Granskning och uppföljning av miljöbedömningar i infrastrukturprojekt - fyra fallstudier
Audit and follow-up of environmental impact statements in infrastructure projects - four case studies
Av
Sofia Risberg
Handledare: Glenn Berggård, Luleå tekniska universitet
Extern handledare: Helena Troéng, miljöspecialist Trafikverket Examinator: Charlotta Johansson, Luleå tekniska universitet
i Denna rapport är skriven som slutdokumentation för mitt examensarbete. Det är den sista delen av min utbildning till Civilingenjör inom Naturresursteknik, med inriktning mot Miljö och Vatten. Examensarbetet på 30 högskolepoäng har utförts under vårterminen 2020 för Trafikverket i Umeå, som också fått ta del av resultaten.
Jag vill tacka alla de som hjälpt mig framåt i arbetet på olika sätt, men ett särskilt tack till Helena Troéng, min handledare på Trafikverket, som kommit med konstruktiva kommentarer och bra idéer, liksom hjälpt mig med allt det praktiska kring examensarbetet.
Ett tack riktas även till Glenn Berggård, min handledare från universitetet. Sedan ett varmt tack till alla hjälpsamma människor som svarat på intervjufrågor och andra funderingar jag haft kring fallen, det hade varit svårt utan er hjälp.
Sofia Risberg Umeå
ii Miljöbedömning med dess tillhörande dokument, miljökonsekvensbeskrivning (MKB),
genomförs för att minska negativ miljöpåverkan från projekt och används som beslutsunderlag.
Trafikverket som statlig myndighet gör MKB:er för många av sina projekt. Om utfallet blir så som det står i MKB:erna eller inte, vad det beror på, samt hur avvikelser påverkar miljön har undersökts i det här examensarbetet. Undersökningen har skett genom fallstudier av fyra olika Trafikverksprojekt. Dessa har varit vägprojekten Västra länken; bro över Umeälven, Östra länken; E4 syd – Östteg och Puckdalen; riskobjekt. Det fjärde fallet är ett järnvägsprojekt, Åmsele station; ny mötesdriftplats. För att kunna besvara frågeställningarna har intervjuer, dokumentgranskning, platsbesök och litteraturstudier genomförts. För varje fall har ett antal påverkanskategorier med betydelse för projektet valts ut för fördjupad granskning. Resultatet visar att avvikelser har förekommit mellan det som stått i MKB:erna och faktiskt resultat i alla fyra fallen, men inte i något fall har avvikelserna varit fler än överensstämmelserna. De flesta kontrollpunkter från MKB:erna har därmed stämt med faktiskt resultat, sammanlagt har 76 % stämt. I ett av fallen, Östra länken, har större andel avvikelser upptäckts än i övriga. Här blev resultatet 63 % överensstämmelse, i jämförelse med Västra länkens 77 %, Puckdalen 88 % och Åmsele stations 73 %. Avvikelserna som har upptäckts har gett både positiv, negativ och insignifikant miljöpåverkan, men majoriteten har varit negativ. Orsakerna till avvikelserna har varierat stort för de olika granskade kontrollpunkterna, men för vissa är otillräcklig uppföljning en möjlig orsak. Som resultat av detta arbete föreslås mer uppföljningsarbete med hjälp av Trafikverkets redan befintliga metoder, för att minska avvikelser mellan MKB och verklighet i framtiden.
Abstract
Environmental impact assessment, with the document environmental impact statement (EIS), are produced to limit the negative environmental impact of projects, and as a base for decision- making. Trafikverket (Swedish Transport Administration) is a public authority that produce EIS for many of their projects. This study has examined if the statements made in the EIS are actually done in practise or not, why eventual deviations may occur and what effects these deviations gives to the environment. The method used have been case studies of four projects performed by Trafikverket. Those are three road projects, The Western link; bridge over Umeälven, The Eastern Link; E4 south – Östteg and Puckdalen; risk object. The fourth project is a railroad project named Åmsele station, new passing place and service site. To answer the research questions also interviews, document studies, field trips and literature studies have been performed. For each of the cases a number of important categories for the project have been selected for further investigations. The result show that in all cases there have been deviations.
In summary of the four cases 76 % of the checkpoints have been congruent. In all cases the congruence has been greater than the deviations. In one case, The Eastern Link, more deviations than in the other projects have been noted. In this case the result showed 63 % congruence, compared to 77 % at The Western Link, 88 % at Puckdalen and 73 % at Åmsele station. The deviations found have both given positive, negative, or insignificant environmental impacts, but the majority have been negative. The causes of the deviations have varied between the different checkpoints examined. One reason that is possible for some of the deviations are lack in follow-up. As a result of this study more extensive follow-up in the future, with use of already existing tools in the organisation of Swedish Transport Administration, are suggested to reduce the deviations between EIS and reality.
iii
1 Introduktion ... 1
1.1 Bakgrund ... 1
1.2 Syfte och frågeställningar ... 1
1.3 Avgränsningar ... 2
2 Metod ... 3
2.1 Metoder för arbetet ... 3
2.2 Litteraturstudie ... 3
2.3 Metod för granskning av MKB... 4
2.4 Val av fallstudier ... 5
2.5 Genomförande intervjuer ... 5
3 Miljöbedömningar, MKB och dess roll i trafikverksprojekt ... 6
3.1 Vad miljöbedömning och MKB är ... 6
3.2 Uppföljning av MKB ... 6
3.3 Miljöeffekter och miljökonsekvenser från väg- och järnvägsprojekt ... 8
3.4 Trafikverkets planläggningsprocess och miljöarbete ... 10
4 Beskrivning av valda fall ... 13
4.1 De fyra fallen ... 13
4.2 Umeåprojektet 2 - Västra länken, Bro över Umeälven ... 13
4.3 Umeåprojektet 2 – Östra länken, etapp 1, del 1. E4 Syd – Östteg. ... 16
4.4 Puckdalen, riskobjekt väg 363 ... 17
4.5 Åmsele station, ny mötesdriftplats ... 18
5 Resultat och analys av fallstudier ... 20
5.1 Beskrivning av data och påverkanskategorier ... 20
5.2 Övergripande resultat ... 21
5.3 Västra länken, bro över Umeälven ... 22
5.3.1 Övrigt resultat ... 42
5.3.2 Samlad bedömning Västra länken, bro över Umeälven ... 42
5.4 Östra länken, E4 syd - Östteg ... 43
5.4.1 Övrigt resultat ... 52
5.4.2 Samlad bedömning Östra länken, E4 syd - Östteg ... 53
5.5 Puckdalen ... 54
5.5.1 Övrigt resultat ... 64
5.5.2 Samlad bedömning Puckdalen ... 65
5.6 Åmsele station ... 66
5.6.1 Övrigt resultat ... 74
iv
6 Diskussion ... 75
6.1 Potentiella felkällor ... 75
6.2 MKB som underlag för analys ... 76
6.3 Västra länken, bro över Umeälven ... 77
6.4 Östra länken, E4 syd - Östteg ... 79
6.5 Puckdalen ... 81
6.6 Åmsele station ... 82
7 Slutsats ... 84
7.1 Förslag till fortsatta studier ... 84
8 Referenser ... 85
8.1 Allmänna källor och Trafikverksdokument ... 85
8.2 Fallspecifika resultatreferenser ... 90
8.2.1 Västra länken, bro över Umeälven ... 90
8.2.2 Östra länken, E4 syd - Östteg ... 91
8.2.3 Puckdalen ... 91
8.2.4 Åmsele station ... 91
Bilagor
Bilaga 1 – Påverkanskategorier från infrastrukturprojekt
Bilaga 2 – Fältprotokoll och intervjuanteckningar från Västra länken, bro över Umeälven Bilaga 3 – Fältprotokoll och intervjuanteckningar från Östra länken, E4 syd - Östteg Bilaga 4 – Fältprotokoll och intervjuanteckningar från Puckdalen
Bilaga 5 – Fältprotokoll och intervjuanteckningar från Åmsele station Bilaga 6 – Bilder från fallen
v Tabell 1. Sammanställning över valda fall. ... 13 Tabell 2. Förklaring av färgmarkeringar av granskningsresultat i resultattabeller. ... 20 Tabell 3. Beskrivningar från MKB:n för Västra länken (Trafikverket, 2015-11-17) samt
granskningsresultat från dessa. ... 24 Tabell 4. Beskrivningar i MKB för vattenverksamhet Västra länken (Trafikverket, 2018-01-31) samt granskningsresultat av dessa. ... 31 Tabell 5. Beskrivningar från MKB för Östra länken (Vägverket, 2004-03-10) samt granskningsresultatet av dessa. ... 44 Tabell 6. Beskrivningar från vägplan för Puckdalen (Trafikverket, 2015-11-06) med inarbetad miljöbeskrivning, samt granskningsresultat av dessa. ... 55 Tabell 7. Beskrivningar i anmälan om vattenverksamhet för Puckdalen samt granskningsresultat från dessa. ... 59 Tabell 8. Konsekvenser beskrivna i järnvägsplan för ny mötesdriftplats i Åmsele station med inarbetad miljöbeskrivning, samt granskningsresultat av dessa. ... 67
Figurförteckning
Figur 1. Processen vid planering av infrastrukturprojekt hos Trafikverket (baserat på Trafikverket, 2014 och 2017c). ... 11 Figur 2. Dokumentnamn under planläggningsprocessen (baserat på Malmaeus et al., 2018). ... 11 Figur 3. Översiktskarta för lokaliseringen av de fyra valda fallen (bakgrundskarta från Lantmäteriet).13 Figur 4. Översikt över västra länken, där bron över Umeälven ingår (som etapp 10) (Trafikverket, 2015- 11-17). ... 15 Figur 5. Karta över arbetsområdet vid bron över Umeälven (Trafikverket, 2018-01-31). OBS, norr mot höger i bilden. Prickad area är tillfällig nyttjanderätt, grått är väg och blått är GC-väg. ... 15 Figur 6. Urklipp ur MKB för Östra länken, med markerade ändringar av tidigare väg (Vägverket 2004- 03-10). ... 16 Figur 7. Karta över planområdet från planbeskrivningen för Puckdalen (Trafikverket, 2015-11-06).
Södra alternativet valdes. ... 17 Figur 8. Området kring Åmsele station där projektet genomfördes, ungefärlig sträcka for projektet i blått. Karta utifrån planbeskrivningen (efter Trafikverket, 2017-09-21)... 18 Figur 9. Illustrationskarta över området, där de planerade ändringarna är inritade (Trafikverket, 2017- 09-21). ... 19 Figur 10. Överensstämmelse med kontrollpunkter ur MKB:er för alla fyra projekt, totalt 205
kontrollpunkter. ... 22 Figur 11. Sammanställning av miljöpåverkan från samtliga falls avvikelser, totalt 32 avvikelser. ... 22 Figur 12.Sammanställning över kontrollpunkters överensstämmelse. Till vänster för MKB:n för Västra länken (44 kontrollpunkter) och till höger för MKB:n gällande vattenverksamhet vid bron över
Umeälven (52 kontrollpunkter). ... 42 Figur 13. Sammanställning över alla kontrollpunkters överensstämmelse för Västra länken, bro över Umeälven. 96 kontrollpunkter totalt. ... 42 Figur 14. Planområdet med Natura 2000-område och fågelskyddsområde markerade, det föregående överensstämmer med dagens utökade fågelskyddsområde (Vägverket, 2004-03-10)... 52 Figur 15. Område kontrollerat i Artportalen.se för speciella fågelarter. Samma område för alla fem användes, men detta visar exemplet med Hornuggla, därav de gula markeringarna. ... 53 Figur 16. Överensstämmelse mellan kontrollpunkter och faktiskt resultat för Östra länken, E4 syd - Östteg. 38 kontrollpunkter totalt. ... 53 Figur 17. Kontrollpunkternas överensstämmelse med faktiskt resultat ur miljöbeskrivning för Puckdalen (till vänster, 19 kontrollpunkter) respektive anmälan om vattenverksamhet (till höger, 23
kontrollpunkter). ... 65 Figur 18. Överensstämmelse mellan alla kontrollpunkter och faktiskt resultat för Puckdalen. Totalt 42 kontrollpunkter, ... 65 Figur 20. Överensstämmelse mellan kontrollpunkter och faktiskt genomförande för Åmsele station.74
vi AF = administrativa föreskrifter
BMP = betydande miljöpåverkan BPU = byggplatsuppföljning
EIA = environmental impact assesment (det engelska uttrycket för miljöbedömningsprocessen) EIS = environmental impakt statement (det engelska uttrycket för dokumentet
miljökonsekvensbeskrivning) HHW = högsta högvatten
LBJ = lagen om byggande av järnväg MB = miljöbalken
MKB = miljökonsekvensbeskrivning MKN = miljökvalitetsnorm
MMD = Mark- och miljödomstolen
NFS = Naturvårdsverkets författningssamling TB = teknisk beskrivning
TRV = Trafikverket
Ordlista
Avbaningsmassor = massor, material, som består av det översta jordlagret tillsammans med växtlighet från en plats.
Miljöbedömning = Begrepp som inkluderar både processen med att ta fram underlag och fakta samt dokumentet MKB.
Miljöbeskrivning = Begrepp som används av Trafikverket för de miljöutredningsunderlag som tas fram i mindre projekt, motsvarar i princip liten MKB.
Miljökonsekvensbeskrivning = Det dokument som beskriver vilka konsekvenser och effekter ett projekt förväntas ge upphov till, ett beslutsunderlag.
Riksintresse = område av särskilt intresse ur någon aspekt, utpekat av ansvarig sektorsmyndighet och juridiskt bindande.
Spontning = En teknik som används vid byggnationer för att stänga ute vatten eller annat från det område som arbete pågår vid.
Teknisk beskrivning = den handling som tas fram inför byggnation av ett infrastrukturprojekt, som beskriver hur bygget ska utföras, del i bygghandling.
1
1 Introduktion
1.1 Bakgrund
Miljökonsekvensbeskrivning (MKB) har som koncept funnits ganska länge i Sverige och ännu längre globalt (Hedlund & Kjellander, 2007). Det startade på 1970-talet i USA och har sedan dess spridit sig till många länder i världen. Under 1980-talet skapades och infördes ett EG-direktiv angående MKB för projekt, och det har sedan dess utvecklats. Detta direktiv är ett minimidirektiv, vilket betyder att medlemsländerna kan införa strängare krav än vad som anges i direktivet. I Sverige är det först i och med införandet av Miljöbalken (MB) år 1999 som direktivet infördes fullt ut i svensk lag, även om MKB-konceptet fanns med innan också, men då i annan lagstiftning.
En revidering av MB vad gäller MKB har skett, då det 6 kap uppdaterades och gjordes om (Naturvårdsverket, 2019a). Ändringarna trädde i kraft första januari år 2018. Enligt 1§ i detta nya 6 kapitel, som namngivits Miljöbedömningar, framgår att det handlar om:
”identifiering, beskrivning och bedömning av miljöeffekter vid planering av och beslut om planer och program (strategiska miljöbedömningar) och
verksamheter och åtgärder (specifika miljöbedömningar).
Syftet med en miljöbedömning är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas.” (MB, 6 kap, 1§)
Termen miljöbedömning används enligt Naturvårdsverket (2019b) som ett samlingsbegrepp både för specifik och strategisk miljöbedömning. Miljökonsekvensbeskrivning är en del i miljöbedömningsprocessen, medan termen liten miljökonsekvensbeskrivning (liten MKB) används som prövningsunderlag vad gäller verksamheter och åtgärder med icke betydande miljöpåverkan. I den nuvarande lagstiftningen kallas alltså själva processen
miljöbedömning, medan dokumentet som presenterar processen och används som beslutsunderlag kallas miljökonsekvensbeskrivning (Malmaeus et al., 2018).
Trafikverket är en statlig myndighet som har till uppdrag att ” ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar.” (Trafikverket, 2017a). Deras målbild är bland annat att minimera sin miljöpåverkan (Trafikverket, 2018). Arbetet med miljöbedömning för
Trafikverkets del innebär ett sätt att miljöanpassa projekt och planer (Trafikverket, 2017b).
Specifika krav för vägars och järnvägars MKB:er finns i lagen om byggande av järnväg (LBJ, 1995:1649), förordning (2012:708) om byggande av järnväg samt i väglagen (1971:948) och i vägförordningen (2012:707) (Trafikverket, 2019a). Trafikverkets verksamhet kräver därför att en del miljöbedömningar genomförs och att MKB:er tas fram. En fråga för fundering i detta sammanhäng är därför hur väl miljöbedömningar fungerar. Mer konkret handlar det om ifall miljöbedömningar minskar den negativa miljöpåverkan från projekt som
Trafikverket genomför, om de konsekvenser som beskrivs i MKB:er stämmer överens med verkligheten och därmed bidrar till att främja en hållbar utveckling.
1.2 Syfte och frågeställningar
I examensarbetet genomförs en uppföljning av de miljöbedömningar (MKB/ liten MKB) som har gjorts för fyra olika infrastrukturprojekt. En jämförelse mellan MKB-dokumentet
2 (samt vissa andra dokument som det hänvisar till) och faktiskt utförande av fyra olika
projekt, olika fall, studeras. Ett av projekten följs under en del av entreprenadtiden för att kunna se hur själva genomförandet av projektet stämmer överens med beskrivningen i MKB:n, medan övriga projekt jämförs efter färdigställande av projekten.
Frågeställningar
• Stämmer beskrivningarna i MKB:erna med faktiskt resultat i de undersökta fallen?
• I det fall som följs under entreprenaden, stämmer beskrivningen av utförandet i MKB:n med praktiskt genomförande under entreprenaden?
• Hur/vad skiljer sig åt om beskrivningarna inte stämmer?
• Kan avvikelsernas orsak i dessa fall avgöras? Vad beror de på i sådana fall?
• Är påverkan från eventuella avvikelser positiv, negativ eller insignifikant för miljön?
1.3 Avgränsningar
Enbart litteratur på svenska och engelska har använts vid litteraturstudier, på grund av rapportförfattarens kunnighet i dessa språk men inte i övriga språk.
I denna rapport kommer främst termerna MKB och miljöbeskrivning att användas, då det är de termer som Trafikverket använder sig av inom organisationen. En anledning till detta är även att nästan all litteratur och alla projekt härrör från tiden innan den uppdaterade lagstiftningen, då termerna miljöbedömning och liten MKB infördes.
Beskrivning av valda fall hittas under rubrik 4 Beskrivning av valda fall. Vissa av fallen som valts ut för granskning har avgränsats till att bara behandla en etapp av ett större projekt, även om MKB:n skrevs för hela projektet. Detta för att få omfattningen lämpligare för arbetets tidsram, samt för att kunna fokusera på miljökonsekvenser på ett bättre sätt för den utvalda etappen. Detta gäller för de två större projekten, Västra respektive Östra länken, där etapp 10 och etapp 1 (del 1) valts ut i respektive projekt.
Under själva granskningen av miljöbedömningarna har en del kontrollområden uteslutits, i enlighet med den beskrivna metoden nedan (2 Metod). Vad gäller det projekt som följts under en del av entreprenadtiden (Västra länken, bro över Umeälven) har enbart kontroller som bedömts möjliga och relevanta att kontrollera under entreprenadtiden valts ut. Övrigt, som enbart är relevant efter att hela entreprenaden färdigställts, har uteslutits. För de övriga tre fallen har sådant som enbart bedömts kunna kontrolleras under själva byggtiden uteslutits, då dessa projekt avslutats innan detta examensarbete påbörjades. I alla projekt har kontrollpunkter vars formuleringar varit allt för vaga uteslutits, då det inte bedömts möjligt att följa upp dessa på ett meningsfullt sätt. Om det i MKB-dokumentet hänvisas till en anmälan/ansökan om vattenverksamhet har dessa använts som granskningsunderlag för konsekvenser och åtgärder, i övrigt har enbart MKB eller miljöbeskrivning för projekten använts (inte tekniska beskrivningar, tillståndsbeslut och annat).
3
2 Metod
2.1 Metoder för arbetet
Övergripande metod i detta examensarbete är en kvalitativ studie. Kvalitativa studier är enkelt uttryckt, till skillnad från kvantitativa studier, inte knutna till resultat i sifferform, utan till resultat i form av ord eller visuella bilder (Denscombe, 2014). Dessa två metoder sätts ofta som motsatser till varandra även om det finns ett fullt spektrum av metoder i denna forskningsgren. Kvalitativ forskning innebär att den som utför forskningen är involverad i den data som samlas in och ofta saknas här standardiserade
undersökningsinstrument. Detta gör att denna metod ofta lämpar sig bättre för mindre och mer djupgående studier än kvantitativa metoder (Denscombe, 2014).
Övriga metoder inom examensarbetet är fallstudier, med litteraturstudier och
dokumentgranskning, men även undersökande platsbesök. Likaledes har en del intervjuer utförts för att uppföljningen skulle kunna genomföras.
2.2 Litteraturstudie
Sökning av litteratur har skett i Luleå tekniska universitetsbibliotekets databas samt via sökmotorerna Ecosia och Google mellan januari och juni år 2020. Sökord som använts har varit: MKB, Uppföljning MKB, Follow up EIA, utvärdering MKB, Miljöbedömning, EIA evaluation Sweden, stämmer mkb:er, correct EIA, miljöeffekter av vägar, environmental impact of roads, environmental impact of railways, bridge environmental effect, broar miljöpåverkan, environmental impact bridge, environmental impact infrastructure EU, auditing EIA, flytt av känsliga växter, återställa exploaterad jordbruksmark, restore agricultural land, sulfidjord utbredning, restore soil sealing, död ved,
En del sökord gav inga relevanta källor. Dessa var i detta fall: recreating exploited agricultural land, restore farmland, recreate agricultural land, multi-criteria analysis method, trafiksäkerhet korsning,
För definitioner av de påverkanskategorier som valts har sökorden landskap, landskapsbild, naturmiljö, natur, ekosystem, rennäring, rekreation, friluftsliv, barriäreffekt, fornlämning, vibration, grundvatten, använts. Sökningar har även skett med dessa ord i kombination med ordet definition.
För att uppföljningen skulle genomföras på ett bra sätt undersöktes även vedertagna intervjumetoder. Information om dessa hittades med hjälp av följande sökord: metoder för intervjuer, kvalitativ intervju.
Vid litteratursökningen har inte alla resultat som framkommit med de angivna sökorden gåtts igenom, då kvantiteten varit allt för stor för att detta ska vara möjligt. Ett urval har därför gjorts. Källornas kvalité har innan de nyttjats granskats och bedömts som trovärdiga av rapportförfattaren, liksom att innehållets relevans för att besvara frågeställningarna har bedömts. Utifrån funnen litteratur, med hjälp av ovan beskrivna sökningar, har också litteratur återfunnits via dessa källors referenslistor, genom specifik sökning på de angivna referenserna.
För dokument kring de specifika fallen har sökningar gjorts på Trafikverkets offentliga hemsida (www.trafikverket.se) liksom i Trafikverkets egna databaser för handlingar rörande
4 genomförda och pågående projekt, arkiv och diariet. För dessa sökningar har
projektspecifika sökord nyttjats.
2.3 Metod för granskning av MKB
Metoden beskriven av Wilson (1998) har använts som utgångspunkt för granskningen av fallen, men vissa förändringar har gjorts. Denna metod har stora likheter, och har använts som utgångspunkt för, ett annat examensarbete av liknande karaktär som det här (Sundin, 2005). Valet föll på denna metod på grund av att flera av fallen som granskas redan avslutats vid examensarbetets start, och därmed i stort omöjliggör en strikt vetenskaplig metod som kräver planering av uppföljningen innan projekten genomförs. De av Wilson (1998)
beskrivna nio stegen är (översättning av rapportförfattaren):
1. Välj ut MKB-projekt.
2. Identifiera sannolik påverkan från projektet.
3. Initial översyn för att avgöra om MKB:n har inkorrekta förutsägelser om påverkan.
4. Prioritera påverkanskategorier från projektet för vidare undersökningar.
5. Förbered protokoll för fältundersökningar.
6. Identifiera faktisk påverkan från projektet.
7. Jämför faktisk påverkan med förutsagd påverkan.
8. Avgör orsaker till brister.
9. Anamma lärdomar.
(Wilson, 1998)
Punkt två ovan har begränsats något på grund av att en helt övergripande studie inte varit möjlig. Fokus ligger i denna undersökning även på om det som står i MKB:erna stämmer överens med verkligheten vid genomförandet och efter avslutandet av projekt, inte om det finns sådant som inte tagits med i MKB:n. Det senare tas dock till viss del upp i
diskussionen. Begränsningen av punkt två har skett i form av att enbart litteraturstudier genomförts, inga intervjuer eller liknande kring de valda fallen har gjorts vid denna punkt, trots att det rekommenderas av Wilson (1998). De åtgärdsförslag som finns med i
MKB:erna granskas däremot i denna undersökning. Punkt tre har, om ingen omedelbar brist identifierats, inneburit att identifiera de viktigaste miljöpåverkansaspekterna i MKB:erna.
Även om de krav och åtgärder som ställts i MKB:n följt med hela vägen till genomförandet av projekten har kontrollerats vidare i de granskade fallen. Punkt sex har utförts genom dokumentgranskning, intervjuer och platsbesök, med fokus på om det som stått i MKB:erna stämt eller inte. Punkt sju har utökats för att den sista frågeställningen ska kunna besvaras, nämligen den om vilken påverkan avvikelserna har på miljön. Detta har avgjorts med
litteraturstudier, intervjuer och bedömningar. Punkt nio genomfördes genom en redovisning av arbetet inför ett antal anställda på Trafikverket inom miljö, arkitektur och anläggning från kontoren i Umeå och Luleå. Examensarbetet kommer också publiceras för att lärdomar ska kunna dras av det som framkommer här. Punkterna har inte nödvändigtvis avslutats i kronologisk ordning, utan för de olika projekten har olika punkter genomförts parallellt och i vissa fall har återgång till tidigare punkt bedömts bäst för kvalitén av uppföljningen.
Bedömningsgrunderna beskrivna och använda av Sundin (2005) i dennes examensarbete har delvis använts som utgångspunkt för bedömning av beskrivna effekter, då det arbetet i mångt och mycket liknar detta arbete. Skillnaden är dock att frågeställningarna sett lite annorlunda ut. Därav har från Sundins (2005) arbete bedömningsgrunderna
5 Konsekvensförutsägelsernas överensstämmelse med resultatet, Genomförande av beställda
skyddsåtgärder och Samlad bedömning delvis använts, medan övriga två (MKB-dokumentets kvalitet och uppföljbarhet och Hantering av aktuella miljöaspekter i projekteringen) inte har använts.
Vad gäller genomförandet av åtgärder har i detta arbete inte avgränsningen dragits vid beställda åtgärder, så som i Sundins arbete, utan de åtgärdsförslag som finns med i MKB:n/miljöbeskrivningen har kontrollerats. En initial granskning av
MKB/miljöbeskrivning skedde först, följt av en fördjupad granskning och uppföljning. För varje citat som valts ut för kontroll har överensstämmelsen mellan denna formulering och faktiskt resultat undersökts. Om en avvikelse har upptäckts har dess orsak försökt avgöras, liksom avvikelsens påverkan på intresset i fråga. För att kunna besvara alla frågeställningar i rapporten har även en bedömning av om eventuella avvikelser varit positiva eller negativa för miljön gjorts, vilket inte fanns med i Sundins arbete.
2.4 Val av fallstudier
Fallstudierna valdes dels utifrån geografisk närhet för att kunna genomföra platsbesök, dels utifrån vad handledaren på Trafikverket och rapportförfattaren tyckte var lämpligt och av intresse. Fyra fall, två mindre och två större (två miljöbeskrivningar och två MKB:er) valdes för att få variation bland fallen och för att få lämplig omfattning på arbetet i sin helhet. Vad gäller det fall som följdes under entreprenaden/byggskedet valdes det utifrån de tidsramar som fastställts för examensarbetet och de tillgängliga pågående projekten inom
Trafikverket.
2.5 Genomförande intervjuer
Intervjuerna som har genomförts har varit semistrukturerade intervjuer (Denscombe, 2014) med fokus på faktainsamling om de olika fallen som undersöks i studien. De respondenter som svarat på intervjufrågor har valts utifrån förmodad kunskap kring respektive fråga, med ett så kallat ändamålsenligt urval i första hand. Detta för att uppnå eftersträvat resultat i studien, då de frågor som ställts i många fall varit specifika för respektive fall. Urvalet har dock till viss del även skett i form av bekvämlighetsurval (personer som finns lättillgängliga för intervjuer (Denscombe, 2014)) och snöbollsurval (personer som rekommenderats av de tidigare intervjuade för ytterligare intervjuer (Denscombe, 2014)). Detta för att alla personer från projekten inte längre funnits tillgängliga och för att ta tillvara på kompetensen i kontaktnäten hos de intervjuade.
6
3 Miljöbedömningar, MKB och dess roll i trafikverksprojekt
3.1 Vad miljöbedömning och MKB är
Miljöbedömning syftar på hela processen med att ta fram fakta kring ett projekt, dess miljöpåverkan och samråda kring detta och ta fram underlag (Naturvårdsverket, 2019b).
MKB är det underlag som tas fram där miljöeffekter från projekt beskrivs, liksom det som framkommit vid samråd med olika parter. Dokumentet där denna typ av information redovisas, med slutsatser och dokumenterad process, utgör en MKB (Malmeus et al., 2018).
3.2 Uppföljning av MKB
Lagstiftningen kring MKB i Sverige återfinns främst i MB kap 6, men även i dess tillhörande förordning, Miljöbedömningsförordning (2017:966). Eftersom Sverige är medlem i EU ska även EU-direktivet (2011/92/EU) som rör MKB beaktas. För infrastrukturprojekt gäller, som tidigare nämnts Väglagen och Lagen om byggande av järnväg, men denna lagstiftning hänvisar till specifika miljöbedömningar i MB kap 6 till stora delar (se LBJ, 1995:1649 och Väglagen (1971:948)). Vad gäller uppföljning finns ingen specifik paragraf eller annan skrivelse om uppföljning av MKB:er eller miljöbedömning i nämnda lagtexter (Naturvårdsverket, 2019c). Det fanns inte heller i den tidigare
lagstiftningen, som gällde innan år 2018 (MB kap 6 och miljöbedömningsförordningen giltig till 2018-01-01)1. Dock skriver Naturvårdsverket (2019c), i sin webbaserade
handledning kring miljöbedömningar, att verksamhetens miljöpåverkan ska följas upp. Det finns också bestämmelser om verksamhetsutövarens egenkontroll i MB, där krav på
uppföljning av verksamhetens miljöpåverkan finns med.
Efter att en utvärdering av MKB-direktivet (direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG och 2003/35/EG) utfördes på EU-nivå togs en del kvalitetsproblem upp (Europeiska gemenskapens kommission, 2009). Direktivet i stort anses dock ha uppfyllt kraven som ställdes. Ett av de kvalitetsproblem som togs upp i utvärderingen var övervakning av väsentlig miljöpåverkan från genomförda projekt, medan ett annat var MKB:ns giltighetstid. Efter granskningen av Vägverkets och Banverkets (nuvarande Trafikverkets) miljöarbete 1999 påpekades också en del brister i fråga om uppföljning (Vägverket & Banverket, 2007). Som ett led i att komma över den bristen producerade Trafikverket ett stöddokument för miljöuppföljning, Miljöuppföljning av väg och
järnvägsprojekt. Denna skrift hänvisas det ännu (2020-02-06) till på Trafikverkets offentliga hemsida, men har inte använts i de här granskade fallen.
En del av den kritik som framförts mot MKB-arbete i stort är att de är kostsamma,
tidsödande, kapacitetskrävande och har begränsad användbarhet för beslutsfattare (Arts &
Morrison-Saunders, 2004). Även att de enbart blir byråkratiska, och att de har för stort fokus på att få tillståndsbeslut och inte på faktisk miljöpåverkan är sådant som framförts.
Själva planeringsprocessen för projekt är sällan helt rationell, den är mer av en dynamisk process. Det här kan också kopplas till svårigheter med att genomföra MKB-uppföljning.
1 Tillgängliga 2020-04-08 på https://naturvardsverket.se/upload/stod-i-
miljoarbetet/vagledning/miljobedomning/6-kap-miljobalken-lydelse-till-2018-01-01.pdf och
https://naturvardsverket.se/upload/stod-i-miljoarbetet/vagledning/miljobedomning/Forordning-1998-905- miljokonsekvensbeskrivningar.pdf
7 Exempelvis uppstår problem med uppföljning då effekter och konsekvenser på miljön
beskrivs för vagt och vetenskapligt bristfälligt, till den grad att det inte blir meningsfullt att jämföra emot. Ytterligare svårigheter är att det saknas utvecklade metoder för att följa upp MKB:er (år 2004), och att det finns brister i kunskapen kring orsak-verkan effekter och problem med att koppla effekter till enskilda projekt. Ett annat fenomen som kan göra det svårare att genomföra uppföljningar av MKB:er är en utbredd skepticism eller åtminstone ett ointresse, för uppföljning av MKB-arbete. Den negativa inställningen beror delvis på att fel kan komma att uppdagas, fel som dessutom kan komma att bli kostsamma för den som driver projektet. Men, som beskrivs utförligare nedan, finns det en hel del positiva sidor med att utföra uppföljning av MKB-arbete, även om de svårigheter som beskrivits gör det till en något vansklig uppgift (Arts & Morrison-Saunders, 2004).
Uppföljning av MKB:er och MKB-processen har under lång tid varit ett ämne av intresse, men var ännu 2004 en svaghet med MKB:er (Arts & Morrison-Saunders, 2004). Uppföljning behövs för att konsekvenser av projekt och planer ska bli kända, för att kunskap och
erfarenheter ska kunna tas tillvara och för att förbättra framtida MKB:er. Det behövs också för att upptäcka, och eventuellt kunna sätta in åtgärder mot, oacceptabel påverkan på miljön.
Frågor som uppföljningen kan besvara är enligt Arts och Morrison-Saunders (2004) (fritt översatt):
• Hur blev den faktiska påverkan från ett projekt jämfört med förutsägelserna i MKB:n?
• Har påverkan förhindrats och hanterats i överensstämmelse med tillståndsvillkor satta av beslutsfattare?
• Finns behov av ytterligare åtgärder för att förhindra oacceptabel påverkan?
• Hur effektiv var själva MKB-processen?
(Arts & Morrison-Saunders, 2004, kap. 1)
Själva målet med en viss uppföljning kan dock skilja sig en del mellan olika projekt (Arts &
Morrison-Saunders, 2004). Exempelvis kan ett mål vara att öka acceptansen hos
allmänheten för projektet, eller att integrera resultaten med annan övervakning. Detta, och att kontexten för varje projekt skiljer sig åt, gör att inga uppföljningsprogram blir helt lika;
en flexibilitet och anpassningsbarhet i uppföljningen behövs. Det faktum att konceptet med MKB inbegriper beskrivningar av framtiden innebär automatiskt att osäkerheter ingår.
Detta gör behovet av uppföljning än viktigare för att verkligen se vad ett projekt ger för påverkan. Det är trots allt inte hur förutsägelserna görs, utan de faktiska effekterna från ett projekt som är av vikt för att skydda miljön (och därmed nå syftet om hållbar utveckling som tidigare nämnts, författarens anmärkning).
Uppföljningen kan delas in i två faser, den sammankopplade med projektet innan tillståndsbeslut tas och den efter (Arts & Morrison-Saunders, 2004). Den innan
tillståndsbeslutet inbegriper insamling av data och utformning av uppföljningsprogram utifrån de förutspådda effekterna. Den efter är kanske den man vanligen tänker på när det kommer till uppföljning, nämligen att kontrollera projektet under genomförande och drift.
Själva uppföljningen kan delas in i fyra delar; övervakning, utvärdering, hantering och kommunikation. De två förstnämnda besvarar frågorna om vad som händer, den tredje vad man bör göra åt det och den fjärde inbegriper kunskapsspridning. Ett ramverk för att utföra MKB-uppföljning beskrivs också av Arts & Morrison-Saunders (2004).
”Föredata” beskrivs som en faktor för att uppföljning av MKB:er ska bli bra (Vägverket och Banverket, 2007a). Dessa data ska samlas in under plan och byggskedet för att kunna jämföras med senare undersökningar, för att skillnader ska kunna upptäckas. Behovet av
8 föredata gör att uppföljning kan bli problematisk om den inte planerats från början av ett projekt. Det är en anledning till att Wilson (1998) tog fram den så kallade
“niostegsprincipen”, vilken beskrivs under rubrik 2.3 Metod för granskning av MKB. MKB:n i sig blir dock en typ av föredata, den beskriver ofta utredningar som ska göras, men för en bra uppföljning krävs det då att MKB:n är av god kvalité (författarens anmärkning).
Något som kan underlätta uppföljningen av MKB:er kan vara att fokusera på förändringar i miljön och/eller projektets skyddsåtgärder, istället för påverkan från projektet på miljö och människor (Arts & Morrison-Saunders, 2004). Detta då det är relativt enklare att undersöka i jämförelse med projektspecifik påverkan. Om det här kombineras med generell
miljöövervakning kan kumulativa och synergiska effekter också fångas upp i uppföljningen.
Redan 1999 gav Statens väg och transportforskningsinstitut ut en publikation, Uppföljning av naturmiljöeffekter i MKB för väg- och järnvägsprojekt, som konstaterade att uppföljningen var eftersatt och att ett behov av en metodik för MKB-uppföljning behövdes (Folkesson, 1999). Enligt denna publikation kan uppföljningen av MKB:er delas upp i fyra olika kategorier; effektuppföljning, processuppföljning, kvalitetsgranskning och
erfarenhetsåterföring. Effektuppföljning syftar till att undersöka om de vidtagna åtgärderna har avsedd effekt och vilka de faktiska effekterna av projektet blev. Processuppföljning fokuserar på MKB-processen i sig, hur arbetet har utförts och om det har varit fungerande.
Kvalitetsgranskning undersöker mer de metoder och formuleringar som använts, om MKB- dokumentet är förståeligt och lämpligt skrivet. Erfarenhetsåterföring handlar om att dra lärdomar från uppföljningen för att sedan kunna nyttja dessa i framtiden (Folkesson, 1999).
En nyare uppdelning av effekterna av MKB-arbete återfinns i Loomis och Dziedzic (2016) litteraturgenomgång. De fyra effektdimensioner som de tar upp är ”procedural, substantive, transactive, normative”. Fritt översatt blir det processuella, materiella, transaktiva och normativa, eller med mer beskrivande ord; processens effektivitet, verklig/faktisk påverkan, ekonomisk effektivitet och möjlighet att bidra till att uppnå högre mål. Enligt Loomis och Dziedzic (2016) är de vanligaste utvärderingar som gjorts tillhörande kategorin
processuella, alltså att de undersöker processens effektivitet. Gällande materiell effektivitet, den faktiska påverkan, har utvärderingarna mestadels fokuserat på hur MKB-processen inverkat på beslutsfattande, inte hur de har minskat negativ miljöpåverkan. För att undersöka denna och övriga dimensioner av MKB-effektivitet har flera olika metoder använts, däribland olika varianter på fallstudier, dokumentanalyser, intervjuer, enkäter och statistiska metoder. En slutsats som dras utifrån Loomis och Dziedzics litteraturgenomgång är att fler utvärderingar av MKB-arbeten gjorts de senaste åren än tidigare år. Av det undersökta materialet framgick att totalt 53 uppföljningar gjorts mellan åren 2011–2016 medan enbart 8 utförts åren 1996–2000. De flesta uppföljningar har utförts i Europa under denna tid.
Alla fyra dimensioner av uppföljning som Loomis och Dziedzic (2016) beskriver är viktiga, men alla fyra kommer inte utvärderas i det här examensarbetet. Utvärderingen i detta arbete kommer mestadels gå in på processens effektivitet och den faktiska effektiviteten, i liten mån möjligheten att uppnå överställda mål och inte ekonomisk effektivitet.
3.3 Miljöeffekter och miljökonsekvenser från väg- och järnvägsprojekt
Naturligtvis uppstår effekter och konsekvenser för omgivningen då vägar eller järnvägar byggs. De tar plats och resurser i anspråk, och kommer troligen finnas kvar under lång tid framöver. Projektspecifika effekter och konsekvenser är naturliga, då olika projekt sker på
9 olika platser med skilda förutsättningar, men det kan trots detta finnas stora likheter mellan olika projekt av samma slag. Nedan följer en redogörelse för några av de generella effekter, konsekvenser och påverkan som väg och järnvägsprojekt kan ge upphov till.
Folkesson (1999) beskriver en hel del effekter väg- och järnvägsprojekt kan ge på
naturmiljön. Exempel är biotopförlust, fragmentering av biotoper, barriärverkan, trafikdöd (av djur), störning genom buller och ändrade lokala förhållanden. Även markförorening, erosion av mark, ändrad hydrogeologi, påverkan på biologi i ytvattendrag, partiklar och andra luftföroreningar (som bidrar till växthuseffekt och försurning),
landskapsomvandlingar genom ändrad markanvändning, strukturförändring och fysiskt intrång. Likaledes kan kumulativa effekter uppstå. I Vägverkets och Banverkets (dagens Trafikverket) publikation från 2007(b) finns också en hel del påverkan och effekter från både väg och järnvägsprojekt beskrivna. De poängterar dock att även annan påverkan än de tar med kan finnas, som också är värda att följa upp. Som påverkanskategorier tas följand med:
koldioxidutsläpp, buller, vibrationer, magnetiska fält, luftkvalitet, grundvattennivå, grundvattenkemi, sjöar och vattendrag - kemiska, hydrologiska och biologiska aspekter, landskapsanalys, landskapskonventionen, naturmiljö, biotoper och vegetation, fauna, friluftsliv och rekreation, kulturmiljö, indirekta och kumulativa effekter.
Olsen och Barfod (2019) har jämfört danska MKB:er för infrastrukturprojekt med bland annat svenska. De redovisar också i sin artikel en sammanställning av möjlig miljöpåverkan från denna typ av projekt. Se Bilaga 1. Vad gäller vilka aspekter för miljöpåverkan som finns med i de svenska och danska MKB:erna är de desamma för de projekt som ingick i studien.
Dessa är (översatt från Olsen & Barfod, 2019):
• Landskap och visuella förutsättningar
• Oljud/buller
• Vibrationer
• Bevarandeintressen
• Jordförhållanden, behövd mängd och förorenad jord
• Arkeologiskt och kulturellt arv
• Utomhusaktiviteter och rekreation
• Luftföroreningar och klimat
• Grundvatten, dränering och våtmarker
• Ljus
• Råmaterial, energi och avfall
• Flora och fauna
• Natura 2000-områden
• Population och socioekonomi: handel, hälsa, människor och samhälle
• Lindrande åtgärder och övervakning
• Geologi (markstabilitet)
• Magnetiska fält
• Lukt och damm
• Miljööverväganden vid projektets slut
De fyra sistnämnda, i kursiv text, var inte med i alla MKB:er, utan enbart i vissa av de undersökta MKB:erna.
10 Ekologiska samband är en aspekt som tas upp i ett underlag för ett svenskt vägprojekt, nämligen projektet tvärförbindelse Södertörn (Trafikverket, 2018-10-10). Där beskrivs hur omkringliggande ekologisk infrastruktur har analyserats för att minimera vägens negativa påverkan, främst barriäreffekt, och för att kunna välja lämpliga platser för faunapassager.
Kumulativa effekter tas med i den nya lagstiftningen för MKB:er (MB, 6 kap 2§), vilket saknades i tidigare lagstiftning (MB kap 6 innan 2018-01-01)2. Trots detta togs
samverkande effekter upp i miljöbeskrivningen för vägprojekt från 2009 och 2015, (även om det i den senare bara togs upp för att sedan avfärdas för osannolikt att sådana effekter skulle uppstå) (Vägverket 2009-10-02 & Trafikverket 2015-11-12). För övrigt har anpassning till klimatförändringar respektive energi och resurshushållning tilldelats egna avsnitt i dessa miljöbedömningar.
Vad gäller norra Sverige bör hänsyn tas till den areella näringen renskötsel och i kustlandet bör sulfidjordsproblematik uppmärksammas då dessa båda fenomen är vanliga här
(Sametinget, 2018 och SGU, 2020).
Generellt gäller i norra Sverige även att mer hänsyn behöver tas till skillnader mellan vinter- och sommarförhållanden än i sydligare delar av Sverige, där skillnaderna är mindre.
MKB syftar numera till att uppnå hållbar utveckling (MB kap 6, 1§), medan detta inte fanns med explicit i den tidigare lagstiftningen3. Då angavs istället:
”Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön.” (MB kap 6 innan 2018-01-01).
Detta kan vara värt att ha i åtanke för fallstudierna i detta examensarbete, då den nya lagstiftningen för dessa fall inte hade börjat gälla då projekten genomfördes.
3.4 Trafikverkets planläggningsprocess och miljöarbete
År 2010 bildades myndigheten Trafikverket, medan myndigheterna Vägverket, Banverket och SIKA avvecklades (Trafikverket, 2015). Denna nya myndighet tog över uppgifterna från Väg- och Banverket, tillsammans med en del ansvarsområden från andra myndigheter.
Trafikverket ansvarar för att planera och bygga statliga vägar och järnvägar (Trafikverket, 2017c). Planeringsprocessen för infrastrukturprojekt hos Trafikverket ändrades år 2013, den första januari. Innan dess startade planeringen med förstudie, sedan väg-
/järnvägsutredning, följt av arbets-/järnvägsplan, innan bygghandling togs fram
(Trafikverket, 2014). Efter år 2013 påbörjas den istället med en åtgärdsvalsstudie som följer den så kallade fyrstegsprincipen, följt av planläggningsprocessen där beslut om betydande miljöpåverkan fattas och en väg-/järnvägsplan tas fram. Därefter tas en bygghandling fram.
2 Tillgänglig 2020-04-08 via https://www.naturvardsverket.se/upload/stod-i-
miljoarbetet/vagledning/miljobedomning/6-kap-miljobalken-lydelse-till-2018-01-01.pdf
3 Tillgänglig via 2020-04-08 https://www.naturvardsverket.se/upload/stod-i-
miljoarbetet/vagledning/miljobedomning/6-kap-miljobalken-lydelse-till-2018-01-01.pdf
11 Frågan om varför ett projekt behövs besvaras i åtgärdsvalsstudien. Se Figur 1 för
schematisk översikt av processen efter, respektive före, ändringen år 2013.
Figur 1. Processen vid planering av infrastrukturprojekt hos Trafikverket (baserat på Trafikverket, 2014 och 2017c).
Om beslut om betydande miljöpåverkan (BMP-beslutet) blir negativt i en specifik
miljöbedömning ska i dagsläget en så kallad liten MKB tas fram (Naturvårdsverket, 2019b).
Om ett infrastrukturprojekt inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska ändå en beskrivning av projektets inverkan på människors hälsa och på miljön göras (Väglagen, 16a§, 3:e stycket 3 och LBJ, 9§ 3:e stycket 3). Denna information kallas miljöbeskrivning inom Trafikverket (Trafikverket, 2017b, Malmaeus et al., 2018) och motsvarar därmed i princip en liten MKB.
Under planläggningsprocessen för vägplaner och järnvägsplaner tas olika handlingar, olika dokument, fram (Malmaeus et al, 2018). Dessa dokument har olika status och olika namn, se Figur 2. Att samrådshandling finns med två gånger beror på att den kan vara underlag vid både lokaliseringsalternativ och planförslag.
Figur 2. Dokumentnamn under planläggningsprocessen (baserat på Malmaeus et al., 2018).
Efter planläggningen tas beslut om entreprenadform för utförande (Trafikverket, 2016). Det finns olika entreprenadformer som Trafikverket använder sig av. Trafikverket strävar efter att hålla en hög andel totalentreprenader, dessa kallas också funktionsentreprenader. En annan entreprenadform är utförandeentreprenad, då projektering tillhandahålls av
beställaren (Trafikverket) istället för av entreprenören, vilket är fallet i totalentreprenader.
Andra former och finare indelning av tidigare nämnda entreprenader (med detaljerade beskrivningar) används också inom Trafikverket. Ansvaret för olika åtgärder och metodval
Samråds- underlag
• Länstyrelsen beslutar om BMP
Samråds-
handling Samråds-
handling
• Länsstyrelsen godkänner ev. MKB
Gransknings-
handling Fastställelse- handling
12 ligger mer på entreprenören i totalentreprenader än i utförandeentreprenader (Trafikverket, 2016).
Miljöåtgärderna och de försiktighetsmått som finns med i MKB:n ska följa med hela vägen till utförandet (personlig kommunikation, H. Troéng, 2020-05-26). En del av det finns beskrivet i bygghandlingen där den tekniska beskrivningen av projektet ingår.
Entreprenadformen påverkar även ansvaret för miljöarbetet, om det ligger mest på beställaren eller entreprenören. Övergripande miljökrav ställs av Trafikverket i de administrativa föreskrifterna (AF) för olika projekt. Här finns standardformuleringar och även en del mer specifika krav, på exempelvis materialval.
Under arbetet med projekt kan även ett dokument framtaget av Trafikverket, kallat
Miljösäkring Plan och Bygg, användas (personlig kommunikation, H. Troéng, 2020-01-28).
Detta dokument ska vara ett levande dokument, där olika miljöaspekter, hänsynstaganden och annat relevant förs in under projektets gång, för att säkerställa att inget glöms bort och även underlätta arbetet. Det är ännu frivilligt att använda Miljösäkring i de olika projekten Trafikverket genomför. Ofta tas beslutet om det ska användas av en intern miljöspecialist på Trafikverket. Trafikverket har också tagit fram en checklista för kvalitetskontroll av MKB och miljöbeskrivning (namngiven TMALL0933). Denna lista kan användas av Trafikverkets granskare då en MKB eller miljöbeskrivning (liten MKB) tas fram, för att säkerställa att kvalitén är tillfredställande, eller skickas ut till de konsulter som ska göra miljöbedömningen (personlig komunikation, B. Aava Olsson, 2020-03-03). Checklistan innefattar den nya lagstiftningen, men det har funnits interna checklistor även gällande tidigare lagstiftning.
Under ett projekts genomförande kan en byggplatsuppföljning (BPU) göras (personlig kommunikation, B. Aava Olsson, 2020-03-03). BPU:n ska kontrollera att entreprenaden genomförs korrekt och uppföljning av miljökraven kan ingå i denna kontroll. BPU:n görs av en konsult upphandlad av Trafikverket, oavsett om det är en total- eller utförande-
entreprenad, inte av entreprenören själv (den som bygger projektet). Entreprenören ska dock leverera en relationshandling till Trafikverket efter att projektet genomförts, där det som faktiskt byggts ska finnas dokumenterat.
13
4 Beskrivning av valda fall
4.1 De fyra fallen
Fyra fall har valts ut för granskning i detta arbete. En sammanställning och en översiktskarta visas i Tabell 1 respektive Figur 3.
Tabell 1. Sammanställning över valda fall.
Figur 3. Översiktskarta för lokaliseringen av de fyra valda fallen (bakgrundskarta från Lantmäteriet).
Umeåprojektet är ett stort infrastrukturprojekt som startades redan på 1980-talet
(Trafikverket, 2019b). Umeåprojektet går ut på att flytta ut trafik från centrala Umeå och bygga en ringled runt staden. Det har inte varit en enkel process, och den har startats om ett antal gånger på grund av svårigheter med bland annat finansieringen. År 1999 gjordes en omstart, i vilka följande delar kallades Umeåprojektet 2. Projektet har delats upp i flera olika delar, länkar, och i olika etapper och mindre delar under årens lopp, däribland Västra länken och Östra länken.
4.2 Umeåprojektet 2 - Västra länken, Bro över Umeälven
Västra länken är ett vägprojekt där ny väg ska byggs på en sträcka av ungefär 11 km och även ombyggnation av en del befintliga vägar sker (Trafikverket, 2015-11-17). Detta är en
Benämning på projekt Omfattning
Västra länken, Entreprenad 10, bro över Umeälven MKB
Östra länken, E4 syd - Östteg MKB
Puckdalen, riskobjekt väg 363 Miljöbeskrivning Åmsele station, ny mötesdriftplats Miljöbeskrivning
14 del av den större planen med en ringled kring Umeå stad, för att bland annat uppnå bättre luftkvalité i Umeå centrum. Väg E12 ska ledas om på denna nya väg, från Vännäsvägen väster om Umeå till befintlig E12 söder om Umeå. Detta innefattar en ny bro för vägtrafik samt gång- och cykelbro (GC-bro) över Umeälven. Bron över älven kallas även bro 642.
Själva byggarbetet påbörjades under 2019 och beräknas vara klart under år 2021
(Trafikverket, 2019c). Arbetet med bron över Umeälven kallas entreprenad 10, E10, och utförs av entreprenören GRK Infra AB (GRK, 2019-03-06). Brotypen som valts är en ungefär 40 meter hög samverkansbro med fyra spann (Trafikverket, 2018-01-31). Tre pelarstöd i vattenområdet till älven och två stöd på toppen av strandniporna i området ska byggas. Området för vägen gränsar till riksintresse kulturmiljö och själva älven är klassad som riksintresse för yrkesfiske. I vägens linje, vid älvens stränder, ligger områden som av Skogsstyrelsen utpekats till nyckelbiotoper med höga naturvärden. I älven vid brons läge finns två öar namngivna Killingholmarna.
En första miljökonsekvensbeskrivning för Västra länken togs fram i samband med vägutredningen 2002, vilken kompletterades i maj 2003 (Vägverket, u.å.). Efter att miljökvalitetsnormer (MKN) infördes 2004 kompletterades vägutredningen och 2009 gjordes en översyn av MKB:n. Ytterligare en MKB daterad 2015-11-17 upprättades, och dessutom har en del andra MKB:er som underlag tagits fram (Trafikverket, 2015-11-17).
Beslut om betydande miljöpåverkan togs av Länsstyrelsen Västerbotten 2016-12-21. Den nu giltiga MKB:n för vattenverksamheten för bron över Umeälven är daterad 2018-01-31 och är en reviderad version av tidigare MKB för vattenverksamheten (från 2013) (personlig kommunikation, A. Wennström, 2020-02-17). Det är denna MKB för vattenverksamheten som godkändes i domen gällande tillstånd för brobygget (Mark- och miljödomstolen [MÖD] dom 2018-07-04 i mål nr 1009-17). Själva vägplanen för västra länken vann laga kraft i och med att Regeringen inte tog upp ärendetför överklagan, efter att Trafikverket fastställt vägplanen. Detta skedde 22 februari 2018 (MÖD dom 2018-07-04 i mål nr 1009- 17).
Arbetet med Västra länken utförs som en totalentreprenad (Trafikverket, 2015-11-17).
Karta över hela Västra länken ses i Figur 4, medan enbart etappen som valts ut för granskning, bron över Umeälven, ses i Figur 5.
15
Figur 4. Översikt över västra länken, där bron över Umeälven ingår (som etapp 10) (Trafikverket, 2015-11-17).
Figur 5. Karta över arbetsområdet vid bron över Umeälven (Trafikverket, 2018-01-31). OBS, norr mot höger i bilden. Prickad area är tillfällig nyttjanderätt, grått är väg och blått är GC-väg.
16 4.3 Umeåprojektet 2 – Östra länken, etapp 1, del 1. E4 Syd – Östteg.
Östra Länken är ett vägprojekt där befintlig väg byggdes om och ny väg byggdes sydöst om Umeå centrum (Vägverket 2004-04-30). Detta var en del av den vidare planen med en ringled kring Umeå stad, för att öka trafiksäkerheten och framkomligheten, men även förbättra luftkvalitén i Umeå centrum. Sträckan för denna del av ombyggnationen var ca 3 km totalt, och bestod av en ny cirkulationsplats och anslutning mot söder, öster och norr.
Planering för att ta bort en bit av den tidigare vägen och att bygga parkeringsplatser och vägport ingick också i MKB:n och Arbetsplanen (Vägverket 2004-03-10 och Vägverket 2004-04-30). Den nya sträckningen av vägen, E4:an, berör ett Natura 2000-område, Umeälvens delta och slätter, och ligger nära ett fågelskyddsområde (Vägverket, 2004-03-10).
Själva vägarna som byggdes om, E4 och E12, utgör riksintresse för kommunikationer.
Mestadels utgörs området omkring projektet av jordbruksmark, ett slättområde, men längst i söder även skogsmark. Bebyggelse ligger en bit ifrån området, med närmsta hus ungefär 250 m ifrån arbetsområdet.
Beslut om betydande miljöpåverkan från hela Umeåprojektet 2 fattades av Länsstyrelsen Västerbotten år 2001 (Vägverket, 2004-03-10). Även annat utredningsunderlag än MKB:n för projektet har tagits fram i Vägutredning och Arbetsplan. Arbetet med denna del av Östra länken utfördes som en utförandeentreprenad (personlig kommunikation, I. Mosesson 2020- 03-24). Projektet byggdes år 2010 (Lindberg Alseryd & Bernhold, 2015). Karta över denna del av Östra länken visas i Figur 6, där den del som planerades att tas bort är markerad med kryss.
Figur 6. Urklipp ur MKB för Östra länken, med markerade ändringar av tidigare väg (Vägverket 2004-03-10).
17 4.4 Puckdalen, riskobjekt väg 363
Vägprojekt innefattade en ombyggnation av väg 363 sydost om Vindeln, där en väg på bank byggdes om till en bro över en liten bäck, Puckdalsbäcken (Trafikverket, 2015-11-06). Detta gjordes för att vägbanken identifierats som ett riskobjekt, det vill säga att rasrisk förelåg, varför åtgärder vidtogs för att höja stabiliteten och trafiksäkerheten. Bäcken rinner i en ravin och vattnet rinner senare ut i Vindelälven. Vindelälven är en av de så kallade nationalälvarna och utgör med alla biflöden ett Natura 2000-område. Ravinområdet klassades som nyckelbiotop av Skogsstyrelsen på grund av höga naturvärden. I Övrigt omgärdas vägen av mestadels brukad skogsmark. Bron byggs bredvid (strax söder om) den tidigare vägen på bank. Detta då det behövdes en användbar väg även under byggtiden och eftersom den befintliga banken inte kunde åtgärdas på plats på grund av stabilitetsproblem.
Bron är en ca 120 m lång samverkansbro i tre spann. Området för vägplanen berör riksintresse för friluftsliv, kulturmiljövård, naturvård och renskötsel.
Detta projekt bedömdes inte ge betydande miljöpåverkan enligt Länsstyrelsen Västerbottens beslut 2015-04-08, varför en miljöbeskrivning inarbetades i
planbeskrivningen för projektet (Trafikverket, 2015-11-06). Detta projekt genomfördes som en utförandeentreprenad (Trafikverket, 2016-04-15). Karta över området visas i Figur 7, där de båda undersökta lokaliseringsalternativen visas. Den södra sträckan, den lilafärgade, är det alternativ som valdes. Byggnationerna i detta projekt pågick under åren 2016 och 2017 (Wennberg, 2016-06-22).
Figur 7. Karta över planområdet från planbeskrivningen för Puckdalen (Trafikverket, 2015-11-06). Södra alternativet valdes.
18 4.5 Åmsele station, ny mötesdriftplats
Detta projekt innebar att en ny mötesdriftplats för tågtrafik mellan Hällnäs och Lycksele byggdes i Åmsele Station (Trafikverket, 2017-09-21). Detta gjordes för att möjliggöra möten mellan tåg (630 meter långa) och ge robustare tågsystem, då en förväntad ökad trafikmängd på banan förelåg. En planskild passage för gående och cyklister (samt små motorfordon) byggdes och den tidigare plankorsningen stängdes. Området kring berörd järnvägssträcka utgörs av bebyggelse vid Åmsele station, våtmark och skog. Området för järnvägsplanen i Åmsele station ligger delvis inom riksintresse för friluftsliv, och gränsar till riksintresse naturvård och kulturmiljövård. En bäck och en sjö i området hör till Vindelälvens Natura 2000-område och riksintresse för rennäring berörs också av planen.
Projektet bedömdes inte ge betydande miljöpåverkan enligt Länsstyrelsen Västerbottens beslut 2017-02-13, varför en miljöbeskrivning inarbetades i planbeskrivningen för projektet (Trafikverket, 2017-09-21). Arbetet med Åmsele stations nya mötesdriftplats genomfördes som en utförandeentreprenad och avslutades 2019 (Trafikverket, 2019-11-12). En
översiktlig karta över området visas i Figur 8 och en detaljerad karta över det planerade arbetet visas i Figur 9.
Figur 8. Området kring Åmsele station där projektet genomfördes, ungefärlig sträcka for projektet i blått. Karta utifrån planbeskrivningen (efter Trafikverket, 2017-09-21).
N
Planområde
19
Figur 9. Illustrationskarta över området, där de planerade ändringarna är inritade (Trafikverket, 2017-09-21).
20
5 Resultat och analys av fallstudier
5.1 Beskrivning av data och påverkanskategorier
Resultatet från fallstudierna redovisas först i tabellform för respektive fall, för att en
jämförelse med den exakta formuleringen ur MKB/miljöbeskrivning ska vara möjlig. Källan till resultatbedömningen anges med hjälp av förkortningar, vars betydelse redovisas nedan.
P=platsbesök, fältutvärdering. Ifyllda fältprotokoll visas i bilaga 2 - 5.
IN=intervju. Intervjuanteckningar visas i bilaga 2 - 5.
DOK=dokumentgranskning. Förteckning över fallspecifika dokument visas under rubrik 8.2 Fallspecifika resultatreferenser.
KARTA=granskning av ortofoto/karta. Använd tjänst är Trafikverkets Stigfinnaren.
FOTO= fotodokumentation. Foton visas i bilaga 6.
För att lättare hitta avvikelser i tabellen färgmarkeras också granskningsresultatet.
Färgernas betydelse förklaras i Tabell 2 nedan. Observera att färgen enbart styrs utifrån överensstämmelse eller ej, inte om avvikelsen inneburit positiv eller negativ påverkan.
Tabell 2. Förklaring av färgmarkeringar av granskningsresultat i resultattabeller.
Formuleringen i MKB/miljöbeskrivning stämmer inte med faktiskt resultat.
Formuleringen i MKB/miljöbeskrivning stämmer delvis med faktiskt resultat.
Formuleringen i MKB/miljöbeskrivning stämmer med faktiskt resultat.
Om formuleringen i MKB/miljöbeskrivning stämmer/inte stämmer med faktiskt resultat kan inte avgöras, det bedöms därför oklart.
Efter resultatet i tabellform följer övrig information som inte framgår fullständigt i tabellerna. Därefter följer en sammanfattande redogörelse av uppföljningen, där en
bedömning av hur väl MKB:erna och miljöbeskrivningarna har stämt med faktiskt resultat redovisas.
De påverkanskategorier som valts ut i de fyra fallen definieras kort nedan. Det kan finnas andra sätt att definiera begreppen, men dessa definitioner fungerar för bättre förståelse i denna rapport. För specifika definitioner i respektive falls MKB hänvisas till resultaten för respektive fall (se under rubrik 5.3–5.6).
Barriäreffekter är i detta sammanhang på det sätt som människor och djur fysiskt hindras från att färdas och att nå olika målpunkter i omgivningen på grund av infrastrukturen (Trafikverket, 2017d).
“Buller är ett oönskat ljud som påverkar hälsa och livskvalitet.” (Naturvårdsverket, 2020). Hur störande olika ljud uppfattas är olika mellan olika personer och situationer.
“Fasta fornlämningar ska vara lämningar efter människors verksamhet under forna tider, de ska ha tillkommit genom äldre tiders bruk och vara varaktigt övergivna.” (Riksantikvarieämbetet, u.å.a).
21
”Friluftsliv är vistelse utomhus i natur- och kulturlandskap för välbefinnande och naturupplevelse utan krav på tävling." (Naturvårdsverket, 2019e).
Grundvatten är enligt Havs och vattenmyndighetens ordbok (2013) “vatten som fyller hålrummen i berg och jord och som nedåt begränsas av ett ogenomträngligt lager.”
Jordbruk inbegriper “utnyttjande av mark till åkerbruk eller bete för produktion av livsmedel, fodermedel och råvaror till energiändamål eller till vidare industriell förädling eller beredning.”
(NE, u.å.c).
Landskapsbild är begreppet som anges i MKB:n, medan en tydlig definition finns av begreppet landskap. “Enligt den europeiska landskapskonventionen är landskap ett område sådant som det uppfattas av människor och vars karaktär är resultatet av påverkan av och samspel mellan naturliga och/eller mänskliga faktorer.” (Riksantikvarieämbetet, u.å.b).
Naturmiljö är ett begrepp använt kanske i främst MKB-sammanhang, men dess innebörd kan förstås genom att dela upp uttrycket i dess delar. Natur är “den materiella världen i stort (i en extrem betydelse: allting) men särskilt den av människan (väsentligen) opåverkade omgivningen i form av växter, djur, landformer osv.” (Nationalencyklopedin [NE], u.å.a). Begreppet
naturmiljö beskrivs av Naturvårdsverket (2019d) som brett begrepp, inte enbart opåverkad eller värdefull natur, men innefattar dock inte anlagda ytor så som tomtmark. Däremot menar Naturvårdsverket att organismer, land och vattenmiljöer, berggrund och ytformer med mera bör ingå i begreppet.
Rekreation innebär “återhämtande av krafter genom vistelse i avkopplande miljö” (NE, u.å.b).
Rennäring beskrivs enligt följande av Sametinget (2018): “Renskötseln är en samisk näring som i Sverige är förbehållen samerna. […] All rennäring bygger på det fria naturbetet eftersom renar är vandringsdjur.”
”Vibration är när något i snabb takt rör sig fram och tillbaka, upp eller ner, på ett mer eller mindre regelbundet sätt.” (NE, u.å.d).
5.2 Övergripande resultat
Beräknat för alla fyra fallstudier gemensamt stämde de flesta av kontrollpunkterna ur MKB:erna med faktiskt resultat, se Figur 10. Av de sammanlagt 32 avvikelser som uppmärksammats (vilket utgör 16 % av alla kontrollpunkter) har 5,5 bedömts till någon grad positiva, 9 insignifikanta och övriga 17,5 som negativa till någon grad, se Figur 11.
Halvorna beror på att en kontrollpunkt till hälften stämt, då den innehöll två påståenden.
22
Figur 10. Överensstämmelse med kontrollpunkter ur MKB:er för alla fyra projekt, totalt 205 kontrollpunkter.
Figur 11. Sammanställning av miljöpåverkan från samtliga falls avvikelser, totalt 32 avvikelser.
5.3 Västra länken, bro över Umeälven
Vid en initial granskning av MKB:n för Västra länken konstateras att bron kommer att beröra naturmiljön både i ett biotopskyddsområde och ett vattendrag, nämligen älvniporna vid stränderna och Umeälven. Det finns även många kultur-/ fornlämningar i området och arbetet kommer att bullra i samband med exempelvis pålning och spontning. Därför väljs aspekterna naturmiljö på land och i vatten, kultur-/ fornlämningar och buller ut för vidare undersökning, då de anses viktiga under byggskedet, tillsammans med påverkanskategorin barriäreffekter. Barriäreffekter för människor under byggtiden kommer sannolikt att vara större under än efter avslutat projekt, vilket gör även det till en aspekt av betydelse här.
Dessa fyra aspekter får generellt även relativt stor uppmärksamhet i MKB:ns avsnitt om byggtiden, vilket också är en anledning till att de väljs ut för vidare granskning.
De fyra aspekter som valts ut (naturmiljö, fornlämningar, buller och barriäreffekter) definieras under rubrik 5.1. Det kan finnas andra sätt att förklara begreppen, om sådana anges i MKB:n för Västra länken eller inte noteras därför härefter.
156; 76%
9; 4%
22; 11%
18; 9%
Stämmer Stämmer inte Stämmer delvis Oklart
5,5; 17%
17,5; 55%
9; 28%
Positiva Negativa Insignifikanta
