensamma regler för upphandling är att säkerställa fri rörlighet för varor och tjänster på EU:s inre marknad, med en bakomliggande teori att samtliga Europas upphandlande myndigheter (stat, landsting, kommuner, städer) med ett gemensamt regelverk skall kunna utnyttja konkurrensen för att använda skattemedel på bästa möjliga sätt. Utan att gå in på LOU eller den kommunala
upphandlingsprocessen i detalj, utgör upphandling inom ramen för LOU en av nyckelparametrarna vid samordnad varudistribution. För att kommunen skall ha möjlighet att påverka och styra logistiken mot minskad miljöbelastning, krävs att varan skiljs från transporten vilket innebär två upphandlingar som skall samverka, transporter och varor. Att särskilja varan och transporten underlättar också för kommunen att dela upp upphandlingar och få in fler lokala leverantörer.
Upphandlingen ställer högre krav på kunskap från kommunens sida jämfört med den tidigare med fri leverans. Idag saknas det ofta spetskompetens speciellt inom den delen som rör transportfordon, logistik och distributionscentral. Kommunens motpart i en upphandling för samordnad varudistribution utgörs som regel av en speditör eller lastbilscentral med tillgång till en distributionscentral som ofta
betecknas som entreprenör i avtalstexten, medan den fysiska distributionen utförs av
inhyrda åkerier som betecknas som underentreprenörer och lyder direkt under
entreprenören.
4.5.1 Kommuner i klustersamarbete
En majoritet av kommunerna i Skåne bedriver någon typ av samarbete med andra kommuner kring upphandling av livsmedel respektive andra varor. Det är endast en handfull kommuner som sköter alla sina upphandlingar på egen hand, där Båstad, Helsingborg, Landskrona, Malmö och Sjöbo har angett att de inte har något upphandlingssamarbete med andra kommuner.
Formerna för dessa samarbeten kan se olika ut. Men i grunden ser kommunerna en förbättringspotential i ett klustersamarbete med effektivare upphandling,
beställning och uppföljning av avtal. Pådrivande faktorer i mindre kommuner har varit att genom storskalighet få lägre priser. Det är en utveckling som förstärkts genom en stegvis anpassning till LOU efter introduktionen 1994 med ”tesen” att ju större inköp som görs (volymer), desto mer pressas priserna och ger därmed en bättre hushållning med skattemedel. Upphandlingssamarbetet mellan Skåne kommuner har sammanställts i Figur 4.
Figur 4. Skånska kommuner med upphandlingssamarbete
Majoriteten eller 28 av 33 kommuner ingår i samarbeten med olika varugrupper
och olika former för upphandlingssamarbete. Kring Lund finns en grupp om 10
kommuner (Burlöv, Eslöv, Hörby, Höör, Kävlinge, Lomma, Lund, Staffanstorp,
Svalöv, Svedala) som samarbetar kring upphandlingar inom många områden. Osby
och Östra Göinge har en gemensam upphandlingsfunktion samtidigt som man ingår i
Skåne Nordost, ett samarbete med Bromölla, Hässleholms, Kristianstads, Perstorps
kommuner. Andra kommuner med en gemensam upphandlingsfunktion är Bjuv, Klippan, Perstorp och Åstorp.
Klustersamverkan har även betydelse vid ett befintligt upphandlingssamarbete med samordnad varudistribution. När ett klustersamarbete sker där flera kommuner går samman som i södra Dalarna eller sydöstra Skåne, generar den totala
befolkningsmängden en transportapparat som kan jämföras med större kommuner och därmed sker även uppgradering av transporteffektiviteten. Det kan i praktiken uttryckas som att Ystads, Simrishamns och Tomelilla kommuner uppgraderade det befintliga upphandlingssamarbetet för livsmedel och andra varor med en gemensam logistikfunktion under Ystad kommun.
4.5.2 Vem levererar livsmedel till kommunerna
