Allmänna handlingar
När anses en handling vara förvarad, inkommen eller upprättad hos en myndighet?
Ebrihim Njie
Huvudområde: Juridik Högskolepoäng: 15HP Termin/år: VT21
Handledare: Carl-Johan Nyström Examinator: Catrine Tengqvist Kurskod: JU031G
Utbildningsprogram: Förvaltiningsjuridiska programmet
Innehållsförteckning
Förkortningar………..2
Sammanfattning ... 3
1 Inledning ... 4
1.1 Bakgrund ... 4
1.2 Syfte ... …..4
1.3 Metod och material ... 4-5 1.4 Avgränsningar ... ………..…………5-6 1.5 Disposition ... 6
2 Offentlighetsprincipen………. ... ……….7
2.1 Inledning av offentlighetsprincipen………...……….………..7
2.1.1 Offentlighetsprincipens historia……….……..…..7
2.1.2 Offentlighetsprincipens innebörd……….………..……....7-9 2.1.3 Offentlighetsprincipens syfte……….…………..…………...9
2.1.4 Sammanfattning av offentlighetsprincipen……….……9-10 2.1.5 Inledning handlingsoffentligheten ………..…………..……….….10
2.1.6 Handlingsoffentlighetens historia………...10
2.1.7 Handlingsoffentlighetens innebörd……….………10
2.1.8Handlingsoffentlighetens syfte………...10-11 2.1.9 Sammanfattning av handlingsoffentligheten……….11
3. Allmänna handlingar…..………….………..………..…………..11-13 3.1 Handling…...………….………..………..…13-14 3.2 Myndighet …...………….……….14-15 3.3 Förvarad…...……….………..………...…15-19 3.4 Inkommen…………...………...…19-24 3.5 Upprättad…...……….……….…..…24-28 3.6 Mellanprodukter………...28-29 4. Slutsatser……….………..30
4.1 Inledning……….30
4.1.1 Offentlighetsprincipens innebörd och syfte………..30-31 4.1.2 Handlingsoffentlighetens innebörd och syfte………...31
4.2 Allmän handling………...………31-32 4.2.1 Förvarad………...32
4.2.2 Inkommen……….………...…32-33 4.2.3 Upprättad………33-34 4.3 Avslutande reflektion………..………..34 5 Källförteckning……….35-37
Förkortningar
ESO- Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi
OSL- Offentlighets- och sekretesslagen Prop.- Proposition
RF- Regeringsformen
SOU- Statens offentliga utredningar
TF- Tryckfrihetsförordningen YGL- yttrandefrihetsgrundlagen
Sammanfattning
Syftet med denna uppsats har varit att utreda och klargöra för när en handling anses vara förvarad, inkommen eller upprättad hos en myndighet samt
offentlighetsprincipens och handlingsoffentlighetens innebörd och syfte. Uppsatsen har främst utretts med stöd i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, där allmänna
handlingar, offentlighetsprincipen, och handlingsoffentligheten regleras som tydligast. Denna uppsats har alltså gett klarhet för när en handling anses vara
förvarad, inkommen eller upprättad hos en myndighet för vad offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten innebär.
En handling anses förvarad hos en myndighet när handlingen är tillgänglig för myndigheten, med ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv använder, samt när handlingen kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En handling anses inkommen när handlingen. En handling anses inkommen till en myndighet när handlingen har anlänt till myndigheten eller när handlingen har kommit fram till en behörig befattningshavare. Gällande inkomna upptagningar anses handlingen som inkommen när någon utomstående har gjort upptagningen tillgänglig för
myndigheten. En handling anses upprättad hos en myndighet när handlingen har expedierats och handlingar som inte har expedierats anses upprättad när handlingen har slutbehandlats hos myndigheten.
Offentlighetsprincipens innebörd och syfte är att var och en skall ha rätten att ta del av allmänna handlingar. Detta främjar därmed ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Innebörden och syftet med handlingsoffentligheten är att allmänheten skall garanteras insyn i det offentliga.
Insynen bidrar till att rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiveten i folkstyret ökar. Slutligen finns det i principen ingen begräsning för
offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten. Offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten kan endast begränsas med utifrån stöd i lag eller bestämmelser i OSL.
Denna uppsats innehåller 12907 ord exklusive framsida, innehållsförteckning, sammanfattning samt källförteckning.
Nyckelord: allmänna handlingar, offentlighetsprincipen och handlingsoffentlighet.
1. INLEDNING
1.1 Bakgrund
TF grundades år 1766 och är en av Sveriges grundlagar. I TF lagfästes
offentlighetsprincipen för första gången. Offentlighetsprincipen innebär att var och en skall ha rätten att ta del av allmänna handlingar, förutsatt att handlingen inte omfattas av sekretess, vilket regleras i 2 kap. 1§ TF. Detta innebär således att var och en har rätten till att begära ut handlingar som anses allmänna, vilket är en av grunderna för offentlighetsprincipen. Denna rätt benämns handlingsoffentlighet och är en del av offentlighetsprincipen. Handlingar som anses allmänna enligt 2 kap. TF är handlingar som är förvarade hos en myndighet, inkommen till en myndighet eller handlingar som är upprättade hos en myndighet. Förvarade handlingar hos en myndighet är reglerade i 2 kap. 6 § TF, inkomna handlingar till en myndighet är reglerade i 2 kap. 9
§ TF, och handlingar som är upprättade hos en myndighet är reglerade i 2 kap. 10 § TF. Mellanprodukter som beroende på eventuella omständigheter anses utgöra allmänna handlingar eller inte är reglerade 2 kap. 12 § TF. Vad som inte utgör allmänna handlingar är reglerat i 2 kap. 13 och 14 §§ TF. Av 2 kap. 13 TF framgår det att handlingar som förvaras hos en myndighet endast som teknisk bearbetning eller lagring för någon annans räkning, inte anses som allmän handling hos en myndighet.
Vidare av 2 kap. 14 TF framgår det att brev, telegram samt tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning som har tillförts ett allmänt arkiv för vård eller forsknings- och studieändamål anses inte utgöra allmänna handlingar.
1.2 Syfte
Uppsatsen fokuserar främst på när en handling anses allmän, men även
offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten. Syftet med uppsatsen är att klargöra och utreda för när en handling anses vara allmän, samt klargöra och utreda innebörden och syftet med offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten.
Därmed har uppsatsen följande frågeställningar som har bearbetats i uppsatsens rättsliga analys, för att därefter kunna besvaras i uppsatsens slutsatsdel:
– Vad är innebörden och syftet med offentlighetsprincipen?
– Vad är innebörden och syftet med handlingsoffentligheten?
– När anses en handling förvarad, inkommen eller upprättad hos en myndighet?
1.3 Metod och material
För författandet av denna uppsats har den rättsdogmatiska metoden tillämpats, eftersom det blir den rättsdogmatiska metoden blir den mest relevanta och tillämpliga metoden för författandet av denna uppsats. Den rättsdogmatiska metoden har
tillämpats för att fastställa gällande rätt (de lege lata), med hänvisning till de allmänt accepterande rättskällorna. Den rättsdogmatiska metoden har gett svar i lagstiftning,
lagförarbeten, rättspraxis och den juridiska litteraturen som den rättsdogmatiska metoden orienterar sig i. Vidare kan den rättsdogmatiska metoden också omfatta de lege ferenda argument. Gällande en hantering av lege ferenda argument förutsätter det att argumenten skall harmoniseras med gällande rätt. Alltså skall argumenten överstämma med de allmänt accepterade rättskällorna.1
Den rättsdogmatiska metoden har tillämpats genom att gällande rätt har fastställts, med hänsyn till de rättskällorna som aktualiserar innebörden och syftet av begreppet allmänna handlingar, offentlighetsprincipen och handlingsoffentlighet har utretts.
Den rättsdogmatiska metoden har också tillämpats eftersom metoden har bidragit med argument de lege ferenda, vilket har använts för att kunna utveckla analysen av gällande rätt. Denna uppsats innehåller således några deskriptiva delar. Alltså delar som inte endast är rättsutredande och är beskrivande, i det avseendet att det kan leda till en bredare samt diskussion utöver det traditionella.
Den rättsdogmatiska metoden har även tillämpats genom att svaren för denna uppsats har sökts i lagtext, tidigare juridiska uppsatser, juridisk litteratur, JO, ESO- rapport, lagkommentar, proposition, motion, och en rapport från expertgruppen om studier för offentlig ekonomi.2 Rättskällorna har tillämpats i det avseendet att de kompletterar lagtexten och bidrar med ökad samt fördjupad förståelse inom ämnesvalet. Därmed har uppsatsens främsta rättskällor avsett lagtext tillsammans rättspraxis, prejudikat, förarbeten och doktrin.
Rättspraxis och prejudikat har tillämpats i det avseendet att det har underlättat för författandet av denna uppsats, eftersom rättspraxis och prejudikat bidrar med ökad förståelse för huruvida tidigare instanser har bedömt inom ämnesvalet. Tidigare juridiska uppsatser har tillämpats i samband med att de bidrar med exempel för huruvida juridiska uppsatser skall författas inom liknande ämnesval, utifrån den rättsdogmatiska metoden. För att förstå huruvida den rättsdogmatiska metoden skall tillämpas har även litteratur som avhandlar metoden tillämpats, i det avseendet att litteraturen belyser metoden och dess tillämpningsområden. Lagkommentar har även tillämpats i samband med att ämnesvalet tolkas, med hjälp av tolkning från experter.
JO, proposition, ESO-rapport, motion, och SOU har likasom lagkommentar tillämpats i det avseendet att det är en experters tolkning av ämnesvalet, vilket har gett en klarare bild för när en handling anses förvarad, inkommen eller upprättad hos en myndighet, innebörden och syftet med offentlighetsprincipen och
handlingsoffentligheten.
1.4 Avgränsningar
2 kap. TF reglerar som tidigare anfört när en handling anses allmän,
offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten. 2. kap. TF reglerar även begränsningen av offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten samt utlämnandet av allmänna handlingar. Offentlighetsprincipen och
1 Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, 2018 sid. 49
2 Nääv och Zamboni, Juridisk metodlära, 2019 sid. 28
handlingsoffentligheten samt utlämnande av allmänna handlingar kan begränsas i samband med sekretesslagstiftning, vilket inte skall avhandlas i denna uppsats.
Därmed har en avgränsning således utförts i samband med att när en handling anses allmän, offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten endast har redogjorts för i denna uppsats.
Denna uppsats har avgränsats i samband att när en handling anses allmän,
offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten främst skall utredas utifrån 2 kap.
TF. För offentlighetsprincipen finns det bestämmelser, riksdagsordningen och kommunallagen, gällande offentlighet vid domstolsförhandlingar och politiska sammanträden. Dessa bestämmelser innehållande offentlighetsprincipen har
uteslutits i denna uppsats. Denna avgränsning har gjorts i det avseendet att 2 kap. TF är det mest konkreta kapitlet gällande offentlighetsprincipens,
handlingsoffentlighetens och allmänna handlingars innebörd och syfte.
Offentlighetsprincipen är indelat i följande fem, former: yttrande och
informationsfrihet 2 kap. 2 § regeringsformen och 1 kap.2 yttrandefrihetsgrundlagen, tryckfrihet i 1 kap 1 § TF, meddelarfrihet i 1 kap.1 § TF, 3:e st samt
handlingsoffentlighet i 2 kap. 1 § TF. Utav dessa fem former har endast
handlingsoffentligheten avhandlats. Därmed kommer offentlighetsprincipen såldes till uttryck utifrån grundlagarna, yttrandefrihet, meddelarfrihet samt genom allmänna handlingars offentlighet. Av dessa fem former är handlingsoffentligheten det mest relevanta för ämnesvalet. Uppsatsen hade dessutom blivit för omfattande att avhandla om resterande fyra formerna också hade avhandlats, därav har endast handlingsoffentligheten avhandlats i denna uppsats.
Slutligen har endast svensk rätt utretts och EU-rätten har därmed uteblivit för denna uppsats. EU-rätten utgör en omfattande del av den svenska rätten genom bland annat EU-rättens företräde gentemot nationell lagstiftning och genom förhandsavgörande.
För denna uppsats är EU-rätten inte tillämplig, eftersom uppsatsen endast avser att utreda svenska rätt, vilket inte gör EU-rättens lagstiftning tillämpbar för denna uppsats. Därmed blir EU-rätten således inte tillämplig för denna uppsats.
1.5 Disposition
Denna uppsats består av följande fyra delar: inledande kapitel, rättslig analys, slutats och källförteckning. Det första kapitlet har redogjorts för uppsatsens bakgrund, problemställning, metodval samt avgränsningarna som har utförts. Det andra kapitlet avser den rättsliga analysen, med syftet att analysera samt besvara uppsatsen syfte. I den rättsliga analysen har följande begrepp redogjorts för: offentlighetsprincipen, handlingsoffentligheten, myndighet och allmänna handlingar, förvarad handling hos en myndighet, inkommen handlingen till en myndighet, upprättad handling hos en myndighet och mellanprodukter. Dessa begrepps innebörd och syfte har redogjorts för i detta kapitel. Det tredje kapitlet innehåller en slutsats. Slutsatsen har i syfte att besvara syftet som har utretts i samband med uppsatsens rättsliga analys i uppsatsens andra kapitel. Därav har slutsatserna i det tredje kapitlet således dragits utifrån uppsatsens syfte och utredande analys. Det fjärde kapitlet innehåller en
källförteckning där alla tillämpade källor för författandet av denna uppsats har redogjorts för.
2 Offentlighetsprincipen
2.1 Inledning av offentlighetsprincipen
I detta kapitel har offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten redogjorts för.
Offentlighetsprincipens definieras främst i 2 kap. 1 § TF. Offentlighetsprincipen avser bland annat rätten till insyn i myndigheters verksamheter och rätten av att ta del av allmänna handlingar.
2.1.1 Offentlighetsprincipens historia
Av SOU 1997:39 framgår det att offentlighetsprincipen har sitt ursprung från de medeltida härads-och landstingen, i samband med att tingsmenigheten tog aktiv del i avgörandet avseende rättstvister samt andra samhälleliga angelägenheter.
Offentlighetsprincipen härleds även från upplysningstiden, där det rådde stark kritik gentemot de rådande formerna för rättskipningen. Peter Forrskål utgav trycket Tankar om den borgerliga friheten år 1759, vilket utgjorde stor betydelse för utvecklingen av offentlighetsprincipen i Sverige, där han radikalt argumenterade för människors friheter respektive lika rättigheter. Han riktade även kritik gentemot den rådande bristen på insyn i myndigheternas verksamhet. I hans mening var detta ett krav för att upprätthålla människornas fri- och rättigheter gentemot staten. Utifrån dessa tankar utformades med tiden principen som idag benämns som offentlighetsprincipen.3
Idén avseende offentlighetsprincipen skapades av de icke adliga. De icke adligas mål med offentlighetsprincipen var således att det skulle råda förbjud mot statlig censur.
Detta utgjorde därefter världens första grundlag i dess beskaffenhet.4
Av det SOU 1997: 39 har framfört gällande offentlighetsprincipens historia har jag konstaterat att offentlighetsprincipen har varit tillämplig långt innan den infördes, i samband att offentlighetsprincipens ursprung sträcker sig ända tillbaka till medeltida härads-och landstingen. Tingsmenigheten var tidigare utövare av rättskipningen. I samband med det fanns bland annat landskapsting, vilket innebär att det redan då fanns inslag av offentlighetsprincipen eftersom landskapstingen utgjorde en större del av befolkningen.
Av det Bergström har framfört gällande Peter Forrskåls tryck Tankar om den borgerliga friheten, har jag konstaterat att detta tryck är relevant för
offentlighetsprincipens historia. Trycket innehåller stark kritik gentemot insynen i
3 Bergström sid. 54-55
4 Strömberg Håkan och Lundell Bengt, Handlingsoffentlighet och sekretess, studentlitteratur, 2019, sid. 9
myndigheternas verksamheter, vilket bidrog till att samhället började att tänka annorlunda, som därefter utgjorde grund för att offentlighetsprincipen skulle införas i 1766 års tryckfrihetsförordning.
2.1.2 Offentlighetsprincipens innebörd
Offentlighetsprincipen grundar sig på att allmänheten skall har rätt till insyn i statlig och kommunal verksamhet, samt att var och en skall ha rätten att ta del av allmänna handlingar, förutsatt att handlingen inte omfattas av sekretess.5
Offentlighetsprincipen får begränsas utifrån angivna bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen och genom specifika ändamål som är reglerade i 2 kap. 2 § TF.6. I prop.
1999/2000:61 framgår det att begräsningar av offentlighetsprincipen alltså skall anges med stöd i en eller flera särskilda lagar.
Offentlighetsprincipen utgör rätten till insyn, vilket är en av de grundläggande fri- och rättigheterna. Denna rättighet är reglerad i grundlagar, lagar, förordningar och föreskrifter.7 Offentlighetsprincipen utrycks vara en av grunderna för svensk rättsordning och en grundläggande princip för svensk rättskipning och offentlig förvaltning, i det avseendet att svensk rättskipning och offentlig förvaltning har under en längre tid har gett prägel för offentlighet. 8 Rätten att få ta del av allmänna
handlingar benämns handlingsoffentlighet, vilket har redogjorts för i avsnitt 2.1.5- 2.1.9. Offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten är reglerat i 2 kap. 1 § TF och där framgår följande:
”Till främjande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande ska var och en ha rätt att ta del av allmänna handlingar.”
I SOU 1993:10 beskrivs offentlighetsprincipen innebära att statens och kommunens verksamheter i största möjliga utsträckning skall vara öppen för insyn för
allmänheten. Insynen behövs för att medborgarna skall få möjligheten att kontrollera myndigheterna, vilket därmed garanterar rättssäkerheten, effektiviteten i
förvaltningen och effektiviteten i folkstyret. Utredarna har konstaterat att den största betydelsen för offentlighetsprincipen är att medborgarna skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar, alltså handlingsoffentligheten som beskrivs som en
underavdelning till offentlighetsprincipen.
Bohlin har konstaterat att offentlighetsprincipen utgör grund för svensk rättsordning samt är en grundläggande princip för svensk rättskipning och offentlig förvaltning.
Offentlighetsprincipen utgör en viktig del i TF i samband med att
offentlighetsprincipens innebörd har redogjorts för i den inledande paragrafen i 2 kap.
TF. Offentlighetsprincipen blir således grunden för rätten att ta del av allmänna handlingar. Därmed belyser offentlighetsprincipen tillsammans med
handlingsoffentligheten allmänhetens insyn i det offentliga. Offentlighetsprincipen
5 Bohlin Alf, Offentlighetsprincipen, nionde upplagan, Nordstedts juridik, 2015 , sid 15
6 Bohlin, sid 21
7 Funcke Nils, Offentlighetsprincipen praktik och teori, andra upplagan, studentlitteratur, sid.43
8 Bohlin, sid 15-16
utgör således en avsevärd del i TF och TF är en av Sveriges grundlagar, vilket leder till att offentlighetsprincipen utgör grund för svensk för rättsordning.
Offentlighetsprincipen har redogjorts för precist och stringent i 2 kap. 1 § TF, samt är det lagrum som tydligast har redogjort för offentlighetsprincipen.
Offentlighetsprincipens innebörd är således mest central i detta lagrum.
SOU 1993:10 ger en god inblick i huruvida offentlighetsprincipen tolkas i teorin respektive praktiken. Utredningen ger läsaren en god tolkning av
offentlighetsprincipens tillämpning. Utredningen ger även en god inblick i huruvida offentlighetsprincipen tolkas i praktiken, eftersom det är tjänstemän som dagligen arbetar med offentlighetsprincipen som tolkar offentlighetsprincipen. De statliga tjänstemännens tolkning av offentlighetsprincipen i praktiken bidrar därmed till ökad förståelse för huruvida offentlighetsprincipen skall tolkas och tillämpas i myndigheter samt i statliga utredningar.
2.1.3 Offentlighetsprincipens syfte
Av motion 1999/2000:K310 framgår det att offentlighetsprincipens syfte är att ge medborgarna insyn i myndigheters verksamhet. Med rätten till insyn får
medborgarna således möjligheter att framhäva eventuella felaktigheter avseende myndigheternas maktutövning.
Av prop. 2008/09:150 framgår det att offentlighetsprincipen syftar till att främja följande: insyn och öppenhet, effektiviteten i myndigheternas arbete, förhindra rättsövergrepp, motverka korruption samt stärka allmänhetens förtroende gällande myndigheternas arbete. Syftet med insynen och öppenheten är ökad rättssäkerhet.
Ökad rättssäkerhet gör myndigheternas arbete mer effektivt, eftersom det ställs mer krav och fler som kan kontrollera att myndigheternas arbete sker rättssäkert, i
samband med insynen och öppenhet inom myndigheternas arbete. Ökad rättssäkerhet bidrar således till att rättsövergrepp mot enskilda och korruption motverkas. Vidare belyser SOU 1997:39 att myndigheterna är medvetna om riskerna med insyn i deras verksamheter och att det har en avskräckande effekt. Detta föranleder till att offentlighetsprincipen garanterar effektivitet i förvaltningen samt en garanti för de enskildas rättssäkerhet.
I motion 1999/2000:K310 och prop. 2008/09:150 framgår det att offentlighetsprincipens syften är att garantera insynen och rättssäkerheten för var och en. Därmed har jag konstaterat att de två huvudsakliga syftena med offentlighetsprincipen är att
garantera insynen och rättssäkerheten. Offentlighetsprincipen garanterar insyn, vilket utgör grunden för offentlighetsprincipen, samt är det första steget till
offentlighetsprincipens tillämpande i praktiken. Därmed går det inte att redogöra för offentlighetsprincipen utan att nämna insynen. Offentlighetsprincipen garanterar rättssäkerheten i det avseendet att rättsövergrepp mot en enskild blir svårare i samband med öppenhet och insyn i myndigheters arbete och verksamhet.
2.1.4 Sammanfattning av offentlighetsprincipen
Utifrån det som har anförts i detta avsnitt gällande offentlighetsprincipen, har jag konstaterat att innebörden och syftet med offentlighetsprincipen är att var och en skall ha rätten att ta del av allmänna handlingar samt att få insyn i myndigheters
verksamhet. Slutligen kan offentlighetsprincipen endast begränsas med stöd i lag, som bland annat återfinns i bestämmelser OSL. Utöver bestämmelserna i OSL, finns det i princip ingen begränsning för offentlighetsprincipen. I nästa del har
handlingsoffentligheten som utgör en omfattande del för offentlighetsprincipen redogjorts för.
2.1.5 Inledning handlingsoffentligheten
I delarna 2.1.5 till 2.1.8 har handlingsoffentligheten redogjorts för.
Handlingsoffentligheten utgör en omfattande del av offentlighetsprincipen.
Handlingsoffentligheten innefattar även allmänna handlingars offentlighet och tillgången till allmänna handlingar. Handlingsoffentlighet avser dock specifikt rätten att ta del av allmänna handlingar, medan offentlighetsprincipen har en mer vidsträckt innebörd och syfte.9
2.1.6 Handlingsoffentlighetens historia
Handlingsoffentligheten syftar i första hand på allmänna handlingars offentlighet. I samband med att TF grundades år 1766 tillkom regler gällande handlingar i den rättskipande och förvaltande verksamheten. Dessa handlingar skulle vara tillgängliga för var och en samt få tryckas. I 1766 års tryckfrihetsförordning föreskrevs följande:
”var och en har rätt att i allmänt tryck utgiva myndigheters protokoll och andra handlingar”. Därefter i 1809 års regeringsform förtydligades rätten ”genom trycket utgiva” till alla allmänna handlingar. Slutligen infördes en ändring i TF år 2018, i samband med att ordalydelsen rätten att ta del av allmänna handlingar gällde för varje svensk medborgare, ändrades till var och en.10
2.1.7 Handlingsoffentlighetens innebörd
Handlingsoffentligheten är en rättighet som avser var och ens fria tillgång till allmänna handlingar som huvudregel.11 Handlingsoffentligheten är den mest
omfattande formen av offentlighet. Av TFs reglering framgår det att var och en har en obetingad rätt att ta del av allmänna handlingar, som myndigheter inte kan
hemlighålla med stöd i bestämmelser om sekretess. Rätten att ta del av allmänna handlingar får endast inskränkas, med hänsyn till skyddsintressena i 2 kap, 2 § TF och utifrån noga angivna begräsningar i lag.12
9 Strömberg, sid 8-9
10 Bohlin, sid.18-19
11 Strömberg, sid. 9-10
12 Bohlin, sid.17
Bohlin har konstaterat att informationen som allmänna handlingar tillhandahåller är nödvändiga i det avseendet att det bidrar till en mer omfattande samhällsdebatt. En samhällsdebatt blir bredare om det finns mer underlag att diskutera, vilket gör handlingsoffentligheten viktig för att kunna upprätthålla en bred samhällsdebatt.
2.1.8 Handlingsoffentlighetens syfte
Handlingsoffentlighetens syften kan sammanfattas utifrån att dess syften är att garantera följande: rättssäkerheten, effektivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyret.13 Av prop. 2001/02:70 framgår det att handlingsoffentlighetens syfte främst är att tillgodose allmänheten med tillgång till information, i form av utlämnandet av allmänna handlingar.
Bohlin hävdar att handlingsoffentlighetens syften är att garanterna rättssäkerheten, effektivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyret. Rättssäkerheten garanteras i samband med att allmänheten får ta del av allmänna handlingar genom öppenhet och insyn, som därefter utgör ett rättskydd för medborgarna. Rättssäkerheten leder därefter till effektivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyre. En rättssäker förvaltning leder till ett rättssäkert folkstyre, eftersom rättssäker förvaltning är sammanhängande med ett rättssäkert folkstyre. Därmed är rättssäkerhet således viktigt för en effektiv förvaltning och för ett effektivt folkstyre, eftersom
rättssäkerheten är en av utgångspunkterna för effektivitet i förvaltningen och folkstyret.
2.1.9 Sammanfattning av handlingsoffentligheten
Utifrån det som har anförts i detta avsnitt gällande handlingsoffentligheten, har jag konstaterat att innebörden och syftet med handlingsoffentligheten är att allmänheten skall garanteras insyn i det offentliga. Insynen bidrar i sin tur till att rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiveten i folkstyret ökar. Slutligen finns det i princip ingen begräsning för handlingsoffentligheten likasom offentlighetsprincipen, samt kan handlingsoffentligheten endast begränsas med stöd i lag och bestämmelser i OSL.
3 Allmänna handlingar
En handling anses utgöra allmän handling när handlingen har uppfyllt något av följande rekvisit: förvarad, inkommen eller upprättad hos en myndighet. Innebörden av kriterierna har avhandlats i avsnitten 3.3, 3.4 och 3.5. När en handling anses allmän är bland annat reglerat i 2 kap. TF 4 §. När handlingen har uppfyllt något av tidigare nämnda rekvisit, kan offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten göras gällande. Därmed har myndigheten som den sökanden begär ut handlingar utifrån inga skyldigheter att tillhandahålla handlingen för den sökanden, innan det har
13 Bohlin, sid 20
konstateras att handlingen har uppfyllt något av de ovannämnda rekvisiten för att därefter anses allmän.14
I 2 kap. TF regleras begreppet allmän handling och allmänna handlingars offentlighet.
Begreppen allmän och offentlig har samma innebörd i ett vanligt språkbruk. Däremot är innebörden av allmän handling och offentlig handling inte densamma. I 2 kap. TF avser begreppet allmän handling, handlingar som återfinns hos ett organ och finns i ett visst handläggningsstadium. Dessa handlingar avser främst allmänna handlingar inom myndigheter på statlig eller kommunal nivå. Offentliga handlingar avser däremot handlingar som avses vara tillgängliga för allmänheten att ta del av. I TF:s mening kan allmänna handlingar även vara offentliga eller hemliga. Om handlingen är hemlig klassas handlingen som en sekretessbelagd handling. Vidare innefattar inte alla handlingar som återfinns hos en myndighet på statlig eller kommunal nivå som allmänna handlingar, tills handlingarna har uppnått ett visst handläggningsstadium.
Handlingar av dess karaktär är myndigheter således inte skyldiga att utlämna.
Utlämnande av dessa handlingar kan strida mot OSL. Förbudet i OSL för
utlämnandet av handlingar i dess beskaffenhet är gällande, vare sig uppgifterna är dokumenterade i en allmän handling eller inte. 15
Huvudregeln för vad som anses vara en allmän handling är reglerat i 2 kap. 4 och 9-11
§§ TF. I samband med dessa lagrum skall handlingen således vara tillgänglig för allmänheten att del av. Däremot kan en handling som tidigare anförts både vara offentlig eller hemlig. Det är endast de handlingar som är av offentlig karaktär, som är tillgängliga för allmänheten att ta del av. Alltså kan en myndighet således besluta att avslå en begäran av en enskild om att få ta del av en allmän handling, om det finns stöd i en bestämmelse i bland annat kap. 2 TF 2 § eller i OSL för handlingens hemlighållande. 16 Därmed är alltså inte alla handlingar i en myndighet allmänna.
Inom Sveriges myndigheter finns det fler handlingar och uppgifter i TF och OSL som betraktas falla utanför dessa lagars bestämmelser, än vad det gör som faller innanför lagarnas bestämmelser gällande tillgången till allmänna handlingar. Gränserna för vilka handlingar som anses falla under begreppet allmänna är således inte
knivskarpa. Därmed skulle en handling exempelvis kunna innehålla uppgifter av partipolitisk karaktär som uppgifter, som anses vara allmänna.17
Bohlin har konstaterat att offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten blir gällande när handlingen har uppfyllt något av rekvisiten förvarad, inkommen eller upprättad hos en myndighet. Detta konstaterande stämmer eftersom
offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten belyser allmänna handlingars offentlighet samt för huruvida en handling anses vara allmän eller inte. Därmed blir utgångspunkten för allmänna handlingar således att bedöma huruvida en handling anses förvarad, inkommen eller upprättad hos en myndighet, för att
offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten sedan skall kunna bli gällande.
14 Bohlin, sid 37
15 Strömberg, sid 13
16 Bohlin, sid 20-21
17 Funcke, sid 54
Strömberg har konstaterat att det enkelt går att förknippa begreppen allmän handling och offentlig handling, eftersom begreppen allmän och offentlig har samma betydelse i vanligt språkbruk. Detta är förståeligt eftersom begreppen är varandras synonymer.
Därmed är det således viktigt att särskilja dessa två begrepp när det gäller handlingar, eftersom att det enkelt kan råda missförstånd. Slutligen har Funcke konstaterat att gränserna för vilka handlingar som anses falla under begreppet allmänna handlingar inte är knivskarpa. Detta är förståeligt eftersom det finns mycket att överväga, gällande huruvida en handling är allmän eller inte. Det blir därför svårt med en exakt precisering gällande gränsdragningen för vad som anses falla under begreppet allmän handling.
3.1 Handling
Gällande begreppet handling har många i åtanke att handlingar avser pappersdokument med text samt bilder som kan uppfattas med blotta ögat.
Handlingsbegreppet har en vid mening i TF och omfattar även tekniska upptagningar som är bärare av information. För tekniska upptagningar skall det finnas teknisk utrustning som kan uppfatta innehållet i upptagningen. Ett föremål som en kniv kan anses vara en handling, förutsatt att kniven är bärare av information. Det som blir avgörande för att ett föremål skall betraktas som en handling är således att det direkt går eller på något annat sätt går att ta del av uppgifterna och avbilda den. Det saknar alltså betydelse för huruvida en handling framställs, samt vilket skick och hur handlingen är utformad. Därmed utgör exempelvis ett halvskrivet PM en handling.18 Innebörden av handlingsbegreppet är reglerarat i 2 kap. 3 TF och av detta lagrum framgår det följande:
”Med handling avses en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat
sätt.”
Det första villkoret för att offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten skall kunna bli gällande, är att uppgifterna som den sökanden vill ta del av är
dokumenterade i en handling hos en myndighet. En handling kan alltså vara ett fysiskt medium, som är bärare av viss information.19 I SOU 2002:97 framgår det att för rätten att ta del av en allmän handling skall bli aktuell, skall vissa kriterier vara uppfyllda. Dessa kriterier är att det skall vara fråga om en handling till och börja med.
Därefter blir nästa fråga huruvida handlingen anses förvarad hos ett organ som betraktas som en myndighet, samt ifall handlingen anses inkommen eller upprättad hos ett organ av dess karaktär.
I 2 kap. 3 § TF är handlingar är indelade i följande två kategorier: framställningar i skrift som kan uppfattas med synsinnet samt upptagningar som endast kan uppfattas med tekniska hjälpmedel. Framställning i skrift eller bild avser handlingar som kan uppfattas visuellt, utan hjälp av tekniska hjälpmedel. Dessa handlingar kan alltså
18 Funcke, sid 54
19 Bohlin, sid 37
exempelvis avse tabeller, blanketter, protokoll, kartor, ritningar och fotografier. Det finns inget krav på att en framställning måste innehålla text för att framställningen skall betraktas som en handling. Upptagningar som endast kan uppfattas med tekniska hjälpmedel, avser upptagningar som varken kan uppfattas eller förstås utan tekniskt hjälpmedel. Därmed utgör en teknisk upptagning således en handling som endast kan avläsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas, med tekniska hjälpmedel.
Läsbara upptagningar avser exempelvis uppgifter på en mikrofilm, som endast kan läsas med hjälp av en läsapparat. Avlyssningsbara upptagningar avser uppgifter som finns i CD-skivor, som endast kan avlyssnas med tillgång till en uppspelningsapparat.
Slutligen avser upptagningar som kan upptas på annat sätt, upptagningar som varken läsas eller avlyssnas.20
Av HFD i RÅ 1971 ref.15 framgår det att ett föremål kan betraktas som en handling, så fort det är fråga om en form för att lagra och bevara upplysningar. Handlingars primära funktion är därmed att lämna information.21 Därmed blir det alltså den avgörande skillnaden mellan traditionella pappershandlingar och andra handlingar, att begreppet handling i traditionell miljö åsyftar bären av information, medan IT- baserade motsvarigheter avser informationsinnehållet.22 Av prop. 1975/76:160 framgår det att det saknar betydelse vilket material bäraren av informationen är gjord av.
Innehållet är det centrala, inte materialet.
I KR 4008-07 framgår det att ett skal från ett kräftdjur som inkommit till en myndighet betraktas som en handling. Alltså är handlingsbegreppets utgångspunkt
informationen i abstrakt innehållslig mening. Därmed blir det således uppgifterna i föremålet som är det mest centrala för regelverkets omfattning. Detta blir därefter tydligt när bestämmelserna gällande rätten att ta del av allmänna handlingar skall betraktas.
Funcke har konstaterat att gällande begreppet handling tänker individer på texter eller bilder, som man kan se. Handlingsbegreppet har en vidare mening i TF, än att endast avse pappershandlingar och bilder. Detta stämmer i det avseendet att handling kan avse alla möjliga föremål, förutsatt att handlingen är informationsbärande.
Därmed finns det i princip nästan ingen begräsning för vilka föremål som anses utgöra definitionen av en handling, vilket prop. 1975/76:160 och HFD i RÅ 1971 ref.15 även konstaterar i samband med att de konstaterar att en handlings framställning saknar betydelse. Därmed har Funcke och Strömberg konstaterat att det viktigaste med en handling inte är dess framställning eller skick. Det viktigaste med handlingen är innehållet och informationen som handlingen framför. Vidare har Bohlin
konstaterat att uppgifterna som den sökanden vill ta del av skall vara dokumenterade i en handling hos en myndighet, för att offentlighetsprincipen och
handlingsoffentligheten skall kunna bli gällande. Detta stämmer i det avseendet att offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten inte kan göras gällande om det inte avser fråga om handling. Därmed blir frågan huruvida ett föremål utgör en
20 Bohlin, sid 38-40
21 Bohlin, sid 38
22 Se Heuman, 2 kap. 3 § TF, Karanov
handling utgångspunkten för att offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten skall kunna göras gällande.
3.2 Myndighet
För att en handling skall betraktas som allmän handling måste handling uppfylla ett av följande kriterier förvarad, inkommen eller upprättad hos en myndighet.
Myndighetsbegreppets legal definition är reglerat i både TF och RF.23 Av myndighetsbegreppets legal definition i 2 kap. 5 § TF framgår det följande:
”Med myndighet jämställs i detta kapitel riksdagen och beslutande kommunal församling”
Med myndighetsbegreppet i TF jämställs riksdagen och beslutande församlingen, alltså fullmäktige. Med myndighetsbegreppet i RF jämställs regeringen, domstolarna, samt de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheterna. RF:s
myndighetsbegrepp jämställs därmed inte de beslutande församlingarna, alltså riskdagen och kommunernas beslutande organ som landstings- och
kommunfullmäktige. Därmed vid tillämpning av 2 kap. 5 § TF skall de beslutande församlingarna likställas med myndigheter.24 Vidare avseende myndighetsbegreppet har Bohlin framfört att myndighetsbegreppet saknar en definition i TF. Däremot finns det fem omständigheter för vilken/vilka organisationer som kan falla under
definitionen av en myndighet. De fem omständigheterna är följande: det första är att organet bildats genom en författning, det andra är att uppgifter och verksamhetsform framgår i författning, det tredje är att organets verksamhet är typiskt statlig eller kommunal, det fjärde är att organets ledamöter utses av staten eller annan myndighet och den femte är att organets verksamhet bekostas av allmänna medel.25
Strömberg har framfört att myndighetsbegreppet både är reglerat i TF och RF, samt att begreppet innefattar olika myndigheter i respektive lag. I samband med att
myndighetsbegreppet jämställs olika myndigheter i TF och RF, går det Bohlin har framfört således hand i hand med att myndighetsbegreppet jämställs olika
myndigheter. Alltså att myndighetsbegreppet saknar definition i TF. Avsaknaden av definition för myndighetsbegreppet i TF stämmer delvis, i samband med att det i 2 kap. 5 § TF endast framgår att definitionen av myndighetsbegreppet jämställs med riksdagen och beslutande kommunal församling. Därmed blir definitionen av myndighetsbegreppet i TF således diffust, men myndighetsbegreppet saknar alltså inte helt definition i TF.
3.3 Förvarad
23 Strömberg, sid 19
24 Strömberg, sid 19
25 Nygren Johanna, Stockholms universitet Handlingsoffentlighet och sekretess - vid samarbete mellan myndigheter och mellan myndighetsorgan, 2013, sid. 14-15
I 2 kap. 4 § TF framgår det att ett av kriterierna för att en handling skall vara allmän, är att handling skall vara förvarad hos en myndighet. Förvaringskriteriet är specifikt reglerat i 2 kap. 6 § TF, men även i 2 kap. 8 § TF.26 I 2 kap. 6 § TF framgår det att förvaringskriteriets innebörd är följande:
”En upptagning som avses i 3 § anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat
sätt”
För att en handling skall betraktas som förvarad, behöver handlingen inte alltid befinna sig inom en myndighets lokaler. En handling kan betraktas förvarad om handlingen skall finnas i en myndighets lokaler, men för tillfället finns hos en behörig befattningshavare hos myndigheten eller hos någon som myndigheten enkelt kan kräva handlingen från.27 Utgångspunkten för förvarade handlingar hos en myndighet är att handlingen är förvarade hos en myndighet. Rekvisitet förvarad hos en
myndighet skall inte uppfattas så pass snävt med att handlingen alltid måste finnas inom myndighetens lokaler för att handlingen skall anses förvarad hos en myndighet och därmed vara en allmän handling. Termen förvarad hos en myndighet har därmed en bredare innebörd, än dess innebörd i vanligt språkbruk. En handling som redan utgör allmän handling kan alltså behålla sin karaktär, även om handlingen för tillfälligt inte befinner sig i myndighetens lokaler. En förvarad handling som utgör allmän handling behöver alltså inte någonsin ha funnits i en myndighets förvar eller i en myndighets lokaler, för att handlingen skall anses vara en allmän handling. Detta är därmed inte tillräckligt för att en handling skall anses förvarad hos en myndighet.
Handlingen måste fortfarande uppfylla de angivna rekvisiten i 2 kap. 6-7 §. Detta har föranlett till att HFD har fastslagit att i samband med att domstolen fastslog att en handling skall vara tillgänglig för en myndighet, för att därefter kunna vara allmän.
Alltså räcker det med att handlingen är tillgänglig för myndigheten. För att en handling skall vara tillgänglig för en myndighet kräver det inte att handlingen måste befinna sig i myndighetens lokaler. En och samma handling kan därmed förvaras hos ett flertal myndigheter, i samband med att en myndighet kan förvara den originella handlingen, medan de resterande myndigheterna kan ha fått kopior av handlingen.
De resterande myndigheterna kan även ha tillgång till handlingen ifall det avser en upptagning i ett dataregister som kan uppfattas med hjälp av tekniska hjälpmedel.
Alla dessa myndigheter kommer därmed att inneha skyldigheterna som
förvaringsmyndighet. En viktig skyldighet som förvaringsmyndighet är att pröva en framställning gällande handlings utlämnande.28 Däremot framgår det i SOU 2002:97 att det anses underförstått att en handling skall förvaras inom myndighetens lokaler vid den tidpunkt som handlingen begärs ut, vid fråga om handlingsutlämnande avseende förvarade handlingar hos en myndighet.
Gällande ifall en myndighet har överlämnat en allmän handling till någon
utomstående för teknisk bearbetning eller teknisk lagring, skall överlämnandet inte
26 Strömberg, sid 17
27 Strömberg, sid 16
28 Bohlin, sid 42-45
betraktas falla utanför förvaringskriteriet, i det avseendet att gällande lagmotiv har förutsatt att en handling som är allmän hos ett uppdragsgivande organ, inte förlorar sin karaktär i samband med överlämning. Överlämningen kan exempelvis avse en överlämning av en handling till en reproduktionsanstalt. Vidare framgår det även att gällande kriteriet förvarad handling hos en myndighet, måste det vara fråga om en färdig handling för att handlingen ska uppfylla kriteriet för förvarad handling hos en myndighet och därmed vara en allmän handling.29
I RÅ 1951 E 42 har det konstaterats att en handling som är upprättad eller inkommen hos en myndighet, som för tillfället finns hos en behörig befattningshavare för myndigheten, inte fråntar handlingens dess egenskap av att vara allmän. Utifall en handling har överlämnats till behörig befattningshavare, skall handlingen från det tillfället betraktas som en förvarad handling hos myndigheten. Detta innebär således att en upprättad eller inkommen handling hos en myndighet, fortfarande utgör allmän handling om handlingen skulle överlämnas till någon behörig
befattningshavare inom myndigheten och att handlingen kommer istället att anses som en förvarad handling hos en myndighet.
RÅ 1984 2:49 avser en kontrollantdagbok som har utförts av en kontrollant hos Svenska Riksbyggen i uppdrag av en kommun. Kontrollantdagboken fanns kvar hos Riksbyggen och var tillgänglig för kommunen. Därefter betraktades
kontrollantdagboken som en allmän handling, i det avseendet att kontrollantdagboken ansågs vara förvarad hos en myndighet, även fast kontrollantdagboken befann sig i Svenska Riksbyggens lokaler. Detta rättsfall förtydligar rekvisitet förvarad handling inom en myndighet, i det avseendet att rättsfallet belyser att handlingen, vilket i detta fall är kontrollantdagboken som var tillgänglig för kommunen. Eftersom kontrollantdagboken var tillgänglig för
kommunen uppfyller kontrollantdagboken således rekvisitet förvarad handling hos en myndighet och därmed utgjorde kontrollantdagboken således en allmän handling.
JO 1988/89 avser en utarbetad rapport från miljö- och hälsoskyddsnämnden.
Rapporten ansågs utgöra allmän handling från och med den dagen som rapporten hade färdigställts, eftersom rapporten då hade överlämnats till kommunens tryckeri för mångfaldigande. Rapporten uppfyllde rekvisitet förvarad handling hos en myndighet i samband att rapporten gjorts tillgänglig för kommunen, vilket leder till att rapporten utgör allmän handling.
RÅ 1989 ref. 29 avser ansökningar till en kommunal befattning som var förvarade hos en kommun, men ansökningarna befann sig hos ett enskilt bolag. Därmed gjorde HFD bedömningen att ansökningarna anses vara förvarade hos en myndighet, i det
avseendet att kommunen hade tillgång till ansökningarna samt att bolaget hade mottagit ansökningarna i kommunens lokaler. I samband med att kommunen har tillgång till ansökningarna, uppfyller det således rekvisitet för förvarad handling hos en myndighet och ansökningarna utgör således allmänna handlingar.
29 Bohlin, sid 42-43
RÅ 1996 ref. 25 avser intresseanmälningar. Intresseanmälningarna var inom ett kommunalt tjänstetillsättningsärende och ansågs inkomna till kommunen.
Intresseanmälningarna ansågs vara förvarade hos en myndighet, i det avseendet att intresseanmälningarna fanns hos ett enskilt företag vars uppdrag var att medverka i rekryteringen. I samband med att intresseanmälningarna fanns hos det enskilda företaget som hade arbetat i uppdrag för kommunen, var intresseanmälningarna tillgängliga för kommunen. Därmed uppfyllde intresseanmälningarna rekvisitet förvarad handling hos en myndighet och intresseanmälningarna utgjorde således allmänna handlingar.
RÅ 2007 ref.12 avser handlingar som har utväxlats mellan en kommun och
kommunens advokat. Handlingarna innehöll bedömningar och synpunkter på några avtal som kommunen hade ingått. Därmed ansågs handlingarna vara allmänna. I samband med att handlingarna var tillgängliga för respektive parter uppfylls rekvisitet förvarad handling hos en myndighet, vilket gör handlingarna till allmänna handlingar.
JO 5204-2005 avser en mikrofilm som ett av stadsarkitektkontor överlämnat till ett privat företag. Upptagningen ansågs därmed utgöra allmän handling i det avseendet att stadsarkitektkontoret hade möjligheten att närsomhelst kräva tillbaka mikrofilmen.
Stadsarkitektkontoret hade möjlighet att återkräva mikrofilmen, vilket gör mikrofilmen tillgänglig för stadsarkitektkontoret. Detta föranleder därmed till att mikrofilmen uppfyller rekvisiten för förvarad handling hos en myndighet och därmed utgör mikrofilmen en allmän handling.
I HFD 2017 ref.15 framgår det att handlingar som återfinns hos ett externt företag som inte tillställs en myndighet, fortfarande kan anses förvarade hos myndigheten. I ett sådant fall skall det vare fråga om myndigheten innehar ett sådant inflytande och insyn i företagets verksamheter för att handlingarna skall anses förvarade hos företaget i myndighetens räkning. I samband med inflytandet och insynen som kommunen har i verksamheterna hos det externa företaget, blir handlingarna inom det externa företaget tillgängliga för myndigheten. Eftersom handlingarna är tillgängliga för myndigheten uppfyller handlingarna således rekvisitet för förvarade handlingar hos en myndighet och därmed utgör handlingarna allmänna handlingar.
Gällande förvaringskriteriet i 2 kap. 6 och 8 §§ TF framgår det en specifik innebörd av upptagningar. En upptagning kan exempelvis avse en datafil. Upptagningen skall betraktas utgöra en allmän handling om upptagningen är tillgänglig för myndigheten att ta del av med hjälp av tekniska hjälpmedel, som myndigheter använder för överföring i uppfattbar form. Detta krav anses även vara uppfyllt även om det medium hos en myndighet, alltså myndighetens dataservrar kan ta del av
upptagningen. Däremot finns det krav att andra myndigheter eller enskilda företag skall kunna ta del av upptagningen. En sammanställning av uppgifter för
automatiserad behandling, alltså en databas, kan också falla under förvaringskriteriet.
För att en sammanställning skall anses vara förvarad hos en myndighet krävs det att myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med hjälp av rutinbetonade åtgärder. Det kan avse en framtagning av adress ur ett adressregister. En
sammanställning anses inte vara förvarad hos en myndighet, utifall sammanställningen endast kan tas del av genom användning av speciella datorprogram.30 I SOU 2002:97 framgår det att vid begärande om utlämnande av information som finns i en myndighets datasystem finns det ett krav på att informationen skall sammanställas eller bearbetas. Därmed har myndigheterna således en principiell rätt att vägra göra nya sammanställningar av informationen.
Däremot är huvudprincipen fortfarande densamma, att allmänheten skall ha tillgång till upptagningar i samma utsträckning som myndigheterna har. Slutligen
sammanfattar SOU 2002:97 innebörden av förvaring av upptagningar, utifrån att frågan om förvaring skall bedömas med hänsyn till om myndigheten har rätten och möjligheten att till en läsbar form eller till någon annan uppfattbar form uppfatta upptagningen.
Bohlin och samtliga rättsfall har konstaterat att en förvarad handling hos en
myndighet inte måste vara inom en myndighets lokaler för att betraktas som allmän handling. Därmed kan man således utläsa från Bohlin och samtliga rättsfall att förvarade handlingar hos en myndighet inte måste befinna sig i myndighetens lokaler och i princip kan befinna sig varsomhelst. Gällande handlingar av dess karaktär kan det uppkomma svårigheter, i det avseendet att myndigheter avsiktligt kan försöka att undanhålla handlingarna. Undanhållandet kan utföras med förklaringen att
handlingen inte är allmän, eftersom handlingen inte finns i myndighetens lokaler.
Därmed kan det således uppstå svårigheter för huruvida en handling som är förvarad hos en behörig befattningshavare eller hos ett företag är allmän. Strömberg hävdar att en handling betraktas förvarad om handlingen tillfälligt finns hos någon som
myndigheten enkelt kan kräva handlingen från. I samband med att en myndighet kan försöka att undanhålla en handling, kan en myndighet hävda att det inte är enkelt att kräva handlingen från den som innehar handlingen. Samtliga rättsfall förtydligar även rekvisitet förvarad handling hos en myndighet, i det avseendet att alla rättsfall belyser olika fall. Rättsfallen belyser dessutom varför handlingen i rättsfallet anses uppfylla rekvisiten för förvarad handling hos en myndighet, vilket bidrar med ökad förståelse för vad som krävs för att en handling skall uppfylla rekvisiten för att anses vara en förvarad handling inom en myndighet.
I SOU 2002:97 har det hävdats att huvudprincipen är att allmänheten skall ha tillgång till upptagningar i samma utsträckning som myndigheterna har. Om allmänheten har likadan till tillgång till upptagningar och handlingar som myndigheter har,
upprätthålls allmänna handlingar offentlighet, offentlighetsprincipen, och i teorin handlingsoffentligheten. Däremot kan det vara svårt och mycket tidskrävande att tillgodose allmänheten med exakt alla upptagningar och handlingar som
myndigheterna själva har tillgång i praktiken. Det blir även omöjligt i det avseende att myndighet har tillgång till upptagningar och handlingar som omfattas av sekretess, vilket allmänheten inte har. Utöver detta skall allmänheten ha tillgång till resterande upptagningar och handlingar för att allmänna handlingar offentlighet,
offentlighetsprincipen och handlingsoffentligheten skall kunna bli gällande.
30 Strömberg, sid 17-18
3.4 Inkommen
Om en handling är inkommen till en myndighet anses handlingen utgöra allmänna handlingar, vilket är reglerat i 2 kap. 4 § TF. Avseende en inkommen handling till en myndighet saknar det betydelse gällande vem eller vilka som är avsändare, samt vad det avser för typ av handling. En handling anses inkommen till en myndighet när handlingen har anlänt till myndighetens adress eller kommit behörig
befattningshavare till handa.31 I prop. 1975/76:160 framgår det att en behörig
befattningshavare kan avse en tjänsteman inom en myndighet som mottar handlingen i samband med intern arbetsordning, eller en tjänsteman som har befattningen till målet eller ärendet som handlingen tillhör. Vidare kan en behörig befattningshavare även avse en tjänsteman i en myndighet som är en registrator. Vare sig den behöriga befattningshavaren tar emot en handling i sin bostad eller utanför myndighetens lokaler, är det en förutsättning att handlingen som den behöriga befattningshavaren har mottagit, skall vara mottagen i tjänsten och inte i egenskap som privatperson, för att handlingen skall anses vara en inkommen handling till myndighet.32
Ett exempel på när en behörig befattningshavare har mottagit en handling utanför en myndighets lokaler, är om en tjänsteman från Tullverket vid ett sammanträde med en tjänstemän från polismyndigheten tar emot en handling i samband med ett samarbete sinsemellan myndigheterna. I detta fall skulle handlingen således anses inkommen till Tullverket, oavsett om mötet har ägt rum utanför Tullverkets lokaler.33 I samband med detta framgår det även i SOU: 2002:97 att en handling som har skickats från en enhet till en annan enhet i samma myndighet, skall anses inkommen endast om enheterna är självständiga i förhållande till varandra. Innebörden av en inkommen handling till en myndighet är specifikt reglerad i det första stycket i 2 kap. 9 § TF och där framgår det följande:
”En handling anses ha kommit in till en myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I fråga om en
upptagning som avses i 3 § gäller i stället att den anses ha kommit in till myndigheten när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt
som anges i 6 §”
I det ögonblicket som ett kuvert med en handling har passerat en myndighets brevinkast, eller anlänt till myndighetens postsortering anses handlingen som en inkommen handling till en myndighet. Därmed blir alltså handlingen allmän innan den har registrerats eller lästs. Tanken bakom detta är att det inte skall kunna dröja med att ta hand om de inkomna handlingarna. I samband med detta finns det även krav på skyndsam handläggning av inkomna handlingar till en myndighet. Gällande behörig befattningshavare som mottar en handling i hens hemadress, gäller detsamma även om handlingen hade skickats till den behöriga befattningshavarens privata-e- postadress. Dessa krav kommer ibland i konflikt med skyddet av privatlivets helgd.
31 Bohlin, sid 59
32 Strömberg, sid 25-26
33 Nygren sid, 16
Detta kan äga rum i ett sådant fall när en inkommen handling till en myndighet är personadresserad, alltså att den behöriga befattningshavarens namn står överst i adressen. Sådan post får inte någon annan i myndigheten öppna utan en fullmakt eller medgivande från den behöriga befattningshavaren.34
En inkommen handling till en myndighet skall anses utgöra allmän handling så fort handlingen är inkommen till en myndighet. Vare sig handlingen har diarieförts eller inte saknar betydelse. Gällande offentliga handlingar skall eventuell underlåten diarieföring eller registrering inte kunna åberopas som skäl för att fördröja utlämnandet. Därmed skall även inkomna handlingar som ingår i en myndighets dagliga post anses utgöra allmänna handlingar, även fast ännu handlingarna inte hunnit diarieförts. Däremot har den som vill begära ut myndighetens post ingen rätt att närvara vid postöppningsförfarandet eller vid postsorteringen. Det är även viktigt att nämna att avsändaren dessutom skall antingen vara en fysisk eller juridisk person, eller en myndighet som skall vara fristående från den mottagande myndigheten.
Vidare gällande inkomna handlingar till en myndighet saknar det betydelse om handlingen är en färdig produkt. Det saknar också betydelse om handlingen endast avser ett utkast eller förslag, handlingen skall ändå anses som en inkommen handling till en myndighet och blir därmed en allmän handling.35
Huvudregeln för inkommande handlingar till en myndighet blir således att handlingen skall betraktas som inkommen vid den tidigaste tänkbara möjligheten.
Gällande upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt endast uppfattas med hjälp av tekniska hjälpmedel, betraktas upptagningen som en inkommen handling till en myndighet när någon annan än myndigheten har gjort upptagningen tillgänglig för myndigheten för överföring i uppfattbar form. Exempel på detta kan avse ett inkommande e-postmeddelanden till en myndighets e-postserver. I dagsläget anses ett e-postmeddelande som en handling som är självklar för en myndighet att kunna uppfatta med hjälp av tekniska hjälpmedel.36 Gällande e-postmeddelanden skickade till en myndighet saknar det betydelse om e-postmeddelandet är skickat till en tjänstemans privata e-postadress inom myndigheten, eller om e-postmeddelandet är skickat till myndighetens officiella e-postadress. E-postmeddelandet skall oavsett betraktas som en allmän handling och som en inkommen elektronisk handling hos en myndighet. Därmed utgör e-postmeddelandet således en allmän handling.37
RÅ 1958 ref.55 avser två medicinska expertutlåtanden som var preliminära utkast som lämnats till Medicinalstyrelsen. HFD gjorde bedömningen att experternas slutliga yttranden som skickades till Medicinalstyrelsen, ansågs som inkomna handlingar till Medicinalstyrelsen. Expertutlåtandena uppfyller ett av kriterierna för inkomna handlingar till en myndighet, i det avseendet att expertutlåtandena har lämnats till Medicinalstyrelsen och därmed anses expertutlåtandena vara inkomma handlingar till en myndighet. Därmed anses expertutlåtandena utgöra allmänna handlingar.
34 Funcke, sid 64
35 Bohlin, sid 61-62
36 Strömberg, sid 25
37 Funcke, sid 64
JO 1964 avser handlingar från medicinalstyrelsen. Handlingarna hade skickats från medicinalstyrelsens chef till departementschefen. Handlingarna avsåg svar av en interpellation. I JO:s mening utgjorde handlingarna allmänna handlingar och avsågs inte vara privata meddelanden. JO uttalade även att skriftliga personliga
meddelanden gällande tjänsteärenden eller åtgärder som befattningshavaren har att utföra i samband med sin tjänst, bör anses vara allmänna handlingar. I samband med att handlingarna har skickats till departementschefen, har handlingarna skickats till en behörig befattningshavare inom myndigheten. Detta uppfyller således ett av kriterierna för inkomna handlingar till en myndighet och därmed utgör handlingen således allmänna handlingar.
JO 1966 avser en expertutredning. Expertutredning gällde sprängningsskador på en fastighet, som hade lämnats till drätselkammarens ordförande. Expertutredningen var preliminär, men i JO:s mening ansågs expertutredningen vara en inkommen handling till en myndighet. I samband med att expertutredningen lämnades till
drätselkammaren som var en styrelse med bland annat uppgifter gällande stadens styrelse och verkställande organ, vilket därmed gjorde drätselkammaren till en myndighet. Därmed blir expertutredningen en inkommen handling till en myndighet, eftersom expertutredningen lämnades till en ordförande i en myndighet, vilket alltså innebär att expertutredningen lämnades till en behörig befattningshavare inom myndigheten eftersom ordförande i drätselkammaren är en behörig befattningshavare för myndigheten. Expertutredningen uppfyller således rekvisiten för inkomna
handlingar till en myndighet och därmed utgör expertutredningen allmänna handlingar.
JO 1971 avser tjänsteansökningar. Tjänsteansökningarna ansågs utgöra allmänna handlingar i samband med att handlingarna hade anlänt till hamnstyrelsen.
Tjänsteansökningarna anses vara inkomma handlingar till en myndighet i samband med att tjänsteansökningarna har kommit fram till hamnstyrelsen, vilket därmed leder till att tjänsteansökningarna uppfyller rekvisiten för inkommande handlingar till en myndighet och tjänsteansökningarna utgör således allmänna handlingar.
RÅ 1973 A 51 avser utarbetade handlingar från ett aktiebolag. De utarbetade handlingarna hade överlämnats till skogsvårdsstyrelsen. I HFDs mening har handlingarna blivit allmänna i samband med att handlingarna hade anlänt till skogsstyrelsen. Handlingarna anses alltså vara inkomna handlingar till en myndighet i det ögonblicket handlingarna kommit fram till skogsstyrelsen. Skogsstyrelsen är en myndighet, vilket därmed leder till att handlingarna som kommer till skogsstyrelsen betraktas som inkomma handlingar till en myndighet och därmed utgör handlingarna allmänna handlingar.
JO 1975 avser ett brev från en biskop till ordförande i en kyrkogård. Brevet handlade om ett tjänstetillsättningsärende. Brevet ångsågs vara allmän och offentlig handling.
Ordförarande till kyrkogården är en behörig befattningshavare för myndigheten.
Detta leder således till att brevet uppfyller ett av kriterierna för inkommande handlingar till en myndighet, vilket innebär att brevet därmed utgör allmänna
handlingar.
JO 1979/80 avser ett förslag till ett exploateringsavtal. Exploateringsavtalet var inskickat till en kommunal befattningshavare från ett bolag. JO bedömde att
exploateringsavtalet ansågs vara en inkommen handling till en myndighet, även fast exploateringsavtalet endast avsåg en fråga gällande ett utkast för avtalet under den aktuella förhandlingen. Exploateringsavtalet är en inkommen handling till en myndighet, i samband med att exploateringsavtalet skickades till en kommunal befattningshavare. Den kommunala befattningshavaren inom myndigheten är därmed en behörig en befattningshavare inom myndigheten, vilket innebär att ett av kriterierna för inkomma handlingar till en myndighet har uppfyllts. Därmed blir exploateringsavtal således en inkommen handling till en myndighet och därmed utgör en allmän handling.
JO 1980/81 avser ett personligt brev. Brevet var skickat till ett kommunalråd från ett bolag och brevet innehöll planerad marköverlåtelse från bolaget till kommunen. I JO:s mening utgjorde brevet allmän handling. Det personliga brevet var alltså skickat till en kommun, vilket innebär att brevet kom till en myndighet. Detta uppfyller således ett av kriterierna för inkomna handlingar till en myndighet. Detta innebär att brevet anses vara inkommen handlingen till en myndighet och därmed utgör allmän handling.
JO 5093-96 avser kritik gentemot en kommun som förväntade sig att en elektronisk handling också skulle inkomma i pappersform. Därmed beslutande kommunen att inte registrera den elektroniska handlingen. Till följd av kommunens beslut kritiserade JO således kommunens beslut och konstaterade att kommunens beslut avseende att inte registrera den elektroniska handlingen, är densamma som att gallra den elektroniska handlingen. Slutligen konstaterade JO att en sådan åtgärd endast får vidtas med stöd i gällande lagar och förordningar. Detta fall belyser att handlingar inte endast kommer i pappersform och att densamma gäller för elektroniska handlingar som för pappershandlingar.
Det finns vissa undantagsfall för när huvudregeln för inkommande handlingar inte blir tillämpligt. Detta undantagsfall blir tillämpligt när en handling bland annat avser tävlingsskrifter, vilket är reglerat i andra stycket i 2 kap. 9 § TF där det framgår följande: ”Tävlingsskrifter, anbud eller andra sådana handlingar som enligt tillkännagivande ska lämnas i förseglat omslag anses inte ha kommit in före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet.”. Detta stycke i lagrummet avser att förebygga illojala förfaranden från konkurrenters sida. En handling som myndigheter lämnar ifrån sig endast för teknisk bearbetning och teknisk lagring betraktas inte som en inkommen handling till en myndighet. Detta är reglerat i det tredje och sista stycket i 2 kap. 9 § TF där det framgår följande: ”En åtgärd som någon vidtar endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring av en handling som en myndighet har tillhandahållit ska inte anses leda till att handlingen har kommit in till den myndigheten.” Dessa handlingar kan avse datacentraler eller kopieringscentraler. Handlingar skall heller inte betraktas som allmänna när handlingar återlämnas till myndigheten, vare sig handlingen är
bearbetad eller i ett oförändrat skick.38 Slutligen belyser SOU 2002:97 preliminära utkast som fortfarande inte blivit allmän handling. Ett utkast av dess beskaffenhet kan skickas från en myndighet till en annan myndighet, enbart för synpunkter och inte anses vara inkommen handling till en myndighet. Vad som gäller utifall en
myndighet skickar ett skriftligt svar med synpunkter har inte diskuteras i förarbetena.
Bohlin hävdar att det saknar betydelse gällande vem som har skickat en inkommen handling till en myndighet. Detta har Bohlin belyst i det avseendet att läsaren skall förstå att inkomna handlingar till en myndighet inte endast avser inkomna handlingar från privatpersoner. Inkomna handlingar till en myndighet kan även komma från företag och organisationer osv. Därmed kan man utläsa att inkomna handlingar till en myndighet i princip kan komma från vemsomhelst.
Strömberg konstaterade liknande gällande inkomna handlingar till en myndighet, som bland annat Bohlin, RÅ 1984 2:49, RÅ 1989 ref.29 och RÅ 1996 ref. 25
konstaterade gällande förvarade handlingar hos en myndighet. Alltså att en handling inte måste befinna sig i myndighetens lokaler för att vara allmän. Gällande handlingar som är inkomna till en myndighet utanför myndighetens lokaler kan det uppstå liknande problem, som det kan uppstå för en förvarad handling. Alltså att befattningshavare försöker att undanhålla handlingen, med förklaringen att handlingen är mottagen i egenskap som privatperson.
I SOU 2002:97 framgår det att förarbetena inte diskuterar vad som gäller utifall en myndighet skickar ett skriftligt svar med synpunkter. Detta leder till att det blir svårt att avgöra utifall dessa utkast kommer att anses vara inkomna eller upprättade hos en myndighet och därefter ännu svårare att avgöra utifall utkastet avses utgöra allmän handling eller inte.
Slutligen utifrån samtliga rättsfall kan man utläsa att olika handlingar anses inkomna handlingar till en myndighet. Därmed har jag konstaterat att det således är viktigt att ta i beaktande att inkomna handlingar till en myndighet kan avse ett flertal olika handlingar, vilket är viktigt för att kunna förstå innebörden med inkomna handlingar till en myndighet.
3.5 Upprättad
Om en handling är upprättad hos en myndighet anses handlingen utgöra allmän handling, enligt 2 kap. § 4 TF. Innebörden av upprättad handling är reglerad i 2 kap.
10 § TF och där framgår det följande:
”En handling anses ha upprättats hos en myndighet, när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende som den hänför sig
till har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt.”
38 Strömberg, sid 25
