En rättsutredning om handlingsoffentligheten och dess krav på den offentliga sektorn

En rättsutredning om

handlingsoffentligheten och dess krav på den offentliga sektorn

Mattias Eriksson

Rättsvetenskap, kandidat 2021

Luleå tekniska universitet

Institutionen för ekonomi, teknik, konst och samhälle

Sammanfattning

Uppsatsen har utrett vilka författningar som reglerar allmänna handlingar samt hur en fram- ställning att ta del av allmänna handlingar ska hanteras av myndigheter. Syftet med uppsatsen har varit att utreda vad som utgör allmänna handlingar och på vilket sätt myndigheter bör agera för att klara av den vidsträckta innebörden av handlingsoffentligheten. Detta har skett genom rättsdogmatisk metod där ärenden hos JO har tillskrivits särskild tyngd i egenskap att utöva tillsyn över förvaltningsmyndigheterna. Uppsatsen har påvisat åtminstone tre nyckelfaktorer för att kunna efterleva lagkraven och hantera en stor mängd framställningar. Dessa är myndig- heternas interna organisering, anpassning av myndigheternas bemanning efter den stundande efterfrågan med hjälp av proaktivt arbete och myndighetens krav på kommunikation med den som gjort handlingsframställan. Ett potentiellt sätt att hantera frekvent återkommande fram- ställningar från en och samma individ har redovisats i analysen.

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 1

1.1 Syfte ... 2

1.2 Metod ... 2

2. Offentlighetsprincipen ... 3

2.1 Mötesoffentlighet ... 3

2.2 Förhandlingsoffentlighet ... 4

2.3 Handlingsoffentlighet ... 4

3. Allmän handling ... 5

3.1 Myndighetsbegreppet ... 5

3.1.1 Annan verksamhet ... 5

3.2 Förvaringsrekvisitet ... 6

3.2.1 Elektroniska upptagningar ... 7

3.3 Inkommen handling ... 8

3.3.1 Privata brev ... 9

3.4 Upprättad handling ... 9

3.4.1 Minnesanteckningar & Mellanprodukter ... 10

4. Handlingsutlämnande ... 12

4.1 Sekretess ... 12

4.1.1 Sekretesstid ... 13

4.1.2 Rakt skaderekvisit ... 13

4.1.3 Rakt kvalificerat skaderekvisit ... 13

4.1.4 Omvänt skaderekvisit ... 13

4.2 Efterforskningsförbud ... 14

4.3 Skyndsamhetskravet ... 14

4.4 Sekretessmarkering ... 15

4.5 Sekretessförbehåll ... 15

4.6 Överprövning ... 16

4.7 Regelefterlevnad ... 16

4.7.1 JO 2015/16 s. 653 ... 17

4.7.2 JO 2015/16 s. 665 ... 17

4.7.3 JO 2019/20 s. 286 ... 18

4.7.4 JO 7896–2019 ... 19

5. Analys ... 20

5.1 Hantering av handlingsframställningar ... 20

5.2 Avslutande kommentarer ... 22 Källor och litteratur ... 24

1. Inledning

I Sverige är offentlighetsprincipen sedan länge cementerad som en viktig grundbult i det svenska rättssystemet. År 2016 uppmärksammade Sverige sin första tryckfrihetsförordning och det faktum att offentlighetsprincipen fyllde 250 år. Redan år 1766 höjdes ögonbrynen mot Sve- rige när landet, som det första i världen, valde att lagstifta bort censuren från folket och tillåta invånarna att ta del av myndigheternas och de styrande organens beslut och domar.¹ Offentlig- hetsprincipen har till syfte att möjliggöra insyn i den offentliga förvaltningen för både medbor- gare och journalister. En viktig beståndsdel av offentlighetsprincipen är handlingsoffentlig- heten. Handlingsoffentligheten tillåter oss att begära ut handlingar som finns inom det allmänna och genom detta förfarande ges medborgarna en möjlighet att utöva viss kontroll över det of- fentliga, vilket även skapar ett visst incitament för regelefterlevnad bland såväl myndigheter som helhet som enskilda beslutsfattare.

Handlingsoffentligheten framgår av tryckfrihetsförordningen (1949:105), (hädanefter TF) och är vad som givit oss uttrycket ”allmän handling”. Allmänna handlingar är vad som antingen mottagits till eller upprättats av en myndighet eller ett där med likställt organ, det vill säga om en privatperson mejlar en tjänsteman vid en kommunal inrättning för att fråga i princip vad som helst, blir detta mejl som huvudregel en allmän handling för var och en att begära ut med stöd av grundlagen. Givetvis finns det begränsningar i vilka allmänna handlingar som i sin tur blir offentliga, då det gäller att särskilja allmänna handlingar från offentliga i detta sammanhang.

Offentligheten av allmänna handlingar regleras huvudsakligen i offentlighets- och sekretessla- gen (2009:400) (hädanefter OSL). För att säkerställa att offentligheten är så vidsträckt som möjligt är sekretessreglerna uppbyggda med huvudsakligen två skaderekvisit, det raka och det omvända, något som förklaras mer ingående i arbetet.

Ett ärende som landade hos JO uppmärksammade problematiken som kan uppstå om hand- lingsoffentligheten inte hanteras på rätt sätt. Ärendet handlade om hur en kommun i södra Sve- rige blivit fullkomligen överöst av begäran om utlämnande av allmänna handlingar, varvid kommunen gjort vad den förmått för att mildra arbetsbördan, grundlagsvidrigt eller ej. Detta ärende är också vad som legat till grund för detta arbete. Den handlingsoffentlighet vi upplever är alltså inte bara av godo, någon måste trots allt administrera och hantera förfrågningarna av utlämnandet av dokument och handlingar. En handling är, som ovan nämnt, allmän först när den inkommit eller upprättats av en myndighet, om än inte alltid. Det finns såklart undantag för när en handling inte är att anse så som allmän, exempelvis när den inte ännu är att anses som upprättad utan fortfarande utgör någon form av internt arbetsmaterial, eller om den lagras hos en myndighet endast som ett led i teknisk bearbetning eller kanske rent av utgör en säkerhets- kopia av ett original. Om en handling trots detta är att anses så som allmän, kan det föreligga sekretess till förmån för en mängd olika skyddsvärda intressen.

Varje gång en sekretessbelagd handling begärs ut ska den prövas mot sitt eventuella skaderek- visit, där en utlämning i vissa fall kan ske beroende på i vilket syfte eller av dem den efterfrågas.

Allt detta har då en handläggare att ta hänsyn till vid begäran av utlämnandet av en handling, och lägg där till att ett eventuellt utlämnande ska hanteras skyndsamt! Kan handlingsoffentlig- heten då gå för långt i förhållande till vad en myndighet mäktar med, och hur hanterar offentlig förvaltning en stor mängd förfrågningar och samtidigt efterlever de krav på bland annat skynd- samhet som uppställs i lag?

1 http://riksarkivet.se/censur-i-sverige och https://riksarkivet.se/artiklar-kring-tf250

1.1 Syfte

Den grundlagsstadgade rätten till insyn i den offentliga verksamheten är tämligen vidsträckt, men dock inte utan undantag. I grundlagen räknas sju anledningar till undantag upp, och dess- utom måste det få råda arbetsro internt även inom det offentliga. I verkligheten kan en och samma handling begäras ut upprepade gånger, och beroende på vem och hur ofta en handling begärs ut kan arbetsbördan detta innebär bli stor. Därför ämnar denna uppsats till att reda ut i vad mån handlingsoffentligheten kan begränsas samt vad det allmänna kan göra för att under- lätta påfrestningen detta förfarande har på förvaltningen i allmänhet.

Följande frågeställningar avser att leda uppsatsen:

• Vad är offentlighetsprincipen och handlingsoffentlighet?

• Vad är allmänna handlingar, hur begränsas och uppkommer sådana?

• Hur prövas allmänna handlingars offentlighet?

• På vilket sätt kan det offentliga hantera ett omfattande flöde av framställningar om ut- lämnande av allmänna handlingar?

1.2 Metod

Den metod som kommer att användas är primärt rättsdogmatisk, det vill säga att genom studier av i huvudsak lagstiftning, förarbeten, praxis och doktrin besvara de uppställda frågorna.

Tyngdpunkten kommer att ligga på praxis från RÅ, senare HFD, samt uttalanden av JO, detta huvudsakligen eftersom grundlagen till vilken handlingsoffentligheten är att hänföra, till stor del lider en avsaknad av förarbeten till förmån för framväxten av en konstitutionell praxis. JO har som uppdrag att utöva tillsyn över den offentliga förvaltningen, vad gäller regelefterlevnad, som huvudsakligen tillkommer genom prövning av allmänhetens klagomål, därför kommer stor vikt att läggas vid JO:s ärenden.

2. Offentlighetsprincipen

I det följande kapitlet förklaras offentlighetsprincipen och dess beståndsdelar som handlingsof- fentligheten något mer ingående. Offentlighetsprincipen i Sverige lär ha sitt ursprung från me- deltiden, när dåvarande härdas- och landstingen sammanträdde skedde det med aktivt delta- gande av allmänheten i avgöranden om för samhället viktiga frågor samt rättstvister.² Offent- lighetsprincipen är numera mångfacetterad men består till största del av handlingsoffentlig- heten. Förhandlingsoffentlighet och mötesoffentlighet är utflöden av offentlighetsprincipen och kommer därför ges ett visst utrymme i detta kapitel.

För medborgarna i Sverige kan offentlighetensprincipen anses väldigt betydelsefull. Den ligger till grund för både vår rätt till deltagande och insyn i offentliga möten i såväl riksdagen som kommunfullmäktige, och för vår rätt att ta del av allmänna handlingar. Många av de nyheter som levereras av våra journalister landet runt, om hur skattemedel har missbrukats av politiker och tjänstemän eller hur förvaltningarna har skötts eller misskötts mynnar ut ur handlingsof- fentligheten. Inte sällan lägger journalister enorma pussel med hjälp av handlingar som dessa begärt ut, vilket kan resulterar i politikers avgång eller att en felaktigt dömd brottsling, som i fallet med Kaj Linna, kan få sin resningsansökan och bli friad efter år av felaktigt frihetsberö- vande. Offentlighetsprincipens existens och dess upprätthållande är därför av stor vikt för med- borgare i allmänhet och enskilda individer i synnerhet.

Offentlighetsprincipen har ett inneboende behov av begränsning. Om handlingsoffentligheten, som alltså är en del av offentlighetsprincipen, vore oinskränkt och allting hade varit så kallad offentlig handling, hade Sverige som land haft fruktansvärt svårt att hemlighålla till exempel sina försvarshemligheter och sin vapenkapacitet, något som i förlängningen eventuellt äventy- rat rikets suveränitet gentemot andra länder. Våra ledande politiker och tjänstemän hade troli- gen blivit hårt åtgångna, så till den grad att rekryteringen av sådana hade varit svåra att genom- föra. Även mötesoffentligheten är alltså en del av den större offentlighetsprincipen och har lik- väl ett behov av begränsning. Detta så att politiska nämnder och utskott kan sammanträda utan störningsmoment från allmänheten. Inskränkningarna i handlingsoffentligheten tillåter myn- digheterna att bland annat producera arbetsmaterial till en sådan verkningshöjd att dessa, oftast, hunnit ta ställning till sakfrågan som de ska avgöra, innan materialet utgör allmän handling och kan begäras ut.³ Myndigheterna tjänar alltså på en begränsning av offentlighetsprincipen.

2.1 Mötesoffentlighet

Mötesoffentligheten innebär att allmänheten har tillstånd att bevista och lyssna vid de politiskt beslutande mötena på såväl riksdags- som kommunnivå. Att riksdagskammarens möten är of- fentliga framgår av Regeringsformen (1974:152), (hädanefter RF), 4 kapitel 9 § som stipulerar att sammanträdena är offentliga, men kan göras hemliga på begäran av såväl riksdagen som regeringen om detta krävs med hänsyn till rikets säkerhet, något som framgår av riksdagsord- ning (2014:801), (hädanefter RO), 6 kapitel 7 §. Även kommunfullmäktiges sammanträden är offentliga för allmänheten, men till skillnad från riksdagens sammanträden får de kommunala endast begränsas rörande en överläggning i ett visst ärende vilket framgår av kommunallag (2017:725), (hädanefter KL), 5 kapitel 42 §. Mötesoffentligheten omfattar alltså varken ut- skottsarbetet i riksdagen, och ej heller nämndarbetet på den kommunala nivån, där måste ar- betsro få råda för att främja en effektiv och lugn arbetsmiljö, vilket framgår av RO 7 kapitel 16

2 Bohlin, A. (2015), Offentlighetsprincipen, 9:e uppl. Norstedts Juridik, Stockholm, s. 15

3 Se avsnitt 3.4

§ 1 stycke respektive KL 6 kapitel 25 § 1 stycke. Det finns alltså även här anledningar till att begränsa omfattningen av denna offentlighet.

2.2 Förhandlingsoffentlighet

Förhandlingsoffentlighet förekommer vid domstolar och dess muntliga förhandlingar och inne- bär att allmänheten har rätt att deltaga vid dessa sammankomster. Detta föreskrivs i RF 2 kapitel 11 § 2 stycke, vilken stipulerar att förhandling vid domstol ska vara offentlig. Även denna of- fentlighet har ett behov av begränsning och får göras för ”[…] ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle.” vilket framgår av RF 2 kapitel 21 §. Sådana ändamål kan vara för att inte bryta sekretesskyddade uppgifter, att det rör sig om förbrytare som är under femton års ålder eller om en åtalad lider av en psykisk störning, vilket framgår av rättegångsbalk (1942:740), (hädanefter RB), 5 kapitel 1 §. Deltagandet i själva rättsprocessen för allmänheten är begränsad till att antingen vara åhörare eller att deltaga så som nämndeman, det vill säga politiskt tillsatta ledamöter i de lägre rättsinstanserna, om man nu inte råkar vara målsägande, vittne eller åtalad det vill säga.

2.3 Handlingsoffentlighet

När det i folkmun pratas om offentlighetsprincipen är det oftast handlingsoffentligheten som avses. Handlingsoffentligheten är en princip av gamla anor och slogs fast redan genom 1766 års tryckfrihetsförordning, där den var starkt sammankopplad med tryckfriheten, så till vida att människor efter dess införande fick återge och publicera de handlingar som skapats av staten.⁴ Den nu gällande förordningen antogs 1949 men bygger i mångt och mycket på 1809 års rege- ringsform och 1810 års tryckfrihetsförordning.⁵

Handlingsoffentligheten innebär en rättighet för allmänheten att ta del av allmänna handlingar, vilket framkommer genom TF 2 kapitel 1 §, som stipulerar att rätten att ta del av allmänna handlingar grundas i ett främjande av det fria meningsutbytet och en allsidig upplysning till var och en samt för ett fritt konstnärligt skapande. Detta är dock ingen begränsning av handlings- offentligheten, som alltså kan brukas i vilket syfte som helst. För allmänheten ger denna offent- lighet en möjlighet till insyn i förvaltningsmyndigheternas verksamhet, som alltså kan granska såväl de fattade besluten som tagits av myndigheten, samt på vilken grund dessa fattas genom att begära ut de handlingar som kopplats till ett visst ärende. Rätten att ta del av allmänna hand- lingar får som huvudregel inte begränsas med anledning av individens avsikt med sin framstäl- lan, faktum är att en myndighet inte heller får efterforska vem som begärt att få ta del av hand- lingar i enlighet med det så kallade efterforskningsförbudet.⁶ Däremot kan avsikten med fram- ställan spela roll vid en sekretessbedömning, där alltså krav på identifiering kan ställas, bero- ende på vilken typ av uppgift det rör och om det skulle kunna motverka skada på något av de skyddsvärda intressena.

4 Lundell, B. & Strömberg H. (2019) Handlingsoffentlighet och sekretess, 3:e upplagan. Studentlitteratur AB, Lund. s. 8 f.

5 Prop. 2017/18:49 s. 99–100

6 Se avsnitt 4.2

3. Allmän handling

I detta kapitel kommer förutsättningarna för att en handling ska vara att anse så som allmän att redogöras för, detta som ett led i att fastställa omfattningen av handlingsoffentligheten. För att något ska utgöra en ’allmän handling’ måste initialt två frågor besvaras: vad är en handling och när anses den vara allmän? För att något ska klassas som en handling behöver det enligt TF 2 kapitel 3 § vara en framställning i skrift eller bild, eller en upptagning som kan uppfattas eller avlyssnas antingen med eller utan hjälp av tekniska hjälpmedel. För att en handling sedan ska anses vara allmän behöver den enligt 4 § samma lag dels återfinnas hos en myndighet eller där med likställt organ, dels måste handlingen vara att anses så som inkommen eller upprättad hos en myndighet och dels måste handlingen även vara förvarad hos en sådan.

3.1 Myndighetsbegreppet

För att en handling ska definieras som allmän behöver den i första hand förvaras hos en myn- dighet enligt TF 2 kapitel 4 §. I 5 §, samma lag, jämställs både riksdag och beslutande kommu- nal församling med myndigheter, som därmed utvidgar betydelsen av myndighet i detta sam- manhang.⁷ Med myndighet i detta sammanhang inkluderas även domstolar.⁸ I Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet 2 § finns en angivelse av statliga förvalt- ningsmyndigheter inom regeringen som omfattar bland annat Justitiedepartementet, Utrikesde- partementet, Näringsdepartementet och Infrastrukturdepartementet, bara för att nämna några.

Utöver dessa, finns ett otal förvaltningsmyndigheter som även dessa innefattas i myndighets- begreppet men som inte ligger direkt under Regeringskansliet, här kan nämnas bland annat Konsumentverket, Universitets- och Högskolerådet, Skolverket, och Centrala studiestöds- nämnden för att påvisa bredden. Även på kommunal nivå återfinns förvaltningsmyndigheter i form av kommunalförvaltning med varierande benämning som exempelvis barn- och utbild- ningsförvaltningen. Till förvaltningsmyndigheter räknas huvudsakligen självständiga organ som faller under antingen den statliga eller kommunala förvaltningsorganisationen.⁹

Det är inte uteslutande stora organisatoriska enheter som klassas som myndigheter i TF:s me- ning. Etiska kommittén vid Södersjukhuset förklarades av Regeringsrätten så som myndighet med ledning av dess ianspråktagna funktion, sitt avgränsade verksamhetsområde och sin ut- formning bestående av klinikchefer, kliniska lärare och biträdande överläkare, detta trots att det inte fanns något författningsstöd för dess bildande.¹⁰ Även löntagarfondstyrelsen har ansetts vara en myndighet vid tillämpning av tryckfrihetsförordningen och myndighetsbegreppet.¹¹ 3.1.1 Annan verksamhet

Det är inte enbart statliga inrättningar som omfattas av handlingsoffentligheten. Överlåtelse av myndighetsutövning och outsourcing till privata bolag blir allt vanligare, inte minst i och med privatiseringen av skolväsendet. Före ett bolag, organ eller annan juridisk person tillåts överta myndighetsutövande uppgifter måste verkandet av en allmän insyn i bolaget tillgodoses. OSL 2 kapitel 3 § stipulerar att rätten att ta del av allmänna handlingar ska tillämpas även gentemot bolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där staten, i form av kommuner eller regioner, kan utöva ett rättsligt bestämmande inflytande. Detta rättsliga inflytande föreligger vid ett kommu- nalt innehav av minst hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen, samt vid rätten att

7 Jfr RF 11 kap. 3§

8 Jfr RF 2 kap 9§

9 Prop. 1971:30 s. 317

10 RÅ 79 2:11

11 RÅ 84 2:101

utse eller avsätta mer än hälften av styrelseledamöterna, att utgöra obegränsat ansvarig bolags- man i handelsbolag eller att på annat sätt, exempelvis via upprättande av ett konsortialavtal, förfoga över en majoritet av rösterna i bolaget eller föreningen.¹² Även organ som inte omfattas av ovan nämnda regler kan tvingas underkasta sig en viss mån av insikt från allmänheten, utan att därför likställas med myndighet i TF:s mening. Så var fallet när en kommun valt att låta en ideell förening sörja för vården i en kommunal angelägenhet, något som förkastades av högsta instans, efter invänt besvär, på grund av kommunfullmäktiges underlåtelse att verka för insyn liknande den som tillhandahålls av tryckfrihetsförordningen hos nämnd förening.¹³

Intressant är att nämna att handlingar som upprättats innan ett bolag tagits över av en kommun än dock anses vara allmänna oavsett om dessa upprättats innan företaget blivit kommunalt eller statligt ägt.¹⁴ Att ett privat bolag eller annan uppdragstagare tillskrivits vissa uppgifter som innefattar myndighetsutövning är inte i sig en omständighet som självständigt jämställer denne med myndighet i TF:s mening.¹⁵ I 2 kapitel 4 § pekar OSL ut ytterligare organ som i en bilaga till OSL är att jämställa med myndigheter enligt TF, men endast i det där avsedda verksamhets- området. Här återfinns bland annat arbetslöshetskassor, besiktningsorgan för fordon, STIM, Notarius publicus, och diverse högskolor. I bilagan specificeras verksamhetsområdena ut, ex- empelvis ska endast verksamheten kring fordonskontroll omfattas hos besiktningsorganen me- dan Stiftelsen Svensk-norska samarbetsfondens verksamhet endast omfattar statligt stöd i form av stipendier. I synnerhet är det begränsade delar av organens verksamhet som ska likställas med myndigheter; det finns emellertid undantag där all verksamhet ska omfattas, hit hör många säten för högre utbildning som Stiftelsen Högskolan i Jönköping och Handelshögskolan i Stockholm.

Endast det faktum att visst organ återfinns i bilagan till OSL med all sin verksamhet, betyder inte att all faktisk verksamhet blir offentlig. T.R. invände besvär hos HFD för att få ta del av handlingar hos Chalmersfastigheter AB, ett av Stiftelsen Chalmers tekniska högskola och Chal- mers tekniska högskola AB ägt subjekt. Båda ägarna återfanns i sin tur i nämnd bilaga rörande all dess verksamhet. HFD ansåg ej att det faktum att bolaget ägts av organ där offentlighets- principen ska råda, var nog för att anse handlingar lagrade hos dotterbolaget var att anse förva- rade av de med myndigheter likställda organen.¹⁶

3.2 Förvaringsrekvisitet

En handling behöver, som ovan nämnt, förvaras hos en myndighet för att kunna anses som allmän, i enlighet med TF 2 kapitel 4 §. Det är alltså av största vikt för huruvida den är allmän, om en myndighet har den förvarad hos sig själv eller någon annanstans. Det första som kan konstateras är således att om en ordinär handling i sitt fysiska format återfinns hos en myndighet anses den förvarad där. Även om en handling inte fysiskt återfinns hos en myndighet kan den anses förvarad där. Så var fallet när en byggnadskontrollant, som agerat på uppdrag av en kom- mun, lämnat kvar sin kontrolldagbok hos den utförande entreprenören varvid domstolen ansåg att kommunen hade att infordra handlingen av entreprenören.¹⁷ Så var också fallet gällande en mikrofilm som, av ett stadsarkitektkontor, lämnats åt ett privat företag, eftersom kontoret hade

12 Prop. 1993/94:48 s. 21

13 HFD 2011 ref. 53

14 RÅ 1998 ref. 11.

15 Holstad, S. (2013) Sekretess i allmän verksamhet – En introduktion till de grundläggande reglerna, 5:e Uppl.

Norstedts Juridik, Stockholm. s. 22–23.

16 HFD 2014 ref. 70

17 RÅ 1984 2:49

möjligheten att snarast kräva tillbaka mikrofilmen.¹⁸ Det faktum att handlingen inte konstant återfinns i myndighetens lokaler betyder inte att den ej anses som allmän, detta tog domstolen ställning till i ett uttalande när handling tillfälligt förvarades i en befattningshavares bostad.¹⁹ Vid en rekryteringsprocess i ett kommunalt tjänstetillsättningsärende ansåg Regeringsrätten att intresseanmälningar som återfanns hos ett privat rekryteringsföretag, ansågs förvarade hos myndigheten eftersom rekryteringsföretaget tagit emot handlingarna i kommunens ställe samt att handlingarna varit tillgängliga för kommunen sedan ankomsten till företaget.²⁰ Även om handlingarna hos ett externt företag inte tillställts en myndighet, kan dessa anses förvarade hos myndigheten i fråga, om myndigheten har ett sådant inflytande och insyn i företagets verksam- het att dessa anses förvarade där för myndighetens räkning.²¹ En förfrågan om att få ta del av förvarad handling kan dock endast avse en, vid den aktuella tidpunkten, redan existerande hand- ling. Att be en myndighet att framställa en ny handling på grundval av efterfrågade uppgifter faller alltså utanför redan förvarade uppgifter.²² Det anses inte heller falla inom ramen för myn- dighetens serviceskyldighet.²³ Att begära ut framtida handlingar har förkastats av regeringsrät- ten vid flera tillfällen.²⁴ Det faktum att en allmän handling tillställs utomstående part för teknisk lagring eller liknande bör inte rimligen förändra utgångspunkten att den ses som hos myndig- heten förvarad.²⁵ För att konstatera om en handling finns hos en myndighet behöver myndig- heten enligt serviceskyldigheten i förvaltningslag (2017:900), (hädanefter FL), 6 § göra efter- forskningar att hitta dessa åtminstone genom att slå i diarier efter handlingar som motsvarar en allmänt hållen beskrivning.²⁶

3.2.1 Elektroniska upptagningar

I dagens samhälle finns målbilder om det ”pappersfria samhället”, fler och fler fysiska hand- lingar digitaliseras samtidigt som allt fler människor, inte minst i offentlig sektor, jobbar hem- ifrån. Sammantaget gör detta att en ökad mängd elektroniska handlingar skapas, till exempel som kommunikationsmedel myndigheter emellan. I TF 2 kapitel 3 §, definieras elektroniska handlingar som en upptagning som enbart med tekniska hjälpmedel kan beskådas eller på annat sätt uppfattas. När det gäller elektroniska handlingar har förvaringsrekvisitet dock tillskrivits en något särskild ställning. I 2 kapitel 6 §, samma lag, framgår att en upptagning anses vara förvarade hos myndigheten om den finns tillgänglig för myndigheten genom dess försorg av tekniska hjälpmedel. Tillgängligheten anses också uppfylld om myndigheten själv har tillgång till en terminalanslutning eller liknande, och därigenom har tillgång till handlingen.²⁷ Enbart detta faktum ger upphov till frågan om huruvida det är förenligt med statssuveräniteten att en handling förvaras hos ett privaträttsligt subjekt som i sin tur kan ha servrar som lagrar filer, tillika allmänna handlingar, i ett annat land, något som dock faller utanför ramen för detta ar- bete.

Det framgår vidare i andra stycket av samma lagrum att sammanställningar ur elektroniska upptagningar anses förvarade hos myndigheten endast om det för myndigheten är möjligt att med rutinbetonade åtgärder tillhandahålla sammanställningen. Detta är något som HFD har

18 JO 5204–2005

19 RÅ 1951 E 42

20 RÅ 1996 ref 25

21 HFD 2017 ref 15

22 RÅ 1978 2:19

23 JO 1989/90 s. 399

24 Se RÅ Ab-283/81 & RÅ 1991 ref 50

25 Bohlin, A. (2015) Offentlighetsprincipen, s. 43 f.

26 Se JO 2019/20 s. 286 och där anvisade rättsfall.

27 Bohlin, A. (2015) Offentlighetsprincipen, s. 47–48.

tagit ställning till, och konstaterade att en arbetsinsats som översteg fyra timmar inte var att likställa med just rutinbetonade åtgärder.²⁸ Rimligen torde då en sammanställning av elektro- niska handlingar på begäran kunna framställas om arbetsinsatsen understiger fyra timmar och inte begränsas av den rättsliga befogenheten om sammanställning av personuppgifter som följer av 7 § samma lag.

3.3 Inkommen handling

En allmän handling kan uppstå genom att den inkommer till en myndighet. Handlingar anses som inkomna till en myndighet när dessa kommit en behörig befattningshavare till handa, eller anlänt till myndigheten som sådan i enlighet med TF 2 kapitel 9 §. En inkommen handling ska här tolkas som att den faktiskt har kommit myndigheten tillhanda, via postgång eller annat till- vägagångssätt.²⁹ Det bör i sammanhanget nämnas att det lagstiftningstekniskt har knutit ihop tidpunkten gällande när en elektronisk handling är att anse som inkommen och förvarad hos myndigheten.³⁰ En handling har inkommit till myndigheten, även om den kommit en i ärendet behörig befattningshavare till handa. En behörig befattningshavare kan skilja beroende vad ärendet gäller, men en nämndsordförande ansågs vara sådan när en nämnd, i ett försök att kringgå offentlighetsprincipen, ombett att ansökningar i ett anställningsförfarande skulle skickas till ordförandes hemadress just för att dessa handlingar ej skulle anses som, till myn- digheten, inkomna.³¹ Även en registrator som har till uppgift att ta emot handlingar likställs med sådan befattningshavare.³²

En handling anses inkommen till en myndighet, om den överlämnats mellan två olika organ inom samma myndighet trots att dessa anses tillhöra samma myndighet.³³ Detta är dock inte alltid fallet utan en bedömning om hur självständigt organet de facto är måste först göras. Denna bedömning bör göras på grundval i organets möjlighet att självständigt förvalta viss egendom, dess handlingsfrihet inom givna ekonomiska ramar eller om organet annars kan vidta faktiska självständiga åtgärder.³⁴ Ett exempel på ett fristående organ är en personalansvarsnämnd som överlämnat handlingar till en myndighet, i detta fall kriminalvården, inom vilken den var verk- sam. Personalansvarsnämnden har i detta fall på grund av sin självständighet i förhållande till myndigheten ansetts vara ett så pass fristående organ att handlingarna ansetts inkomna vid sitt överlämnande.³⁵ Däremot ansågs det av HFD inte som att Jordbruksverkets internrevision var ett från Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) så pass skiljt och fristående organ att ett över- lämnande av handlingar rörande iakttagelser och rekommendationer från det ena organet till det andra gjort att dessa blivit allmänna. I avgörandet hade viss tyngd lagts vid organets förhål- lande till myndighetsledningen.³⁶

Huvudregeln ter sig vara att en handling ska anses som inkommen vid den tidigast tänkbara punkten, och det enda undantaget från detta återfinns i TF 2 kapitel 9 § 2 stycke, vilken stipu- lerar att anbud, tävlingsskrifter och liknande handlingar som ska lämnas förseglade fram till visst datum ej anses inkomna för än sagda datum. Detta som ett led i att förhindra illojalitet bland anbudsgivare eller tävlande.

28 HFD 2015 ref. 25.

29 Bohlin, A. (2015) Offentlighetsprincipen. s. 59

30 TF 2 kap. 9§ 1 st. 2 m.

31 JO 1989/90 s. 415

32 Lundell, B. & Strömberg H. (2019) Handlingsoffentlighet och sekretess. s. 25.

33 TF 2 kap. 11§

34 Prop. 1975/76:160 s. 151 f.

35 HFD 2015 ref. 12.

36 HFD 2013 ref. 40

3.3.1 Privata brev

Enbart det faktum att en handling inkommer till en myndighet innebär inte att det automatiskt handlar om en allmän sådan. I TF 2 kapitel 8 §, regleras det privat ställda breven. Den stipulerar att meddelanden eller brev som är ställda till en befattningshavare blir allmän handling om dess innehåll berör ett ärende eller en fråga som ska handläggas av myndigheten och inte berör per- sonen i egenskap av annan ställning.³⁷ Detta betyder att om en tjänsteman tar med sig privata brev eller dokument hemifrån blir dessa inte automatiskt att anse som förvarade och inkomna hos myndigheten och således allmänna. Även brev av privat natur som mottagits på myndig- heten av en tjänsteman behåller karaktären av privat, så till vida dom inte berör en för myndig- heten relevant fråga, eller ett ärende under handläggning hos myndigheten.³⁸

En tjänsteman kan få ett privat brev som behandlar ett visst, för myndigheten relevant, ärende, utan att brevet av den anledningen utgör allmän handling. Detta framkommer genom ordet end- ast i slutet av paragrafen. Det vill säga om en tjänsteman får ett brev endast som innehavare av en annan ställning är det således inte att anse som allmän handling. En sådan ställning kan förslagsvis vara politiker eller facklig förtroendeman, det krävs dock att man tydligt kan sär- skilja de båda funktionerna.

3.4 Upprättad handling

I enlighet med TF 2 kapitel 10 § anses en handling, enligt huvudregeln, som upprättad inom en myndighet när den har expedierats, om den inte har expedierats anses den som upprättad när det ärende till vilken handlingen är att hänföra har slutbehandlats. Om handlingen saknar ären- deanknytning kan den färdigställas på annat sätt, exempelvis genom att organet eller myndig- heten färdigställer handlingen genom justering eller liknande och på det sättet är att betraktas som upprättad. Det senare tillvägagångssättet blir i synnerhet applicerbart vid faktisk verksam- het så som forskning och dylikt. En stor andel handlingar som upprättas inom en myndighet bygger på dokumentationsskyldigheten som följer av FL 27 §. Dokumentationsskyldigheten innebär att alla uppgifter som inkommer till en myndighet, på annat sätt än genom en handling, och kan ha betydelse för ett beslut i ett ärende, snarast ska dokumenteras. Genom detta förfa- rande skapas en avsevärd mängd handlingar. När det talas om upprättad handling avses en handling som uppnått en viss verkningshöjd. Lagstiftaren ämnar ge en myndighet så pass stort svängrum, att de själva hinner bilda sig en uppfattning och ståndpunkt innan de handlingar som ett beslut baseras på de facto blir allmänna och kan lämnas ut för att avspegla myndighetens resonemang.³⁹ Till denna huvudregel finns det undantag, ett av dessa är för handlingar i form av minnesanteckningar, utkast och liknande. Ett annat för så kallade mellanprodukter och ar- betsmaterial i beredningssyfte. Även handlingar som förvaras hos en myndighet enbart som ett led i teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning undantages formen av allmän, till- sammans med säkerhetskopior.⁴⁰

Med begreppet expedierats avses huvudsakligen skriftliga beslut, yttranden, förslag eller lik- nande, som antingen skickats eller på annat sätt ställts till utomstående myndighet eller persons förfogande.⁴¹ I praxis ansågs en handling bestående av uppgifter om tillbudsanmälningar, i po- lisens datorsystem LISA vara expedierad när den gjorts tillgänglig för annan utomstående myn- dighet, trots att handlingarna i sig enbart ansågs utgöra arbetsmaterial.⁴² Regeringsrätten ansåg

37 JO 1980/81 s. 368

38 RÅ 1984 Bb 86

39 Prop. 1975/76:160 s. 72.

40 Jfr RF 2 kap. 13§.

41 RÅ 1982 2:59.

42 HFD 2011 ref. 52.

emellertid att en föredragningslista till ett nämndssammanträde var att anse som expedierad när väl listan var utställd till nämndens ledamöter och andra.⁴³ Föredragningslistan i sig ansågs som expedierad och behövde inte vänta tills dess att mötesprotokollet signerats för att uppnå karak- tären av upprättad. Anledningen härav tycks vara att en föredragningslista inte generellt ändras avsevärt mycket i och med själva sammanträdet utan har en verkningshöjd i form av ett själv- ständigt dokument.⁴⁴ Ovisst är dock om utställning även till andra än ledamöterna tillgavs nå- gon vikt för att handlingen skulle anses expedierad. Det faktum att de två myndigheterna skatte- myndigheten och Riksskatteverket genom e-post skickat förfrågan om att driva visst ärende vidare, ansågs av regeringsrätten innebära att förfrågan expedierats.⁴⁵

3.4.1 Minnesanteckningar & Mellanprodukter

Till huvudregeln finns som tidigare nämnt undantag, en av anledningarna till detta är att minska mängden av handlingar som uppkommer och sålla ut det som ej är relevant. Ett undantag re- gleras i TF 2 kapitel 12 § 1 stycket, som stipulerar att en handling, som är att hänföra till ett ärende, inte anses upprättad om den inte uppnår en tillräcklig självständig verkningshöjd eller tas om hand om för arkivering. Med detta avses handlingar i form av minnesanteckningar, ut- kast eller andra promemorior som utvecklats och kommit till endast som ett led för beredning eller föredragning av ett ärende, och som ej tillfört ärendet någon ytterligare sakuppgift. Noter- bart här är alltså att poängen med anteckningen enbart ska syfta till att vara ett hjälpmedel för den berörda tjänstemannen inför en uppgift, har anteckningen uppkommit för annat ändamål anses den ej inneha karaktären av minnesanteckning.⁴⁶ Memorialanteckning från en domstols- förhandling ansågs utgöra just minnesanteckning och sålunda inte allmän handling enligt ovan nämnt lagrum.⁴⁷ En föredragningspromemoria ansågs ej heller utgöra allmän handling att ta del av, med stöd av varken TF eller dåvarande regler om partsinsyn enligt förvaltningslagen (1986:223) 16 §.⁴⁸

Även så kallade mellanprodukter är exkluderade från att anses vara allmänna handlingar, detta framgår av TF 2 kapitel 12 § 2 stycket. Mellanprodukter är sådant som förvisso skulle kunna klassas så som handlingar enligt 2 kapitlet 3 §, samma lag, men som har för låg verkningshöjd för att utgöra en allmän sådan. Mellanprodukter behöver tillskillnad från minnesanteckningar inte vara att hänföra till ett visst ärende. Hit hör bland annat e-post som skickats mellan kollegor på samma myndighet, då utan reell ärendeanknytning.⁴⁹ Även ett utkast som tillställts en annan myndighet enbart i konsultationssyfte har klassats som mellanprodukt.⁵⁰ Som en mellanpro- dukt, eller så kallat arbetsmaterial, klassades den av statistiska centralbyrån framtagna rådatan som syftade att brukas i en framtida publicering. Däremot blev handlingen med informationen expedierad när den väl tillställts arbetsmarknadsstyrelsen med flera. ⁵¹ Även det faktum att en annan myndighet har tillgång till mellanprodukten, i annat syfte än att behandla den kan göra att den blir att anse som expedierad snarare än arbetsmaterial, vilket blev utgången i HFD.⁵² I sammanhanget är det också värt att nämna att handlingar som förvaras hos en myndighet endast som ett led i att kunna återskapa information, det vill säga en säkerhetskopia, är undantagna att vara allmän. Rätten hade att pröva frågan om originalet försvann, medförde det då att karaktären

43 RÅ 1980 2:4.

44 Bohlin, A. (2015) Offentlighetsprincipen, s. 73.

45 RÅ 1999 ref. 36.

46 Zetterström, S. (2010) Offentlighet och sekretess – In nuce, 1:a upplagan, Liber AB, Malmö s. 40

47 NJA 1989 s. 504

48 HFD 2013 not 62 & HFD 2011 not 45

49 HFD 2013 ref 86

50 RÅ 1963 ref. 16

51 RÅ 1983 2:57

52 HFD 2011 ref. 52

av säkerhetskopian övergick till att vara allmän i egenskap av original, och fann svaret ne- kande.⁵³

53 HFD 2015 ref 45

4. Handlingsutlämnande

Även om en handling är att anse som allmän, innebär inte detta per automatik att den även blir tillgänglig för allmänheten (offentlig). Offentligheten kan begränsas med stöd av det i grundla- gen uttömmande anledningarna. Dessa är sju till antalet och räknas upp i TF 2 kapitlet 2 § 1 stycke och innefattar något förkortat; statens säkerhet samt dess förhållande till andra stater eller mellanstatliga organisationer, statens finans och valutapolitik, myndigheternas inspekt- ionsverksamhet för tillsyn, det allmännas intresse av att förebygga samt beivra brott, det all- männas ekonomiska intresse, det allmännas intresse av att bevara djur- eller växtarter, samt till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Inskränkningar i handlingars of- fentlighet ska enligt grundlagen regleras noga, och görs genom Offentlighet- och sekretessla- gen, därför kommer detta kapitel att redogöra för nämnd lag i stora drag. Dessutom kommer kapitlet att beröra handläggningen av sådan prövning för att belysa den faktiska tidsåtgången, åtföljt av en redovisning av några utvalda ärenden som landat på JO:s bord där myndigheter inte riktigt uppfyllt sina skyldigheter.

4.1 Sekretess

Sekretessen regleras huvudsakligen genom OSL och är i detta sammanhang likställt med ett förbud att röja uppgift, oaktat om detta sker muntligen, genom utgivandet av en allmän handling eller på annat sätt, något som förtydligas i OSL 3 kapitel 1 §. Om det föreligger sekretess får inte heller en uppgift användas utanför arbetet som en tjänsteman eller offentlig funktionär kan förväntas besitta, något som poängteras i OSL 7 kapitel 1 §. Däremot hindrar inte sekretessen att en uppgift utlämnas om det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna fullgöra sina verk- samhetsenliga åtaganden, något som följer av stadgandet i OSL 10 kapitel 2 §. Rimligen bör detta undantag används restriktivt, exempelvis kan en person under socialnämndens skyddande sekretess anmälas för bidragsbrott mot densamma, trots att personen skyddas av sekretess.⁵⁴ Portalparagrafen i OSL stipulerar att den är tillämplig vid myndigheternas handläggningar gäl- lande såväl registrering som utlämnande av allmänna handlingar, således styr den till stor del över handläggningen som sådan. Till detta tillkommer de i förvaltningslagen kompletterande bestämmelserna om god förvaltning. Lagen består i skrivande stund av fler än 400 paragrafer fördelade i fler än 40 kapitel, detta som en följd av kravet på den noga regleringen som före- skrivits. Regleringen kan i relativt stor utsträckning sägas vara kasuistisk, exempelvis tillkom 31 kapitlets 23 § som en följd av att en privatperson kommit över den så kallade scientologi- bibeln och lämnat in den till en myndighet som ett led att ge den karaktären av allmän handling, något som alltså numera skyddas av sekretess.⁵⁵ I denna omfattande lag återfinns flera olika skaderekvisit vilka en handläggare har att ta hänsyn till vid prövning av huruvida offentlighet råder eller ej.⁵⁶ Tolkningen av skaderekvisiten är dock ingen exakt vetenskap som en handläg- gare kan luta sig mot. En mån av skönsmässighet kommer alltid förekomma när det gäller be- dömningen om skada föreligger eller ej.⁵⁷

54 Lundell, B. & Strömberg H. Handlingsoffentlighet och sekretess, s. 36

55 Jfr RÅ 1998 ref. 42

56 Se kap 4.1.1–4

57 Prop. 1979/80:2 s. 80

4.1.1 Sekretesstid

Sekretessens huvudsakliga syfte är att värna om de skyddsintressen som angivits i grundlagen, på det sätt att ett röjande av en uppgift skulle kunna medföra skada eller men för densamma.⁵⁸ Detta ger vid handen för risken att en skada rimligen uppkommer således minskar i korrelation med den tid som förflutit sedan dess tillkomst. Sekretesstidens längd varierar därför beroende på vilken typ av uppgift den avser skydda, tidpunkten för när sekretessen startar är som huvud- regel vid handlingens tillkomst, något som framgår av OSL 7 kapitel 5 §. Tidsspannet varierar från två till sjuttio år för majoriteten av alla ordinära uppgifter, medan för fasta försvarsanlägg- ningar kan sekretesstiden uppgå till hundrafemtio år, något som framgår av offentlighet- och sekretessförordningen (2009:641), (hädanefter OSF), 4§. Dessa tider blir maximitider, således kan en handling rimligtvis utges efter sekretessprövning, om tiden av sekretess börjar närma sig sitt slut. Det finns även stadganden i lagen som inte föreskriver någon sekretesstid över huvud taget, där gäller sekretessen oaktat tiden som förflutit.⁵⁹

4.1.2 Rakt skaderekvisit

Ett rakt skaderekvisit uppställer offentlighet som huvudregel men att sekretess ska råda endast om en viss typ av skada uppkommer ifall uppgiften röjs. Ett exempel på sådant rekvisit finns i 28 kapitel 1 § och lyder att ”Sekretess gäller […] för uppgift om enskilds hälsotillstånd […] om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs […]”. I sagda fall bör alltså en uppgift hemlighållas om den typiskt sett är av sådan art som medför en negativ påverkan på det skyddsvärda intresse det ämnar värna om. Vid avgörande om men föreligger ska bedömningen grundas i varje åtgärd vidtagen till följd av uppgiftens röjande, uppgifter kring en privatpersons arbetsgivare fick där med inte röjas till förmån för en inkassoindrivare.⁶⁰

4.1.3 Rakt kvalificerat skaderekvisit

De kvalificerade skaderekvisitet liknar det raka till stor del, med den skillnaden att föremålet för sekretessen behöver lida betydande men för att uppgiften ska beläggas med sekretess. Detta är alltså ett än svagare sekretesskydd än vid ett rakt skaderekvisit. Detta rekvisit används bland annat vid uppgifter inom kommunal bostadsförmedling, något som framgår av OSL 26 kapitlet 11 §. Här diskuteras det i förarbetena att fall som i någon mån innefattar ett åsidosättande i en kö-ordning, så kallade förtursfall, ofta innefattar uppgifter som kan ligga till grund för sekretess och falla under vad som är betydande men. Exempel på sådana uppgifter som kan vara intyg hos läkare, yttranden av kriminalvården eller andra sociala myndigheter. Även det faktum att en sökande är utsatt för brott eller utövare av detsamma, erhåller viss missbruksproblematik eller liknande är generellt uppgifter som kan anses skapa betydande men vid en publicering.

Medan uppgifter om att en sökande väntar barn eller jobbar på viss ort, är trångbodda i befintlig boende eller liknande inte anses skapa betydande men.⁶¹

4.1.4 Omvänt skaderekvisit

De omvända skaderekvisiten stipulerar den omvända ordningen mot för det raka, här gäller sekretess som huvudregel och att uppgiften får röjas endast om det kan säkerställas att detta inte gör så att föremålet för sekretessen lider men, vilket innebär ett starkare sekretesskydd än vid tillämpningen av ett rakt skaderekvisit.⁶² Ett exempel härav återfinns i OSL 26 kapitel 1 §

58 Se kap. 4. samt TF 2 kap. 2§.

59Se bland annat OSL 40 kap 2§ gällande notarius publicus och 26 kap 3§ om uppgifter enskilda lämnat i förtro- ende inom kommunal familjerådgivning.

60 RÅ 81 2:34

61 Prop. 1982/83:64 s. 5–6

62 SOU 2000:114 s. 236

som handlar om socialtjänsten, där stipuleras att en uppgift får röjas enbart om det står klart att varken den enskilde eller någon till denne närstående lider men. Dåvarande regeringsrätten har exempelvis avslagit Polisstyrelsens ansökan om att hos socialnämnden erhålla adressuppgifter till två av polisen eftersökta individer gällande en förundersökning, då det ansågs att personerna skulle lida men genom utgivandet av deras vistelseadress.⁶³ Det faktum att en viss turordning åsidosatts på grundval av ett särskilt behov hos vissa individer kan grunda för men vid utläm- nande av allmänna uppgifter.⁶⁴

4.2 Efterforskningsförbud

Den som begär att få ta del av en allmän handling har rätt att behålla sin anonymitet. Detta framgår uttryckligen av TF 2 kapitel 18 §, vilken stipulerar att en myndighet inte på grund av att någon begär att ta del av en allmän handling, får göra efterforskningar om personens identitet eller syftet med framställningen, utöver vad som kan krävas för en sekretessprövning. Således har myndigheter ingen rätt att efterfråga identifikationspapper, kräva undertecknande eller på annat sätt erhålla något som kan användas för att identifiera personen vilken gör framställan.

Enbart om en allmän handling är sekretessreglerad genom lag och därav omfattas av ett skade- rekvisit vilket kräver en sekretessprövning får krav på identifiering och syftet med uppgiften framställas. Inte heller det faktum att vissa myndigheter tillämpar identifikationskrav får gene- rera att anonymiteten röjs, utan även vid dessa myndigheter ska utlämnandet ske så att anony- miteten kan bevaras.⁶⁵ När en kommunal nämnd erhållit en begäran om utlämnande av handling angående minkuppfödare valde den att, efter utlämnandet, upprätta och förmedla ett beslut som innefattande den sökandes namn och adress till de berörda minkuppfödarna. Detta ansåg JO stå i strid med anonymitetsskyddet och endast utgöra ett sätt att informera uppfödarna om förfrå- gan.⁶⁶ Vid ett annat tillfälle begärde en kvinna att få ta del av en e-postlogg hos en socialnämnd i Halmstad, efter detta tillfrågades de personer som berördes av loggen om dessa hade någon kunskap om vem kvinnan var, något som även det konstaterades av JO att strida mot anonymi- tetsskyddet.⁶⁷

4.3 Skyndsamhetskravet

Medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten i dennes lokaler, det vill säga om en privatperson traskar in hos en myndighet och begär att på plats få ta del av en allmän handling så ska detta ske genast, eller så snart det är möjligt enligt TF 2 kapitel 15 § 1 stycke.

I ett ärende yttrade JO kritik mot en tjänsteman som inte påbörjat framställningen av en begäran som kom in när det återstod 40 minuter av dennes ordinarie arbetstid.⁶⁸ Vid förfrågan om att erhålla en kopia av en allmän handling, exempelvis genom e-post föreligger det krav på skynd- samhet, något som framgår av 16 § 2 stycke, samma kapitel. Just skyndsamhetskravet har av JO förklarats som att besked bör lämnas samma dag som frågeställningen inkommit, alternativt med några dagars fördröjning vid behov av sekretessprövning, och skulle det vara ett omfat- tande material som ska prövas kan ytterligare visst dröjsmål vara acceptabelt.⁶⁹ Det faktum att det råder en extrem arbetsbelastning hos en myndighet, i detta fall skattemyndigheten, utgör

63 RÅ Ab-243/81

64 RÅ 1990 not 253 samt prop. 1979/80:2 del A sid 181 f.

65 Bohlin, A. (2015) Offentlighetsprincipen. s 145 f.

66 JO 2012/13 s. 461

67 JO 2018/19 s. 320

68 JO Beslut 2016-01-20 Dnr 3725–2015

69 JO 2018/19 s. 320

inte sådana hinder i arbetets behöriga gång att detta ger en rätt att frångå kravet på skyndsam- het.⁷⁰ Inte heller det faktum att en tingsrätt är under ombyggnad har legat till grund för att frångå rätten att skyndsamt ta del av handlingar.⁷¹

4.4 Sekretessmarkering

Sekretessmarkering kallades tidigare för hemligstämpling, men återfinns med sitt nuvarande namn i två former, enkel och kvalificerad. Konkret innebär en sekretessmarkering att det på en fysisk handling, eller i ett datasystem för handlingar, får göras en anteckning om hinder för utlämnande på grund av föreliggande sekretess, detta framgår av TF 2 kapitel 20 §. Vidare så specificeras hur sekretessmarkeringar får ske genom OSL 5 kapitel 5 § 1 stycke, vilken stipu- lerar att om en handling kan antas innehålla uppgifter vilka omfattas av sekretess får alltså myndigheten markera dessa genom särskild sekretessmarkering, men ska då innehålla den till- lämpliga sekretessbestämmelsen, anteckningsdatum samt vilken myndighet som gjort marke- ringen. En tanke med detta förfarande är att agera som ett observandum gentemot en handläg- gare vid en myndighet, att en handling behöver en sekretessprövning i det fall någon ämnar få ut den genom begäran av allmän handling.⁷² Om detta således sätts i system vid en myndighet, att inkomna och upprättade handlingar systematiskt sekretessmarkeras vid registrering, kan ett framtida utlämnande inte bara underlättas utan även skyndas på, till den delen av handlingarna som ej behöver sekretess prövas. En sekretessmarkering innebär dock inte att en handling inte är allmän, utan den ska vid förfrågan om utlämnande prövas likväl.⁷³

Regeringsrätten hade vid tillfälle möjlighet att pröva denna framställning redan år 1982 och kom där fram till samma sak, att markeringen inte per automatik innebär att allt sekretessbelagts utan att uppgifterna får prövas var för sig.⁷⁴. En sekretessmarkering kan avse endast en uppgift i handling, som exempel ett barns bostadsadress i folkbokföringsregistret.⁷⁵

En kvalificerad sekretessmarkering föreskrivs i OSL 5 kapitel 5 § 2 stycke, vilken stipulerar att om handlingen är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet enligt OSF 1 § och således ska prövas av en särskild myndighet, så måste en sekretessmarkering göras snarast möjligt. På denna markering ska det framgå vilken myndighet som har rätt att pröva frågan om dess utläm- nande. Det kan då handla om uppgifter angående totalförsvaret, eventuella beslut om brukandet av tvångsmedel i form av hemlig dataavläsning i brottsundersökningar, eller andra verksam- heter som sker hos myndigheter som ett led att biträda rättsväsendet och då ska prövas av chefen för Justitiedepartementet, bara för att nämna några. Om en myndighet sitter på sådana hand- lingar ska dessa alltså vid förfrågan om utlämning tillställas den myndighet vilken föreskrivits behörig att pröva frågan enligt OSF 1 §. Den enkla sekretessmarkeringen är alltså mer av ett arbetsredskap för handläggarna, medan den kvalificerade innebär att sådan handling ska över- lämnas till den myndighet som har att pröva dess offentlighet.

4.5 Sekretessförbehåll

En sekretessprövning är en relativt tidskrävande process, därför finns möjligheten att utfärda ett så kallat sekretessförbehåll just för att motverka stelheten av denna process. Ett sådant för- behåll innebär att en sekretessbelagd uppgift kan lämnas ut, med en medföljande tystnadsplikt som även inskränker meddelarfriheten, vilket framgår av OSL 10 kapitel 14 § respektive 13

70 RÅ 1975 ref. 55

71 JO 2012/13 s. 475

72 Prop. 2008/09:150 s. 299 f.

73 JO 1993/94 s. 509

74 RÅ 1982 AB-215

75 JO 2010/11 s. 296

kapitel 5 §, samma lag. Lagstiftaren diskuterar i förarbetet till den tidigare sekretesslagen, att förbehållsinstitutet rimligen bör kunna användas som smörjmedel för att stilla det informations- behov som kan finnas i hemlighållna uppgifter. Exempelvis kan hela innehållet i en handling eller enstaka uppgifter så som namn på berörda parter och liknande förbjudas att spridas vidare.

Forskningsändamål anses enligt förarbetet som syften till vilka handlingar kan lämnas ut under förbehåll.⁷⁶ Förbehållet måste utformas som ett formenligt beslut där det ska framgå vilken eller vilka handlingar och uppgifter som omfattas av förbehållet samt vad detta innebär för motta- garen. Dessutom bör, enligt JO, den enskilde tillfrågas om ett sådant förbehåll kan godtas innan handläggningen fortsätter och själva utlämnandet sker.⁷⁷

4.6 Överprövning

Vid en prövning om utlämnande av allmänna handlingar utövar myndigheten som förvarar handlingen myndighetsutövning gentemot den som gjort begäran om utlämnandet. Detta ger vid handen för att utöver de lagregler i OSL som är tillämpliga ska även förvaltningslagen till- lämpas i egenskap av lex generalis, vilket framgår av subsidiaritetsprincipen i FL 4 §. OSL 6 kapitel 7 § stipulerar att beslut som fattas av myndighet att inte utlämna en handling, eller att lämna ut den med förbehåll om att röja innehållet i handlingen får överklagas av den enskilde.

Noterbart i sammanhanget är alltså att utlämnandet av en uppgift i en handling inte är överklag- bart enligt OSL, något som regeringsrätten tidigare tagit ställning till.⁷⁸ Om den sökande begär det, så ska myndigheten pröva ett eventuellt utlämnande av handlingen i handläggarens ställe, vilket framgår av OSL 6 kapitel 3 § 2 stycke 2. Vid prövningsärendena blir FL tillämplig och dikterar bland annat att underrättelsen om ett avslagsbeslut ska ske skriftligen tillsammans med en motivering och fullföljdshänvisning, FL 32 & 33 §§. Bland annat avsaknaden av just full- följdshänvisning vid beslut av arbetsmarknadsstyrelsen har legat till grund för kritik av JO.⁷⁹ Ett nekande till utlämnande av allmän handling är ett beslut som ej tillskrivs någon rättskraft⁸⁰ och kan alltså på begäran av den enskilde, prövas otaliga gånger i förhoppning om att myndig- heten ändrar sin bedömning. En myndighet har dock ej rätt att hänvisa till en tidigare prövning och därför avslå en ny framställning för samma handling, utan måste ånyo genomföra sekretes- sprövningen.⁸¹ Sammantaget ger detta underlag för en extrem arbetsbörda om en individ önskar begära tillgång till samma nekade handling gång efter annan.

4.7 Regelefterlevnad

I den offentliga verksamheten ska, enligt RF 13 kapitel 6 §, JO utöva tillsyn av förvaltnings- myndigheterna, och i enlighet med lag (1986:765) med instruktioner för Riksdagens ombuds- män 6 § har dessa ombudsmän att avgöra ärenden om huruvida myndigheterna har uppfyllt sina skyldigheter eller ej. Med ledning av syftet i denna uppsats kommer jag i detta kapitel att titta närmare på några, för framställningen intressanta, ärenden hos JO som avser just rätten att få ta del av allmänna handlingar och där efterlevnaden hos förvaltningsmyndigheterna inte uppnått önskvärd nivå.

76 Prop. 1979/80:2 Del A s. 349 f.

77 JO Dnr 7484–2018

78 RÅ 1981 2:45 I

79 JO 1990/91 s. 412

80 Bohlin, A. (2015) Offentlighetsprincipen. s 153

81 RÅ 1971 Fö 1.