Framtida utredningar och forskning

Förevarande studie bygger på material från åtgärdsarbetet i sex olika geografiska områden. Detta material är i sig inte nytt men genom att lägga åtgärdsprogrammen och annat beslutsmaterial från de olika områdena bredvid varandra har vi kunnat se nya mönster. Detta är kunskap som bör vara väsentlig vid formulering och genom- förande av framtida åtgärdsprogram men inte minst vid utformning av ny lagstift- ning. Materialet kan dock kompletteras och analyseras både ytterligare och utifrån andra aspekter än vad som gjorts inom ramen för detta projekt. Exempel på frågor som skulle vara relevanta att undersöka vidare är följande.

6.5.1 Metoder för kvantifiering av åtgärder

Det finns olika sätt att beräkna och uppskatta effekter, exempelvis genom att an- vända överslagsberäkningar, matematiska modeller, mätning, observation samt att utnyttja erfarenheter från andra orter där liknande åtgärder genomförts. Det finns behov av att undersöka och klargöra vilka metoder som passar bäst för olika typer av åtgärder. Det finns också behov av att sprida information om och utveckla me- toder för kvantifiering av vissa typer av åtgärder som idag anses svåra att kvanti- fiera, t ex informationsinsatser, beteendepåverkande åtgärder. I takt med att fler matematiska modeller används för att beräkna konsekvenser av olika emissioner, spridning av emissioner, åtgärder effekter m.m. väcks ett antal frågor. Det rör bl.a. möjligheten att verifiera förändringar i utsläpp och halter samt konsekvenserna av att koppla rättsliga effekter till modellerade värden. Detta är också frågor som bör studeras närmare i samband med att metoderna för kvantifiering av åtgärder ut- vecklas.

6.5.2 Kvantifiering av åtgärder

Det har av det underlagsmaterial som vi förfogat över varit svårt att klargöra vilken effekt enskilda åtgärder haft. Vi har därför inte kunnat göra någon kvalitativ be- dömning av genomförandet av åtgärderna utan enbart kunna kvantitativ bedöma hur många åtgärder som vidtagits. Inte sällan har beräkningarna av effekter gjorts av konsulter och som påpekats ovan är det inte alltid möjligt att verifiera på vad bedömningarna grundar sig på samt vilka metoder som använts för att komma fram till ett resultat. För framtida arbete med åtgärdsprogram skulle det vara värdefullt med en utvärdering av vilken effekt olika åtgärder haft, gärna genom att jämföra effekten av liknande åtgärder för de olika geografiska områdena för att se i vilken mån exempelvis lokala förhållanden har betydelse.110 _{En sådan åtgärdskatalog bör}

vara ett levande dokument och kontinuerligt uppdateras men bör underlätta för den som vill ha information och överblick över åtgärderna.

6.5.3 Kontroll av luftkvaliteten

En viktig fråga för att hela systemet med miljökvalitetsnormer skall vara ända- målsenligt, d.v.s. medverka till en bättre miljö och hälsa är att övervakningen är designad på ett sådant sätt att ohälsosamma situationer upptäcks. I princip bör detta vara det samma som att överskridandet av normer kan upptäckas. Kunskap om halter och trender i gatumiljö och en utvecklad trendanalys, vore därför av stort värde. Utvecklingen av bakgrundhalter av ozon (som oxiderar NO till NO2) är

också viktig att följa. Dessutom behövs metodik för att kunna uppskatta mellanårs- variationen till följd av variation i väder för överskridande av normen så att inte enskilda exceptionella år får avgörande betydelse. Genom att identifiera de situa- tioner som ger upphov till höga nivåer av och studera frekvensen av sådana situa- tioner under olika år skulle det brus som orsakas av variationen i väderlek kunna reduceras, men aldrig helt elimineras. En sådan metod skulle tydligare kunna visa om utvecklingen är på väg åt rätt håll eller inte och om överskridanden ett visst år i större eller mindre utsträckning beror på speciella väderfaktorer just detta år. Mil- jökvalitetsnormen skall uppnås oavsett variationer i vädret men bedömningen om åtgärdsprogram skall upprättas beror på i vilken mån överskridandet kan förväntas fortsätta eller enbart beror på extrema vädersituationer.111

110

I Naturvårdsverket rapport från 2003 ”Intressekonflikter och tidsåtgång. En genomgång av åtgärder för att uppfylla miljökvalitetsnormen för kvävedioxid” (Rapport 5310) syftade till att ge länsstyrelserna i Västra Götaland och Stockholms län underlag i arbetet med att ta fram förslag till åtgärdsprogram. Det finns anledning att följa upp denna rapport och utvidga redovisning både vad gäller åtgärder och detalje- ringsgrad.

111

I Luftguiden (sid. 23 f) anges att en bindande miljökvalitetsnorm skall anses överträdd när förore- ningshalten, för ett eller flera tidsmedelvärden (årsmedelvärde, dygnsmedelvärde eller timmedelvärde), överskrids under ett normalt år. Det finns inget direkt rättsligt stöd för denna tolkning i vare sig miljöbal- ken och direktiven. Däremot ger miljöbalken utrymme för att underlåta krav på att upprätta åtgärdspro- gram om det inte anses nödvändigt för att normen skall uppnås, vilket kan vara fallet om överskridandet beror på en extrem vädersituation.

6.5.4 Samordna arbetet med att ta fram och följa upp åtgärdsprogram Besluten om att förslag till åtgärdsprogram skall upprättas är relativt lika utforma- de. Förslagen till åtgärdsprogram ser dock i stor utsträckning olika ut. Lagstiftning- en, dess förarbeten och allmänna råd ger generella anvisningar om vad som bör ingå i förslagen, men ger stort utrymme för egna bedömningar. Möjligheten till flexibilitet vid upprättande av åtgärdsprogram kan ha många fördelar men det medverkar också till osäkerhet om vad som bör ingå och svårigheter att följa upp fastställda program. Om alla förslag till åtgärdsprogram innehöll viss basfakta skulle det bli betydligt enklare att jämföra olika åtgärder och åtgärdsprogram. Na- turvårdsverkets allmänna råd (Luftguiden) syftar till en sådan samordning men dessa råd kom först 2006, d.v.s. efter att de flesta av de hittills beslutade åtgärds- programmen fastställts. Ett utkast till Luftguiden var dock tillgängligt dessförinnan. Utifrån slutsatser i denna utredning finns det skäl att ompröva om rekommendatio- nerna behöver justeras eller kompletteras, särskilt i förhållande till hur åtgärder formuleras och effekter av åtgärder bedöms och hur denna bedömning presenteras. Därigenom ges större förutsättningar för genomförandet av åtgärderna samt för att kunna följa upp och jämföra åtgärdsarbetet mellan de olika orterna.

6.5.5 Vilka faktorer påverkar genomförandet av åtgärder?

Som nämndes i slutet av avsnitt 5 ger förevarande studie inte något klart svar på vilka faktorer som påverkat genomförandet av åtgärder och varför genomförandet skiljer sig för olika områden, åtgärdskategorier och normer. Det finns således be- hov av ytterligare forskning för att ge ett bättre underlag för att kunna bedöma denna fråga. Det kan göras utifrån flera olika perspektiv, exempelvis rättsveten- skapligt, tekniskt, beteendevetenskapligt, politiskt och ekonomiskt. Det finns också anledning att undersöka i vilken mån olika handläggare och beslutsfattares resur- ser, kompetens och utbildning spelar roll för genomförandet av åtgärder.

6.5.6 Vad kan vi lära av andra länder?

I diskussioner kring miljökvalitetsnormernas genomförande återkommer ständigt frågan om hur situationen ser ut i andra EU länder. Visserligen gör kommissionen och Europeiska miljöbyrån regelbundet genomgångar av genomförandet av direk- tiven men det är helt klart att det saknas en mer systematiskt och övergripande analys av hur direktiven om miljökvalitetsnormer tillämpas inom EU. Här finns en rad olika områden som lämpar sig för komparativa studier, både vad gäller den rättsliga konstruktionen och tillämpningen av denna. Inom den förra kategorin vore det bl.a. viktigt att undersöka vilken rättslig funktion åtgärdsprogram har, vem som är ansvarig för att ta fram och genomföra åtgärdsprogram, hur genomdrivandet av åtgärdsprogram är uppbyggt samt utifrån vilka kriterier urvalet av åtgärder ska ske. Inom kategorin tillämpning av befintlig lagstiftning vore det intressant att t ex stu- dera hur och var mätningar av luftkvaliteten görs, hur effekter av olika åtgärder bedöms, hur förändrade omvärldsförhållanden beaktas samt hur kostnader och nyttor av åtgärder beräknas.

6.6 Fastställande av nya och omprövade ·