Ändamålsbestämmelsens tillämpningsområde

Utredningens förslag: Polismyndigheten och andra myndigheter ska få tillgång till uppgifter i registret för att pröva lämpligheten i ärenden om anställning eller uppdrag. Begreppet uppdrag ska ha den betydelse som avses i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen.

Skälen för utredningens förslag Ärenden om anställning

Den nya ändamålsbestämmelsen bör ange att belastningsregistret får föras för att ge information om uppgifter i registret som behövs för att pröva lämpligheten i ärenden om anställning. Med anställning avses det avtalsförhållande som uppstår mellan en arbetsgivare och en arbetstagare. Det finns inte någon entydig definition av begreppet utan det får fastställas med ledning av rättspraxis, lagmotiv och den juridiska litteraturen.

För att avgöra när ett anställningsförhållande uppstår eller före-ligger får en helhetsbedömning göras utifrån de omständigheter som föreligger i det enskilda fallet. Det civilrättsliga arbetstagarbegreppet bör normalt kunna tjäna som utgångspunkt vid bedömningen. Det begreppet bygger i princip på några grundläggande kriterier, t.ex. att förhållandet är grundat på avtal, att arbetet ska utföras personligen, att förhållandet har en varaktig karaktär, att arbete samtidigt inte får ut-föras åt annan, att arbetet är underkastat bestämda direktiv och kon-troll, att arbetsredskap tillhandahålls av motparten, att ersättning för direkta utlägg utgår samt att ersättning för arbetet utgår åtminstone delvis i form av garanterad lön (se t.ex. Lars Lunning m.fl., Anställ-ningsskydd, Zeteo den 5 oktober 2016, kommentaren till 1 § anställ-ningsskyddslagen och Magnus Bäckström m.fl., Anställningsskydds-lagen, Zeteo den 25 november 2014, kommentaren till 1 §).

Ärenden om uppdrag

Den nya ändamålsbestämmelsen bör även ange att belastningsregist-ret får föras för att ge information om uppgifter i registbelastningsregist-ret som be-hövs för att pröva lämpligheten i ärenden om uppdrag. Varje form av uppdrag bör dock inte omfattas, eftersom ändamålet då skulle bli alltför vidsträckt och i förlängningen kunna öppna upp för en omoti-verad registerkontroll inför anlitande av uppdragstagare vid en myn-dighet.

Enligt vår uppfattning bör uppdrag avgränsas till det uppdrags-begrepp som avses i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), där det anges att en fysisk person som på grund av uppdrag deltar i en myndighets verksamhet omfattas av samma tystnadsplikt som myndighetens anställda. Det beror på att lagen om belastningsregister är en sekretessbrytande reglering och att uppdrag därför bör tolkas och tillämpas konsekvent med mot-svarande begrepp i offentlighets- och sekretesslagen. En sådan tolk-ning framstår även i övrigt som rimlig, eftersom myndigheten då har rätt till registerkontroll inför anlitande av sådana uppdragstagare som myndigheten kan lämna sekretessbelagd information till, allt under förutsättning att de deltar i handläggningen av ett ärende eller på annat sätt är direkt berörda eller att det inte finns självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheten, jfr 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen.

Bestämmelsen i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekre-tesslagen är endast tillämplig på s.k. osjälvständiga uppdragstagare.

En sådan uppdragstagare är en fysisk person som har ett personligt uppdrag hos en myndighet och som har en sådan anknytning till myndigheten att han eller hon kan sägas delta i dennas verksamhet för det allmännas räkning. Om uppdraget är författningsreglerat eller grundat på avtal är utan betydelse. En uppdragstagare har den anknyt-ning till myndigheten som krävs om den uppgift som han eller hon utför normalt fullgörs – eller i vart fall skulle kunna fullgöras – av en tjänsteman på myndigheten (se prop. 1979/80:2 del A s. 127). Med en myndighets verksamhet avses i detta sammanhang den verksam-het som framgår eller kan utläsas av myndigverksam-hetens instruktion eller av någon annan reglering.

Gränsen för när en uppdragstagare ingår i personkretsen i offent-lighets- och sekretesslagen kan i enskilda fall vara svår att dra. Led-ning kan hämtas i förarbetena till den tidigare gällande sekretesslagen (1980:100), prop. 1979/80:2 del A (se även Eva Lenberg m.fl., Offent-lighets- och sekretesslagen, Zeteo den 29 maj 2018, kommentaren till 2 kap. 1 §).

Uppdragstagare som primärt representerar enskilda rättssubjekt faller utanför offentlighets- och sekretesslagens tillämpningsområde trots att de är förordnade av en myndighet, t.ex. den som är god man enligt föräldrabalken eller den som är offentlig försvarare. Likaså ska lagen inte tillämpas på självständiga uppdragstagare, som visserligen utför uppgifter åt en myndighet, men som handlar i eget namn och som utåt framstår som utrustade med egen kompetens, t.ex. notarius publicus. Uppdragstagare som utför tillverkning eller entreprenad tillhör inte heller personkretsen i offentlighets- och sekretesslagen, om uppdragets samband med myndighetens egentliga verksamhet är så löst att det skulle vara främmande att beteckna uppdragstagaren som en offentlig funktionär (prop. 1979/80:2 del A s. 126 f. och Eva Lenberg m.fl., kommentaren till 2 kap. 1 §).

Offentlighets- och sekretesslagen gäller i princip inte heller för den som är anställd hos ett företag som har ett uppdragsavtal med en myndighet, t.ex. personal på ett bevakningsföretag (prop. 1981/82:186 s. 41 f.) eller en hantverkare hos ett privat företag som en myndighet anlitar för servicearbeten hos myndigheten (jfr JO 1985/86 s. 177 f.).

Uppdragstagare som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen är t.ex. nämndemän, övervakare inom kriminalvården, kontaktpersoner inom socialtjänsten, personundersökare, hemtjänstpersonal, personer som ställt sig till socialtjänstens förfogande med s.k. kontrakterade familjehem, konsulter av skilda slag och tolkar. Även utomstående experter som rådfrågats av en myndighet utan att något egentligt upp-dragsavtal föreligger omfattas. Detsamma gäller personal som på fri-villig grund deltar i tjänstgöring inom Försvarsmakten (prop. 1979/80:2 del A s. 127 f. och Eva Lenberg m.fl., kommentaren till 2 kap. 1 §).

När det gäller praktikanter brukar det i detta sammanhang anses att personer som i sin utbildning deltar i arbetet på en myndighet inom hälso- och sjukvården eller socialtjänsten omfattas av offentlig-hets- och sekretesslagen, eftersom de i regel har en sådan anknytning till myndigheten och det arbete som de utför i allmänhet skulle kunna skötas av den ordinarie personalen hos myndigheten. Det gäller dock

inte sådana elever och studenter som endast besöker myndigheten i studiesyfte (prop. 1981/82:186 s. 41 f. och Eva Lenberg m.fl., kom-mentaren till 2 kap. 1 §).

Regleringen i 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen innebär att även den som på annan liknande grund deltar i en myndighets verksamhet kan omfattas av lagens personkrets (se andra stycket 3).

Det är fallet om en myndighet träffar avtal med ett enskilt företag och en viss anställd på företaget ställs till myndighetens förfogande och deltar i verksamheten på samma sätt som om myndigheten hade ingått avtal med den enskilde själv. Den som på annan liknande grund deltar i en myndighets verksamhet utgör däremot inte en osjälvständig uppdragstagare och omfattas därmed inte av den föreslagna ända-målsbestämmelsens tillämpningsområde, som endast tar sikte på upp-drag enligt 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretess-lagen.

En konsekvens härav är att vissa personkategorier som Utred-ningen om registerutdrag i arbetslivet har föreslagit ska omfattas av förbudet mot registerkontroll i arbetslivet, inte omfattas av den före-slagna ändamålsbestämmelsen (SOU 2014:48; se även bilaga 4). In-hyrd eller inlånad arbetskraft är inte att anse som uppdragstagare i nu angiven mening.

8 Kriminalvården och