Revisorer Distribution
IR, Ulf Erikson UH, Pettersson Jan*) IR, Anders Rainer
IR, Gunnar Sjölund
UHo, Olsson Joakim UHos, Canaki Annika UHnbvö, Niclas Sundström
UHoku, Ben Valskrå
GD, Gunnar Malm E, Bo Friberg Riksrevisionen
*) Ansvarig för handlingsplanen
handlingsplanen
Revisionsrapport
Underhållsområde Syd
Internrevisionen 2012-11-01 TRV 2012/59010
Innehållsförteckning
1 Introduktion ... 3
1.1 Sammanfattning ... 3
1.2 Bakgrund ... 4
1.3 Omfattning ... 4
1.4 Generella kommentarer ... 4
1.5 Ledningens respons ... 6
2 Observationer och rekommendationer ... 7
2.1 Besiktningar ... 7
2.2 ÄTA ... 9
2.3 Ordning & reda ... 10
2.3.1 Arbetsordning ... 10
2.3.2 Projektplan ... 10
2.3.3 Rastplatser ... 10
2.3.4 Riskanalys ... 10
2.3.5 Avvikelse ... 11
Skapat av: Ulf Erikson Dokumenttyp: Rapport
1 Introduktion
1.1 Sammanfattning
Revisionen omfattar styrning och kontroll, besiktningar och säkerhetsfrågor järnväg, ÄTA (Ändrings- , Tilläggs- samt Avgående arbete), hantering av projektplan, skötsel av rastplatser, riskanalys samt hantering av avvikelse.
Revisionen har genomförts på fyra projekt; två entreprenader för drift och underhåll på järnvägsanläggning och två på drift och underhåll på allmänna vägar.
Ett par veckor innan platsbesöken på projekten gjorde revisionslaget en rundresa på utvalda vägsträckor i respektive driftområde.
Intrevjuer har genomförts med banförvaltare och projektledare samt med respektive entreprenörs platsledningar.
Vid granskningen har bl.a framkommit att M-anmärkningar kan ligga kvar i systemet under mycket lång tid, t. ex anmärkningar om siktkrav vid farliga järnvägspassager. För en del av de identifierade bristerna kopplade till besiktningsanmärkningar kan det dock, fram till dess medel tilldelats, finnas behov av att besluta om riskreducerande åtgärder, exempelvis i form av hastighetsnedsättning. Det finns idag en risk för att det tar lång tid att på ett eller annat sätt åtgärda/”möta” M-anmärkningar i syfte att reducera risknivån.
Revisionens mest väsentliga observationer
Observation # Rekommendation Ansvar
Det finns M-
anmärkningar som legat kvar i systemet under lång tid.
Det är otydligt i arbets- ordningen för VO Underhåll vad
banförvaltaren kan eller är skyldig att göra.
1 Beskriv och klargör hur en
banförvaltare ska agera när åtgärd ej kan ske inom tre månader.
cUH
2 Tydliggör vilken funktion som ska fatta beslut om hastighets-
nedsättning eller liknande riskreducerande åtgärder.
1.2 Bakgrund
Denna revision avser ”Styrning av Underhållsområde Syd (UH Syd)” och ingår i 2012 års revisionsplan och är den tredje i raden av fem liknande granskningar.
Trafikverkets upphandlade driftverksamhet bedrivs till största delen i projektform, vilket gör att det är av avgörande betydelse att styrning och kontroll av projekt fungerar på ett tillfredsställande sätt. Projekt med
underhållsentreprenader är exponerade för ett flertal risker, som kan orsaka att målen för verksamheten inte uppnås.
Dessa punkter är hämtade från IR:s avvikelseanalys:
Avsaknad av strukturerad riskhantering inom underhålls- och trafikledningsområdet.
Arbetssätt för uppföljning och utveckling av leverantörer brister.
Avvikelsehanteringen brister (rapportering, uppföljning, analys).
Säkerhetsutbildning (Arbete på väg mm) brister.
Verket inte lever upp till kunders och samarbetspartners förväntningar, t.ex.
Följande risker berör alltid underhållsentreprenader:
Miljöfrågorna hanteras inte på rätt sätt. (Obligatorium enligt SFS 2009:907 och ISO 14001).
Trafiksäkerhet Järnväg hanteras inte på rätt sätt. (Obligatorium JVSFS 2007:2).
Arbetsmiljöfrågorna hanteras inte på rätt sätt. (OHSAS 18001).
För att säkerställa en rimlig intern styrning och kontroll av entreprenadkontrakt behövs ett stöd för projektledare/banförvaltare i form av rutiner och checklistor.
Om inte rutiner tillämpas eller är ändamålsenliga, riskerar TRV brister i kontrollen och uppföljningen av underhållsentreprenader, vilket kan medföra att kontraktsvillkoren inte uppfylls.
1.3 Omfattning
Granskningen har bedömt att UH Syd har en rimlig styrning och kontroll avseende underhållsentreprenader och genomförts enligt metodiken som gäller för IR.
Revisionen har resulterat i förslag på förbättringar i form av åtta observationer och rekommendationer.
Revisionen avgränsar sig till dessa projekt:
Järnväg:
Kust till Kust och Blekinge Kustbana, entreprenör Infra Nord Jönköpingsbanan, entreprenör Infra Nord.
Väg:
Do Linderödsåsen, entreprenör Skanska.
Do Tingsryd, entreprenör NCC.
1.4 Generella kommentarer
Ett par veckor innan platsbesöken på projekten gjorde revisionslaget en rundresa på utvalda vägsträckor i respektive driftområde. Vi gjorde stickprov i form av inspektion och provning utifrån SBD (Standardbeskrivning för
Grundpaket drift). Vi tog ett antal bilder som underlag för diskussion med beställare och entreprenör.
Vid besöken på platskontoren har vi sett att protokoll från skyddsronder finns anslagna. Vid två av fyra platskontor var funna brister/anmärkningar vid ronderna inte åtgärdade/stängda eller överförda till nästa rond.
Delegeringar, förutom den ekonomiska inom ramen för sitt projekt, finns inte framtagna för projektledarna. En stående fråga vid samtliga IR:s granskningar.
Översyn av mandat pågår – nya rollbeskrivningar är på gång.
I den årliga underhållsplanen för järnvägsdelen tas frågor kopplat till konsekvenser (ekonomi, trafikalt etc.) upp. Varje banförvaltare bidrar till underhållsplanen utifrån ”Planeringsanvisning 2013 – 2015
Underhållsåtgärder” med en förklaring till sitt äskande för respektive stråk och en konsekvensbeskrivning om föreslagna åtgärder inte genomförs.
För enhetlig bedömningsgrund beträffande konsekvensbeskrivning, om inte brister åtgärdas, bör arbetsmetodiken utvecklas så att oönskade händelser belyses på ett likartat och enhetligt sätt. Det handlar om, som revisionslaget uppfattar, två delfrågor, att brister identifieras och noteras (exempelvis ej åtgärdade M-anmärkningar) och förs in i Underhållsplanen. Vi saknar idag exempelvis identifierade bristers koppling till ej åtgärdade M- anmärkningar och därmed sammanhängande risker. Arbetet med att ta fram en samlad trafikslagsövergripande planering med gemensamma arbetssätt är påbörjat, men det finns en del ytterligare att göra. Detta kan vara ett område granska i kommande revisioner.
Arbetssättet för ÄTA behöver klargöras då det förekommer flera olika exempel på blanketter för beställning och sammanställning av ÄTA.
Av BVR 1806 framgår följande: ”Banförvaltaren skall vid ÄTA över 400 000 SEK kontakta upphandlaren för kontroll om detta är inom ramen för
underhållskontraktet och i annat fall se till att en konkurrensupphandling görs.”
På väg finns ej någon motsvarande beloppsgräns. Här finns dock riktlinje TDOK 2011:165, kallad MASA, som stöd. Grundtanken är att entreprenören utför det som finns i SBD och sedan ha möjlighet till ÄTA. Underhållsområdet har satt stopp för extraarbeten med budskapet att gå till upphandling. Frågan ska lyftas inför och vid månadsuppföljning med sektionschef. Det finns ändå en osäkerhet hos projektledarna om i vilka sammanhang de ska kontakta upphandling
och/eller jurist. Projektledarna kan behöva vägledning.
I SBD punkt 84.15 är angivit att röjning/slåtter ska utföras årligen till en bredd av 10 meter. Det framgår att måttangivelser avser horisontella mått på
respektive vägsida med inte varifrån man mäter.
Här är ett urval av synpunkter som klienter hat lämnat vid intervjuerna;
Led om trafiken för att ge bra möjlighet att utföra jobben.
Kan tidtabellen innehålla luckor som ger möjlighet att utföra jobb i spår.
Mycket väntan ger dyra åtgärder.
Arbete på nätter & helger är arbetsmiljöfråga
Vårt generella intryck av den reviderade klienten är positivt. Vi har blivit väl bemötta på alla platser och av samtliga personer vi mött, fått god hjälp inför och under vår granskning från underhållsområdet. Den hjälp och stöd vi fått från våra specialister är vi naturligtvis mycket tacksamma för. Samarbetet har på alla händer fungerat bra.
1.5 Ledningens respons
Internrevisionen har överenskommit om revisionsrapportens observationer och rekommendationer med ansvariga i Trafikverkets ledning.
Borlänge den 1 november 2012
Ulf Erikson Peter Funck
Revisionsledare Internrevisionschef
2 Observationer och rekommendationer
2.1 Besiktningar
Besiktningar av järnvägsanläggningar genomförs strikt efter BVF 807.2,
Säkerhetsbesiktning av fasta anläggningar. Besiktningsmannen tar fram plan för besiktningarna och har ett databaserat system med handdator för
inrapportering i Bessy. I systemet finns fyra prioriteringsalternativ som ska användas för klassificering av anmärkningarna:
A (akut), omedelbar risk för olycka eller tågstörning
V skall åtgärdas inom två veckor
M skall åtgärdas inom tre månader
B skall åtgärdas innan nästa besiktningstillfälle
Besiktningsmän rapporterar in A- och V-anmärkningar i Bessy. Akuta
iakttagelser rapporteras direkt till driftledningen och åtgärder genomförs inom tidsramen.
I steg två bedömer en samordnare för besiktningsmännen om anmärkningen ingår i kontraktet (markeras då ”pågående”) alternativt ingår ej i kontrakt (markeras då ej beställt och M) vilket innebär att frågan hamnar hos beställaren för beslut. Ej beställt och M hanteras vid byggmöten. Det kan finnas en
gråzon/otydlighet i vissa situationer om klassningen ska vara V- eller M- anmärkning.
Vid granskningen har framkommit att M-anmärkningar kan ligga kvar i systemet under mycket lång tid, t. ex anmärkningar om siktkrav vid farliga järnvägspassager. Orsaken kan vara att utredning behöver vidtas och/eller att medel inte tilldelats. För en del av de identifierade bristerna kopplade till besiktningsanmärkningar kan det dock, fram till dess medel tilldelats, finnas behov av att besluta om riskreducerande åtgärder, exempelvis i form av hastighetsnedsättning. Det finns idag en risk för att det tar lång tid att på ett eller annat sätt åtgärda/”möta” M-anmärkningar i syfte att reducera risknivån.
Det är otydligt i arbetsordningen för VO Underhåll och i övriga dokument i verksamhetssystemet vad banförvaltaren kan eller är skyldig att göra och vem som ska fatta beslut om hastighetsnedsättning. Det finns visserligen en del formuleringar i ”gamla” Banverksdokument som ger viss vägledning, exempelvis anges på sid 19 BVF 807.2 ”Det åligger var och en att till sin närmaste chef …..”
och i BVR 1046 avsnitt 6.1 ”Om det inte ingår i entreprenadkontraktet ansvarar banförvaltaren för att en bristrapport blir ifylld och att denna skickas till stråkansvarig”. I BVF 807.2 anges ”Eventuell
besiktningsanmärkning bör i normalfallet prioriteras som V (vecka). För de plankorsningar som enligt BVH 701:s valschema inte har närsikt som krav, kan beslut om eventuellt krav och nivå på närsikt tas av respektive
spårinnehavare.”
Andra dokument kopplade till underhållsbehov är bl.a.:
BVF 800 — Övergripande regler för Banverkets underhållsverksamhet
BVF 1915 – Trafiksäkerhetsstyrning
BVR 1802 – Underhållsbehovsanalys
Vid summeringen av granskningen har framgått att ett antal dokument är under översyn, bl.a. det som gäller säkerhetsbesiktningar.
Observation # Rekommendation Ansvar
Det finns M-
anmärkningar som legat kvar i systemet under lång tid.
Det är otydligt i arbets- ordningen för VO Underhåll vad
banförvaltaren kan eller är skyldig att göra.
1 Beskriv och klargör hur en
banförvaltare ska agera när åtgärd ej kan ske inom tre månader.
cUH
2 Tydliggör vilken funktion som ska fatta beslut om hastighets-
nedsättning eller liknande riskreducerande åtgärder.
2.2 ÄTA
Olika hantering av ÄTA (Ändrings- , Tilläggs- samt Avgående arbete) förekommer. Något kontrakt har över 100 ÄTA (där både R(reglerbara
mängder) & ÄTA ingår på samma lista), andra kontrakt har mindre än 50 ÄTA (renodlat ÄTA).
En uppdaterad lista tas fram till varje byggmöte där beställningar ingår och kallas ÄTA-lista. Det kan vara blandat R och ÄTA på listan, vilket innebär att den borde kallas för ”beställningslista”. Vi har sett flera olika exempel på blanketter för beställning och sammanställning av ÄTA. Det pågår ett arbete inom UH med att förtydliga ÄTA-hanteringen.
Budgeten för olika konton är ursprungligen rörlig. En del OR(oreglerbara mängder) och en del R-poster enligt mängdförteckningen är de samma som prissatta R-mängder. Blir dock ej ÄTA i budgeten. Exempelvis Dikning belagd väg konteras på konto enligt mängdförteckning. Alla R-poster går på konto 4624,OR- 4622 och 4626 – ÄTA, medför att ÄTA kan konteras på konton som inte är ÄTA enligt kontoplan. Det finns behov av förtydligande så att
projektledare/banförvaltare har möjlighet att göra rätt.
Observation # Rekommendation Ansvar
ÄTA kan konteras på konton som inte är ÄTA enligt kontoplan.
3 Säkerställ att UH-område Syd följer kontoplanen.
cUH
2.3 Ordning & reda 2.3.1 Arbetsordning
Det finns två versioner av Arbetsordning för UH, TDOK 2011:360. En med datum 2011-10-01(finns i Samarbetsportalen > Nya processer och sakområden>
Bana och Väg > Arbetsordning samt i (TRV Intranät
Startsida/Arbetsrum/Verksamhet/Område b/Underhålla/Bana och
Väg/Dokument/Arbetsordning)). Den andra med samma TDOK nummer med datum 2012-07-01(finns i Dokumentcenter > Leda och styra
Arbetsordning_Underhåll). Kan finnas en risk att medarbetarna får felaktig information beroende på var de läser eller hittar dokumenten.
2.3.2 Projektplan
I entreprenadkontrakt för Drift & Underhåll av järnvägsanläggning och
allmänna vägar framgår att leverantören skall upprätta en projektplan efter att kontrakt tecknats. Kraven finns att läsa i FU 2000 Generella systemkrav och i Krav avseende kvalitets- och miljöstyrning, Publikation 2009:119.
”Leverantören ska överlämna projektplanen till beställaren för granskning och godkännande innan uppdraget får påbörjas. Sådant godkännande inskränker inte leverantörens kontraktsenliga ansvar för utförandet entreprenaden” vilket framgår av ABT 06 kap 2 § 2.
I ett par av projekten har beställaren tittat på projektplanen men ej godkänt den, d v s vill ta del av den men inte godkänna. Det är noterat i protokoll från
Byggmöte att en projektplan överlämnats. I något fall har
projektledaren/banförvaltaren skrivit under projektplanen. "Godkänts av". Vid intervjuerna har vi förstått att det finns en osäkerhet om hur projektledaren ska förhålla sig till egna ställda kontraktskrav.
2.3.3 Rastplatser
Vid rundresa har revisionslaget besök tre rastplatser, Anilla, Ekerödsrasten och Vä. Rastplatserna ger ett välkomnande och snyggt intryck. Det finns ett anslag på rastplatserna med uppgifter om när tillsyn utförts. Här finns även ett telefonnummer dit besökaren kan ringa och lämna synpunkter på rastplatsens skötsel. Vid stickprov, via uppringning, till den som sköter rastplats Vä, kom vi till en entreprenör som inte har något med skötsel av denna rastplats att göra.
Vid besöket på rastplats Ekerödsrasten kunde vi inte hitta anslaget med
uppgifter om skötsel. Här fanns det anledning att ha kontaktuppgifterna på plats då en av toaletterna var trasig.
2.3.4 Riskanalys
Vi har vid genomgången av vägprojekten funnit att den riskanalys som bifogas de administrativa föreskrifterna har en bedömningsskala på 1 -3 där nivå 1 är den allvarligaste. Således avviker mallen från den metodik som tillämpas vid framtagande av verksamhetsanalyser inom Trafikverket.
Beställarens riskanalys, bilaga 3 till AF 2011-02-20, behöver ses över så den följer Trafikverkets strategi och styrande kriterier för intern styrning och kontroll samt riskhantering, TDOK2010:163.
2.3.5 Avvikelse
Entreprenörerna rapporterar avvikelser löpande till beställaren, mestadels handlar det om ej uppfyllda tids- och standardkrav. Avvikelser behandlas på byggmöten och tas in i protokoll. En del avvikelser, som åtgärdas omedelbart, kommer inte upp vid byggmöten vilket kan medföra att få avvikelser blir
rapporterade. I kontraktsdokumenten ställer TRV krav på att entreprenören ska ha rutiner för sitt förbättringsarbete, avvikelse och korrigerande åtgärd.
Avvikelser rapporteras till beställaren men det är oklart hur avvikelser hanteras i syfte att inte upprepas (korrigerande åtgärder).
Observation # Rekommendation Ansvar
Det finns olika versioner av arbetsordningen att tillgå.
4 Säkerställ dokumentationen av UH arbetsordning.
cUH
Följsamheten av egna ställda krav och behandlingen av
projektplan, att granska och godkänna, skiljer sig åt i de besökta uppdragen och från
kontraktsdokumenten.
5 Se till att projektplaner behandlas på samma sätt inom UH-område Syd.
cUH
Det finns kontaktuppgifter anslagna på rastplatser som behöver uppdateras.
6 Se till att ställda krav och utfästelser uppfylls inom UH- område Syd.
cUH
Beställarens riskanalys, bilaga 3 till AF följer inte Trafikverkets strategi för riskhantering.
7 Se över och anpassa bilaga 3 i AF till Trafikverkets strategi för riskhantering.
cUH
Entreprenörerna rapporterar avvikelser i projekten löpande till beställaren, men det är oklart hur avvikelser hanteras i syfte att inte upprepas.
8 Ta vara på möjligheten till erfarenhetsspridning och – återföring med syfte att inte upprepa felen.
cUH
Trafikverket, Internrevisionen, 781 89 Borlänge. Besöksadress: Röda vägen 1.
