20 års perspektiv på personlig assistans
RBUs konferens om Personlig assistans Stockholm 21 november 2014
Med dr Barbro Lewin, funktionshinderforskare knuten till nätverket Centrum för forskning om
funktionshinder, Uppsala universitet
Barbro.Lewin@statsvet.uu.se
Lewin 14
Fyra teman
1. Från politiska intentioner till dagens verklighet 2. Rättssäkerheten idag
3. Diskrepans mellan olika parters beskrivning av verkligheten
4. Hur kan vi tänka om framtiden?
Tema 1: Från politiska intentioner till dagens verklighet
Eller Berättelsen om hur ord och begrepp kan
förvanskas så att de politiska intentionerna glöms bort och den enskildes rättssäkerhet försummas
Lewin 14
Kortversionen av LSS:
LSS är en ”hyperindividualistisk möjlighetslag”
Rätten att leva ett liv som andra med delaktighet i samhällslivet efter sina egna förutsättningar
Rätten till inflytande vid både behovsbedömningen
och utförande har svenska folket genom riksdagsbeslut tillerkänt människor med svåra funktionshinder
De politiska intentionerna för LSS- insatsen Personlig assistans
Definitionen av personlig assistans i LSS-
propositionen (s 62): ”Ett personligt utformat stöd som ges i olika situationer av ett begränsat antal personer.”
Lewin 14
Beskrivning av insatsen
LSS-propositionen s 64:
Frihet att själv bestämma om när, vad, hur
Förutsättning delaktighet i samhällslivet (t ex arbete)
Fåtal medhjälpare som de känner väl för att kunna göra sig förstådda och för att själva kunna ta emot information
Samlat i olika situationer
Vissa situationer av mycket privat karaktär t.ex. hygien
Krävande eller i olika avseenden komplicerade
situationer: Personliga och andra där kvalificerad hjälp krävs
LSS-propositionen använder inte begreppet grundläggande behov
Talar om situationer där man behöver hjälp
Tydligt att kommunicera med andra gäller generellt – för att kunna göra sig förstådda och för att själva
kunna ta emot information, inte bara de basala behoven hygien, klä av och på sig, äta
Lewin 14
Assistansutredningen (SOU 1995/96:146)
Uppdrag att ge förslag om begränsning av kostnadsutvecklingen
Motsättning mellan nuvarande utformning av LSS och kravet på kostnadskontroll:
Få begränsningar för att lagen på ett flexibelt sätt ska täcka olika individuella behov
Förslag att Personlig assistans bör definieras så att insatsen ska tillgodose behov av personlig praktisk hjälp.
Utredaren tror att det annars kan bli svårt att i framtiden begränsa kostnadsutvecklingen.
Prop. 1995/96:146 Vissa frågor om personlig assistans
Det behövs en laglig definition av vilka behov som ska berättiga till personlig assistans: Grundläggande behov
Samma behov som i LSS-propositionen och Ass.utredningen
I LSS-propositionen står de nämnda i samband med olika situationer när den enskilde behöver hjälp
Nyhet: Förslag att stödet ska avse praktisk hjälp.
”Det betyder inte att någon grupp som omfattas av LSS skall utestängas från rätten till personlig assistans.”
”Klargörandet innebär att det främst är personer med fysiska funktionshinder och med de mest omfattande behoven som blir berättigade till insatsen.”
Lewin 14
1995/96:SoU15 Vissa frågor om personlig assistans
Utskottet följde motioner angående definitionen:
”Definitionen får inte innebära att någon grupp som för närvarande i praxis omfattas av lagstiftningen helt utestängs från insatsen personlig assistans. Personer med enbart psykiska funktionshinder t.ex. bör även i fortsättningen vara berättigade till personlig assistans i vissa speciella fall, nämligen där karaktären och
omfattningen av det psykiska funktionshindret medför behov av hjälp med de grundläggande behoven.”
T ex hygien och mat
Motioner 1995/96:SoU15 om definitionen
V: Psykiskt funktionshindrade – motivations- och aktiv.insatser
Mp: T ex vid autism - Motivations- och aktiv.insatser
C: Personer med förvärvade hjärnskador (initiativlöshet , bortfall av minne och tal – aktiveringsinsatser)
S: Medicinska skäl t ex shunt, epilepsi, astma – stöd av någon som känner personen väl
Lewin 14
Riksdagen följde Socialutskottets förslag till definition i 9 a § LSS
Personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att
kommunicera eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (grundläggande behov)
Ordet praktisk togs bort från regeringsförslaget
Ett femte grundläggande behov las till
Tema 2. Rättssäkerheten idag
Lewin 14
Försäkringskassans tolkning av grundläggande behov utifrån rättspraxis och praktik
Rättskällors olika status: lag och förarbeten, därefter rättspraxis
Forskare kritiserar användbarheten av rättspraxis vid denna typ av lagstiftning (Bäckman, Åström,
Erlandsson)
Är normering genom HFDs praxis möjlig vid en
”hyperindividualistisk” lag som LSS
Skäl som talar emot: LSS starka rättighetskaraktär med den enskildes inflytande i centrum och målet att kunna leva som andra med delaktighet i samhällslivet?
Förarbeten enormt viktiga för LSS-tänket men ingen fullständig exempelsamling - problem vid
normrationell metod
Problem med den formella rättssäkerhetens krav på att lika fall ska behandlas lika
Istället risk att olika fall behandlas lika
Kommunerna följer Försäkringskassans normering
Lewin 14
Tre moment i Försäkringskassans myndighetsutövning hotar
rättssäkerheten
Funktionshindrade personer och deras anhöriga har svårt att förstå processen för att få och få behålla insatsen personlig assistans,
1. Myndighetens egen normering genom rättspraxis och praktik
2. Bedömning av de grundläggande behoven
3. Utredning med hjälp av behovsbedömningsstödet
Hänvisning till rättspraxis
Regeringsrättens dom RÅ 2009 ref. 57 gällde rätten till personlig assistans enligt 9 a § LSS för en 49-årig man med totalförlamning i vänster arm och ben efter en hjärninfarkt samt bruten lårbenshals efter en
klämolycka.
Den här personen verkar tillhöra pk 3. Inga svårigheter nämns för de två sista grundläggande behoven.
Funktionsnedsättningar betyder olika för olika personer
Lewin 14
Hur användbar är denna inskränkande dom?
Möjlighet att hänvisa till detta fall när lika
omständigheter föreligger. Annars brott mot den formella rättssäkerhetens krav på likabehandling
Beaktas den materiella rättssäkerheten? (LSS
helhetssyn) –livssituationer – delmoment (föda till munnen)
Hur är det med förutsebarheten? Försäkringskassan och kommunerna – moment i en livssituation kan bedömas som dels grundläggande behov, dels andra personliga behov
Förvaltningslagens hjälpande hand
Räcker Försäkringskassan och kommunerna den enskilde en hjälpande hand som Förvaltningslagen
påbjuder och förklarar hur myndigheten bedömer olika moment i en livssituation?
Förklaras varför en viss svårighet (t ex i
hygiensituationen) bedöms som grundläggande behov medan en annan (ävenså hygienrelaterat) bedöms som andra personliga behov? Annars problem med
förutsebarheten
Lewin 14
Om det grundläggande
behovet att kommunicera
Försäkringskassan begränsar det grundläggande behovet att kommunicera med andra till att bara gälla de
situationer som anges i de tre första praktiska behoven
Hur förklaras vad som menas med att man
”överhuvudtaget” inte ska kunna kommunicera för att behovet ska räknas som grundläggande? I vanligt
språkbruk är ordet grundläggande detsamma som fundamentalt, jätteviktigt
Om man inte kan kommunicera alls – vad är man då? Är det någon eller något som kan hjälpa?
Var det verkligen tänkt så?
Den politiska intentionen med LSS försvinner när juridiken kommer in
Vattentäta skott mellan politiska intentioner och handläggningen
Det vardagliga, praktiska livet lämnas också
Domstolen behöver bara beakta det utsnitt ur livet som parterna tagit med
LSS ser till helheten, till livssituationer, det samlade stödet. Är sådan fragmentisering rättsäker? Eller blir det rättsförluster?
Lewin 14
Tema 3. Diskrepanser
Försäkringskassan – kommunerna: Olika beräkningar av omfattning av grundläggande behov för samma
person vid samma tid. Den enskilde känner sig godtyckligt behandlad – dvs inte rättssäkert
Försäkringskassan (Statlig personlig assistans, 2011) om stor nöjdhet – Socialstyrelsen (Lägesrapport 2012) om låg nöjdhet
Forts Diskrepanser
Den enskildes frustration och misstro kontra
Försäkringskassans tilltro till administrativ enhetlighet
I Almedalen: Försäkringskassan ansåg att det är
självklart att den enskilde vänder sig med förtroende till dem med frågor. Publiken kände inte samma tilltro, istället känner de sig ifrågasatta
Lewin 14
Medborgarperspektiv på
myndighetsutövning och rättssäkerhet
Det offentligas (handläggarnas) makt över funktionshindrade medborgare
Att medborgaren uppfattar hela
handläggningsprocessen som legitim (rättfärdig och korrekt) oberoende av om beslutet är gynnande eller ej
Både användare och anhöriga – många berörda – en medborgarfråga
Tema 4. Hur kan vi tänka om framtiden?
Rättigheter förmedlas genom myndighetsutövning
Det offentligas bemötande av funktionshindrade medborgare – makt och beroende
LSS-reformens förverkligande förutsätter att det är LSS som styr myndighetsutövningen (den parlamentariska styrningskedjan)
Legitimitetstriangeln – jämvikten mellan demokrati, effektivitet och rättssäkerhet har förskjutits
Lewin 14
Legitimitetstriangeln – krav på förvaltningen
(Se t ex Norén Bretzer, 2014)
Effektivitet
Demokrati
Rättssäkerhet
Risk för passiv laglydnad och lagtrots vid rättsosäker
myndighetsutövning
Passiv laglydnad – att göra minsta möjliga inom lagenlighetens ram - är svårt för den enskilde att avslöja och komma tillrätta med
Lagtrotset kan (efter en överklagningsprocess och gynnande domstolsutfall) slutligen ge den enskilde rätt till den sökta insatsen (och i bästa fall en
verkställighet)
Lewin 14
Rättslösa rättighetsbärare när LSS inte styr
myndighetsutövningen
För att kunna förverkliga reformen måste
Försäkringskassan, kommunerna och deras handläggare
ha kunskap om och förståelse för LSS värdegrund och vad Förvaltningslagen kräver av service- och
informationsskyldighet
men även vilja och förmåga att lyda LSS
NPM-tänk på det här området liksom inom vård och skola
(New Public Management)
”Du kan alltid överklaga”
Myndigheter vill få sin handläggningsstrategi prövad
Mänskligt och samhällsekonomiskt diskutabelt
Vi har hamnat i granskningssamhället
Gör rätt från början!
Lewin 14
Tillämpningen av personlig
assistans är en fråga för många
Minst fyra viktiga aktörer: Riksdagen, kommunerna, Försäkringskassan, intresseorganisationerna för
kommuner (SKL) och funktionshindrade (HSO, RBU, FUB m fl) plus anhöriga och skattebetalare
Kommunerna har ett uttalat intresse värna det
kommunala självstyret och att begränsa kostnaderna (Mantrat: Förstatliga LSS)
Vilket intresse har Försäkringskassan att inskränka de politiska intentionerna? Eller är det viljan att följa
rättspraxis som man uppfattar som ”rätt”?
Riksdagen måste återta
normeringsmakten för ökad rättssäkerhet
Grundläggande behoven måste förtydligas och kopplas till de politiska intentionerna
Satsa på handläggarnas professionalism
Intresseorganisationerna som drivkraft
Lewin 14
Är det inte dags för
Försäkringskassan att helt tänka om vid behovsbedömningen?
För att garantera rättssäkerheten måste handläggningen styras av LSS värdegrund
Utgå från ICF vid bedömning av rätt till personlig assistans och assistansersättning
ICF (Internationell Klassificering av Funktionstillstånd, Funktionshinder och Hälsa, WHO, Socialstyrelsen 2003)
Använd ICF vid
(egen)bedömning av rätt till personlig assistans och
assistansersättning
Individens starka rätt till inflytande betyder att
processen ska utgå ifrån individens mål med insatsen personlig assistans
Det mesta handlar om delaktighet och att leva som andra
LSS-målet ”Delaktighet i samhällslivet” finns i LSS målsättningsparagraf
Lewin 14
Hur tänker du att personlig
assistans ska underlätta livet för dig?
Personlig assistans som förutsättning att förverkliga LSS individmål
Egen förmåga, kompetens, vilja och önskemål
Med hjälp av ett högkvalitativt, personligt stöd ska funktionsnedsättningarna kompenseras så att livet underlättas och den enskilde upplever goda
levnadsvillkor
Definition av delaktighet enligt ICF: Engagemang i en
livssituation
Det handlar om livssituationer, vad vi vill och kan göra
Det måste finnas underlättande faktorer när
kroppsorgan eller kroppsdelar inte funkar så att de kan utföra de aktiviteter som behövs i olika livssituationer
Vi måste börja tänka helhet och livssituation och inte snuttifierade aktivitetsmoment!
Lewin 14
ICFs biopsykosociala modell
(Socialmedicinsk tidskrift 2002)
Hälsobetingelse (störning/sjukdom
Kroppsfunktioner och
kroppsstrukturer
Delaktighet
Omgivnings- faktorer
Personliga faktorer Aktiviteter
Kort om ICF
Nio komponenter för aktivitet och delaktighet:
Lärande och att tillämpa kunskap; Allmänna uppgifter och krav; Kommunikation; Förflyttning, Personlig
vård; Hemliv; Mellanmänskliga interaktioner och
relationer; Viktiga livsområden; Samhällsgemenskap, socialt och medborgerligt liv
Att fundera över: Vilka komponenter är relevanta för att bedöma grundläggande behov och rätten till
assistansersättning?
Lewin 14
Omgivningsfaktorer, personfaktorer mm
Omgivningsfaktorer kan vara underlättande eller hindrande
Personlig assistans är en underlättande omgivningsfaktor
Personliga faktorer (den individuella bakgrunden) kodas inte men kan vara betydelsefulla t ex kön, ålder, etnicitet, utbildning, yrke, psykologiska tillgångar
Upplevelse av stöd, vilja kodas inte heller
Ur Dag Hammarskjölds Vägmärken
Öppenheten för livet ger en blixtlik insikt i andras livssituation. Ett krav: att från känslostinget driva
problemet till en klart fattad intellektuell gestaltning – och handla därefter.
Lewin 14
Några länkar och referenser
http://www.fub.se/sites/www.fub.se/files/bilagor/lewin_lss 20_tidigare_var_vi_snallare.pdf. Även film på hela
konferensen LSS20. http://www.assistans.tv/
Vitsen med LSS. Intervju med Barbro.
http://folkbildning.net/amnen/funktionsnedsattning/allm ant/vitsen-med-lss/
Almedalsfilmer:
https://www.forsakringskassan.se/wps/portal/press/almed alen2014/filmer/filmer_2014. Gå till seminariet 20 år med personlig assistans – blev det som vi tänkte oss?
I början av föreläsningen: Omslagsbild av Debbie Glover till För din skull, min skull eller för skams skull. Om LSS och bemötande (2011)
Lewin 14