Åtgärdsprogrammens utformning

I avsnitt 4.1 diskuterades problem med allmänt formulerade åtgärder och vaga angivelser för när åtgärder skall vara vidtagna. Förutom att det är svårt att bedöma effekten då åtgärderna inte preciserats, exempelvis i omfattning och i tid, är det också svårt att kontrollera när åtgärden är genomförd.

Studien visar också att en stor del av åtgärderna inte är faktiska åtgärder utan snara- re utredningar om möjligheten att vidta en åtgärd, hur denna bör utformas och/eller möjlig effekter av denna. Det kan i och för sig vara viktigt med sådana utredningar, men det visas inte i något av fall hur resultatet av en sådan utredning i nästa steg skall omsättas i en åtgärd. I förhållande till EG-rättens krav på att åtgärdsprogram- men skall innehålla sådana åtgärder som behövs för att normerna inte skall överskridas, samt kunna genomdrivas, blir denna typ av åtgärder problematiska. Utgångspunkten måste vara att det med ett viss mått av säkerhet går att bedöma att åtgärderna tillsammans är tillräckliga för att normerna inte ska riskera att överskri- das.

Skulle det därmed betyda att det inte är lämpligt att använda åtgärder såsom infor- mationsinsatser, utredningar samt generella strategier? Nej, det finns inget som hindrar att denna typ av åtgärder används så länge det finns ett system för att se till att miljökvalitetsnormen uppnås. Går det inte att kvantifiera effekten av en åtgärd kvarstår möjligheten att inkludera den i åtgärdsprogrammet men utan att räkna med dess effekt. Svårkvantifierade åtgärder kompletterar då kvantifierbara åtgärder och i den mån det senare visar sig att okvantifierade åtgärder har fått effekt på emissio- ner och halter, kan miljökvalitetsnormen uppnås snabbare än beräknat, alternativt en säkerhetsmarginal till överskridande skapas. Det är också möjligt att åtgärds- programmet omprövas och andra åtgärder justeras. I åtgärdsprogrammet kan även anges hur en ej förväntad förbättring av luftkvaliteten skall påverka genomförandet av andra åtgärder. För att öka möjligheten att kvantifiera åtgärder kan åtgärden behöva ytterligare preciseras och aktivt följs upp. En åtgärd som exempelvis ”Minskad dubbdäcksanvändning” kan preciseras på så viss att det anges förvänta- de nivåer för dubbdäcksanvändningen, samt åtgärder som skall vidtas om utveck- lingen inte ligger i linje med dessa värden. Alternativa metoder att kvantifiera åt- gärder kan också medverka till visa åtgärders effekter.

Av de åtgärdsprogram som hittills fastställs framgår det inte att åtgärderna är till- räckliga för att med ett visst mått av säkerhet kunna göra bedömningen att de till- sammans kommer att medföra att miljökvalitetsnormerna uppnås och även på läng- re sikt inte överskrids. I regeringens beslut från 2004 om åtgärdsprogrammen för Stockholm och Göteborgsregionen anges detta förhållande direkt i åtgärds- programmet:

”Vid en samlad bedömning av möjligheten att klara miljökvalitetsnormen för kvä- vedioxid i Stockholms län kan konstateras en risk för att åtgärderna inte i tillräck- lig omfattning ger effekt på halten kvävedioxid så att normen klaras till den 31

december 2005. Regeringen uppdrar därför åt Länsstyrelsen i Stockholms län att revidera åtgärdsprogrammet och upprätta förslag till kompletterande åtgärds- program för att miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid skall kunna uppfyllas.”102

En fråga som kan uppfattas som mindre viktig vid granskningen av fastställda åt- gärdsprogram men som ändå pekar på ett större problem är att beslutsunderlagen till åtgärdsprogrammen visar på brister i förståelsen för de luftkvalitetsproblem som finns, orsakerna till dessa och åtgärders effekter. Exempelvis görs inte nöd- vändig skillnad mellan NO2 och NOx. Termen partiklar används ofta trots att det är

PM10 som avses. Beslutsunderlagen visar inte heller att det alltid finns förståelse

för sådana faktorer som förändras med tiden, t ex klimat, förhållandet mellan NO2

och NOx samt samhällsförändringar, d.v.s. kunskap om på vilket sätt ”målet är

rörligt” (se ovan 6.3.1).

Ett förslag till åtgärdsprogram är inte ett dokument som skall uppfylla vetenskapli- ga kriterier. Men sättet att redovisa grunder för olika påståenden, samt bristen på tydliga referenser till information påverkar trovärdigheten för programmet som sådant. Dessutom blir det svårt och i många delar omöjligt att klargöra vilka åtgär- der som skall vidtas samt att följa upp i vilken mån åtgärderna vidtagits och i vil- ken mån bedömd effekt uppnåtts.

6.3.4 Intressekonflikter

Arbetet med att uppnå miljökvalitetsnormerna tycks ha tydliggjort konflikten mel- lan olika intressen. Det gäller konflikter mellan å ena sidan uppnåendet av luftkva- litetsnormerna som syftar till att skydda människors hälsa och andra samhällsin- tressen, exempelvis målsättningen att lösa trafiksituationen i regionen, ha en god arbetsmarknad och en ekonomisk tillväxt i regionen. Åtgärder som vidtas för att uppnå luftkvalitetsnormerna medför ofta andra positiva miljöeffekter, t ex minska- de utsläpp av koldioxid, men kan också få negativa effekter på andra miljömål, t ex det nationella miljökvalitetsmålet om en god bebyggd miljö. Konflikter kan också uppkomma mellan enskilda och allmänna intressen, t ex mellan verksamhetsutöva- re och allmänhetens hälsa. Även konflikter mellan enskilda uppkommer genom att det samlade ”utsläppsutrymmet” är begränsats. Befintlig verksamhet kan blockera möjligheterna för tillkomst av ny verksamhet eller förändrad markanvändning. Ett gemensamt drag för åtgärdsarbetet i de olika städerna har varit viljan att mini- mera intressekonflikterna. Det framstår som att precisa och verkningsfulla åtgärder som stått i konflikt med intressen rörande ekonomisk utveckling av området, t ex att stänga av eller kraftigt minska framkomligheten på vissa gatuavsnitt, i vissa fall undvikits. Istället har man valt mer generella åtgärder som inte varit lika kontrover- siella, men kanske heller inte lika effektiva. Att rent partipolitiska överväganden påverkat processen att ta fram åtgärdsprogram kan inte tydligt visas men vi har ovan pekat på risken för att detta var en orsak till att länsstyrelsen inte förde fram

102

trängselavgift/skatt som en åtgärd i sitt förslag till åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i Göteborgsregionen.