Strategi för att minska produktionskostnaderna och möjliggöra billiga bostäder

(1)

Göteborgs Stad Fastighetskontoret, tjänsteutlåtande dnr 1021/02 1 (18)

Strategi för att minska

produktionskostnaderna och möjliggöra billiga bostäder

Förslag till beslut

I Fastighetsnämnden

Fastighetsnämnden godkänner förvaltningens återrapportering av uppdraget.

Sammanfattning

Fastighetskontoret redovisade i samverkan med Stadsbyggnadskontoret och Förvaltnings AB Framtiden ett tjänsteutlåtande till fastighetsnämnden 2020-06-15. Ärendet avsåg ett uppdrag att redovisa en strategi för att minska produktionskostnader och möjliggöra billiga bostäder.

Fastighetsnämnden återremitterade ärendet med uppdrag enligt yrkande av Vänsterpartiet och Demokraterna.

Beträffande nyckelfärdiga koncepthus är kontorets uppfattning är att det kan finnas fördelar med sådana. Det bör dock i första hand vara byggaktörernas val att bygga enligt färdigt koncept eller hitta andra metoder för att uppnå syftet med en markanvisning.

Stora delar av det arbetssätt som beskrivs nedan tillämpas redan tex,

genomförandemöten, prisjusteringsförfarande och avvikelsehantering. De delarna utvecklas kontinuerligt i takt med att de tillämpas och kontoret får en ökad erfarenhet.

Det pågår samtidigt ett mer formellt utvecklingsarbete med värdeanalyser och samlat utformningsförslag av allmän plats.

När det gäller exploatering på privatägd mark skiljer sig arbetssättet åt framförallt i tidiga skeden. Kontoret gör ingen värdeanalys (motsvarande) innan planstart och har därmed inte samma kännedom om projekten när exploateringen börjar.

Generellt gäller att de målbilder och krav som ställs genom PBL och övrig lagstiftning ger ett ramverk för detaljplanearbetet som man alltid måste förhålla sig till. Innehållet i detaljplanerna och syftet med dem är sedan i princip alltid ett sätt att försöka leva upp till de krav och önskemål som politiken ställer på förvaltningarna, genom uppdrag och reglementen. Kontorets uppfattning är att berörda tjänstemän strävar efter att, utifrån sina Fastighetskontoret

Tjänsteutlåtande Utfärdat 2021-04-19 Diarienummer 2527/20

Handläggare

Hans Johansson/Stefan Unger Telefon: 031-368 09 69

E-post: hans.johansson@fastighet.goteborg.se, stefan.unger@fastighet.goteborg.se

(2)

respektive uppdrag och sin kompetens, försöka utforma detaljplanerna så bra som möjligt.

En viktig konkret åtgärd för att minimera produktionskostnaderna är att

genomförandefrågor beaktas tidigt. Fastighetskontoret kan även arbeta med att erbjuda olika upplåtelseformer i markanvisningarna för att möjliggöra för olika grupper av bostadsköpare.

Beträffande kapitalbindning och avkastningskrav kan sägas att om staden markanvisar sent (efter laga kraft vunnen detaljplan) minskar tidsaspekten och även riskerna för exploatören. Det påverkar dock kommunens driftsekonomi, eftersom det kräver en större insats från kommunen under planarbetet. Det leder även till att kommunen kommer att få betala fastighetsskatt i större omfattning, då exploatörens tillträde kommer att ske senare.

Svaret på frågan om hur tidsaspekten på planprocesser påverkar avkastningen på det bundna kapitalet är, det beror på. Det beror till exempel på hur stor risk en exploatör bedömer att tidsaspekten har i projektet, hur stor aktören är och ett visst projekts påverkan på balansräkning samt vilken typ av risk det är. Om det är en större aktör som är med i en tidig markanvisning och en viss del av planprocessen tar längre tid, kan denna aktör värdera risken som lägre än en mindre aktör som precis förvärvat mark på färdig detaljplan och där genomförandeskedet drar ut på tiden.

Ökad förutsägbarhet vid tidig markanvisning och i planprocessen kan åstadkommas på flera sätt. Ett första exempel är att en förutsägbar prismodell tillämpas, vilket gör det tydligt gentemot exploatörerna hur stadens prissättning av marken går till och när. Ett viktigt verktyg att nå en ökad förutsägbarhet är också som nämnts att under planarbetet göra genomförandestudier.

Frågan om exempelprojekt bör lämpligen hanteras i särskild ordning och inom ramen för den projektuppföljning som sker i det enskilda projektet.

Bedömning ur ekonomisk dimension

Förvaltningen/bolaget har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån denna dimension

Bedömning ur ekologisk dimension

Förvaltningen/bolaget har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån denna dimension.

Bedömning ur social dimension

Förvaltningen/bolaget har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån denna dimension.

Bilagor

1. TU 2020-06-15

2. Fastighetsnämndens beslut 2020-09-21 (§ 167) 3. Yrkande Vänsterpartiet

4. Yrkande Demokraterna

(3)

Ärendet

Ärendet avser fastighetskontorets redovisning av fastighetsnämndens återremiss 2020-09- 21, § 167 (2527/20), avseende en strategi för att minska produktionskostnaderna och möjliggöra billiga bostäder.

Beskrivning av ärendet

Fastighetskontoret redovisade i samverkan med Stadsbyggnadskontoret och Förvaltnings AB Framtiden ett tjänsteutlåtande till fastighetsnämnden 2020-06-15. Ärendet avsåg ett uppdrag att redovisa en strategi för att minska produktionskostnaderna och möjliggöra billiga bostäder.

Fastighetsnämndens återremitterade ärendet enligt yrkande av Vänsterpartiet och Demokraterna; med följande uppdrag till fastighetskontoret.

a) att återkomma med en analys kring vilken roll nyckelfärdiga koncepthus kan ha i att minska produktionskostnaderna och möjliggöra billiga bostäder samt vad staden kan göra för att aktivt möjliggöra denna typ av bebyggelse i Göteborg.

b) att tydliggöra vilka av de föreslagna arbetssätten som redan används sedan tidigare och vilka som är nya förslag som kommer att implementeras nu eller i framtiden.

c) att identifiera och tydliggöra vilka generella målbilder och krav i detaljplaneprocesserna som är nödvändiga utifrån plan och bygglagen, jordabalken och annan relevant lagstiftning och vilka målbilder och krav som tillkommer dels genom politiska beslut och dels genom ambitioner hos förvaltningarnas tjänstemän.

d) att vidareutveckla strategin med förslag på konkreta åtgärder för att minska produktionskostnaderna.

e) att även beröra hur stadens och exploatörers kapitalbindning påverkas av tidsaspekten i processerna och vad det gör med avkastningskraven på det bundna kapitalet.

f) att även tydliggöra hur otydligheter i planprocessernas utfall är förknippat med risk, hur detta risktagande påverkar avkastningskrav, samt hur minskad risk och ökad förutsägbarhet i planprocesserna kan skapas.

g) att förtydliga hur de framtagna strategierna kan leda till skillnad i ytterligare några exempelprojekt, t.ex. Frihamnen etapp 1, Gibraltarvallen och

Holtermanska. Kontoret ska belysa några positiva och några mindre positiva exempel

Förvaltningens bedömning

Fastighetskontoret behandlar de olika deluppdragen nedan a) Nyckelfärdiga koncepthus

Frågan om vilken roll nyckelfärdiga koncepthus kan ha i att minska

produktionskostnaderna och möjliggöra billiga bostäder, bör egentligen ställas till byggbolagen då det har bättre förutsättningar att göra en sådan analys där man jämför produktionskostnaden för koncepthus med mer traditionellt byggande.

Fastighetskontoret har dock tagit del av SABO’s rapport ”Tio år med allmännyttans Kombohus” och har utifrån den rapporten sammanfattat några av deras slutsatser.

(4)

Bakgrunden till att SABO, med start 2010, utvecklade sina koncepthus (Kombohus) var att man upplevde att det byggdes alldeles för få bostäder för att möta efterfrågan, och de bostäder som faktiskt byggdes blev allt dyrare. Många av medlemsföretagen hade inte byggt på många år, samtidigt som många ansåg att det behövde bli enklare att komma igång med att börja bygga. SABO ville därför försöka sänka kostnaden för nyproduktion genom att spara tid; förenkla upphandlingen och korta ner

byggprocessen, och därigenom kunna erbjuda lägre hyror.

I rapporten lyfter SABO fram fördelarna med att upphandla entreprenader genom en ramupphandling, vilket förbättrar möjligheterna att bedöma kostnader samt förutsäga och hantera risker jämfört med traditionell upphandling. Flera steg i processen kan hoppas över och beställaren kan därmed spara tid och pengar.

Enligt byggföretaget NCC är fördelen med denna typ av bostadsprodukter framför allt förutsägbarheten. De poängterar även att det minimerar risker vilket gör det möjligt att planera produktionen bättre. Koncepthus medför att byggtiden förkortas och att det går fortare att få bostäder på plats.

Genom standardiserade metoder som ger incitament till industriella processer i byggandet av nyproduktion, har ramavtal visat sig kunna pressa priser och möjliggjort nybyggnation även på svagare bostadsmarknader. Något som även framgår i en rapport från 2015 av Konkurrensverket.

Koncepthus bedöms passa väl för marknader (eller delmarknader) med lägre betalningsvilja. I marknader med lägre marknadsvärde ökar riskerna p g a att

marginalerna är lägre för byggarna och att själva säljprocessen av bostäderna ofta tar längre tid. Något som ökar risk och kapitalkostnader. För att aktörer ska våga gå in i sådana marknader hjälper en rationell byggprocess och en produkt som är

byggtekniskt effektiv och därigenom kan minska kostnaderna.

I enkätsvaren bakom rapporten framkommer att de vanligaste hindren eller problemen med byggandet av Kombohus, var att markarbeten och liknande var oväntat komplexa. Det är dock något som sannolikt gäller generellt för uppförande av byggnader och något som framför allt beror på den aktuella markens specifika förutsättningar och lämplighet för byggande.

SABO har även jämfört totala kostnader (byggherrekostnader och

byggnadskostnader) för Kombohus med mer traditionella flerbostadshus över tid (perioden 2013-2018). Den jämförelsen visar att Kombohusens kostnad ligger mellan 50 - 60% av kostnaden för ordinär produktion. Dock bör noteras att en stor andel av Kombohusen har byggts på marknader med låg betalningsvilja och sannolikt låga markpriser. Det framgår inte vilka projekt inom mer traditionell produktion man har jämfört med, men sannolikt så finns där en betydligt större andel inom marknader med hög/högre betalningsvilja, vilket även innebär relativt sett höga markpriser och därmed även högre totalkostnader. Skillnaden är dock så stor att det utifrån

undersökningen kan sägas att det är klart lägre totalkostnader för Kombohusen.

Priset på bostäderna avgörs däremot av marknaden, d v s efter tillgång o efterfrågan.

Koncepthuset kan bidra till att fler aktörer vågar bygga på marknader med lägre betalningsvilja och ökar aktörernas marginaler, vilket krävs i en marknad med större risker och högre kapitalkostnader. Vågar fler aktörer bygga i marknader med lägre

(5)

betalningsvilja ökar bostadsutbudet och fler får möjlighet till en bostadskarriär. Ett ökat utbud av bostäder medför även att priserna sjunker/dämpas.

I yrkandet efterfrågas vad staden kan göra för att aktivt möjliggöra denna typ av bebyggelse i Göteborg. I och med att Staden (kommunen) inte bygger själv, är svaret på denna fråga att dels markanvisa mark där koncepthus kan byggas, dels ta fram detaljplaner som möjliggör uppförande av koncepthus.

Fastighetsnämnden har rådighet över markanvisningen genom den nya

markanvisningspolicyn och kan därmed i markanvisningen uppställa som villkor att koncepthus ska uppföras. Ett sådant villkor förutsätter dock att man kan på objektiva grunder kan definiera vad som ska anses vara ett koncepthus och därigenom att det finns grund att utvärdera villkorsuppfyllelsen. Annars riskerar ett sådant villkor att utestänga intressenter på ett tveksamt sätt och inte gå i linje med likabehandling.

Om man ska markanvisa med villkor om koncepthus bör man ha en tydlig bild av syftet och vad man vill uppnå med just koncepthus. Detta för att man kunna göra en relevant bedömning av intresseanmälningar.

Kontorets uppfattning är att det kan finnas fördelar med koncepthus. Det bör dock i första hand vara byggaktörernas val att bygga enligt färdigt koncept eller hitta andra metoder för att uppnå syftet med en markanvisning.

b) Arbetssätt Tidigt skede

I tidiga skeden strävar kontoret efter att göra tidiga bedömningar av platsspecifika förhållanden för att ge rätt förutsättningar för kommande planarbete. Ett principiellt ställningstagande till kommande detaljplanearbete görs i vad gäller (möjligt) innehåll och grad av projektanpassning eller mer "allmän" inriktning. En bedömning som sker mot bakgrund av vad som är ekonomiskt genomförbart.

I samband med planprogram e t c stäms stadens önskemål för stadsutvecklingen av mot översiktsplan (ÖP), ev fördjupade översiktsplaner (FÖP) samt ” Historisk stadsplaneanalys/Göteborgs utvidgade innerstad” . När den första studien är klar och avstämd mot stadens planeringsinstrument, fastställs tidpunkt för markanvisning.

Antal exploatörer samordnat med principiellt val av inriktning på kommande markanvisning bestäms. Planansökan utgår från ett planprogram som i sin tur utgår från FÖP och ÖP. Ett positivt planbesked utgör det tidiga underlaget för en

kommande markanvisning.

Tidpunkt för markanvisning och antal exploatörer, samordnat med principiellt val av inriktning på kommande detaljplanearbete, bestäms. Planansökan upprättas och markanvisning kan genomföras.

Inför planansökan upprättar kommunen en värdeanalys där syfte, målbild samt viktiga förutsättningar för projektet definieras. Där dokumenteras även resultatet av en genomförbarhetsstudie i tidigt skede och de affärsmässiga förutsättningarna för en initiativ/satsning beskrivs. Nämnda åtgärder sker kopplat till kontorets strategiska planering.

(6)

Planbesked och markanvisning ger exploatören en bra bild av vad det är staden vill uppnå genom aktuellt exploateringsprojekt. På så sätt ges förutsättningar för att exploatören ska kunna göra en tidig bedömning av projektets genomförbarhet.

Markanvisning kan även ske i senare skede, t e x efter genomfört planarbete.

Att markanvisa på färdig plan innebär att exploatören får tydliga förutsättningar för projektet. Det innebär också att exploatören inte behöver delta i ett planarbete, med de risker som kan höra till det.

Det innebär samtidigt att exploatören endast kan påverka byggnationen i mycket begränsad omfattning, vilket kan göra att staden kan gå miste om viss måluppfyllelse och även innebära bristande byggbarhet. Det kan också ta längre tid för exploatören att utveckla projektet och komma igång med byggnation.

Det är sannolikt så, att en mindre exploatör/byggherre (t e x en byggemenskap) gynnas av att få en markanvisning i senare skede eller på färdig plan. En större och etablerad exploatör gynnas däremot sannolikt av att få vara med och påverka planarbetet.

Planskede

Under planarbetet görs ett fördjupat arbete avseende t e x placering, volym, höjd och gestaltning avseende byggrätter, utrymmesbehov omfattning och standard för allmän plats och teknisk försörjning, marktekniska frågor, buller, dagvatten, skyfall,

mobilitet mm.

Genom att under planarbetet göra genomförandestudier avseende tekniska

förutsättningar, ekonomi. utbyggnadsordning, logistik och värderingar av byggrätter ges förutsättningarna för att bedöma och säkra genomförandet för både staden och exploatören. Exploatören ges även förutsättningar för att planera produktionen.

Marköverlåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. Med den prismodell som kommunen tillämpar vid markanvisningar ges exploatören en tidig uppfattning om byggrättsvärdet vilket ger tydligare förutsättningar för projektet.

Under 2016 tog Fastighetsnämnden beslut gällande ett nytt prisjusteringsförfarande, inom ramen för Göteborgs Stads markanvisningar. Syftet var att hantera

marknadsutvecklingen från tidpunkten för markanvisning/beslut om köpeskilling till överlåtelsetillfället/tillträdet.

För byggrätter som avser bostadsrätter justeras priset med 20 % av skillnaden i bedömt projektvärde vid värdering samt faktiskt utfall i ekonomisk plan. För byggrätter som avser hyresrätter gäller fast pris i tre år och för byggrätter som avser handel och kontor sätts slutligt pris utifrån ett genomsnitt av två eller tre värderingar vid överlåtelsetillfället.

För närvarande arbetar kontoret med ett förslag till ny modell, i syfte att reglera byggrättspriset från avtalstecknande till tillträdesdagen.

Under planarbetet etableras en, från båda parter, aktiv och sammanhållen, interaktion och dialog mellan staden och exploatör. Syftet är att uppnå ett genomförbart projekt.

En viktig del i detta arbete är exploatörens deltagande i de genomförandemöten som

(7)

hålls i syfte att särskilt behandla genomförandeaspekterna i samband med planarbetet.

Genomförandemötena gör det möjligt att planera genomförandet gemensamt med exploatören.

Både Staden och exploatören utför tidiga och succesiva bedömningar av tekniska förutsättningar och kostnader, i syfte att uppnå en genomförbar planutformning.

Tekniska, ekonomiska, tidsmässiga och logistiska genomförandeaspekter ska ingå som en förutsättning i planarbete och projektutveckling. Det skiljer sig dock ganska mycket mellan olika projekt i vad gäller omfattning, tidpunkt, innehåll och vilka förvaltningar som deltar.

Ett samlat utformningsförslag för utformning av allmän plats tas fram i så tidigt skede som möjligt. Viktigt är att det finns utrymme att vid behov ändra planutformningen i ett senare skede av planarbetet, utan att därmed behöva göra ett omtag i planarbetet med nytt samråd/granskning.

Tidiga genomförandestudier avseende tekniska förutsättningar, ekonomi, utbyggnadsordning, logistik och värdering av byggrätter utförs redan i olika exploateringsprojekt. För att få ett mer samlat grepp kring detta arbete, har chefsforumet AC+ tagit initiativ till ett utvecklingsarbete.

Utvecklingsarbetet leds av fastighetskontoret med deltagare från Kretslopp och Vatten, Park och Natur, Stadsbyggnadskontoret samt Trafikkontoret. Syftet är att utveckla ett arbetssätt där nämnda frågor utreds under planprocessen. Detta för att försäkra sig om planens genomförbarhet i vad gäller de tekniska, ekonomiska, juridiska och organisatoriska förutsättningarna för allmän plats. Även med ett utvecklat arbetssätt kommer det att mellan olika projekt skilja sig åt hur mycket och vad som utreds i respektive detaljplan. Detta beror naturligt på att planer skiljer sig åt vad gäller innehåll och förutsättningar.

Utvecklingsarbetet pågår och ambitionen är att vara färdiga under våren 2021.

Samordning mellan utbyggnad av allmän plats och kvartersmark är en av de viktigaste frågorna som avhandlas på de genomförandemöten (se nedan) som ska hållas under hela exploateringsprocessen. Genomförandemöten hålls under såväl planprocess som genomförandeskede.

Genomförandemöten har tillämpats i olika utsträckning i skilda exploateringsprojekt.

Det har skett på olika sätt beroende av projekt och projektledare. I syfte att tydliggöra roller och mandat och undvika störningar och hinder, har modellen utvecklats och formaliserats de senaste åren.

Genomförandemöten är numera en obligatorisk del i exploateringsprojekten som följer exploateringsprocessen olika ”tollgates”. Mallar för genomförandemöten, tidplaner m m har tagits fram. Vid genomförandemöten fattas beslut för framdrift i projekten, såväl projektgemensamma beslut som beslut som berör enskilda

förvaltningar. Utvecklingsarbetet för genomförandemöten har nyligen påbörjats i syfte att nå fram till en formaliserad rutin.

En genomförandeplan tas fram under planskedet och är en bilaga till projektplanen för exploateringsprojektet. Den är ett resultat av det arbete man gjort inom ramen för

(8)

genomförandemötena och med underlag från genomförandestudier avseende allmän plats.

Syftet med genomförandeplanen är att på ett strukturerat sätt arbeta med de tekniska och juridiska genomförandefrågorna i ett tidigt skede och den blir ett styrdokument i genomförandet för samtliga parter, där förutsättningarna är tydligt beskrivna

Avvikelsehantering avseende negativa nettoavvikelser från exploateringsprojektets budget görs löpande enligt fastställda rutiner genom VUXS; som är ett

verksamhetsutvecklingsprojekt mellan fastighetskontorets exploateringsavdelning och strategiska avdelning. Projektledaren rapporterar avvikelsen till projektägaren.

Vem som har mandat att besluta om en avvikelse beror på avvikelsens storlek.

Genomförandeskede

Genomförandemöten fortsätter under genomförandeskedet med fokus på mer detaljerade genomförandeaspekter. Även avvikelsehanteringen fortsätter enligt fastlagda rutiner.

Genomförandeplanen följs upp och revideras vid behov.

Exploatering på privatägd mark

Vid exploatering på privatägd mark skiljer sig arbetssättet åt, framför allt i tidiga skeden. Fastighetsägaren/exploatören utvecklar projektet på egen hand fram till dess att denne lämnar in en planansökan. Det är det första tillfället då kommunen får ta del av idéerna undantaget eventuella informella kontakter som kan ha tagits innan.

Utifrån planansökan gör SBK en bedömning mot ÖP, FÖP och andra övergripande dokument, där berörda förvaltningar tillfrågas. Bedömningen sker dock på en relativt övergripande nivå, då kommunen inte har mer bakgrundsmaterial än det som

redovisas i ansökan om planbesked.

När fastighetsägaren har fått ett positivt planbesked kommer projektet att placeras i startplan och ett planarbete kan påbörjas så småningom. Vid planstart har de förvaltningar som deltar i genomförandet (FK, TK, PoN, KoV) i allmänhet en begränsad kunskap om vad detaljplanen innebär och vilka konsekvenser det kan innebära.

Någon markanvisning sker av naturliga skäl inte med undantag av eventuell

”tillskottsmark”, som fastighetsägaren/exploatören kan behöva för att åstadkomma lämpligt utformade byggrätter. Någon värdeanalys har inte upprättats och

detaljplanens ekonomiska konsekvenser för kommunen är därför till stor del okända vid planstart.

Själva planarbetet skiljer sig inte principiellt gentemot en exploatering på kommunal mark. Det är samma prövning som ska ske i allt väsentligt och det är samma

kravställning på utredningar m m.

I samband med planstart upprättar SBK ett planavtal med exploatören och FK upprättar ett föravtal. Planavtalet syftar till att lägga fast en inriktning på planarbetet och fördela kostnaderna för planarbetet. Föravtalet är ett sätt att tidigt i planarbetet lägga fast principer som kommer att gälla för ansvars- och kostnadsfördelning för

(9)

genomförandet av detaljplanen; t e x hur kostnader för utbyggnad av allmän plats ska fördelas genom exploateringsbidrag. Dessa principer befästs sedan genom ett

exploateringsavtal med exploatören. Föravtalet syftar till att ge exploatören tydligare förutsättningar för exploateringen och underlätta framtagandet av

exploateringsavtalet, som ska vara träffat innan planen antas.

Rätten att teckna exploateringsavtal regleras i plan- och bygglagen (PBL) och det finns en skyldighet för kommunerna att ha, av kommunfullmäktige, antagna riktlinjer för exploateringsavtal. Sådana riktlinjer för Göteborg antogs av kommunfullmäktige 2020.

Det bör nämnas att kommunen har en större frihet att utreda frågor vid kommunal exploatering. Berörda förvaltningar kan komma överens om att det är lämpligt att fördjupa sig i frågor under planskedet.

Vid privata exploateringar är det PBL som tydligare sätter gränserna för utredningar m m. Detta är en fråga som behöver utredas vidare när det gäller arbetet med genomförandestudier/samlade utformningsförslag.

Kontoret anser att det många gånger är nödvändigt att fördjupa sig i utredningar för att försäkra sig om genomförbarheten och minska riskerna. Ett arbetssätt som visserligen innebär en fördjupning under planskedet, men medför att kostnader, tidsåtgång och risker minskas under genomförandeskedet. En privat exploatör skulle kunna kräva att utredningar mm minimeras under planskedet och välja att skjuta på fördjupningar till genomförandeskedet, även om bedömningen är att det inte finns tillräckligt underlag för göra bra kostnadsbedömningar, se beroenden etc innan detaljplanen är låst vad gäller utformning och innehåll, dvs har vunnit laga kraft. Ett synsätt som kan innebära problem i genomförandeskedet.

I övrigt sker ett planarbete för privatägd mark på i stort sett samma sätt med genomförandemöten, nämndhantering m m. Även under genomförandeskedet fortsätter genomförandemöten och avvikelsehantering på motsvarande sätt som vid kommunal exploatering.

I yrkandet efterfrågas vad som gäller för förhandling om allmän plats, exploateringsavtal mm.

PBL sätter ramarna för både exploateringsavtal och möjligheterna att ta ut exploateringsbidrag eller gatukostnader.

Grundprincipen är att en exploatering ska bära kostnaderna för den utbyggnad av allmän plats som är nödvändig för detaljplanens utformning. Den bedömningen ska inte skilja beroende på om det är kommunal eller privat exploatering. Det ska heller inte ställas andra krav på en privat exploatering i vad gäller standard eller omfattning på anläggningar inom allmän plats, än för en kommunal exploatering. Det ska inte heller göras andra bedömningar av vilka anläggningar som bör ligga inom

kvartersmark och vilka som ska ligga inom allmän plats.

En diskussion kan uppkomma beträffande val av material/standard på anläggningar inom allmän plats. Exploateringen, kommunal eller privat, ska bekosta själva investeringen medan driften av anläggningar inom allmän plats bekostas med

skattemedel. Ett val av enklare material leder ju till en lägre investeringskostnad men

(10)

ofta till högre driftskostnader. Kontorets uppfattning är att det inte bör vara någon skillnad vad gäller materialval för t e x en gata som har bekostats av en privat fastighetsägare/exploatör jämfört med en gata som har finansierats genom kommunens exploateringsintäkter.

Enligt PBL har kommunen rätt att ta ut exploateringsbidrag eller gatukostnader för att finansiera utbyggnad av allmän plats. Det finns samtidigt ingen skyldighet att ta ut sådana kostnader av en privat fastighetsägare.

Kommunen kan välja att finansiera all allmän plats genom skattemedel, vilket kan leda till lägre produktionskostnader i det enskilda projektet. Detta skulle dock kraftigt påverka kommunens ekonomi och kapacitet att driva stadsbyggnad.

c) Målbilder och krav

PBL:s regelsystem är helt inriktat på den del av kommunernas planering, som rör användningen av mark och vatten samt bebyggelsemiljön, dvs. den fysiska planeringen. Närmare bestämt tar reglerna sikte på kommunernas styrning av

bebyggelseutvecklingen i vid mening genom planläggning och tillståndsprövning. I 1 kap 2 § tydliggörs att ”det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt denna lag” och fastläggs på så sätt det kommunala

planmonopolet.

I PBL finns bestämmelser om de allmänna och enskilda intressen som ska beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse

En detaljplan måste ha ett visst minsta innehåll. Den ska redovisa och ange gränserna för dels mark för gator, parker och andra allmänna platser, dels kvartersmark för bebyggelse m m och dels vattenområden. Detta innebär att planen klart måste ange vilken mark som är lämpad för bebyggelse.

Det obligatoriska innehållet i en detaljplan omfattar att gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden ska bestämmas och anges; att användningen och utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för ska

bestämmas samt att användningen av kvartersmark och vattenområden ska bestämmas.

I PBL läggs stor vikt vid frågor om en detaljplans genomförande. När ett förslag till detaljplan upprättas ska därför en planbeskrivning redovisa bl a de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen.

Omfattningen av den ytterligare reglering som behövs i detaljplanen utöver det obligatoriska innehållet bestäms därför i första hand av syftet med planen och kommunens ansvar för att säkerställa en lämplig planläggning och en genomförbar detaljplan.

Övrig lagstiftning av betydelse är Jordabalken som rättsförhållanden avseende fast egendom; bl a överlåtelse av fastighet, arrende, hyra, tomträtt och servitut. Vidare finns i Fastighetsbildningslagen, Anläggningslagen och Ledningsrättslagen

bestämmelser om fastighetsbildning, faststighetssamverkan samt rättighetsupplåtelser i form av servitut och ledningsrätt.

(11)

År 2004 tillskapades en möjlighet till tredimensionell fastighetsindelning genom ändringar i jordabalken och fastighetsbildningslagen. Det innebär att det är möjligt att bilda fastigheter som är avgränsade inte bara horisontellt utan även i vertikalplanet, dvs. i höjd och djupled. Införandet av en tredimensionell fastighetsindelning ställer i viss mån särskilda krav på utformningen av en detaljplan.

I Göteborg finns fyra politiskt beslutade policydokument som ofta aktualiseras i samband med planläggning och bygglovshantering. Dessa avser utformning, avfallshantering, mobilitet och parkering samt miljöanpassat byggande.

I markanvisningar kan ställas krav i det specifika projektet. Efter beslut i

fastighetsnämnden 2020-11-23 gäller att de krav, villkor och utvärderingskriterier som skall gälla vid markanvisning fastställs genom politiskt beslut i nämnden innan markanvisningen annonseras ut. Det fastslogs att inga krav eller villkor med automatik kommer att ingå en markanvisning.

Förslag på de krav, villkor och utvärderingskriterier som ska gälla vid en

markanvisning tas fram på tjänstemannanivå. Förvaltningen skall i sina förslag utgå från den i kommunfullmäktige beslutade budgeten som yttersta styrdokument. Om aktuell mark omfattas av andra styrdokument än budgeten, skall dessa även beaktas i förslaget till nämnden.

De ambitioner som i övrigt styr förvaltningens arbete vid markanvisning och i detaljplanearbete utgår från de åtgärder som enligt PBL krävs för att säkerställa ett samordnat och i övrigt ändamålsenligt genomförande av en detaljplan. Som nämnts avser detta organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder.

Generellt gäller att de krav som ställs genom PBL och övrig lagstiftning ger ett ramverk för detaljplanearbetet som man alltid måste förhålla sig till. Innehållet i detaljplanerna och syftet med dem är sedan i princip alltid ett sätt att försöka leva upp till de krav och önskemål som politiken ställer på förvaltningarna, genom uppdrag och reglementen.

Det kan finnas kravställning som går utöver såväl lagstiftning som politiska krav/önskemål och som skulle kunna vara resultatet av tjänstemännens ambition.

Kontorets uppfattning är dock att berörda tjänstemän strävar efter att, utifrån sina respektive uppdrag och sin kompetens, försöka utforma detaljplanerna så bra som möjligt. I enskilda fall kan den ambitionen leda till att detaljplaner kan ha för höga krav ur vissa perspektiv. Att ha ambitiösa och kompetenta tjänstemän kan dock rimligen inte anses vara ett problem i sig, om man önskar få fram väl utformade detaljplaner. Med tanke på att de olika berörda förvaltningarna och bolagen har olika reglementen, uppdrag, mål m m, samtidigt som dessa uppdrag och mål inte alltid är helt förenliga, uppstår det ”målkonflikter” i de allra flesta projekt. För att hitta en framkomlig väg i projekten så blir det därmed nödvändigt att hitta acceptabla kompromisser. Det innebär att planutformningen sällan är resultatet av en

överambition hos berörda tjänstemän och förvaltningar, utan snarare en avvägning av olika intressen för att kunna hitta en genomförbar lösning där även exploatörens intressen har tillgodosetts.

(12)

Ett instrument som fastighetskontoret tillsammans med stadsbyggnadskontoret kan arbeta för, är att ta fram detaljplaner som drivs fram till samråd. Poängen med detta är byggaktörer med olika kravställningar får möjlighet att påverka utformningen av detaljplanen innan den vinner laga kraft. För aktörernas del är det mycket att vinna, eftersom planrisken minimeras när planarbetet har drivits fram till samråd.

Byggbarhet m m har utretts och aktörerna vet vilka åtaganden och risker som projektet innehåller. Att få med externa aktörer i detaljplaneprocessen kan också bidra till att begränsa tjänstemännens inflytande i detaljplanearbetet. Det finns ytterligare en fördel för aktörerna med detta förfaringssätt och det är att tiden fram till byggstart förkortas.

Det innebär samtidigt att exploatörens möjlighet att påverka byggnationen begränsas vilket kan göra att staden kan gå miste om viss måluppfyllelse och även innebära bristande byggbarhet.

När det är lämpligt att släppa in en exploatör i exploateringsprocessen beror sannolikt av både projektets komplexitet och exploatörens erfarenhet och kompetens att

utveckla projekt. En liten och/eller oerfaren exploatör/byggherre kan gynnas av att få en markanvisning i senare skede medan en större och erfaren exploatör kan gynnas av att få vara med och påverka planarbetet tidigt.

Kravställning i olika projekt bör diskuteras utifrån vilka ekonomiska förutsättningar som gäller för den aktuella delmarknad som projektet är beläget i. I områden med sämre marknadsläge och därmed sämre betalningsvilja för nyproducerade bostäder, finns inte utrymme för kravställning. I områden med högre betalningsvilja däremot ökar aktörernas möjlighet att betala för krav som Staden ställer.

Generellt sett vill oftast aktörerna slippa krav för att dessa innebär att det blir

krångligare o dyrare att genomföra projekten, vilket medför att marginalerna minskar.

Det fråga Staden behöver ställa sig är om det är värt att ställa krav som tillför stadsutvecklingen viktiga egenskaper i form av hållbarhet, miljö, parker och annan stadsmiljö med de kvalitéer detta innebär. Denna diskussion bör föras utifrån vad de olika delmarknaderna kan bära, istället för ett generellt förhållningssätt för hela staden. Använder vi inte områden som har högre betalningsvilja för att öka kvaliteten i stadsmiljön, kan det vara svårt att utveckla kvalitén i stadens bebyggelse samt olika hållbarhets- och miljöåtaganden.

d) Konkreta åtgärder

De frågor fastighetskontoret råder över som påverkar produktionskostnaden är markpriset; där vi har en skyldighet att överlåta Stadens mark på marknadsmässiga villkor.

Vi har även en rättighet enligt PBL till uttag av gatukostnader/exploateringsbidrag av exploatör. Ett uttag är ingen skyldighet men alternativet är att utbyggnaden av allmän plats skattefinansieras.

I markanvisningar kan val av tidpunkt för anvisningen och de krav som ställs påverka exploatörens produktionskostnad. Vid planarbete och bygglov kan Staden ta ut avgift enligt bygglovstaxa. Även detta är frivilligt, men alternativet är att

stadsbyggnadskontorets kostnader skattefinansieras.

(13)

En viktig förutsättning för att minimera produktionskostnaderna är att

genomförandefrågor beaktas tidigt. Denna aspekt bör finnas med i programarbete, inför markanvisning och i planprocessen från det inledande arbetet. På så sätt beaktas den totala tidsåtgången för ett planprojekt och inte bara tidsåtgången fram till antagen detaljplan.

Det bör noteras att produktionskostnaden inte har ett direkt samband med bostädernas marknadspris. Detta bestäms utifrån utbud och efterfrågan.

Fastighetskontoret kan arbeta med att erbjuda olika upplåtelseformer i

markanvisningarna för att möjliggöra för olika grupper av bostadsköpare. När det gäller bostadsrätter kan olika former av hyrköp användas för att erbjuda de

målgrupper som har bra inkomster men som av olika anledningar inte får tillräckligt med bankfinansiering. Det går även att arbeta med rabatter för hyresupplåtelse som exempelvis kopplas till derivat. Med denna metod får hyresgästerna del av det förmånliga ränteläget som råder för närvarande. En modell som används vid nyproduktion i bla Örebro ger hyresgästen en trappad hyra under de första 11 åren.

Erfarenheten från denna modell är att det går fortare att hyra ut nyproducerade hyresrätter som ofta har en hög hyra och som därmed tar längre tid att hyra ut.

Att erbjuda fler bostadsaktörer i kapitalsvaga områden en möjlig bostadskarriär möjliggör för fler hushåll att skapa sig ett boendekapital.

Kommentarer till ”Smart kravställande i bygglovsprocessen” och ”Smart kravställande i markanvisningar”(SBUF ID 13698)

Allmänt om kravställning och produktionskostnad

Lägre kravställning kan leda till lägre produktionskostnader, både rena

produktionskostnader, men även lägre administrativa kostnader, för byggföretagen.

Låga produktionskostnader är dock ingen garanti för låga boendekostnader då boendekostnaden till stor del styrs av marknaden. Däremot är låga

produktionskostnader en förutsättning för låga boendekostnader.

Om en kommun och en byggherre kommer överens om att sänka kraven för att möjliggöra lägre produktionskostnader så bör kommunen få ut något av den

överenskommelsen. Kravställning (utöver lagstiftning och motsvarande) görs i syfte att uppnå vissa egenskaper, kvaliteter eller ”nyttor”. Att kommuner ensidigt sänker kravställningen är med andra ord ingen särskilt bra affär om kommunen inte försäkrar sig om att få någon annan ”nytta” tillbaka som kompenserar för vad man går miste om genom lägre kravställning. Om kommunen och en byggherre tex kommer överens om att byggherren håller nere priset på bostäderna mot tex lägre markpris så öppnar det för en spekulationsmarkand där mellanskillnaden mellan vad bostaden kostar och vad marknaden är beredd att betala hamnar hos förstagångsköparen, inte

nödvändigtvis den som kommer att bo i bostaden.

Även vad gäller hyresbostäder så är det svårt att garantera att lägre

produktionskostnader leder till billigare boende. Enligt SOU 2020:75 finns i nuläget inte någon mera ändamålsenlig metod än att använda befintliga regler om

presumtionshyra. Genom presumtionshyra är det möjligt att bestämma hyran på förhand utan att det uppstår risk för att den förbestämda hyran kommer i konflikt med

(14)

den hyresrättsliga regleringen. Kritiker mot det menar att kommunen inte ska lägga sig i hyressättningen då det är en sak mellan fastighetsägarna och

hyresgästföreningen. Om man dessutom inför fri hyressättning i nyproduktion så kommer hyresnivån att sättas av marknaden, inte av produktionskostnaden.

SBUF’s rapporter

I SBUF’s (Svenska byggbranschens utvecklingsfond) rapport så har man tittat på vilka ekonomiska konsekvenser krav som Göteborgs stad har ställt genom markanvisningar för bygg- och fastighetsföretag. Med ekonomiska konsekvenser menar man antingen kostnadsdrivande krav eller krav som minskar intäkterna.

SBUF är inte motståndare mot kravställning i sig utan menar att kravställning bör komma ur aktuella politiska mål och vara ett effektivt medel att nå dem. Man konstaterar dock att höga kravnivåer kan påverka betalningsviljan negativt samtidigt som det är en administrativ resursförbrukning för kommunen.

Det krav som pekas ut som det dyraste är kravet på att en viss andel lägenheter ska ha lägre hyra. Även krav på energihushållning, dvs stadens program för Miljöanpassat byggande, pekas ut som ”dyrt”. Istället för stadens program föreslår man att man antingen ska utgå från det nationella regelverket för energihushållning som successivt skärps av EU. Man föreslår även att man som ett urvalskriterium kan se på hur sökande vill jobba med ekologisk hållbarhet, tex genom certifieringar. Det kan säkert leda till ett energieffektivt och hållbart byggande men att utvärdera liknande

ansökningar kommer i vart fall inte att innebära att det krävs mindre administrativa resurser för kommunen än vad stadens eget program kräver.

Krav på verksamhetslokaler i bottenvåningar anser man bör omprövas för att anpassas till den sjunkande efterfråga på lokaler som finns. Kontorets uppfattning är att det inte är ett krav som ställs genom markanvisningar utan ett krav som ställs under planprocessen och oftast genom Byggnadsnämnden.

En allmän synpunkt är att krav på speciallösningar för Göteborg motverkar att man kan återanvända bra och kvalitetssäkrade lösningar som använts i andra delar av landet.

Det förs också ett resonemang om vilken omfattning en markanvisning ska ha för att det ska bli en lämplig/rationell produktion och förvaltning. Typiska volymer som nämns är minst 100-130 lgh vid hyresproduktion och minst ca 60 för bostadsrätter.

Med tanke på att de byggföretag som har medverkat i rapporten är relativt stora aktörer (tex Wallenstam, Framtiden och Stena Fastigheter) så är det siffror som passar större bolag med en mer omfattande produktion. Mindre aktörer, tex

byggemenskaper, bör erbjudas betydligt mindre byggrätter för att det ska fungera för dem. Även tidpunkten för när markanvisning ska ske diskuteras. En stabil och erfaren aktör kan markanvisas redan efter att planbesked har beviljats medan det kan vara en fördel för en mindre aktör att få markanvisning på färdig plan.

SBUF har även studerat hur regler i BBR, PBF och PBL tillämpas i Göteborg för att se om lokala tillämpningar är kostnadsdrivande. Studien avser processen från

bygglov till startbesked och inte innehållet i detaljplaner eller avtal. Det är en process som fastighetskontoret har väldigt liten del i men det finns ett område som pekas ut

(15)

som berör exploateringsprocessen och det är riktlinjerna för mobilitet och parkering (som tas upp i exploaterings- och genomförandeavtal). Riktlinjerna uppfattas som komplicerade och svårtolkade och det kan kontoret hålla med om. Man bör dock se till syftet med riktlinjerna som bla ger en flexibilitet och möjlighet för byggherren att själv påverka parkeringslösningen genom olika mobilitetsåtgärder. Det är helt säkert möjligt att utforma enklare system men det lär då innebära mindre flexibilitet vilket även kan innebära att det ställs krav på att fler p-platser än vad befintliga riktlinjer kräver.

e) Kapitalbindning och avkastningskrav Kapitalbindning

Kapitalbindning innebär generellt att ett bolags (eller förvaltnings) kapital binds i till exempel fastigheter, varulager, kundfordringar, maskiner, fordon, eller liknande, och därför inte kan disponeras för andra ändamål i verksamheten. För en exploatör sker kapitalbindning i exploateringsprocessen i olika grad vid olika skeden och beror helt på vilken typ av exploateringsprocess det är. Är det en markanvisning sker en exploatörs kapitalbindning främst när plan vunnit laga kraft, i form av betalning för byggrätt och kostnader i produktionsskedet.

När det gäller tiden fram till erläggande av köpeskilling respektive produktion, får kapitalbindningen anses relativt liten i sammanhanget. I riksdagens revisorers rapport 2000/01:14 ”Plan- och byggprocessens längd” framkom att de kostnader som

genereras av planeringsprocessen utgör en relativt begränsad andel av de totala produktionskostnaderna, cirka 2 – 5 %. Slås denna post ut över tid, i en process med tidig markanvisning, har planeringsprocessen således relativt låg effekt på

kapitalbindningen på årsbasis.

När det gäller kapitalbindningen hos en exploatör ligger som sagt störst del i

betalningen för marken respektive produktionsskedet. Gällande den förstnämnda kan kapitalbindning påverkas negativt för exploatören om ett bygglov drar ut på tiden eftersom köpeskilling för marken redan erlagts utan att produktion kommer igång. I produktionsskedet beror kapitalbindning till mycket stor del på exploatören, till exempel i hur denne arbetar med logistik på byggplatsen, vilket kan ha en stor inverkan på om kapitalbindningen kan hållas på en tillfredsställande nivå. Det som kan påverka kapitalbindningen negativt ur en exploatörs perspektiv är också om genomförandeskedet generellt sett drar ut på tiden. En byggarbetsplats som står still är inte positivt ur ett kapitalbindningsperspektiv då kapitalet låses upp under en längre tid och inte kan användas till andra investeringar.

Vid markanvisning kan stadens kapitalbindning sägas vara relativt likvärdig med en exploatörs. Den stora delen sker efter laga kraft vunnen plan och i samband med genomförandet av detaljplanen. Kapitalbindning sker även innan laga kraft vunnen plan, men i jämförelse med i genomförandeskedet är denna lägre. I likhet med byggherren är det negativt för staden ur ett kapitalbindningsperspektiv om genomförandeskedet drar ut på tiden.

Givet resonemanget ovan kan det sägas att om staden markanvisar sent (efter laga kraft vunnen detaljplan) minskar tidsaspekten och även riskerna. Det påverkar dock kommunens driftsekonomi eftersom det kräver en större insats från kommunen under

(16)

planarbetet och det leder även till att kommunen kommer att få betala fastighetsskatt i större omfattning då exploatörens tillträde kommer att ske senare.

Avkastningskrav

Yrkandets skrivning med avseende på avkastningskrav på bundet kapital kan tolkas på lite olika sätt. I det här fallet skulle skrivningen kunna tolkas som det avser det bundna egna kapitalet, men inom ramen för detta svar tolkas det som kapital som investeras i ett visst projekt och då är ”bundet” i just detta.

Inom projektutveckling används ofta två avkastningsmått: ROIC eller avkastning på investerat kapital i % samt ROCE eller avkastning på sysselsatt kapital %. Det första är mest användbart när projekt jämförs mellan varandra och det andra när till exempel ett börsnoterat byggbolag jämförs med ett annat. Allt annat lika innebär en högre avkastning på både investerat och sysselsatt kapital att exploatören anses investera sitt kapital bättre än om avkastningen är lägre.

Det ska sedan skiljas på krav och faktisk avkastning. Det förstnämnda,

avkastningskravet, är ett av exploatören uppsatt krav på vad avkastningen för en viss investering eller förvärv av tillgång bör minst uppgå till, givet risken.

Avkastningskravet kan i rent finansiella termer sägas bestå av två komponenter, riskfri ränta + riskpremie. Allt annat lika innebär en högre risk att avkastningskravet stiger. Se vidare nästa avsnitt kring risk kopplat till avkastningskrav.

Svaret på frågan om hur tidsaspekten på planprocesser påverkar avkastningen på det bundna kapitalet är, det beror på. Det beror till exempel på hur stor risk en exploatör bedömer att tidsaspekten har i projektet, hur stor aktören är och ett visst projekts påverkan på balansräkning samt vilken typ av risk det är. Om det är en större aktör som är med i en tidig markanvisning och en viss del av planprocessen tar längre tid, kan denna aktör värdera risken som lägre än en mindre aktör som precis förvärvat mark på färdig detaljplan och där genomförandeskedet drar ut på tiden.

Att olika aktörer ser olika på planprocessens tidsåtgång stöds också av resultaten i till exempel forskningsrapporten ”Planprocessen, ett hinder för nyproduktion av

bostäder?” av Stefan Olander, 2005. I denna rapport pekas också planprocessers tidsåtgång ut som en osäkerhetsfaktor rörande kostnader kopplat till tid.

Allt annat lika leder, i teorin, en utdragen planprocess till högre avkastningskrav.

Effekten av detta bör primärt vara för staden då det antingen leder till att en exploatör drar sig ur ett projekt alternativt att priset på marken blir lägre, då byggherrens kalkyl ger ett lägre markvärde vid högre avkastningskrav.

f) Ökad förutsägbarhet i planprocesserna

Som nämnts tidigare är en viktig förutsättning för att minimera

produktionskostnaderna att genomförandefrågor beaktas tidigt. På så sätt beaktas den totala tidsåtgången för ett planprojekt och inte bara tidsåtgången fram till antagen detaljplan.

I finansiella termer definieras risk som sannolikheten att ett utfall eller

investeringsvinst skiljer sig från det förväntade utfallet eller vinsten. Risk inkluderar möjligheten att en förlust kan uppgå till delar eller hela den ursprungliga

(17)

investeringen. Avkastningskrav speglar samtidigt den avkastning som en investerare vill ha för att ta en viss given risk under en viss tidsperiod. Allt som oftast är högre risk förknippat med högre krav på avkastning.

Risk och avkastning är två begrepp som ofta utgör fundament vid investering i exploateringsprojekt. Att en exploatör till exempel vill teckna ett markanvisningsavtal är för att denne ser en möjlighet att projektet kan ge avkastning i framtiden till en viss bedömd risknivå. Frågan ska således ses i ljuset av hur avkastningsnivån påverkas av risken. För att bedöma hur planprocessers utfall påverkar risken för en exploatör, behövs det först konstateras att den skiljer sig väldigt mycket åt mellan olika aktörer.

En viss aktör skulle se det som lägst risk att ge sig in i ett projekt som redan är

”färdigt”, medan andra vill vara med och påverkar tidigare i planprocessen, eftersom det är ett sätt att hantera risk och säkerställa att de kan få fram produkten de vill ha.

Således går det inte att entydigt säga att planprocesserna ska utformas på ett visst sätt då detta sätt leder till lägre risk för exploatörerna. Det går dock att föra ett generellt resonemang om frågan. De kanske enskilt största riskerna i planprocesserna är att planen inte vinner laga kraft eller att planen får ett annat utfall än planbeskedet av olika skäl. Ska risktagandet ur detta perspektiv minimeras, bör markanvisning ske på färdig lagakraftvunnen plan. Det minimerar både tiden exploatören är inne i projektet och risken, då det ger tydliga förutsättningar rörande till exempel byggnadsteknik, markfrågor, prissättning, volym och dylikt. Samtidigt innebär en markanvisning i sent skede att exploatören inte kan påverka projektet, vilket i sin tur kan påverka hur mycket betalt kommunen får för marken. Detta då exploatören under detaljplanens gång, vid tidig markanvisning, kan påverka utformningen i enlighet med hur de tror att efterfrågan ser ut på det ändamål som ska byggas, samt enligt deras syn på hur en effektiv byggrätt kan skapas.

Ökad förutsägbarhet vid tidig markanvisning och i planprocessen kan åstadkommas på flera sätt. Ett första exempel är att en förutsägbar prismodell tillämpas, vilket gör det tydligt gentemot exploatörerna hur stadens prissättning av marken går till och när.

Andra exempel är att det i ett tidigt skede sätts en tydlig målbild och krav på hur utformningen ska se ut, att det finns en plan på hur hantering av ändrade krav till följd av till exempel nya lagkrav och ändrade politiska krav ska ske, att det finns en tydlighet i processen och samarbetet mellan de olika förvaltningarna inom staden, samt en tydlighet kring hantering av tidsaspekten i planprocessen. Det bör noteras att skarpa krav tidigt kan minska risken för exploatörerna och kommunen, men kan också minska flexibiliteten vid förändrade spelregler som en ekonomisk kris.

Ett viktigt verktyg att nå en ökad förutsägbarhet är också att under planarbetet göra genomförandestudier. Dessa kan avse till exempel utbyggnadsordning, logistik, värdering av byggrätter och tekniska förutsättningar. Detta ger exploatören ökade möjligheter att planera projektet och produktionen på ett effektivt sätt, varför riskerna kan minskas och hinder under processen kan hanteras på ett bra sätt.

g) Exempelprojekt

Att förtydliga hur framtagna strategier kan påverka olika exempelprojekt kräver ett mycket omfattande arbete med varje enskilt projekt. Kontoret anser att det bör

(18)

lämpligen hanteras i särskild ordning utifrån status/förutsättningar och inom ramen för den projektuppföljning som sker i det enskilda projektet.

Martin Öbo

Fastighetsdirektör Elisabet Gondinger

Avdelningschef

(19)

Strategi för att minska

produktionskostnaderna och möjliggöra billiga bostäder

Förslag till beslut

I Fastighetsnämnden

Uppdrag att ta fram en strategi för att minska produktionskostnaderna och möjliggöra billiga bostäder förklaras fullföljt.

Sammanfattning

Genom Kommunfullmäktiges budget 2019 gavs Byggnadsnämnden, Fastighetsnämnden och Förvaltnings AB Framtiden ett gemensamt uppdrag att ta fram en strategi för att minska produktionskostnaderna och möjliggöra billiga bostäder. Fastighetskontoret har i samverkan med Stadsbyggnadskontoret och Förvaltnings AB Framtiden tagit fram strategier för olika delar av exploateringsprocessen i detta syfte.

Strategierna är generella och syftet har varit att de ska kunna vara en utgångspunkt i exploateringsprojekt även om det naturligtvis blir nödvändigt med projektspecifika anpassningar. Syftet är att genom att tillämpa aktuella delar i det specifika projektet kunna uppnå dels stadens ambitioner och syfte med det aktuella exploateringsprojektet, bidra till att säkra genomförbarheten samt bidra till att ge exploatören förutsättningar för en kostnadseffektiv exploatering vilket i sin tur kan bidra till minskade

produktionskostnader och möjliggöra billigare bostäder. För att exemplifiera strategierna har vi studerat pågående exploateringsprojekt Detaljplan för Nya bostäder i Gunnilse centrum. I det detaljplanearbetet tvingades projektgruppen till ett större omtag efter granskning då man konstaterade att detaljplanen inte var tekniskt eller ekonomiskt genomförbar och därför förbereder man sig nu för att gå ut på ny granskning.

Strategierna presenteras under Förslagen strategi i olika skeden

Bedömning ur ekonomisk dimension

Strategierna bedöms kunna bidra till att klargöra de grundläggande förutsättningarna för projekten, ge en bättre anpassning till lokala förutsättningar, forma en gemensam bild av önskad utveckling och effekter mellan staden och exploatören samt ge förutsättningar för ett säkrare genomförande med bättre bedömningar av kostnader, utformning och hur projektet ska genomföras.

Fastighetskontoret

Tjänsteutlåtande Utfärdat 2020-06-15 Diarienummer 2527/20

Handläggare

Hans Johansson, Stefan Unger Telefon: 031-3680969, 031-3681065

E-post: fornamn.efternamn@forvaltning.goteborg.se

(20)

Fastighetskontoret gör bedömningen att om nedan beskrivna strategier tillämpas bör det ge en positiv inverkan på stadens investeringsbehov i exploateringsprojekt, stadens driftsekonomi samt de administrativa kostnaderna under planarbetet.

Fastighetskontoret gör vidare bedömningen att strategierna ger bättre förutsättningar för exploatören för ett kostnadseffektivt genomförande med minskade risker vilket bedöms bidra till minskade produktionskostnader och kan möjliggöra billigare bostäder för invånarna i förlängningen.

Det är dock viktigt att komma ihåg att balansera kraven på kostnadseffektiv exploatering mot de kvaliteter man vill se i stadsbyggandet då det ibland kan innebära målkonflikter.

Bedömning ur ekologisk och social dimension

I och med att strategierna bedöms ge ökade förutsättningar för att nå en gemensam bild av önskad utveckling och effekter mellan staden och exploatören bedöms det även ge bättre förutsättningar att nå de effekter man vill uppnå genom exploateringsprojektet såväl ur ekologisk, social som ekonomisk dimension. Det är samtidigt så att krav utifrån önskade sociala eller ekologiska effekter samtidigt kan vara kostnadskrävande vilket kräver avvägningar för att undvika målkonflikter. Förvaltningen har utöver det inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån dessa dimensioner.

(21)

Ärendet

Fastighetsnämnden föreslås förklara uppdraget att ta fram en strategi för att minska produktionskostnaderna och möjliggöra billiga bostäder fullgjort.

Beskrivning av ärendet

Genom Kommunfullmäktiges budget 2019 gavs Byggnadsnämnden, Fastighetsnämnden och Förvaltnings AB Framtiden i gemensamt uppdrag att ta fram en strategi för att minska produktionskostnaderna och möjliggöra billiga bostäder. Fastighetskontoret har i samverkan med Stadsbyggnadskontoret och Förvaltnings AB Framtiden tagit fram strategier för olika delar av exploateringsprocessen i detta syfte.

Stadsbyggnadskontoret och Förvaltnings AB Framtiden kommer att få ta del av detta tjänsteutlåtande för redovisning inom respektive organisation.

Förslagen strategi i olika skeden

Tidiga skeden:

Genom att redan i tidiga skeden såsom översiktsplanering/fördjupad översiktsplanering och planprogram ta hänsyn till både platsens förutsättningar och den utveckling staden önskar för området ökar förutsättningarna för att nå stadens ambitioner, bidra till att säkra genomförbarheten och till att ge exploatören bättre förutsättningar för en kostnadseffektiv exploatering.

Det handlar bland annat om att identifiera markområden som kan vara lämpliga för kostnadseffektiv exploatering, Det handlar även om att ta hänsyn till hur basala

förutsättningar ser ut lokalt, som terräng/topografi, markteknik, rättigheter, markägande, skyfall, buller, trafikal och teknisk infrastruktur mm, och samtidigt titta på önskad utveckling i form av volym bostäder, vilka social värden man vill uppnå, hållbarhet, offentlig och kommersiell service, behov av Bmss, gestaltning, trafikal utformning, mobilitet mm.

Utifrån det kan kommunen sedan fördjupa sig i enskilda områden för att utforma

markanvisningar med aktuell kravställning och planansökningar kan göras utifrån önskat innehåll och syfte. Det är önskvärt att markanvisningar i möjligaste mån synkas med startplanen så att planarbete kan påbörjas så snabbt som möjligt efter att markanvisning har skett.

Tidigt skede

• I tidiga skeden görs tidiga bedömningar av platsspecifika förhållanden för att ge rätt förutsättningar för kommande planarbete. Ett principiellt ställningstagande till kommande detaljplanearbete i vad gäller (möjligt) innehåll och grad av projektanpassning eller mer "allmän" inriktning.

• I samband med planprogram etc stäms stadens önskemål för stadsutvecklingen av mot de platsspecifika förutsättningarna. Tidpunkt för markanvisning och antal exploatörer samordnat med principiellt val av inriktning på kommande detaljplanearbete bestäms, planansökan upprättas och markanvisning kan genomföras.

• Inför planansökan upprättar kommunen en värdeanalys där syfte, målbild samt viktiga förutsättningar för projektet definieras. Där dokumenteras även resultatet

(22)

av en genomförbarhetsstudie i tidigt skede och de affärsmässiga förutsättningarna för ett initiativ/satsning beskrivs, kopplat till organisationens strategiska

planering.

• Markanvisning och planbesked ger sedan exploatören en bra bild av vad det är staden vill uppnå genom aktuellt exploateringsprojekt och förutsättningar för att exploatören ska kunna göra en tidig bedömning av projektets genomförbarhet.

Notera att markanvisning kan ske i senare skede, tex efter genomfört planarbete.

Då minskar utrymmet för exploatören att påverka exploateringsprojektet men å andra sidan blir förutsättningarna tydligare.

Planskede:

Under fortsatt planarbete görs ett fördjupat arbete avseende tex placering, volym, höjd och gestaltning avseende byggrätter, utrymmesbehov omfattning och standard för allmän plats och teknisk försörjning, marktekniska frågor, buller, dagvatten, skyfall, mobilitet mm.

Genom att under planarbetet göra genomförandestudier avseende tekniska förutsättningar, ekonomi. utbyggnadsordning, logistik och värderingar av byggrätter ges förutsättningarna för att bedöma och säkra genomförandet för både staden och exploatören. Exploatören ges även förutsättningar för att planera produktionen. Marköverlåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor och med den prismodell som kommunen tillämpar vid markanvisningar ges exploatören en tidig uppfattning om byggrättsvärdet vilket ger tydligare förutsättningar för projektet.

• Under planarbetet etableras en, från båda parter, aktiv och sammanhållen, interaktion och dialog mellan staden och exploatör för att uppnå ett genomförbart projekt. En viktig del i detta arbete är exploatörens deltagande i de

genomförandemöten som hålls i syfte att särskilt behandla

genomförandeaspekterna i samband med planarbetet. Genomförandemötena gör det möjligt att planera genomförandet gemensamt med exploatören.

• Både staden och exploatören utför tidiga och succesiva bedömningar av tekniska förutsättningar och kostnader, i syfte att uppnå en genomförbar planutformning.

Tekniska, ekonomiska, tidsmässiga och logistiska genomförandeaspekter ska ingå som en förutsättning i planarbete och projektutveckling.

• Ett samlat utformningsförslag för utformning av allmän plats tas fram i så tidigt skede som möjligt. Viktigt att det finns utrymme att ändra utformningen i senare skede av planskedet om det behövs utan att behöva göra omtag i planarbetet.

• Avvikelsehantering enligt fastlagda rutiner.

(23)

Genomförandeskede:

Genomförandemöten fortsätter under genomförandeskedet med fokus på mer detaljerade genomförandeaspekter.

• En genomförandeplan upprättas för att tydliggöra utbyggnadsordning och logistik i samband med utbyggnad av kvartersmark och allmän plats.

• Löpande genomförandemöten fortsätter i den omfattning och frekvens som projektet kräver.

• Avvikelsehantering enligt fastlagda rutiner.

Exempel från arbetet med dpl för Nya Bostäder i Gunnilse centrum.

För att illustrera behovet av strategierna och arbetssätt så har vi tittat på pågående planarbete med detaljplan för Nya bostäder i Gunnilse Centrum. I det planarbetet har vi efter genomförd granskning tvingats till ett större omtag för att nå en teknisk och ekonomisk genomförbarhet.

Planarbetet började redan 2009 med framtagande av ett planprogram. Utgångspunkten i programmet var att ett nytt centrum för Gunnilse skulle byggas. Ett lokalt centrum ställer andra krav på struktur och bebyggelsens utformning än ett mer ”vanligt”

utbyggnadsområde och det var också ambitionen med planarbetet. Detaljplanearbetet påbörjades 2012 och har inte följt de förvaltningsgemensamma processerna GEM och VEX som infördes 2016 resp. 2018.

I detaljplanenen för Gunnilse Centrum togs inte tillräcklig hänsyn till lokala förutsättningar såsom terräng och topografi i tidigt skede. Bland annat så innebär bullersituationen lokalt med närhet till väg 190 behov av att göra avsteg från riktvärden vilket inte accepterades av länsstyrelsen.

Vidare konstaterades det relativt sent under planarbetet att placering av föreslagen park samt dragning av gator mm var olämpliga m h t bla topografi och dagvatten.

En stor kostnadspost för exploateringsprojektet är Trafikverkets utförda ombyggnad av väg 190.Trafikverkets ombyggnad var en förutsättning för att kunna genomföra detaljplanen. Detta har heller inte beskrivits på ett tydligt sätt i tidiga skeden vilket inte har gett en bra bild av förutsättningarna för exploateringsekonomin.

I avvägningen mellan stadens önskemål och platsens förutsättningar finns en stor del av problemen med detaljplanen. Den totala projektekonomin klarar helt enkelt inte av alla de kvalitéer som eftersträvas med hänsyn till platsens förutsättningar. De planbestämmelser som var aktuella under granskningen utgick från det kvalitetsprogram som tagits fram som en gemensam vision för planarbetet. Under arbetets gång framkom att dessa var för detaljerade och ambitiösa vad gäller stadsmässighet

I planarbetet så förbereds nu en ny granskning med inriktningen mot en förenkling i frågan vad gäller planbestämmelser som styr placering och utformning av byggnader mm.

Planområdet kommer även att omdisponeras något för att få en mer, till topografin, anpassad gatudragning samt att växla från endast gator inom allmän plats till en

blandning av kvartersgator och huvudgator på allmän plats. Bedömningen i det här läget

(24)

är att det går att nå en förbättrad genomförarbarhet både tekniskt och ekonomiskt

samtidigt som exploatörerna får bättre förutsättningar för ett kostnadseffektivt byggande.

Förvaltningens bedömning

Fastighetskontoret gör bedömningen att genom att följa de beskrivna strategierna så ges bättre förutsättningar för att dels uppnå stadens ambitioner och syfte med det aktuella exploateringsprojektet, säkra genomförbarheten samt bidra till att ge exploatören

förutsättningar för en kostnadseffektiv exploatering vilket i sin tur kan bidra till minskade produktionskostnader och möjliggöra billigare bostäder.

Strategierna är mer generella och behöver anpassas i det enskilda projektet men handlar i stor utsträckning om att redan i tidiga skeden ta hänsyn till både platsens förutsättningar och den utveckling staden önskar för området. Tidpunkt för markanvisning och antal exploatörer samordnas med principiellt val av inriktning på kommande detaljplanearbete vilket ökar förutsättningarna för en gemensam bild av vilket syfte och vilka effekter man vill uppnå. Under planarbetet etableras en aktiv och sammanhållen, interaktion och dialog mellan staden och exploatör för att uppnå ett genomförbart projekt.

Ambitionen är att i nya projekt framöver arbeta in erfarenheterna från den genomlysning som har gjorts gemensamt och delar av de strategier som beskrivs ovan tillämpas redan nu i detaljplane- och exploateringsprojekt.

Martin Öbo

Fastighetsdirektör Elisabet Gondinger

Avdelningschef

(25)

Göteborgs Stad [Fastighetsnämnden], protokollsutdrag 1 (2)

Strategi för att minska produktions-

kostnaderna och möjliggöra billiga bostäder

§ 167, 2527/20 Beslut

Fastighetsnämnden beslutar:

Ärendet återremitteras till förvaltningen i enlighet med yrkande från V samt i enlighet med yrkande från D med justering i sista beslutsatsen ”kontoret ska belysa några positiva och några mindre positiva exempel”.

Tidigare behandlingar

Bordlagt 2020-06-15, § 120 Bordlagt 2020-08-31, § 146

Handlingar

Fastighetskontorets tjänsteutlåtande 2020-06-15 Yrkande V den 2020-08-28

Yrkande D den 2020-09-20

Yrkanden

Emmali Jansson (MP) yrkar bifall till yrkande från V samt bifall till de tre sista beslutsatserna i yrkande från D

Hampus Magnusson (M) yrkar bifall till yrkande från V samt bifall till yrkande från D med justering i sista beslutsatsen om att kontoret ska belysa några positiva och några mindre positiva exempel

Propositionsordning

Fastighetsnämnden beslutar först att bifalla yrkande från V.

Tjänstgörande ordförande Hampus Magnusson ställer härefter proposition på det egna yrkandet och Emmali Janssons yrkande och finner att nämnden beslutat bifalla Hampus Magnussons yrkande.

Fastighetsnämnden

Utdrag ur Protokoll Sammanträdesdatum: 2020-09-21

(26)

Fastighetsnämnden

Göteborgs Stad [Fastighetsnämnden], protokollsutdrag 2 (2)

Dag för justering 2020-10-05

Vid protokollet

Sekreterare Peter Kim

Ordförande

Hampus Magnusson Justerande

Emmali Jansson