Registerkontroll vid inpassering i anstalt eller häkte

Utredningens förslag: Om det är nödvändigt för att säkerheten ska kunna upprätthållas vid en anstalt eller ett häkte ska Kriminal-vården få kontrollera uppgifter i belastningsregistret beträffande den som, utan att vara anställd vid Kriminalvården, ska passera in i en anstalt eller ett häkte för att där delta i Kriminalvårdens verk-samhet eller annars utföra arbete åt Kriminalvården vid anstalten

eller häktet. Kontrollen ska ske innan Kriminalvården beviljar in-passering till anstalten eller häktet. Den som ska kontrolleras ska informeras om kontrollen.

Bestämmelserna ska tas in i fängelselagen och häkteslagen.

Skälen för utredningens förslag Inledning

Våra direktiv anger att vi ska analysera Kriminalvårdens behov av registerkontroll beträffande personer som passerar in i Kriminal-vårdens lokaler, men som inte är anställda. Motsvarande behov för åklagarmyndigheterna anges inte uttryckligen, även om direktiven medger att en sådan analys görs om utredningen anser att det finns tillräckliga skäl.

Med det förslag som vi har lämnat i avsnitt 8.7 får Kriminalvården och åklagarmyndigheterna en rätt att kontrollera belastningsregistret i fråga om den som ska anlitas för vissa uppdrag. En begränsning ligger dock i att uppdraget ska vara av osjälvständigt slag i den men-ing som följer av offentlighets- och sekretesslagen. Förslaget kom-mer därmed inte att omfatta de personer som direktiven i denna del tar sikte på t.ex. hantverkare, fastighetsskötare, kioskpersonal, bevak-ningspersonal och andra som passerar in i Kriminalvårdens lokaler utan att vara anställda. Den frågan behöver därför analyseras särskilt.

En registerkontroll av den som passerar in i myndigheternas lokaler omfattas inte alltid av den ändamålsbestämmelse i 2 § lagen om belastningsregister som vi har föreslagit i kapitel 7 rörande den som ska anställas eller anlitas för uppdrag. En förutsättning för register-kontroll av de aktörer som får tillträde till myndigheternas lokaler är därför att det i annan författning införs bestämmelser som medger en sådan registerkontroll enligt 2 § första stycket 4 lagen om belast-ningsregister.

Kriminalvårdens behov

Utmärkande för Kriminalvården är dess uppdrag att verkställa fängelse-straff och andra frihetsberövanden i anstalt och häkte. Det ställer, som vi framhållit tidigare, höga krav på säkerhet och att Kriminal-vården kan stå emot rymningar och fritagningar samt insmuggling av otillåtna föremål och preparat, men också att Kriminalvården kan förhindra att intagna fortsätter att begå brott under verkställigheten.

Såvitt avser verkställighet i häkte går det inte heller att bortse från risken att personer som ges tillträde till lokalerna kan ta kontakt med en intagen i syfte att förstöra eller på annat sätt påverka den för-undersökning som pågår.

Kriminalvården har av säkerhetsskäl fått möjlighet att utföra register-kontroll av den som ska besöka en intagen på anstalt eller häkte (7 kap. 10 § fängelselagen och 3 kap. 11 § häkteslagen). Vidare har Kriminalvården getts möjlighet att besluta att alla som passerar in i en anstalt eller ett häkte ska kroppsvisiteras, om det är nödvändigt för att säkerheten ska kunna upprätthållas vid anstalten eller häktet (8 kap. 11 § fängelselagen och 4 kap. 11 § häkteslagen). I dagsläget finns beslut om sådan allmän inpasseringskontroll vid samtliga anstalter och häkten. Det innebär att Kriminalvården redan har möj-lighet att vidta vissa kontrollåtgärder avseende de som ska passera in i en anstalt eller ett häkte. Frågan är därför om det finns ett behov hos Kriminalvården av att kunna göra en registerkontroll avseende den som ska passera in i en anstalt eller ett häkte utan att besöka en viss intagen.

Kriminalvårdens behov måste ses i belysning av att anstalter och häkten utgör en sluten miljö där externa aktörer, enligt vad Kriminal-vården redovisat, kommer i direkt kontakt med intagna. Dessa kon-takter innebär enligt vår bedömning en ökad risk för t.ex. rymning och fritagning. Härtill kommer att ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet kan få märkbara konsekvenser för Kriminalvården på så sätt att myndigheten inte fortsättningsvis kan träffa avtal med före-tag om att de ska göra en registerkontroll av sina anställda. Utan en reglering som möjliggör registerkontroll vid inpassering innebär det att Kriminalvården försätts i ett sämre läge än i dag om det införs ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet. Det är inte rimligt. Vi anser därför att det i vissa fall kan vara nödvändigt av säkerhetsskäl att göra

en registerkontroll av den som ska passera in i en anstalt eller ett häkte.

En given utgångspunkt för en reglering som tillåter register-kontroll i dessa fall är att den måste utformas på ett sätt som gör att den begränsar kontrollen till de fall där den verkligen är berättigad.

Det innebär att det inte är rimligt att låta en registerkontroll avse samtliga personer som kan bli föremål för allmän inpasseringskon-troll vid inpassering till en anstalt eller ett häkte. En sådan koninpasseringskon-troll skulle träffa grupper av aktörer som det uppenbarligen inte finns skäl att kontrollera, t.ex. försvarsadvokater och andra rättsliga biträden till intagna. För att åstadkomma en väl avvägd reglering föreslår vi därför att kontrollen begränsas till den som, utan att vara anställd, passerar in i anstalt eller häkte för att delta i Kriminalvårdens verk-samhet eller annars utföra arbete vid anstalten eller häktet åt Kriminal-vården. Det möjliggör kontroll av den som ska passera in i anstalten för att delta i t.ex. isoleringsbrytande åtgärder eller för att utföra arbete åt Kriminalvården som t.ex. hantverkare eller lokalvårdare.

Samtidigt utesluts kontroll av poliser, åklagare, advokater, rättsliga biträden och andra som inte ska delta i Kriminalvårdens verksamhet i anstalten eller häktet eller annars utföra arbete där åt Kriminal-vården.

I de fall som det med vårt förslag blir möjligt att göra en register-kontroll föreligger det inte sällan ett uppdrag eller uppdragsliknande förhållande gentemot Kriminalvården. Däremot är det många gånger inte fråga om sådana osjälvständiga uppdragstagare med personligt uppdragsavtal som kan kontrolleras med stöd av förslaget i avsnitt 8.7, eftersom det i förhållande till den som ska passera in i anstalt eller häkte oftast snarare torde föreligga ett uppdragsförhållande mellan Kriminalvården och det företag där den som ska utföra arbetet är anställd. Det är inte heller alltid det över huvud taget finns ett upp-dragsförhållande mellan Kriminalvården och det företag där den som ska utföra arbetet är anställd. Kartläggningen har visat att det före-kommer att t.ex. hantverkare utför arbete vid en anstalt eller ett häkte på uppdrag av den som äger och förvaltar anstalten eller häktet. Även i dessa fall utförs dock arbetet åt Kriminalvården i nu föreslagen mening, vilket möjliggör kontroll av hantverkaren inför inpassering.

Kontrollen ska vara nödvändig av säkerhetsskäl

Registerkontroll inför inpassering till en anstalt eller ett häkte bör endast få ske om den är nödvändig av säkerhetsskäl. I detta uttryck ligger ett krav på återhållsamhet och att registerkontrollen inte får göras rutinmässigt av Kriminalvården. Kontrollen måste alltså moti-veras av förhållandena i det enskilda fallet. Det innebär att kontrollen främst bör komma i fråga om den enskilde ska delta i Kriminalvårdens klientnära verksamhet eller annars komma i kontakt med intagna på egen hand. Det kan t.ex. avse företrädare för trossamfund och ideella organisationer som får tillträde för att delta i det isoleringsbrytande arbetet.

Normalt kan det inte anses nödvändigt att kontrollera en person som hålls under kontinuerlig uppsikt när han eller hon uppehåller sig i anstalten eller häktet. Inte heller bör det vara motiverat att göra en registerkontroll vid anstalter och häkten med lägre säkerhetsnivå eller om en sådan registerkontroll gjorts i närtid. Detsamma gäller om den som ska passera in i anstalten eller häktet är en s.k. osjälv-ständig uppdragstagare och har kontrollerats i samband med att han eller hon anlitades, se avsnitt 8.7. Hur ofta en förnyad kontroll be-hövs får dock bedömas i varje enskilt fall utifrån vad den enskilde ska uträtta och hur starkt behovet av kontroll är.

Det ankommer på Kriminalvården att i varje enskilt fall bedöma om det finns skäl att vägra inpassering när det finns uppgifter om kriminalitet i belastningsregistret. Syftet är inte att införa någon noll-tolerans mot sådana uppgifter, utan att möjliggöra för Kriminal-vården att göra en välgrundad bedömning av vilka risker som finns.

Den med tidigare kriminalitet bakom sig kan utgöra en väl så viktig del i Kriminalvårdens arbete med att förmå intagna att återanpassa sig till samhället, och av den anledningen få tillträde. Den risk som tidigare kriminalitet kan innebära kan även hanteras genom utökad kontroll under den tid som han eller hon befinner sig i anstalten eller häktet.

Kontrollen är proportionerlig

Behovet av registerkontroll måste vara proportionerligt i förhållande till den olägenhet som det innebär för en person att bli kontrollerad inför inpassering (7 § lagen om belastningsregister; se även avsnitt 6.3.1 och 6.3.2).

En kontroll av den som ska utföra arbete i Kriminalvårdens lokaler måste normalt anses mer integritetskränkande än en kontroll inför anställning. Den som ska utföra arbetet har inte möjlighet att på samma sätt som den som sökt en viss tjänst, eller ett visst personligt uppdrag, att avbryta processen om han eller hon inte längre vill delta, utan blir tilldelad ett uppdrag i form av en arbetsuppgift av sin arbets-givare. Även om en kontroll inte får ske vid varje inpassering till lokalen om en sådan kontroll har gjorts i närtid, kan en reglering av det slag som nu diskuteras innebära att den enskilde utsätts för fler kontroller än vad som är fallet i ett ärende om anställning.

I bedömningen måste emellertid också vägas in att Kriminalvården behöver ges förutsättningar att kontrollera den som ska ges tillträde till en anstalt eller ett häkte för att där delta i Kriminalvårdens verk-samhet eller annars utföra arbete på ett sätt som svarar upp mot den kontroll som kan göras av den som besöker en viss intagen. Något beaktansvärt skäl som motiverar den skillnad som föreligger i dags-läget finns inte. Anstalter och häkten är med nödvändighet en sluten miljö som av säkerhetsskäl externa aktörer i princip inte ska få ett okontrollerat tillträde till. Det innebär att vi bedömer att register-kontroll i nu angiven omfattning är motiverad trots den integritets-kränkning kontrollen utgör för den enskilde. Nödvändigt skydd ges genom att kontrollen måste vara nödvändig av säkerhetsskäl och, som vi återkommer till, att den enskilde måste informeras om kon-trollen i förväg.

Sammanfattningsvis anser vi att skälen för kontroll av de som ska ges tillträde till anstalter och häkten för att delta i Kriminalvårdens verksamhet eller annars utföra arbete åt Kriminalvården väger tyngre än skyddet för den personliga integriteten och att behovet av infor-mation inte kan tillgodoses på något annat mindre integritetskänsligt sätt. Vi föreslår därför att det i fängelse- och häkteslagstiftningen tas in nya bestämmelser som möjliggör registerkontroll vid inpassering i dessa syften.

Övriga frågor

Den registerkontroll som vi föreslår ska genomföras innan inpassering i anstalten eller häktet äger rum. Den som ska kontrolleras ska då ha fått information om att kontrollen kommer att göras, för att kunna avstå från inpassering och därigenom undvika registerkontroll. Kon-trollen bör enligt vår mening vara fakultativ för Kriminalvården, i syfte att anpassa tillämpningen till säkerhetsbehoven i det enskilda fallet.

Med stöd av de föreslagna bestämmelserna i fängelse- och häktes-lagen får Kriminalvården rätt att få fullständiga uppgifter ur belast-ningsregistret, se 10 § första stycket 10 förordningen om belastnings-register.

Åklagarmyndigheternas behov

Som tidigare angetts medger direktiven att vi analyserar åklagar-myndigheternas behov av registerkontroll beträffande personer som passerar in i myndigheternas lokaler, men som inte är anställda, om vi anser att det finns tillräckliga skäl. Till skillnad från när det gäller inpassering till Kriminalvårdens lokaler rör det sig här inte om till-träde till en sluten anstalts- eller häktesmiljö där det föreligger risk för t.ex. fritagning, insmuggling och otillåten påverkan. Det är inte heller fråga om någon klientnära kontakt. Skälen för registerkontroll inför tillträde till åklagarmyndigheternas kontorslokaler framstår där-med som otillräckliga. Vi lämnar därför inget förslag som berör åklagar-myndigheterna i denna del.

8.9 Registerkontroll av enskild som bedriver