EXAMENSARBETE
Kontrollen av vargstammen
Regleringen för licens- och skyddsjakt av varg
Louise Wennerstrand
2016
Filosofie kandidatexamen Rättsvetenskap
Luleå tekniska universitet
Sammanfattning
Förkortningar
Art- och habitatdirektivet Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21
maj 1992, Om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.
Bernkonventionen Konventionen om skydd av europeiska
vilda djur och växter samt deras naturliga miljöer. Bern den 19 september 1979.
EU Europeiska Unionen.
EU-kommissionen Europeiska Kommissionen.
Förordning om förvaltning av stora rovdjur Förordning (2009:1263) om förvaltning
av björn, varg, järv, lo och kungsörn.
Jaktlagen Jaktlag (1987:259).
NFS Naturvårdsverkets föreskrifter.
Prop. Proposition.
SFS Sveriges författningssamling.
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1 1.1 Bakgrund ... 1 1.2 Syfte ... 1 1.3 Metod ... 1 1.4 Frågeställningar ... 1 1.5 Avgränsningar ... 2 2. Introduktion ... 3
2.1 Grundläggande förutsättningar för att få jaga varg i Sverige ... 3
2.1.1 Skyddsjakt av varg ... 3
2.1.2 Licensjakt av varg ... 4
3. EU-lagstiftningen ... 6
3.1 Art- och habitatdirektivet ... 6
3.2 Bernkonventionen ... 7
3.3 EU-kommissionens yttranden angående vargjakten ... 8
4. Den nationella lagstiftningen inom området ... 9
4.1 Miljöbalken ... 9
4.2 Artskyddsförordningen ... 9
4.3 Jaktlagstiftningen ... 10
4.4 Förvaltningen av varg i Sverige ... 11
4.4.1 Förordning om förvaltning av stora rovdjur ... 11
4.5 Nationell förvaltningsplan för varg ... 12
4.5.1 Delmål 1: Uppnå och bibehålla gynnsam bevarandestatus ... 12
4.5.2 Delmål 2: Minskade skador ... 14
4.5.3 Delmål 3: Ökat förtroende för förvaltningen ... 15
4.5.4 Delmål 4: Ingen illegal jakt på varg ... 15
5. Riktlinjer för bevarandet av varg inom Sverige ... 17
5.1 De svenska miljömålen ... 17
5.2 Riktlinjer kring skyddsjakt av varg ... 18
5.2.1 Bevarandestatusen ... 18
5.2.2 Annan lämplig lösning ... 19
5.2.3 Gång för bedömningen av skyddsjakt ... 20
6. Praxis ... 21
6.1 Ansökan om skyddsjakt Tåssåsens sameby, Jämtland ärendenr: NV-03732-14 ... 21
6.1.1 Beslut om skyddsjakt, ärendenr: NV-03732-14 ... 21
6.2 Ansökan om skyddsjakt efter varg i Ockelbo, Gävleborgs län ärendenr: NV-02115-14 ... 21
6.2.1 Beslut om skyddsjakt, ärendenr: NV-02115-14 ... 21
6.3 Ansökan om skyddsjakt efter varg, Vilhelmina södra sameby, Västernorrlands och Västerbottens län, ärendenr: NV-01863-13 ... 22
6.3.1 Beslut om skyddsjakt, ärendenr: NV-01863-13 ... 22
6.3.2 Förvaltningsrätten Stockholm mål nr: 4655-13 m.fl. ... 22
6.3.3 Kammarrätten Stockholm mål nr: 3854-13 m.fl. ... 23
7. Analys ... 24
7.1 Lagstiftningen ... 24
7.2 Ansökningar och beslut av Naturvårdsverket ... 24
7.3 Genetisk variation ... 25
7.4 EU-kommissionens yttrande ... 25
7.5 Vargen och människan ... 25
1. Inledning
I denna del av uppsatsen kommer uppsatsens bakgrund, syfte, aktuella frågeställningar, avgränsning och metod att presenteras.
1.1 Bakgrund
Idag är vargen och dess existens en het fråga i många debatter bland politiker och medborgare. Diskussionen rör bland annat om vargjakt bör hanteras på ett nationellt- eller internationellt plan. Vargen är en art som länge har ansetts vara hotad här i Sverige och att den skandinaviska vargstammen behöver stärkas. Detta kan bero på faktorer som illegal jakt eller de geografiska förutsättningarna i Sverige. Rent klimatmässigt är Sverige väldigt olika beroende på om man befinner sig i norra eller södra delen av landet. Förutsättningarna för var vargen lever är således väldigt olika och varierar kraftigt. Detta medför att även bedömningen av vargjakten varierar i landet. En koncentration av varg finns i Mellansverige, dessa län berörs således mer av frågor kring vargen än vad länen i norra och södra Sverige gör. Därför kan behovet av jakt på vargen vara olika. Det är vad denna uppsats kommer handla om, kontrollen av vargstammen och hur regleringen ser ut för vargjakt i Sverige.
1.2 Syfte
Syftet med denna uppsats blir att genom en klassisk rättsdogmatisk metod utreda de rättsliga förutsättningarna för kontrollen av vargstammen i Sverige. Eftersom kontrollen inte enbart utövas i Sverige utan en viss del av regleringen styrs från EU är även syftet med uppsatsen att utreda de rättsliga förutsättningarna för kontrollen av vargstammen inom EU. Således syftar uppsatsen till att ge en djupare bild om hur tillståndsregleringen av vargjakten ser ut både i Sverige som i EU. Förvaltningen av vargen sker på många plan inom Sverige. Uppsatsen syftar till att ge en översiktlig bild och förklaring till hur denna förvaltning fungerar och vilka ställningstaganden som görs.
1.3 Metod
Frågeställningarna i denna uppsats har angripits med en klassisk rättsdogmatisk metod vilket innebär att relevant material kommer att användas för att fastställa gällande rätt på området. Utgångspunkten har varit att använda material från rättskällor såsom lagar, förarbeten, praxis och doktrin. Andra källor som även var intressanta är sådana som propositioner och artiklar från relevanta myndigheters webbplatser.
1.4 Frågeställningar
De aktuella frågeställningarna för denna uppsats är följande:
• Hur ser tillståndsregleringen angående vargjakt ut? Är det en fråga på nationell eller EU-nivå?
• Vilka motsägelser finns mellan nationell lagstiftning och EU-lagstiftning och varför uppstår dessa?
1.5 Avgränsningar
2. Introduktion
I denna del av uppsatsen kommer en introduktion om vargjakten att presenteras och vilka myndigheter som är ansvariga. Vidare kommer en kort presentation att ges om vilka former av jakt det rör sig om och vilka förutsättningar som gäller för jakt av varg i Sverige. För att få en så tydlig bild som möjligt av regleringen kan lagrum komma att citeras i sin helhet under detta kapitel.
2.1 Grundläggande förutsättningar för att få jaga varg i Sverige
Vargen är en av flera arter som är listad i EU:s art och habitatdirektiv och får endast jagas under strikt kontrollerade former. Sveriges riksdag har beslutat att delegera beslut om skyddsjakt och licensjakt till Länsstyrelsen (via Naturvårdsverket som sedan delegerar ner till Länsstyrelsen). Det är således Länsstyrelsen i respektive län som fattar beslut om och när skyddsjakt eller licensjakt får tillåtas om Naturvårdsverket har delegerat den rätten. All jakt på varg utöver den som Länsstyrelsen eller Naturvårdsverket fattar beslut om är illegal.1
2.1.1 Skyddsjakt av varg
Enligt Naturvårdsverket framgår det att skyddsjakt tillåts bland annat för att förebygga skador på tamboskap, renar och även hundar. Skyddsjakten kan då tillåtas för att förhindra att allvarlig skada uppkommer. När man fattar beslut om skyddsjakt ser man på förutsättningarna i varje enskilt fall och fattar därefter ett beslut om skyddsjakt ska tillåtas eller inte. Naturvårdsverket har fattat beslut om att delegera ner rätten om beslut av skyddsjakt av varg till samtliga Länsstyrelser utom Gotland.2 Detta framgår av Jaktförordningens 24a§ och gäller både skyddsjakt och licensjakt.3 Beslut om skyddsjakt av varg finns hos respektive Länsstyrelse. Länsstyrelsen kan besluta om skyddsjakt året om och den specifika tiden anges i beslutet om skyddsjakt medges eller ej.4
När en ansökan om skyddsjakt kommer in krävs det att två omständigheter är uppfyllda för att man ska kunna gå vidare med ansökningen. De två omständigheterna är: att det inte finns någon annan lämplig lösning, och ett beviljande av jakten får inte försvåra upprätthållandet av bevarandestatusen hos arten. Dessa två omständigheter återfinns i Jaktförordningens 23a§ 1 stycket punkt 1-4. Där framgår det att:
”Om det inte finns någon annan lämplig lösning, och om det inte försvårar upprätthållandet av bevarandestatusen hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde, får beslut om jakt som avses 23b, 24, 25 och 29§§ meddelas
1. av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet eller av andra tvingande skäl som har ett överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön,
2. av hänsyn till flygsäkerheten,
3. för att förhindra allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten eller annan egendom, eller
Således får skyddsjakt endast beviljas om det inte finns någon annan lämplig lösning vilket myndigheten då måste utreda. Vidare måste den aktuella myndigheten säkerställa att jakten inte försvårar upprätthållandet av artens gynnsamma bevarandestatus. Undantag finns dock från detta då man kan bevilja skyddsjakt även om arten inte har uppnått gynnsam bevarandestatus. Men skyddsjakten får inte försvåra att på lång sikt uppnå denna status. Det är den personen som ansöker om skyddsjakt som måste motivera i sin ansökan utifrån jaktförordningens bestämmelser om varför skyddsjakt är nödvändigt.5
Naturvårdsverket får fatta beslut om skyddsjakt av björn, varg, lo, säl eller örn även om skada inte har uppstått och om det finns stor sannolikhet för att allvarlig skada kan komma att uppstå om skyddsjakten inte beviljas. Detta framgår av Jaktförordningens 23b§ 1 stycket:
”Om det finns förutsättningar enligt 23 a § får Naturvårdsverket efter ansökan av den som riskerar att drabbas av skada eller på eget initiativ besluta om skyddsjakt efter björn, varg, järv, lo, säl eller örn. Om det finns en stor sannolikhet för att allvarlig skada kommer att uppstå, får beslut om skyddsjakt fattas även om någon skada inte har inträffat.”
2.1.2 Licensjakt av varg
Angående licensjakt finns det möjlighet för Naturvårdsverket att delegera ner rätten att fatta beslut om skyddsjakt av varg till Länsstyrelsen om vissa förutsättningar är uppfyllda. För att denna delegering ska vara möjlig krävs det att Naturvårdsverket har fastställt miniminivåer (se vidare avsnitt 4.5.1) för varg och antalet vargföryngringar6 måste vara större än antalet i miniminivån för det aktuella rovdjursförvaltningsområdet. Således får licensjakt aldrig ske om antalet föryngringar understiger den miniminivå som Naturvårdsverket har fastställt för det aktuella området i länet eller i rovdjursförvaltningsområdet.7 Jakttiden för licensjakt av varg återfinns i 3§ Naturvårdsverkets föreskrifter och är bestämd från 2 januari till och med den 15 februari varje år.8
Licensjaktens förutsättningar regleras i Jaktförordningens 23c§. Förutsättningarna måste vara uppfyllda för att licensjakt ska få meddelas och dessa lyder på följande sätt:
”Förutsättningen för att licensjakt efter björn, varg, järv och lo ska kunna tillåtas är att det inte finns någon annan lämplig lösning och att jakten inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Jakten måste dessutom vara lämplig med hänsyn till stammarnas storlek och sammansättning samt ske selektivt och under strängt kontrollerade förhållanden.”
Beslut i ärendet fattas enligt 23d§ i Jaktförordningen där det framgår att Naturvårdsverket får fatta beslut om licensjakt om förutsättningarna enligt 23c§ finns. Paragrafen lyder på följande sätt:
5 Naturvårdsverket 2. 2015.
6 Vargföryngring är en varghona som har eller har haft ungar. 7 Naturvårdsverket 1. 2015.
”Om det finns förutsättningar enligt 23 c § och något annat inte följer av 24 a §, får Naturvårdsverket besluta om licensjakt efter björn, varg, järv och lo.
Ett beslut om jakt enligt första stycket får utformas och förenas med villkor som är ändamålsenliga med hänsyn till de olägenheter som förekomsten av täta rovdjurspopulationer orsakar.”
Således får Naturvårdsverket eller Länsstyrelsen fatta beslut om licensjakt i ärenden om de två förutsättningarna angående att det inte finns någon annan lämplig lösning och att den gynnsamma bevarandestatusen inte försvåras är uppfyllda.
3. EU-lagstiftningen
I denna del av uppsatsen kommer den EU-rättsliga lagstiftningen att behandlas. Den kommer att presenteras översiktligt för att kunna ge en bild av hur EU ser på den rättsliga regleringen kring vargen som art och dess utbredning i Sverige. Bland annat kommer art- och habitatdirektivet att presenteras.
3.1 Art- och habitatdirektivet
Syftet med art- och habitatdirektivet är att medlemsstaterna i EU ska bidra med att säkerställa den biologiska mångfalden bland växter och djur som omfattas av medlemsstaternas europeiska territorium. Detta genom ett bevarande av livsmiljöer för de arter bland växter och djur som omfattas av direktivet. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer och vilda djur och växter som är av gemenskapsintresse för staterna. De åtgärder som måste tas av staterna ska även ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov.9 Eftersom att Sverige är medlem i EU har Sverige ett ansvar att se till att bestämmelserna i detta direktiv följs.
Direktivet definierar vidare en grupp livsmiljötyper och arter som är i behov av ett förstärkt och ytterligare skydd. Dessa kallas för prioriterade livsmiljötyper, och prioriterade arter av vilda djur och växter. Dessa arter utgör sådana som måste bevaras och utgör gemenskapens särskilda ansvar. De arter som faller in under dessa kategorier finns upptagna i bilaga 2 i art och habitatdirektivet och här listas bland annat vargen (på latin kallas vargen för Canis Lupus).10
Direktivet anger att medlemsstaterna ska se till arternas bevarandestatus, i det här fallet vargens bevarandestatus. Vidare innebär det att summan av de faktorer som kan påverka den berörda arten kan på lång sikt påverka dess naturliga utbredning och mängd inom populationen11 inom det aktuella området och måste därför tas i beaktning av medlemsstaten. Definitionen av en gynnsam bevarandestatus regleras i art- och habitatdirektivet artikel 1i. En bevarandestatus hos en art anses gynnsam när:
• […] uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång
sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö, och
• artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att
minska inom en överskådlig framtid, och
• det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för
att artens populationer skall bibehållas på lång sikt.[…]
Till art- och habitatdirektivet finns bilagor innehållande listor över de djur- och växter som är av intresse för gemenskapen. De bilagorna är främst bilaga 4 och bilaga 5. De arter som listas i bilaga 4 eller 5 kan antingen vara i behov av strikt skydd, eller för att få fånga och nyttja dessa arter krävs ett administrativt tillstånd. Varje stat som är medlem i unionen har en förpliktelse att vidta åtgärder för att upprätta ett system med strikt skydd för de djurarter som uppräknas i bilaga 4.12
9
Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992, Om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, art 2. 10 Mahmoudi, Said. EU:s miljörätt. 2003, Nordstedts Juridik AB, 2:1 uppl. S. 234.
Vargen (Canis lupus) som lever här i Sverige omfattas av detta direktiv och listas som en art som är av gemenskapsintresse och kräver noggrant skydd.13 Varje medlemsstat ska då vidta de åtgärder som är nödvändiga för att införa ett strikt skyddssystem som är aktuellt för det naturliga utbredningsområdet och detta gäller då de arter som är förtecknade i art- och habitatdirektivets bilaga 4a. Förbud gäller att avsiktligt döda eller fånga dessa arter i naturen oavsett hur detta utförs. Vidare är det förbjudet att störa dessa arter, speciellt vid parnings-, uppfödning-, övervintrings- och flyttperioder. Det är även förbjudet att förstöra parnings- och rastplatser för dessa arter.14
De djur som finns listade i bilaga 5 i art- och habitatdirektivet är användandet av alla urskillningslösa metoder förbjuda som kan leda till att arten försvinner på ett lokalt utbredningsområde eller leder till allvarliga störningar hos den aktuella arten. Detta framgår av art- och habitatdirektivets artikel 15. Dock ska det tilläggas att det finns ett undantag från förbudet att tillfångata eller döda arter i artikel 15 i art- och habitatdirektivet. Undantaget regleras i artikel 16 i samma direktiv och kan medges i syfte att förhindra allvarlig skada på skördar, boskap, skogar, fiskeriet, av hänsyn till den allmänna hälsan, för forsknings- och undervisningssyften, eller för att skydda vilda djur och växter. Undantag som dessa kan endast tillåtas om det inte finns något annat tillfredsställande alternativ och om undantaget inte påverkar bevarandet av populationen av arten i fråga på ett negativt sätt. Således måste den aktuella myndigheten undersöka om det finns ett annat alternativ som kan lösa problemet än att döda djuret. Ett krav är att medlemsstaterna sänder in rapporter vart annat år till EU-kommissionen och redovisar de undantag (antalet dödande som beviljats) som gjorts.15
3.2 Bernkonventionen
En annan reglering om bevarande av hotade arter är den så kallade Bernkonventionen. Det fullständiga namnet för konventionen är ”Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö”. Konventionen kom till i Bern 1979 och syftar till att
bevara vilda djur och växter samt deras naturliga miljö. Sveriges regering valde att ratificera konventionen den 14 april 1983 och den trädde i kraft för Sverige den 1 oktober 1983.16Även EU har valt att ratificera konventionen och därför är art- och habitatdirektivet väldigt likt Bernkonventionen.17 För att kunna skydda de arter som konventionen avser måste ett
samarbete mellan staterna kunna ske vilket är ett av konventionens mål att främja. Bernkonventionen ägnar särskild uppmärksamhet åt sådana arter som är av statusen utrotningshotade eller sårbara.18
Enligt konventionen måste varje land som valt att underteckna avtalet vidta nödvändiga åtaganden för att bevara beståndet av vilda djur och växter så att nivån motsvarar i synnerhet de ekologiska, vetenskapliga och kulturella krav som finns.19 Varje medlemsland ska även ta
13 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992, Om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, bilaga 4a.
14 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992, Om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, art 12.
15 Mahmoudi, Said. EU:s miljörätt. 2003, Nordstedts Juridik AB, 2:1 uppl. S. 236.
16 Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö. S.1. 17 Naturvårdsverket 3. 2015.
särskild hänsyn till de arter som är utrotningshotade och sårbara och följa de bestämmelser som är utformade i Bernkonventionen.20
Vargen (Canis Lupus) omfattas av denna konvention då den finns listad under rubriken strängt skyddade arter i bilaga II.21 Eftersom att vargen omnämns i bilaga II är det förbjudet enligt konventionen att avsiktligt fånga, kvarhålla i fångenskap eller döda denna art. Det är vidare även förbjudet att störa och skada parningsplatser för vargen. Detta för att säkerställa vargen ett skydd då den anses vara en hotad art. 22
3.3 EU-kommissionens yttranden angående vargjakten
Några gånger om året brukar kommissionen se över hur medlemsstaterna omsätter EU-lagstiftningen i sina nationella rättsordningar. I juni 2015 lämnade EU-kommissionen ut en lista med länder som de granskat och ansett vilka medlemsstater som har överträtt kommissionens lagstiftning.
I denna lista finns Sverige med under avsnittet miljö och EU-kommissionen yttrar att Sverige inte har anpassat vargjakten efter EU:s lagar. I och med denna granskning uppmanar nu EU-kommissionen Sverige att anpassa vargjakten till EU:s lagar vilken främst utgör att följa art- och habitatdirektivet. EU-kommissionen motiverar sitt yttrande med att vargen är strikt skyddad i Sverige och populationen inte har ökat till den nivå som anses utgöra ”gynnsam bevarandestatus” vilket innebär en nivå som garanterar artens fortlevnad, vilket fastställs i lagstiftningen. Vidare får jakt endast tillåtas under strikta villkor enligt art- och habitatdirektivet. Eftersom att Sverige har tillåtit licensjakt under åren 2010, 2011, 2013, 2014 och 2015 anser EU-kommissionen att Sverige har infört ett systematiskt förfarande som således strider mot EU-kommissionens art- och habitatdirektiv. EU-kommissionen anser att Sverige inte har visat några tecken på att ha övervägt andra tillfredsställande alternativ för att lösa problemet. EU kommissionen anser även att Sverige inte har bevisat att licensjakten sker under strängt kontrollerade former, selektivt och i en begränsad omfattning. Sverige har inte heller kunnat visa för EU-kommissionen att jakten inte hotar den lokala vargpopulationens möjligheter att nå en ”gynnsam bevarandestatus”. Därför anser EU-kommissionen att Sverige måste anpassa sin vargjakt till art- och habitatdirektivet.23
I proposition 2012/13:191 En hållbar rovdjurspolitik framgår det att redan i januari 2010 har klagomål om den svenska vargpolitiken som rör licensjakten mottagits från EU-kommissionen. I en formell underrättelse den 27 januari 2011 anser EU-kommissionen genom att tillåta licensjakt av varg år 2010 och 2011 har Sverige inte fullgjort sina skyldigheter enligt artiklarna 12 och 16 i art- och habitatdirektivet. Sveriges vargstam är begränsad enligt EU-kommissionen och Sveriges regering svarade med att licensjakt av varg inte kommer att äga rum under år 2012 och man kommer att arbeta med utsättning av djurparksvalpar. Detta förklarar varför år 2012 inte finns uppräknat i år 2015 överträdelsebeslut från EU-kommissionen.24
20 Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö. Kapitel 1, Art 3. 21 Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö. Bilaga II. 22 Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö. Kapitel 3, Art 6. 23 Europiska kommissionens faktablad, överträdelser i juni, de viktigaste besluten, Bryssel 18 juni 2015. Kapitel 3, yttrande mot Sverige.
4. Den nationella lagstiftningen inom området
I denna del av uppsatsen kommer en presentation av den gällande rätten inom Sverige som rör det aktuella området. För att ge en så tydlig bild som möjlig av lagstiftningen kring artskydd och jaktbestämmelser kan lagrum komma att citeras i sin helhet under detta kapitel.
4.1 Miljöbalken
Miljöbalken innehåller regler som kompletterar jakt- och fiskelagstiftning när det handlar om att skydda olika djur och växtarter. 25
Kapitel 8 i miljöbalken rör särskilda bestämmelser om skydd för djur och växtarter. I 1§ anges det att regeringen eller ansvarig myndighet som regeringen utsett får fatta beslut om förbud om att döda, skada, fånga eller störa vilt levande djur i landet eller inom en viss del av landet. Sådana föreskrifter får endast meddelas om det finns risk för att en art kan försvinna eller utsättas för plundring eller om det finns krav enligt internationella åtaganden om skydd av en sådan art. Det finns dock undantag om det står klart att djuret måste dödas, skadas, fångas eller störas för att kunna försvara vid angrepp mot person eller värdefull egendom.26
Reglerna i 8:e kapitlet miljöbalken kan även tillämpas när risken att en art kan komma att försvinna beror på något annat än mänskliga aktiviteter. Risken för försvinnandet behöver inte vara global utan räcker om den är begränsad till Sverige eller en del av Sverige.27 Detta kan leda till att man behöver fridlysa arter. Att fridlysa en art innebär att Naturvårdsverket eller Länsstyrelsen, den som är ansvarig myndighet, kan utfärda ett förbud att döda, skada eller fånga vilt levande djur, deras ägg eller bon.28
4.2 Artskyddsförordningen
I Artskyddsförordningen (2007:845) regleras vilka djurarter som är fridlysta i landet, ett län eller i en del av ett län. Artskyddsförordningen har även utformats för att kunna genomföra kraven i art- och habitatdirektivet.29 Till denna förordning finns en bilaga (bilaga 1) knuten som anger de arter som finns listade i art- och habitatdirektivet. I bilagan finns även andra arter som inte finns med i art- och habitatdirektivet och dessa arter åtnjuter även samma skydd.30 Framför varje art finns en beteckning med bokstäver som anger på vilket sätt arten är skyddad, om den ingår i art- och habitatdirektivet eller om den bara gäller för nationell lagstiftning och inte finns med i art- och habitatdirektivet. Dessa beteckningar finns även beskrivna i Bilaga 1 i Artskyddsförordningen. För vargen (Canis Lupus) gäller följande beteckningar:
”S: Arten förekommer i Sverige, i fråga om fåglar genom att sådana fåglar häckar regelbundet eller i betydande antal rastar i Sverige, och i fråga om andra arter genom att det i Sverige finns en population som inte är helt tillfällig.
B: Arten har enligt fågeldirektivet eller art- och habitatdirektivet ett sådant unionsintresse att särskilda skyddsområden (fågeldirektivet) eller bevarandeområden
25 Rubenson, Stefan. Miljöbalken – den nya miljörätten. S. 96. 26 Miljöbalk (1998:808), kap 8, 1§, 1st.
(art- och habitatdirektivet) behöver utses. Arten finns upptagen i bilaga 1 till fågeldirektivet eller bilaga 2 till art- och habitatdirektivet.
P: Arten är en prioriterad art enligt art- och habitatdirektivet. Arten finns upptagen i bilaga 2 till art- och habitatdirektivet.
N: Arten kräver noggrant skydd enligt art- och habitatdirektivet. Arten finns upptagen i bilaga 4 till art- och habitatdirektivet.”
I Artskyddsförordningens 5§ regleras förbud att döda eller fånga de djur som markerats med N, n eller F i bilaga 1. (Beteckningen n och F är inte aktuell för vargen, utan i det här fallet enbart beteckningen N). Förbudet i 5§ lyder på följande sätt:
”I fråga om sådana vilt levande djurarter som i bilaga 1 till denna förordning har markerats med N, n eller F är det förbjudet att för fångst eller dödande använda medel eller metoder som inte är selektiva och som lokalt kan medföra att populationen av arten försvinner eller utsätts för en allvarlig störning. Fångst eller dödande får inte ske från motorfordon i rörelse eller från flygplan.
Första stycket gäller inte fångst eller dödande av fåglar eller däggdjur. I fråga om medel och metoder för fångst eller dödande av sådana djur finns bestämmelser med motsvarande innebörd i jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905). Första stycket gäller inte heller fiske. I fråga om fiske finns bestämmelser med motsvarande innebörd i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.”
Det finns dock möjlighet att Länsstyrelsen får ge dispens från förbudet i 5§ genom Artskyddsförordningens 14§. Undantaget från förbudet får endast ges om det inte finns någon annan lämplig lösning än att döda djuret. Vidare får inte dispensen från förbudet försvåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Vidare kan dispensen ges för att skydda vilda djur eller växter, eller för att bevara livsmiljöer för sådana djur eller växter. Ett annat undantag som anges i paragrafen är även att det går att ta hänsyn till att undvika allvarlig skada på exempelvis gröda, boskap, skog, fiske, vatten eller annan egendom.
Således finns det möjlighet att undvika förbudet om att döda vargen om det finns någon omständighet i 14§ som gör att Länsstyrelsen får ge dispens från förbudet. Två av de vanligaste undantagen är för att det inte finns någon annan lämplig lösning eller undvika allvarlig skada på boskap.
4.3 Jaktlagstiftningen
Jakt regleras främst i jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905). Lagstiftningens tillämpningsområde är främst jakt efter vilt, det vill säga alla vilda däggdjur och fåglar. Av 2§ i jaktlagen framgår det att jakt menas med att fånga eller döda vilt och att i sådant syfte söka efter, spåra eller följa vilt. Vidare innebär det även att göra ingrepp i viltets bo och att ta eller förstöra fåglars ägg.31
Jaktlagen utgår från att viltet är fredat, vilket vidare innebär att dess bon och ägg även är fredat. Detta stadgas av jaktlagens 3§. Att viltet är fredat innebär att varje form av jakt måste ha tydligt positivt stöd i jaktlagstiftningen. För markägarna och jakträttshavare tillkommer en principiell skyldighet att bedriva viltvård. I denna skyldighet ingår att bevara landets
viltbestånd. Dessutom ingår även att främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna. Detta är något som man kan se ett pågående arbete kring i förarbetena. I prop. 1986/87:58 s. 21 om jaktlag framgår det att utvecklingen av viltstammarna måste ha en balans i förhållande till stammarnas storlek. För att den genetiska variationen ska kunna säkerställas inom arten krävs det att beståndet i varje art har ett tillräckligt stort individantal. Detta bidrar då till bevarandet av arten.32
4.4 Förvaltningen av varg i Sverige
Eftersom att det är Länsstyrelsen för respektive län som i huvudsak är den beslutande myndigheten i frågor om hur många skydds- och jaktlicenser som får tillåtas varje år syftar detta avsnitt till att ge en bild av vilka regler som Länsstyrelsen har att ta hänsyn till. Lagtext kan citeras i sin helhet för att ge en tydlig bild av regleringen.
4.4.1 Förordning om förvaltning av stora rovdjur
Denna förordning innehåller bestämmelser som riktar sig till förvaltningen av de stora rovdjuren (björn, varg, järv, lo och kungsörn). Förvaltningen syftar till att främja dessa rovdjurs utbredning att på lång sikt finnas kvar i den svenska faunan och att djuren kan sprida sig till sina naturliga utbredningsområden. Det är vidare viktigt att samexistensen mellan människan och dessa rovdjur (vargen) sker i en sådan takt så att skador och olägenheter kan begränsas och förebyggas.33
Förvaltningen delas in i olika områden utifrån Sveriges geografiska gränser vilket framgår av 2§ i förordningen om förvaltning av stora rovdjur.
”För förvaltningen av stora rovdjur ska det finnas rovdjursförvaltningsområden enligt följande.
1. Norra rovdjursförvaltningsområdet omfattar Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län.
2. Mellersta rovdjursförvaltningsområdet omfattar Stockholms, Uppsala, Västra Götalands, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Dalarnas och Gävleborgs län. 3. Södra rovdjursförvaltningsområdet omfattar Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Gotlands, Blekinge, Skåne och Hallands län.”
För att kunna veta hur omfattande skydds- och licensjakter som kan beviljas för varje län ska en miniminivå av arten föreslås enligt 4§. Länsstyrelsen lämnar då in ett förslag till samverkansråden på minsta antal föryngringar per år som förvaltningen ska syfta till att upprätthålla av den aktuella arten. Därefter fastställer Naturvårdsverket miniminivån av arten i enlighet med 5§. Här tar Naturvårdsverket hänsyn till nationella mål för de olika arterna. Att upprätta förvaltningsplaner och riktlinjer för respektive art hör till en av Länsstyrelsens uppgifter enligt 7§. Mer om förvaltningsplaner kommer att presenteras längre fram i uppsatsen.
Länsstyrelsen har en förpliktelse till rovdjursinventering vilket innebär att myndigheten måste undersöka artens storlek och utbredning vilket regleras i 8§. Länsstyrelsens plikt till rovdjursinventering är viktig och omfattar även renskötselområden vilket innebär att
32 Ibid.
länsstyrelsen måste hålla en dialog med de berörda samebyar i länet för att kunna undersöka hur många föryngringar av varg som förekommer inom dessa områden. Resultaten av rovdjursinventeringen ska lämnas in till naturvårdsverket.
Till sist är det Naturvårdsverket som fastställer inventeringsresultatet vilket ska ske årligen. Om vädret gjort det svårt att inventera en art ska Naturvårdsverket göra en uppskattning av beståndet istället. Detta framgår av 9§ 1stycket i förordningen.
4.5 Nationell förvaltningsplan för varg
Det är Naturvårdsverket som ansvarar för att upprätta och fastställa de nationella förvaltningsplanerna för de stora rovdjuren och länsstyrelserna ansvarar för att upprätta de regionala förvaltningsplanerna. Samtliga förvaltningsplaner utgår från den rådande rovdjurspolitiken.34 I denna uppsats kommer enbart den nationella förvaltningsplanen för varg att beröras då uppsatsen syftar till att ge en överblick av regleringen och inte är specificerad till ett visst län eller rovdjursförvaltningsområde. De mål som anges i den nationella förvaltningsplanen måste brytas ned på den regionala nivån och anpassas efter de förutsättningar som finns där då förekomsten av varg ser olika ut i Sveriges alla län.
I propositionen En hållbar rovdjurspolitik har regeringen gjort en bedömning angående förvaltningsplaner och den lyder på följande sätt:35
”Förvaltningsplaner bör vara de centrala och regionala verktygen för den praktiska
förvaltningen av rovdjuren och därmed också de adaptiva verktygen för att nå det övergripande och långsiktiga målet för varg, björn, lodjur och kungsörn i Sverige ska uppnå och bibehålla gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet samtidigt som tamdjurshushållningen inte påtagligt försvåras och socioekonomisk hänsyn tas.”
Den nationella förvaltningsplanen är utfärdad av Naturvårdsverket och är således aktuell för hela Sverige. Den nationella förvaltningsplanen sträcker sig från år 2014 till år 2019. Den nationella förvaltningsplanen om varg innehåller olika delmål för hur arbetet med bevarandet av vargen ska se ut. Dessa delmål syftar till att underlätta arbetet med att uppnå de långsiktiga och övergripande målen.36 Nedan kommer delmålen att sammanfattas för att ge en bild av hur förvaltningsplanen ser ut och vad den innehåller.
4.5.1 Delmål 1: Uppnå och bibehålla gynnsam bevarandestatus
I detta delmål preciseras hur stor den svenska vargstammen bör vara för att uppnå och bibehålla gynnsam bevarandestatus. Enligt riksdagens beslut den 10 december 2013 ska referensvärdet för varg ligga mellan 170 – 270 individer.37 Naturvårdsverket fastställde i en rapport från den 16 december 2013 att referensvärdet för varg är 270 individer. Detta på grund av att den aktuella populationsstorleken av varg utgjorde 320-380 individer och då ansågs ett värde på 270 individer utgöra ett bra referensvärde. Naturvårdsverket fastställer även att livsmiljön är bra, framtidsutsikterna för vargen är bra och bevarandestatusen av
34 Naturvårdsverket, Nationell förvaltningsplan för varg, förvaltningsperioden 2014-2019, s. 15 35 Prop. 2012/13:191. S. 61.
vargen är att anse som gynnsam. Det är dock viktigt att komma ihåg att vargens status snabbt kan gå från gynnsam till icke gynnsam.38
Vargstammens huvudsakliga utbredningsområde i Sverige berör främst sex län: Dalarnas, Gävleborgs, Värmlands, Örebros, Västra Götalands och Västmanlands län. Rapporter om enskilda vargar finns ifrån hela landet men den största koncentrationen av varg finns i Mellansverige. Det är vanligt att många vargar vandrar in till Jämtlands och Västernorrlands län där de ofta avlivas genom skyddsjakt. Varför vargarna avlivas genom skyddsjakt beror på att djurägare vill förhindra skador på rennäringen i området där de har sina renar. Det har konstaterats att i de befintliga renskötselområdena är det svårt att kombinera vargföryngring med modern renskötsel.39 I proposition En hållbar rovdjurspolitik framgår det att dödandet av renarna inte är det enda problemet utan vargens jaktsätt leder till att renhjordarna splittras och förflyttar sig långa sträckor vilket medför stort merarbete för renskötaren. Vidare talar man i propositionen om i den mån det kan vara möjligt med enstaka föryngringar bör dessa föryngringar begränsas till de områden där de gör minst skada, oavsett om det är i åretruntmarkerna eller i vinterbetesmarkerna. Det är också viktigt att invandrande vargar kan ta sig till vargpopulationen i Mellansverige.40
Eftersom att vargen är ett djur som rör sig över gränser mellan olika länder har Large
Carnivore Initiative for Europé som är en konsulterande forskarsammanslutning fått i
uppdrag av EU-kommissionen att ta fram riktlinjer för förvaltningen av stora rovdjur. Riktlinjerna förespråkar att länder tillsammans tar fram gemensamma förvaltningsplaner för populationer vars utbredningsområden sträcker sig över flera länder. Sedan 2011 finns det en politisk överenskommelse som berör utvecklat samarbete om stora rovdjur mellan Sverige, Norge och Finland. Syftet med en sådan mellanstatlig överenskommelse är att förstärka samarbetet mellan berörda myndigheter i länderna samt att sträva efter att involvera ryska myndigheter. Länderna ska tillsammans utarbeta innehåll och gemensamma riktlinjer för det fortsatta samarbetet om stora rovdjur.41
Åtgärder för att uppnå delmålet
Naturvårdsverket har fastställt flera punkter i den nationella förvaltningsplanen med åtgärder för hur de ska arbeta för att uppnå delmål 1. Nedan kommer endast några exempel att presenteras.
• Naturvårdsverket fortsätter att arbeta med att få till stånd ett samarbete med berörda myndigheter i Finland och Ryssland för att i framtiden förbättra möjligheterna för naturlig invandring av varg.
• Naturvårdsverket samverkar med berörda myndigheter i Norge och Finland för att skapa en gemensam plan för förvaltningen av den skandinaviska vargpopulationen. Även Danmark och Ryssland kan i framtiden komma att bli aktuella för samverkan. • Naturvårdsverket och länsstyrelserna verkar i förvaltningen för att underlätta en
spridning av vargen till alla delar av Sverige utom alpin region42 och Gotland.
38 Naturvårdsverket, rapport, ärendenummer: NV-09661-12, den 16 december 2013.
39 Naturvårdsverket, Nationell förvaltningsplan för varg, förvaltningsperioden 2014-2019. S. 24. 40 Proposition 2012/13:191 En hållbar rovdjurspolitik. S. 39.
• Länsstyrelserna och Naturvårdsverket inleder en dialog med Sametinget och renskötselns organisationer om möjligheterna till naturlig invandring av varg genom renskötselområdet i Sverige.
• Naturvårdsverket följer årligen den genetiska statusen över den skandinaviska vargstammen.
• Naturvårdsverket följer upp länsstyrelsernas beslut om skydds- och licensjakt för att säkerställa att den gynnsamma bevarandestatusen bibehålls.43
4.5.2 Delmål 2: Minskade skador
En viktig del inom rovdjurspolitikens långsiktiga och övergripande mål är att tamdjurshållningen inte påtagligt ska försvåras. Då många människor bor i de utbredningsområden där vargens uppehälle är som tätast finns det en risk att tamdjur kan ta skada. Därför är arbetet med skadeförebyggande åtgärder viktigt. Syftet med ett skadeförebyggande arbete är att försöka minska skadorna som vargen orsakar och därmed förhindra att tamdjurshållningen försvåras. En av konflikterna mellan människa och varg grundar sig på de inkomstbortfall och skador på tamdjur som är orsakade av vargen. Renskötseln är som ovan nämnt en av de verksamheter som drabbas hårdast av skadorna. Andra områden som vargen orsakar skador på är bland annat fårskötsel, fäbodbruk och jakt. Detta är främst i Mellansverige där vargen har sin huvudsakliga etablering.44
Varför skador på tamdjur ökar beror i första hand på att vargen etablerar sig i nya områden där tätheten av tamdjur är högre. De vargar som är närgångna kan bidra till oro vilket kan leda till begränsningar i människors vardag. Detta delmål är det viktigt att arbeta förebyggande med för att tamdjurshållningen inte ska bli försvårad.45
Åtgärder för att uppnå delmålet
Några exempel på åtgärder för att kunna uppnå delmål 2.
• Länsstyrelserna i Dalarnas, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län ska, i samråd med Sametinget och samebyarna i respektive län, arbeta med förvaltningsverktyget i syfte att upprätthålla en hållbar renskötsel och samtidigt bidra till en gynnsam bevarandestatus för stora rovdjur.
• Naturvårdsverket ska fortsätta ge bidrag till länsstyrelserna för akutverksamhet så att Länsstyrelsens personal kan bistå med råd och verktyg för att förebygga och hantera närgångna rovdjur och förhindra skada/ytterligare skada vid rovdjursangrepp.
• Naturvårdsverket fortsätter att finansiera Viltskadecenters arbete med att systematiskt testa, utvärdera och vägleda om förebyggande åtgärder.
• Den myndighet som har beslutanderätt kan, när förutsättningarna är uppfyllda, besluta om skyddsjakt för att förhindra allvarlig skada orsakad av varg.
• Naturvårdsverket avser att följa upp och vid behov vidareutveckla de riktlinjer för handläggning av skyddsjaktärenden som togs fram under 2012.
• Länsstyrelserna tar fortsatt initiativ till återkommande samverkansmöten om
rovdjursförvaltning mellan myndighets- och näringsrepresentanter i
renskötselområdet.46
4.5.3 Delmål 3: Ökat förtroende för förvaltningen
Eftersom att det är många människor i sin vardag som berörs av de beslut som rovdjursförvaltningen fattar är det viktigt att dessa människor har ett förtroende för förvaltningen. För att öka förtroendet krävs det att förvaltningen är faktabaserad, transparent och genomsyras av en kontinuerlig samverkan med och mellan enskilda individer, verksamheter och myndigheter. Detta gäller både nationellt och regionalt. Vidare kan man konstatera att en pålitlig övervakning av rovdjursstammens status samt forskningsunderlag bedöms vara avgörande komponenter för hur stark trovärdigheten är för förvaltningssystemet.47
Enligt Naturvårdsverket bedöms licensjakten i Sverige vara en effektiv, kontrollerbar och hållbar del av en aktiv vargförvaltning om jakten sker i en begränsad utsträckning. För att konflikten mellan människa och varg ska minska är licensjakten tillsammans med bidrag, ersättning av skador och information ett bra tillvägagångssätt. När inventeringar visar att stammen ligger över det nationella referensvärdet kan licensjakt utgöra en av flera åtgärder i förvaltningen för att minska risken för de socioekonomiska konsekvenserna.48
Åtgärder för att uppnå delmålet
Några exempel på åtgärder för att kunna uppnå delmål 3.
• Naturvårdsverket utvecklar databasen för jaktbeslut som rör björn, varg, järv och lodjur så att informationen tillgängliggörs för allmänheten.
• Den myndighet som har beslutanderätt kan, när förutsättningarna är uppfyllda, besluta om licensjakt för att minska koncentrationen av vargstammen regionalt.
• Särskilda åtgärder för hänsyn till tamdjurshushållning och konsekvenser av rovdjuren inkluderas även i delmålet om minskade skador (delmål 2).49
4.5.4 Delmål 4: Ingen illegal jakt på varg
De senaste rovdjursutredningar som har gjorts inom området visar att det pågår en omfattande illegal jakt av varg och att den står för en stor del av artens dödlighet. Problem som den illegala jakten kan medföra är bland annat djurplågeri där djuren jagas av motorfordon längre sträckor och skadeskjutningar som inte fullföljs helt då man inte söker upp djuret efter det har blivit skjutet. Behovet av att ta fram metoder för att mäta omfattningen av den illegala jakten på varg är idag stor.50
Från och med 1 juli 2011 är både försök och förberedelse till grovt jaktbrott eller jakthäleri av de stora rovdjuren straffbara enligt 46a§ i jaktlagen (1987:259). Denna reglering i
lagstiftningen ger polis och åklagare utökade möjligheter att tidigare kunna ingripa och stoppa de grova jaktbrotten.51
Åtgärder för att uppnå delmålet
Några exempel på åtgärder för att kunna uppnå delmål 4.
• Berörda aktörer, så som Naturvårdsverket, länsstyrelse, polismyndighet med flera fortsätter att utreda och konkretisera rollfördelningen gällande ansvar och befogenheter hos myndigheter för hantering av förekomst av illegal jakt.
• Länsstyrelserna bör verka för att tillsammans med polisen i länet utarbeta en regional strategi för arbetet med illegal jakt på stora rovdjur. Strategin bör redovisas i de regionala förvaltningsplanerna.52
5. Riktlinjer för bevarandet av varg inom Sverige
I denna del av uppsatsen kommer syftet och tanken bakom lagstiftningen att presenteras. För att få en djupare förståelse för tillämpningen av lagstiftningen kommer de aktuella mål och strategier som finns inom området att presenteras. En översiktlig bild av de relevanta svenska miljömålen kommer även att presenteras samt vilka riktlinjer som finns för skyddsjakten av varg.
5.1 De svenska miljömålen
År 1999 tog Sveriges riksdag beslut om att införa 15 olika miljökvalitetsmål. Tanken med miljömålen är att de ska vara vägledande för miljöarbetet och syfta till att uppnå en långsiktigt hållbar miljö i Sverige. Miljömålen är allmänt formulerade och ska ses som en vägvisare för miljöpolitiska beslut.53 År 2005 infördes ett 16:e miljökvalitetsmål om biologisk mångfald, miljömålet Ett rikt växt- och djurliv. Målen är så kallade generationsmål och ska uppfyllas till år 2020. Varje år görs en uppföljning av målen med en bedömning om respektive miljökvalitetsmål går att uppfylla fram till år 2020. Bedömningen är inte svårare än att man anger om målet går att nå, om målet är nära att nås eller om målet inte alls går att nå.54 De svenska miljömålen innehåller bland annat målet Ett rikt växt- och djurliv, och det lyder på följande sätt:
”Den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd."
Så lyder riksdagens definition av miljökvalitetsmålet om just ett rikt växt- och djurliv i Sverige.55 Den biologiska mångfalden är viktig för att ekosystemet ska fungera utan störningar. Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv har ett så kallat etappmål om biologisk mångfald och hotade arter och naturtyper. De krav som ställs för att man ska kunna nå målen är att:
• Bevarandestatusen för naturligt förekommande djur och naturtyper i Sverige ska vara gynnsam.
• För hotade arter ska statusen ha förbättrats och tillräcklig genetisk variation ska vara bibehållen inom och mellan populationer.
• Sverige ska också bevara hotade arter och naturtyper enligt EU-direktiv och internationella överenskommelser.56
Miljökvalitetsmålet En storslagen fjällmiljö är även relevant i sammanhanget och det lyder på följande sätt:
”Fjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas
53 Prop. 2004/05:150 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag. S. 9. 54 Miljömål 1, 2015.
med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar."
Även detta mål är riksdagens definition om innebörden av en storslagen fjällmiljö i Sverige.57 De svenska miljömålen involverar flera aktörer på olika plan. Bland annat involveras riksdag, regering, myndigheter, länsstyrelser, kommuner, företag, frivilliga organisationer och enskilda människor. Det är riksdagen som har fastställt de gällande miljömålen och regeringen bär det övergripande ansvaret för målen. Miljömålsberedningen arbetar med att ge regeringen råd om hur generationsmålet och miljökvalitetsmålen kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det är sammanlagt åtta myndigheter som ansvarar för miljökvalitetsmålen. Deras ansvar ligger i att följa upp och utvärdera sina respektive mål. Naturvårdsverket ansvarar för totalt 7 miljökvalitetsmål, bland annat miljökvalitetsmålen Ett rikt djur och naturliv och Storslagen fjällmiljö som redogjorts för tidigare i uppsatsen. Länsstyrelsen arbetar med miljömålen utifrån en övergripande och samordnande regional miljömyndighet. Kommunernas uppgift är att översätta nationella och regionala miljömål till lokala mål och åtgärder. Detta medför att miljömålen kan bli verksamma redskap i politiken.58
5.2 Riktlinjer kring skyddsjakt av varg
Naturvårdsverket har på uppdrag av regeringen tagit fram riktlinjer för beslut om skyddsjakt av varg. Riktlinjerna syftar till att fungera som ett stöd för Länsstyrelsens handläggning av ansökningar om skyddsjakt. Riktlinjerna behandlar skyddsjakt enligt 23a+b och 29§§ jaktförordningen (1987:905) och innehåller även Naturvårdsverkets rekommendationer när det gäller handläggning av skyddsjaktsärenden. Riktlinjerna är inte juridiskt bindande utan endast en vägledning i arbetet.59 För att detta inte ska bli för omfattande kommer endast ett urval av riktlinjerna att presenteras och de mest övergripande rekvisiten, bland annat vilka andra lämpliga lösningar det finns innan beslut om skyddsjakt kan fattas.
5.2.1 Bevarandestatusen
Av vad som framgår i 23a§ Jaktförordningen får skyddsjakt av varg inte medges om det försvårar upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Dock bör skyddsjakt kunna medges om man kan konstatera att jakten inte kan förvärra en ogynnsam bevarandestatus eller förhindrar återställandet av en gynnsam bevarandestatus.60
Själva begreppet ”gynnsam bevarandestatus” finns inte som definition i jaktlagen eller i jaktförordningen. Däremot hittar man definitionen i artikel 1 i art- och habitatdirektivet, vilket har redogjorts för högre upp i uppsatsen, men även så finns definitionen införd i 16§ 3stycket i Förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Den lyder på följande sätt:
57 Miljömål 3, 2015.
58 Miljömål 5, 2015.
”Med bevarandestatus för en art avses summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer. En arts bevarandestatus anses gynnsam när
1. uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö,
2. artens naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och
3. det finns och sannolikt kommer att fortsätta att finnas en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt.”
Vid bedömningen av skyddsjaktens inverkan på artens bevarandestatus bör man beakta populationens storlek, kvalitet och utbredningsområde. För de arter som skyddas av naturvårsdirektiven finns ett så kallat referensvärde för populationen. Referensvärdet innebär att det finns ett fastställt antal som bör finnas av den aktuella arten för att den gynnsamma bevarandestatusen ska anses vara uppnådd. Det är inte bara storleken av artens population som är viktig utan man måste även se till aspekter som rör den genetiska statusen, kön och åldersfördelning.61
5.2.2 Annan lämplig lösning
Ett annat rekvisit som finns med i 23a§ i jaktförordningen är begreppet ”annan lämplig lösning”. Med detta menas att det kan finnas en annan åtgärd som kan lösa problemet än att bevilja skyddsjakt av varg. Det kan även vara en kombination av flera åtgärder som löser problemet. Att bevilja skyddsjakt är det sista alternativet och kan ske när alla andra rimliga alternativ har uteslutits.62
Viltskadecentret har sammanställt olika metoder/exempel, både akuta och permanenta, som kan ses som ”annan lämplig lösning”. Några exempel på dessa är:
• Femtrådigt elstängsel för att stänga ute rovdjur från tamdjur och boskap är en av de vanligaste och enklaste metoderna.
• Placera sändare på tamdjur som gör att ägaren kan spåra upp sina djur vid eventuell oro för rovdjursstörning eller vid förlust. Denna åtgärd ses även som en skadeförebyggande åtgärd.
• Nattintag kan vara ett alternativ då en stor del (mer än hälften) av alla rovdjursangrepp inträffar sent på kvällen, under natten eller under tidig morgon. Att ta in sina djur, om det finns möjlighet, minskar då risken för rovdjursangrepp. Dock finns andra nackdelar med denna metod vilket kan vara högre tryck på parasiter och kostnader för djurfoder.
• Sambete med nötkreatur är en metod men den är endast prövad i USA och inte i Sverige. Tanken med denna metod är att låta djuren, exempelvis får, präglas av nötkreatur och vid en eventuell rovdjursattack ska fåren söka skydd hos nötkreaturen. • Boskapsvaktande hundar kan vara ett alternativ där rovdjursavvisande stängsel inte
kan användas.
• Kadaverhanteringen bör ses över om sådan förekommer på gården då detta lockar till sig rovdjur och ökar risker för rovdjursangrepp.63
Andra aspekter som bör tas med i bedömningen om åtgärden är lämplig och rimlig: • Åtgärdens förväntade effekt.
• Tiden för att genomföra åtgärden.
• Kostnad och resursåtgång för att genomföra åtgärden. • Eventuella negativa effekter av åtgärden.
Efter att en omfattande utredning har gjorts utifrån dessa punkter kan den beslutsfattande myndigheten komma fram till om skyddsjakt kan medges eller inte. Nedan finns en sammanfattning av processen för bedömningen.64
5.2.3 Gång för bedömningen av skyddsjakt
För att lättare förstå processen om hur bedömningen av skyddsjakt går till och vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda är det enklast om den sker stegvis. Bilden nedan (Figur 1) illustrerar de olika stegen och vilka förutsättningar som måste uppfyllas. Även om det saknas andra lämpliga lösningar är inte alltid skyddsjakt en lämplig åtgärd. Det är således viktigt att den utredande myndigheten så långt som möjligt säkerställer att skyddsjakten löser det/de problem som skyddsjakten är tänkt att lösa.65
63 Viltskadecenter 1, 2015.
64 Naturvårdsverkets riktlinjer för beslut om skyddsjakt, S. 21. 65 Naturvårdsverkets riktlinjer för beslut om skyddsjakt, S. 11.
6. Praxis
I denna del av uppsatsen kommer den praxis och beslut som finns på området att presenteras. Besluten kommer att sammanfattas med de viktigaste faktorerna och förutsättningarna. De kommer även delas upp i beslut om bifall och avslag på skyddsjakt av varg. Besluten är från år 2014 och fattade av Naturvårdsverket. För att avsnittet inte ska bli för omfattande har en avgränsning gjorts så att endast beslut om skyddsjakt av varg berörs och inte beslut om licensjakt. Detta syftar även till att påvisa vilka skillnader som finns mellan ett avslag och bifall angående skyddsjakt och se om den utredande myndigheten håller sig till den process som redogjorts för ovan.
6.1 Ansökan om skyddsjakt Tåssåsens sameby, Jämtland ärendenr: NV-03732-14
Den 8 maj 2014 inkom Tåssåsens sameby med en ansökan om skyddsjakt av en varg. I ansökan anför Tåssåsens sameby att vargen uppehåller sig strax söder om deras kalvningsland där 4000 dräktiga vajor66 befinner sig. Tåssåsens sameby är orolig för vajornas säkerhet och då de är mitt uppe i kalvning är de extra känsliga för störning. Tåssåsens sameby har under flera år haft problem med varg och förra sommaren orsakade vargen stora problem vid kalvmärkningen. Ansökan avser även om att få jaga från helikopter, använda hagelgevär och omringa vargen med skoter.
6.1.1 Beslut om skyddsjakt, ärendenr: NV-03732-14
Naturvårdsverket beslutar om tillstånd för skyddsjakt av en (1) varg i Jämtlands län. För den aktuella skyddsjakten gäller ett antal villkor angående hur jakten får gå till, hur länge den pågår och vilka/vilket vapen som får användas. Grunden för beslutet ligger i att Länsstyrelsen har varit på plats och dokumenterat spår efter vargen i närheten av samebyn där vajorna har sitt kalvningsland. Med hänsyn till detta kan man anta att det finns en betydande risk att allvarlig skada kan uppkomma. Länsstyrelsen har gjort bedömningen att det inte finns någon annan lämplig lösning då det finns en överhängande risk att samebyn tillfogas allvarlig skada om vargen attackerar vajorna i samband med renhjordens kalvning. Länsstyrelsen anser vidare att vargen som art har en gynnsam bevarandestatus och därför bör beslutet inte hindras av detta. Dock anser Länsstyrelsen att jakten bör stoppas om det visar sig att vargen är av genetiskt intresse, då ska andra åtgärder sättas in. Trots att det saknas dokumentation kring skador får skyddsjakt beviljas om det finns risk att allvarlig skada uppkommer.
6.2 Ansökan om skyddsjakt efter varg i Ockelbo, Gävleborgs län ärendenr: NV-02115-14
Sökanden har den 3 mars 2014 ansökt om skyddsjakt efter två (2) vargar utanför Ockelbo. Sökanden har anfört att de är oroliga när vargen kommer nära gården. Familjen har sett vargen vandra omkring runt tomten. Försök har gjorts till att skrämma vargen men det har inte gett något resultat. Familjens katt har flera gånger blivit skrämd av vargens närvaro. Sökanden uppger att hon är orolig för sina barn som ofta är ute och leker på gården. Till sommaren planerar familjen att skaffa får och är oroliga över hur det kommer att gå.
6.2.1 Beslut om skyddsjakt, ärendenr: NV-02115-14
Naturvårdsverket avslår ansökan om skyddsjakt på två (2) vargar. Länsstyrelsen i Gävleborg har yttrat sig angående ansökan. De har inte tagit emot några uppgifter från det aktuella
området på att vargarna skulle medföra en påtaglig risk för allmänhetens hälsa och säkerhet. Det är dock svårt att fastställa om vargarna kommer uppvisa ett oönskat beteende framöver. Länsstyrelsen anför att det för närvarande inte finns någon rättspraxis på området om att bevilja skyddsjakt enskilt med grund av oro, stress och rädsla. Det måste då finnas ytterligare grunder för att ansökan ska kunna beviljas.
På begäran från Naturvårdsverket yttrar sig Viltskadecentret i frågan. Enligt Viltskadecentret finns det inget som tyder på att vargarna i området kring Ockelbo uppträder på något anmärkningsvärt eller oskyggt sätt mot människor. Med anledning av detta anför Viltskadecentret att bevilja skyddsjakt inte är en effektiv åtgärd. Vid en eventuell avlivning och om nya vargar skulle etablera sig i området skulle dessa uppträda på samma sätt.
6.3 Ansökan om skyddsjakt efter varg, Vilhelmina södra sameby, Västernorrlands och Västerbottens län, ärendenr: NV-01863-13
Den 15 februari 2013 inkom Vilhelmina södra sameby med en ansökan om skyddsjakt av en (1) varg som uppehåller sig i samebyns vinterbetesområde runt Junsele. Samebyn har renar i detta område och fram till ansökningsdagen om skyddsjakt har totalt 35 rivna renar hittats. Samebyn bedriver en intensiv bevakning av renhjordarna och en omfattande bevakning i området tillsammans med fältpersonal från länsstyrelserna Västernorrland och Västerbottens län. Samebyn har försökt att stöta bort vargen och skrämma den utan framgång, skadorna (dödande av renar) och skingrade hjordar har fortsatt. Samebyn anser att det är omöjligt att skydda renhjordarna från vargangrepp. Samebyn kommer in med kompletterande information om varför renarna inte kan flyttas, information om utfodring och inhägnad etc.
6.3.1 Beslut om skyddsjakt, ärendenr: NV-01863-13
Naturvårdsverket beslutar om tillstånd av skyddsjakt den 26 februari 2013 för den aktuella vargen som Vilhelmina södra sameby har haft problem med i området. Länsstyrelsen yttrande, som delvis ligger till grund för beslutet, menar att skadorna som vargen förorsakar i samebyn är allvarliga. Skadorna omfattar bland annat döda renar, störningar, merarbete, försämrade relationer till omvärlden och stress. Dessa bedöms som allvarliga. Länsstyrelsen stödjer därför en skyddsjakt på vargen i Junselereviret.
6.3.2 Förvaltningsrätten Stockholm mål nr: 4655-13 m.fl.
Efter att beslutet om tillstånd till skyddsjakt har fattats yrkar Föreningen Nordulv, Svenska Naturskyddsföreningen och Svenska rovdjursföreningen att beslutet ska upphävas. Svenska rovdjursföreningen yrkar även på att förvaltningsrätten ska inhämta ett förhandsavgörande från EU-domstolen angående olika normers hierarki inom EU-rätten. Naturvårdsverket och Vilhelmina södra sameby bestrider bifall till överklagandena. Samebyn medger dock Svenska rovdjursföreningens yrkande om ett förhandsavgörande från EU-domstolen.
